3-3-1-72-16 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-72-16

Otsuse kuupäev

7. veebruar 2017

Kohtukoosseis

Eesistuja Viive Ligi, liikmed Nele Parrest ja Jüri Põld

Kohtuasi

OÜ Unipetrol kaebus Maksu- ja Tolliameti 4. veebruari

2014. a otsuse tühistamiseks

Menetlusosalised

Kaebaja OÜ Unipetrol, esindaja vandeadvokaat Rene Varul

Vastustaja Maksu- ja Tolliamet, esindaja Miiko Vainer

Vaidlustatud kohtulahend

Tartu Ringkonnakohtu 7. juuni 2016. a kohtuotsus haldus-

asjas nr 3-14-187

Menetluse alus Riigikohtus

OÜ Unipetrol kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Jätta OÜ Unipetrol kassatsioonkaebus rahuldamata.

2. Muuta Tartu Ringkonnakohtu 7. juuni 2016. a kohtuotsuse haldusasjas nr 3-14-187

põhjendusi, täiendades neid käesoleva otsuse põhjendustega.

3. Jätta kassatsiooniastme menetluskulud menetlusosaliste enda kanda.

4. Arvata kautsjon riigituludesse.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Maksu- ja Tolliamet (MTA) määras 27. mai 2011. a otsusega nr 12.2-7/285-1 OÜ-le Unipetrol

(kaebaja) kütuse müüjana tegutsemisel vedelkütuse seaduse (VKS) § 42 lg 5 alusel käibemaksu

tagatiseks 0 eurot. Otsuses selgitati, et määratud tagatis kehtib seni, kuni maksuhaldur ei ole

määranud uut tagatist või ei ole tagatist vabastanud.

2. MTA tunnistas 4. veebruari 2014. a otsusega nr 12.2-7/274-5 eelnimetatud otsuse edasiulatuvalt

kehtetuks ja määras kaebajale tagatiseks 100 000 eurot. Otsuse kohaselt nõudis maksuhaldur

kaebajalt dokumentide ja teabe esitamist, kuid kaebaja ei täitnud korraldust tähtajaks. Seetõttu alustas

maksuhaldur 16. oktoobri 2013. a kutsega väärteomenetlust maksukorralduse seaduse (MKS) § 154

lg 2 alusel (kahtluse tõttu, et kaebaja jättis maksuhalduri teabe ja dokumentide esitamise korralduse

täitmata). Varem oli maksuhaldur alustanud 25. oktoobri 2012. a kutsega kaebaja suhtes väärteo-

menetlust VKS § 32 lg 2 alusel kahtluse tõttu, et OÜ Unipetrol on käidelnud nõuetele mittevastavat

kütust ja rikkunud VKS § 8 lg-t 2. 27. mail 2011. a-l, kui tagatist vähendati, vastas kaebaja VKS

§ 42 lg 5 tingimustele, kuid alustatud süüteomenetluste tõttu enam mitte. Kuna kaebaja enam tagatise

vähendamist lubavatele nõuetele ei vastanud, tunnistas maksuhaldur haldusmenetluse seaduse (HMS)

§ 66 lg 2 p 2 alusel tagatise vähendamise otsuse edasiulatuvalt kehtetuks.

3. Kaebaja taotles halduskohtule esitatud kaebuses MTA 4. veebruari 2014. a otsuse nr 12.2-7/274-5

tühistamist ja kaevatava otsuse täitmise peatamist kohtumenetluse ajaks. Kaebuse kohaselt puudus nii

õiguslik kui ka faktiline alus tagatise suurendamiseks, sest HMS § 66 lg 2 p-s 2 kirjeldatud olukorda

ei esine ja VKS § 42 lg 4 kohaselt võib tagatist suurendada üksnes siis, kui maksuseaduste või

tollieeskirjade rikkumine on tuvastatud. Kaebaja pole väärtegusid toime pannud. MTA korraldust

dokumentide nõudmiseks ei jäetud täitmata, vaid see vaidlustati halduskohtus. Rikutud on kaebaja

ärakuulamisõigust, sest kaebajale ei antud enne otsuse tegemist võimalust oma seisukohti avaldada.

4. Tartu Halduskohus rahuldas 27. veebruari 2014. a määrusega kaebaja esialgse õiguskaitse taotluse.

5. Tartu Halduskohus jättis 8. augusti 2015. a otsusega kaebuse rahuldamata. Kohus leidis, et

korrektne õiguslik alus tagatise suurendamiseks oleks olnud HMS § 66 lg 2 p 1, VKS § 42 lg 4 p 5

esimene alternatiiv ja p 6. Vastustaja on kohtumenetluses esitanud kaebajat süüstavad tõendid

2015. aasta kohta ja tõendanud, et varem määratud 0 euro suurust tagatist ei saa kehtima jätta.

Ärakuulamisõigust ei ole rikutud, kuna kaebaja on vaidlusaluse haldusmenetlusega samal ajal ära

kuulatud süüteomenetlustes, mida samuti menetles vastustaja. Kaebaja seisukohad olid vastustajale

teada ka kohtuasjast nr 3-13-2168. Lisaks ei ole põhjendatud vastustajale ette heita kaebaja ära

kuulamata jätmist olukorras, kus vaidlustatud otsuse andmise peamotiiviks oli kaebaja poolt õigus-

vastaselt teabe andmata jätmine. Seega ei anna menetluslikud minetused alust vaidlustatud otsuse

tühistamiseks (HMS § 58).

6. OÜ Unipetrol leidis apellatsioonkaebuses, et halduskohus on lubamatult asunud haldusorgani

asemel kaevatavat haldusakti põhjendama. Samuti on arusaamatu, milliseid konkreetseid kohtu-

menetluses esitatud süüstavaid tõendeid halduskohus silmas peab. Sõltumata eeltoodust, ei esine ka

VKS § 42 lg-s 4 sätestatud aluseid tagatise suurendamiseks, sest p-s 5 nimetatud reputatsiooni kohta

ei ole MTA otsuses mingeid järeldusi teinud ja p-s 6 nimetatud maksuseaduste rikkumist ei ole

tuvastatud. MTA on kohaldanud valesti HMS § 66 lg 2 p 2, sest kaebaja suhtes ei käinud 2011. aastal

ühtegi väärteomenetlust. Lisaks ei ole kaalutud avalikku huvi ja isiku usaldust akti kehtima jäämise

vastu. Oluline haldusmenetluse normi rikkumine on, et kaebajale ei antud võimalust selgituste

andmiseks. Üheski süüteomenetluses ega mõnes muus haldusmenetluses ei ole kõne all olnud need

küsimused, mida käsitleti vaidlustatud otsuses.

7. MTA vaidles apellatsioonkaebusele vastu.

8. Tartu Ringkonnakohtu 7. juuni 2016. a otsusega jäeti apellatsioonkaebus rahuldamata. Ringkonna-

kohus põhjendas otsust järgmiselt.

VKS ei näe ette regulatsiooni juhuks, kui VKS § 42 lg 5 tingimust ei täida kütusekäitleja, kellele on

juba määratud VKS § 42 lg-s 2 sätestatust väiksem tagatis. Vedelkütuse seaduse ja

käibemaksuseaduse muutmise seaduse eelnõu (895 SE) seletuskirja järgi oli kütusekäitlejatele

tagatise kohustuse ja selle suuruse sätestamise eesmärgiks ühelt poolt maksupettuste ärahoidmine ja

teisalt maksunõuete (vähemalt osalise) sissenõudmise võimalikkuse tagamine, kui maksunõue siiski

tasumata jäetakse. Tagatise regulatsiooni eesmärgi tõttu tuleb seega VKS § 42 lg-s 5 nimetatud

tingimusi mõista selliselt, et nende esinemisel on seadusandja hinnanud tagatise regulatsiooni

kehtestamise tinginud riski sedavõrd suureks, et tagatise vähendamine ei saa ühelgi juhul olla

õigustatud. VKS § 42 lg-ga 5 ja tagatise kehtestamise eesmärgiga oleks vastuolus tõlgendus, mille

kohaselt võib kütusekäitleja tegutseda vähendatud tagatisega juhul, kui mittevastavus sättes

nimetatud tingimustega tekib või ilmneb pärast tagatise vähendamise otsuse tegemist. Kütusekäitleja

peab ka pärast tagatise vähendamise otsuse tegemist täitma tagatise vähendamise eelduseks olevaid

tingimusi ning arvestama võimalusega, et mõne tingimuse rikkumisel saab ta kütusekäitlejana

tegevust jätkata seaduses sätestatud või ka MTA otsusel veelgi suurema tagatise esitamisel.

Kaebaja puhul esines VKS § 42 lg 5 p-s 2 nimetatud tagatise vähendamist välistav asjaolu: kaebaja

vastu oli alustatud nii maksuseaduse kui ka vedelkütuse seaduse rikkumise tõttu väärteomenetlust.

Nendel asjaoludel oli kaebaja suhtes soodustava haldusakti edasiulatuvalt kehtetuks tunnistamine

lubatud, kuna selline võimalus (kohustus) tulenes vedelkütuse seadusest (HMS § 66 lg 2 p 1).

Kaebajal puudus seejuures õigustatud ootus, et ta saab vähendatud tagatisega jätkata kütuse

käitlemist, vaatamata sellele, et ei täida enam VKS § 42 lg 5 p 2 tingimust. Tagatise vähendamise

otsuse ümbervaatamise võimalus tuleneb vahetult ka MTA 27. mai 2011. a otsusest nr 12.2-7/285-1,

mille kohaselt kehtib tagatis seni, kuni maksuhaldur ei ole määranud uut tagatist (I kd, tl 96 pöördel).

Vastustaja ekslik viide HMS § 66 lg 2 p-le 2 ei tingi HMS § 58 järgi haldusakti tühistamist.

VKS § 42 lg 5 kohaldamine pole toonud kaebajale kaasa ebaproportsionaalset tagajärge ning puudub

alus pidada VKS § 42 lg 5 p 2 põhiseadusega vastuolus olevaks. Riigikohus on sedastanud, et maksu-

pettuste vähendamine ja kütuseturul ausa konkurentsi soodustamine on VKS § 42 lg 5 legitiimsed

eesmärgid. Regulatsioon on vajalik, kuna soovitud eesmärke ei ole võimalik saavutada mõne teise,

isikut vähem koormava abinõuga, mis on sama efektiivne (otsus asjas nr 3-4-1-24-11, p-d 78–86).

Tähtsust pole sellel, et praeguseks on mõlemad kaebaja suhtes toimunud väärteomenetlused lõppenud

kaebajale karistust määramata. Väärteomenetluse nr 930012502051 (kahtlustus nõuetele mittevastava

kütuse käitlemises) lõpetas Tartu Maakohus 6. oktoobri 2014. a otsusega asjas nr 4-14-5028 aegumise

tõttu ja väärteomenetluse nr 930013001975/12 lõpetas Tartu Maakohus 10. septembri 2015. a

otsusega asjas nr 4-14-3141 otstarbekuse kaalutlusel. Seega ei leitud kummalgi juhul, et väärteo-

menetluse algatamine oli alusetu.

Kaebaja suhtes toimunud väärteomenetlused olid tagatise regulatsiooni eesmärke silmas pidades

asjasse puutuvad. Nii kahtlus nõuetele mittevastava kütuse käitlemises kui maksuhaldurile teabe ja

dokumentide esitamata jätmises viitavad võimalusele, et kaebaja tegutsemine kütusekäitlejana ei ole

kooskõlas ausa konkurentsi ja maksukohustuse õiguspärase deklareerimise ja tasumise põhimõtetega.

Seetõttu pidi kaebajale kütusekäitlejana olema arusaadav, et vähendatud tagatisega tegevuse

jätkamine pole seaduses sätestatud tingimuste rikkumise tõttu võimalik, ning ta sai oma käitumist

selle järgi kujundada. Kuna kütuse käitlemisel on tehingute suur maht tavapärane, siis on ühtlasi

vajalik ja põhjendatud reageerida asjaolude muutumisele tagatise korrigeerimisega operatiivselt.

Vastupidisel juhul ei oleks tagatise regulatsiooni eesmärgi saavutamine võimalik.

Ebaproportsionaalseks ei saa pidada ka kaebajale määratud ühe kuu pikkust tähtaega tagatise

esitamiseks. Kaebajale oli teada nii väärteomenetluste toimumine kui ka vastustaja kavatsus

tunnistada 0-eurone tagatis kehtetuks ja määrata uus tagatis, sest samasisulise otsuse andis MTA juba

24. oktoobril 2013. a-l. Kaebaja vaidlustas selle otsuse halduskohtus (haldusasi 3-13-2318) ning

menetlus- ja vormivigade tõttu tunnistas MTA selle otsuse tagasiulatuvalt kehtetuks 23. jaanuaril

2014. Kaebaja vastuväited vähendatud tagatise kehtetuks tunnistamisele ja uue määramisele olid

sarnased praeguses asjas esitatud väidetega. Seega pidi kaebajale ühelt poolt juba 2013. aasta lõpus

olema selge, et võib tekkida vajadus suurema tagatise esitamiseks. Teiselt poolt oli kaebajal tegelik

võimalus oma seisukoha ja vastuväidete esitamiseks, sõltumata sellest, et MTA ei tutvustanud

kaebajale kavandatava otsuse projekti ega küsinud arvamust vahetult selle kohta.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

9. OÜ Unipetrol palub kassatsioonkaebuses kohtute otsused tühistada ja kaebus rahuldada. Kaebaja

leiab, et HMS § 66 lg 2 p 2 alusel haldusakti kehtetuks tunnistamine ei olnud põhjendatud, sest

maksuhalduri poolt uute asjaoludena käsitatud väärteomenetlused lõpetati 2014. ja 2015. aastal. Kui

vaidlusaluse otsuse aluseks olid algatatud väärteomenetlused, siis on väärteomenetluste lõpetamise

tõttu asjaolud muutunud ja otsus põhjendamatu.

Ringkonnakohus on leidnud, et vastustaja on ekslikult tuginenud HMS § 66 lg 2 p-le 2. Kaebaja

sellega ei nõustu. Vastustaja on teadlikult ja korduvalt rõhutanud, et uute asjaoludena käsitab ta just

algatatud väärteomenetlusi. Ringkonnakohtu viidatud õiguslik alus – HMS § 66 lg 2 p 1 – ei saa olla

õige, sest ei VKS-s ega 27. mai 2011. a otsuses ei ole ette nähtud võimalust tunnistada haldusakt

kehtetuks.

Tegelikult näeb VKS § 42 lg 4 ette võimaluse tagatis ümber vaadata ning HMS-le pole vaja tugineda.

Ka 27. mai 2011. a otsuses on viide, et tagatis kehtib seni, kuni maksuhaldur pole määranud uut

tagatist. Eeltoodust tulenevalt on tagatise ümbervaatamine maksuhalduri diskretsiooniotsus ja tuleb

vastu võtta eraldi menetluses. Maksuhalduril on õigus kaebajale määratud 0-eurost tagatist ümber

vaadata, kui esinevad VKS § 42 lg-s 4 sätestatud asjaolud. VKS § 42 lg 4 p 6 näeb ette, et tagatise

ümbervaatamine on võimalik üksnes siis, kui on tuvastatud rikkumine, pelgalt väärteomenetluse

alustamine ei saa tagatise ümbervaatamist tingida. Selline tõlgendus on ka mõistlik, sest vastasel

juhul võib alustatud väärteomenetlus, mis lõpetatakse ilma karistust määramata, viia tagatise

õigustamatu suurendamiseni.

Kaebaja palub kontrollida, kas ringkonnakohtu lahendi on teinud seaduslik kohtukoosseis, sest

ringkonnakohtu koosseisu kuulunud kohtunik T. Saar on osalenud sama haldusasja menetlemisel

halduskohtus, esitades vastustajale 25. veebruaril 2014. a-l nõude esialgse õiguskaitse taotluse suhtes

seisukoha võtmiseks.

10. Maksuhaldur ei pea kassatsioonkaebust põhjendatuks. Väärteomenetluste lõpetamine kohtu-

menetluse ajal ei saa mõjutada vaidlustatud otsuse õiguspärasust, nii nagu seda ei saa teha ka uute

väärteomenetluste algatamine. Kaebajal oli võimalik taotleda HMS § 44 alusel menetluse

uuendamist, kui ta oleks pidanud uusi asjaolusid piisavaks vaidlusaluse otsuse kehtetuks

tunnistamiseks.

27. mai 2011. a otsuse kehtetuks tunnistamine oli võimalik nii HMS § 66 lg 2 p 1 kui ka p 2 alusel,

sest mõlema normi tingimused olid täidetud. Täidetud olid samuti VKS § 42 lg 5 p-s 2 sätestatud

alused, sest isik, kes keeldub täitmast õiguspäraseid korraldusi teabe andmiseks, ei saa eeldada, et tal

on võimalik kütust käidelda 0-eurose tagatisega. Arvestades seda, et väärteomenetluse alustamine

ning maksuhalduri korralduste mittetäitmine ehk kaasaaitamiskohustuse eiramine on selgelt riskid

avalikule huvile, on täidetud ka tagatise suurendamise alused, mis tulenevad VKS § 42 lg-st 4. Kuna

selles sättes toodud loetelu on lahtine, pole põhjendatud kaebaja viide, et tagatist saab suurendada

üksnes lõpuleviidud rikkumise tuvastamisel.

VKS ei sisalda erinorme juhuks, kui tagatise vähendamise asjaolud ära langevad. Sellise erinormi

puudumise kompenseerib haldusaktide kehtetuks tunnistamise regulatsioon HMS-s (VKS § 1 lg 4,

HMS § 112 lg 2). VKS näeb üldjuhul ette tagatisena 100 000 eurot. Kuna kütusekäitlejad tegutsevad

kõrge maksuriskiga majandussektoriga, peavad nad olema teadlikud, et neil on suurema tagatise

andmise kohustus üldjuhul juba siis, kui tekib põhjendatud kahtlus, et nad on maksuseadusi eiranud.

Tagatise suurendamisest on siiski asjakohane rääkida olukorras, kus maksuhaldur määrab suurema

tagatise kui 100 000 eurot.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

11. Kassatsiooniastmes vaidlevad pooled selle üle, millistel tingimustel on maksuhalduril võimalik

ümber vaadata kütuse müüjale määratud käibemaksu tagatis. Kaebaja leiab, et ümbervaatamine

tähendab kaalutlusotsust VKS § 42 lg 4 asjaolude esinemise korral ning väärteomenetluse algatamine

tagatise adressaadi vastu pole piisav alus tagatise suurendamiseks. Maksuhaldur leiab, et vähendatud

tagatisega saavad kütust käidelda isikud, kes vastavad VKS § 42 lg 5 tingimustele. Kui isikud enam

neile tingimustele ei vasta, tuleb haldusakt kehtetuks tunnistada. VKS § 42 lg-t 4 saab kohaldada siis,

kui tagatiseks määratakse suurem summa kui VKS § 42 lg-s 2 nimetatud 100 000 eurot.

12. VKS § 41 näeb ette, et kütuse müüja esitab MTA-le käibemaksuseaduse § 442 lg-s 2 nimetatud

tagatise maksukorralduse seaduses sätestatud korras, võttes arvesse VKS-s sätestatud erisusi.

VKS § 42 lg 2 sätestab, et tarbimisse lubatud kütuse müüja tagatis on 100 000 eurot.

Sama paragrahvi lõige 5 annab maksuhaldurile võimaluse kütuse müüja taotluse alusel tagatist

vähendada järgmiste kumulatiivsete tingimuste täidetuse korral: kui isikul ja tema juhtimis- ja

kontrollorgani liikmetel ning äripartneritel on laitmatu ärialane reputatsioon, kui isik ja tema

juhtimis- ja kontrolliorgani liikmed pole viimase kolme aasta jooksul toime pannud mitut

maksuseaduste, tollieeskirjade ning VSK rikkumist ning nende suhtes pole alustatud süüteomenetlusi

viidatud normide rikkumise tõttu ning isikul ei ole maksuvõlga ega ajatatud maksuvõlga.

Vaidlusi põhjustanud VKS § 42 lg 4 sätestab alates 7. juulist 2012 kehtivas redaktsioonis järgmist:

"Maksu- ja Tolliametil on õigus riski hindamisele tuginedes nõuda kütuse müüjalt suuremat tagatist,

sealhulgas vaadata üle juba määratud tagatis, lähtudes eelkõige:

1) tekkida võivast käibemaksukohustusest;

2) äri- või muust tegevusplaanist;

3) maksevõimelisusest ja maksude tasumise tähtaegadest kinnipidamisest;

4) kogemusest kütuse käitlemise valdkonnas;

5) isiku ja tema juhtimis- ja kontrollorgani liikmete ning äripartnerite ärialasest reputatsioonist,

samuti isiku esitatud käesolevas lõikes nimetatud andmete ja dokumentide usaldusväärsusest ja

tõepärasusest;

6) isiku ja tema juhtimis- ja kontrollorgani liikmete poolt toime pandud maksuseaduste,

tollieeskirjade ja käesoleva seaduse rikkumise juhtumitest;

7) esitatavatest andmetest ja dokumentidest, mis tõendavad vastavust käesoleva seaduse § 3 lõikes 1

sätestatud nõuetele.

Maksu- ja Tolliametil on õigus nõuda täiendavaid asjassepuutuvaid andmeid ja dokumente lisaks

käesolevas lõikes nimetatud andmetele ja dokumentidele."

Vedelkütuse seaduse muutmise seaduse eelnõu 228SE seletuskirjast veebiaadressil

https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/310b6cf9-e899-4d50-a906-

3c9a8fcd8be0/Vedelk%C3%BCtuse%20seaduse%20muutmise%20seadus/

selgub, et seadusemuudatused olid tingitud Riigikohtu 31. jaanuari 2012. a otsusest nr 3-4-1-24-11.

Seletuskirjas märgiti, et kohtuotsus suurendas mõnevõrra maksuhalduri halduskoormust, sest kütuse

müüja vähene tegutsemiskogemus ei ole enam automaatselt aluseks tagatise vähendamisest

keeldumiseks. Praktikas on suhteliselt keerukas hinnata just alustavate ettevõtete puhul tagatise

vähendamise võimalusi, sest alustavad ettevõtted võivad paberil näidata maksuhaldurile tegelikest

plaanidest oluliselt madalamaid käideldavaid mahtusid, saamaks võimalikult väikese tagatise.

Arvestades ilmselt tagatise vähendamisega kaasnevaid riske, muudeti ka VKS § 42 lg-t 4. Seletus-

kirjas on selgitatud: "[---] andmaks maksuhaldurile õigus asuda vajadusel juba esitatud ja

aktsepteeritud tagatist muutma, oluline on seejuures sätestada ka tagatise suurendamise õigus.

Praktikas on teatud juhtudel tõusetunud vajadus vähendatud tagatist uuesti tõsta ka väljaspool tagatise

uuendamise menetlust – näiteks olukorras, kus isikuga seotud riskid või muud tagatise vähendamise

aluseks olnud asjaolud muutuvad esitatud tagatise kehtivuse ajal. Lõikes sätestatakse ka

maksuhalduri õigus nõuda täiendavaid asjassepuutuvaid andmeid ja dokumente lisaks sätestatule,

täiendus võimaldab maksuhalduril saada lisainformatsiooni ka juba määratud tagatise

ümbervaatamisel."

13. Eeltoodud seaduseelnõu seletuskiri kinnitab juba normist endast nähtuvat, et regulatsioon

varem määratud tagatise ümbervaatamiseks ja suurendamiseks ka näiteks VKS § 42 lg-s 2 nimetatud

tasemele, on alates 7. juulist 2012 VKS-s olemas. Vähendatud tagatise suurendamisel tuleb lähtuda

VKS § 42 lg-st 4 ja tugineda riski hindamisele. Kuna lõike 4 loetelu on lahtine, võib maksuhaldur

maksuriski ja tagatise tõstmist põhjendada ka selles loetelus sõnaselgelt nimetamata asjaoluga. VKS

§ 42 lg 4 kohaldamine tähendab sisuliselt eelmise õiguspärase haldusakti kehtetuks tunnistamist, sest

uue tagatise määramisel kaotab vana nii ehk teisiti kehtivuse.

14. Eeltoodu tõttu ei nõustu kolleegium ringkonnakohtu seisukohaga, et VKS § 42 lg 5 on seaduseks

ja MTA 27. mai 2011. a otsus on haldusaktiks, mis nägid ette võimaluse 0-eurone tagatis kehtetuks

tunnistada. Võimalust haldusakt kehtetuks tunnistada ei saa tuletada VKS § 42 lg 5 kumulatiivsest

loetelust, kuna normis ei ole hoiatust, et neile tingimustele mittevastav isik kaotab õiguse vähendatud

tagatisele. MTA 27. mai 2011. a otsuse märkus, et tagatis kehtib seni, kuni maksuhaldur pole

määranud uut tagatist, on liiga abstraktne, et sellest lausest tuletada haldusakti kehtetuks tunnistamise

reservatsiooni. Selleks, et isikul ei tekiks kaitstavat usaldust haldusakti kehtima jäämise vastu, peab ta

olema teadlik haldusakti kehtetuks tunnistamise võimalusest. Märge, et olukorra reguleerimisel uue

haldusaktiga kaotab vana kehtivuse, sellist selget hoiatust ei kujuta. Kui kehtetuks tunnistamise

võimalus on tingimuslik, nagu alates 7. juulist 2012 kehtivas VKS § 42 lg-s 4, on isikul õiguspärane

ootus haldusakti kehtima jäämise vastu siis, kui haldusakti kehtetuks tunnistamise aluseks olevad

tingimused pole täidetud.

15. Maksuhaldur on tagatise suurendamisel lähtunud HMS § 66 lg 2 p-st 2 ja kaalunud kaebaja

usaldust ja avalikku huvi. Kolleegium ei nõustu maksuhalduri lähenemisega. Kuna VKS näeb

erinormina tagatise ümbervaatamiseks ette konkreetse aluse, ei ole HMS § 66 lg 2 p 2 kohaldatav

(vt HMS § 67 lg 4 p 2). Tagatise ümbervaatamiseks annab aluse kasvanud risk, et käibemaksu-

kohustus jääb täitmata, ning pole vaja kaaluda kaebaja usaldust vähendatud tagatise kehtima jäämise

vastu ega avalikku huvi tagatise tõstmise vastu. Õigemini, kaebaja usaldust polegi sellisel juhul

võimalik kaaluda, sest usaldus tagatise kehtima jäämise suhtes esineb ainult siis, kui VKS § 42 lg-s 4

kirjeldatud asjaolud pole suurendanud maksukohustuse täitmata jäämise riski. Maksuhalduri ülesanne

ongi eelkõige viidatud sättes toodud asjaolusid analüüsides hinnata, kas risk on kasvanud sellisel

määral, et tagatist tuleb suurendada. HMS § 58 järgi ei too ebaõige õigusliku aluse nimetamine

haldusaktis kaasa haldusakti tühistamist, kui õiguslik alus haldusakti andmiseks on iseenesest olemas

ning haldusakt on sellega kooskõlas (nt haldusasi nr 3-3-1-46-11, p 14).

16. Kaebaja on leidnud, et VKS § 42 lg 4 esitab mõnevõrra rangemad tingimused tagatise

suurendamiseks ja ümbervaatamiseks kui VKS § 42 lg 5. Kolleegiumi arvates see nii ei ole. Kuna

VKS § 42 lg 4 tingimuste loetelu on lahtine, annab see võimaluse kasutada käibemaksukohustuse

täitmata jäämise riski hindamisel ka näiteks neid asjaolusid, mida on nimetatud VKS § 42 lg-s 5 või

mida polegi selles paragrahvis nimetatud. Kui maksuhaldur on veenvalt selgitanud, milles seisneb

kasvanud risk, on VKS § 42 lg 4 tingimused täidetud ja kaebaja ei saa tugineda õiguspärasele

ootusele.

17. Põhimõtteliselt võib nõustuda maksuhalduriga, et kahe väärteomenetluse algatamise tõttu polnud

kaebaja 2014. aastal enam samavõrd usaldusväärne nagu tagatise vähendamise ajal. Kolleegiumi

arvates viitab praeguses asjas kasvanud riskile eriti see, et kaebaja keeldus täitmast dokumentide

esitamise ja teabe andmise korraldust. Seda seisukohta ei väära kaebaja vastuväide, et ta ei jätnud

korraldust täitmata, vaid vaidlustas selle ebakorrektsuse ja õigusvastasuse tõttu halduskohtus. Igaühel

on võimalus vaidlustada tema suhtes tehtud haldusakt, kuid pelgalt vaidlustamisega ei saa vältida

tagajärgi, mis võivad kaasneda nõutud teabe esitamata jätmisega. Ringkonnakohus ja maksuhaldur

rõhutavad õigesti, et kütuse käitlemisel lühikese ajavahemiku jooksul tehtavate tehingute suur maht

tähendab kõrgeid maksuriske ning maksuhaldur peab asjaolude muutumisele reageerima operatiivselt

tagatise suurendamisega. Vastasel juhul poleks tagatise regulatsiooni eesmärk saavutatav, sest maksu-

pettuse korral ei võta kinnisvara mitteomava kütuse müüja rahatuks muutmine aega ja maksude

sissenõudmine poleks enam reaalne. Kui maksuhaldurile ei esitata käibemaksu arvestamise ja

deklareerimise õigsuse kontrollimiseks vajalikke dokumente ja teavet (maksuhalduri korralduse järgi

nõuti 2013. a juuli ja augusti arvelduskontode ja pearaamatu kontode väljavõtteid ning laoarvestuse

dokumente), on maksuseaduste eiramise kahtlus piisavalt põhjendatud selleks, et tõsta vähendatud

tagatis vähemalt seaduses ettenähtud tasemele. Vähendatud tagatisega kui soodustusega kütuse

käitlemiseks on seaduse kohaselt õigustatud eelkõige laitmatu maine ja maksukäitumisega isikud.

Laitmatu maksukäitumine tähendab ka kaasaaitamiskohustuse täitmist.

Eeltoodust tulenevalt ei leia kolleegium alust kohtute otsuste tühistamiseks. Ringkonnakohtu otsuse

põhjendusi tuleb täiendada käesoleva otsuse põhjendustega.

18. Kaebaja palub kontrollida, kas ringkonnakohtu lahendi teinud kohtukoosseis oli seaduslik.

Halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 13 lg 1 kohaselt kohaldatakse taandamise suhtes tsiviil-

kohtumenetluse seadustiku (TsMS) § 23–30. TsMS § 23 p 6 näeb ette, et kohtunik peab taanduma

asjas, milles ta on osalenud eelnevas kohtuastmes lahendi tegemisel. Kohtunik Tanel Saar on Tartu

Halduskohtu kohtunikuna nõudnud maksuhaldurilt seisukohta kaebaja esialgse õiguskaitse taotluse

suhtes praeguses asjas (II kd, tl 23) ja osalenud Tartu Ringkonnakohtu koosseisus praeguse asja

läbivaatamisel. Kuna esialgse õiguskaitse taotluse suhtes seisukoha küsimine ei kujuta endast lahendi

tegemist, ei olnud Tanel Saarel taandumiskohustust. Seega ei näe kolleegium põhjust kahelda asja

menetlenud kohtukoosseisu seaduslikkuses.

19. Menetlusosalised pole menetluskulude väljamõistmist taotlenud ning need jäävad nende enda

kanda (HKMS § 109 lg 1). Kautsjon tuleb arvata riigituludesse (HKMS § 107 lg 4).

(allkirjastatud digitaalselt)