3-4-1-3-16 · Riigikohus

Riigikohtunik Jüri Põllu konkureeriv arvamus põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi

20. detsembri 2016. a otsusele asjas nr 3-4-1-3-16

1. Nõustun kohtuotsuse resolutsiooniga. Kuid arvan, et hilisemate võimalike segaduste vältimiseks

ning kohaliku omavalitsuse üksuste õigussubjektsuse tõhusa kohtuliku kaitse tagamiseks tulnuks

kohtuotsuses obiter dictum korras käsitleda probleeme, mis seonduvad küsimusega, millises

kohtumenetluses tuleks lahendada vaidlus Vabariigi Valitsuse määruse üle, mis on antud

HRS § 13 lg 1 alusel. Arvan, et praegu ei ole selles küsimuses selgust.

2. Probleem tuleneb sellest, et kohaliku omavalitsuse üksuste ja riigi vaheliste avalik-õiguslike

vaidluste kohtulikuks lahendamiseks on kehtestatud kaks menetluskorda – halduskohtumenetlus ja

põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetlus. Nendes menetluskordades on olulisi erinevusi.

3. HKMS § 4 lg 1 järgi on halduskohtu pädevuses avalik-õiguslike vaidluste lahendamine, kui seadus

ei näe ette teistsugust menetluskorda. Tulenevalt HKMS §-dest 5 ja 6 piirdub halduskohtu pädevus

haldusaktide ja haldustoimingute peale esitatud kaebuste lahendamisega. Halduskohus pole pädev

lahendama kaebust, millega taotletakse õigustloova akti kehtetuks tunnistamist. PSJKS § 7 järgi saab

kohaliku omavalitsuse üksuse volikogu otse Riigikohtus taotleda Vabariigi Valitsuse jõustumata

määruse põhiseadusega vastuolus olevaks tunnistamist või Vabariigi Valitsuse jõustunud määruse või

selle säte kehtetuks tunnistamist, kui see on vastuolus kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike

tagatistega.

4. Arvan, et HRS § 13 lg 1 alusel antud Vabariigi Valitsuse määrus on õigustloov akt ehk üldakt

(määrus materiaalses mõttes). Nimelt toob HRS § 13 lg 1 alusel antud määrus kaasa muudatuse

Vabariigi Valitsuse 3. aprilli 1995. a määrusega nr 159 vastu võetud Eesti territooriumi haldusüksuste

nimistus (HRS § 13 lg 2). Seni on nimistus muudatusi tehtud Vabariigi Valitsuse määrustega, millega

on muudetud ühe või teise kohaliku omavalitsuse üksuse haldusterritoriaalset korraldust (näiteks

16. juuni 2005. a määruse nr 139 § 8 ja 28. augusti 2014. a määruse nr 137 § 3). Nimistu kehtivus

hõlmab kogu Eesti territooriumi ja kõiki kohaliku omavalitsuse üksusi, määratledes nende staatuse

kohaliku omavalitsuse üksustena. HRS § 13 lg 1 alusel antud määrus, sõltumata sellest, kas sellega

nimistut muudetakse või ei muudeta, mõjutab ka kohaliku omavalitsuse üksuste elanikke, sest annab

neile valimisõiguse volikogu valimistel konkreetses kohaliku omavalitsuse üksuses ja välistab

valimisõiguse teistes kohaliku omavalitsuse üksustes. Samuti mõjutab see määrus võimalusi osaleda

Riigikogu valimistel. Neil põhjustel arvan, et HRS § 13 lg 1 alusel antav määrus on õigustloov akt.

Märgin, et Riigikohtu üldkogu on 17. märtsi 2000. a otsuses asjas nr 3-4-1-1-00 võtnud seisukoha, et

seadust, mis sisaldab nii õigusnorme kui ka üksikregulatsioone, käsitab Riigikohus õigustloova aktina

(p 12). Sama põhimõte peab kehtima ka määruste kohta.

5. Pean vähetõenäoliseks, kuid siiski võimalikuks olukorda, et HRS § 13 lg 1 alusel antav määrus on

vahetult vastuolus kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega. Määrus ju antakse seaduse

alusel ja seetõttu tuleb kõigepealt kõne alla küsimus määruse vastuolust seadusega. Või teisisõnu,

määruse igasugune vastuolu seadusega ei tähenda veel määruse vastuolu kohaliku omavalitsuse

põhiseaduslike tagatistega. Riigikohus ei saa PSJKS § 7 alusel esitatud taotluse lahendamisel

tühistada määrust põhjusel, et see on vastuolus määruse aluseks oleva seadusega. Halduskohus aga,

nagu märgitud, ei saa lahendada kaebust määruse kui õigustloova akti peale. Seega on täiesti

võimalik järeldus, et kehtiva õiguse järgi pole ükski kohus pädev lahendama vaidlust selle üle, kas

HRS § 13 lg 1 alusel antud määrus on kooskõlas seadusega.

6. Halduskohtumenetluse seadustiku alusel esitatav kaebus võib läbida kõik kolm kohtuastet.

Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse järgi esitatav taotlus esitatakse aga otse

Riigikohtule ja Riigikohus on ainus vaidlust lahendav kohtuinstants.

7. HKMS § 46 lg 1 sätestab halduskohtule tühistamiskaebuse esitamiseks 30 päevase tähtaja, mida

arvutatakse haldusakti teatavaks tegemisest. Riigikohtule taotluse esitamiseks põhiseaduslikkuse

järelevalve kohtumenetluse seadus aga tähtaega ei sätesta. Järelikult on HRS § 13 lg 1 alusel antud

määrust sellise taotlusega Riigikohtus võimalik vaidlustada kuni määruse kehtivuse aja lõppemiseni.

8. Erinevad tähtajad on sätestatud ka kaebuse ja taotluse kohtus läbi vaatamiseks.

9. Erinevad on esialgse õiguskaitse võimalused. PSJKS § 12 võimaldab kohaldada esialgset

õiguskaitset üksnes õigustloova akti suhtes, mis ei ole veel jõustunud, lubades peatada vaidlustatud

akti jõustumise kuni Riigikohtu otsuse jõustumiseni. HKMS §-dest 249 ja 251 tulenevalt saab

halduskohus esialgset õiguskaitset kohaldada nii jõustumata kui jõustunud haldusaktide suhtes.

10. ETHS § 92 reguleerib kohaliku omavalitsuse üksuse õigusjärglust. Haldusterritoriaalse korralduse

muutmise tulemusena moodustuval kohaliku omavalitsuse üksusel tekib õigusvõime kohaliku

omavalitsuse volikogu valimiste tulemuste väljakuulutamise päeval (lg 1). Ühinemise tulemusena

kohaliku omavalitsuse üksuse moodustamisel ühinev kohaliku omavalitsuse üksus kui avalik-õiguslik

juriidiline isik lõpeb. Ühinemise tulemusena moodustunud kohaliku omavalitsuse üksus on ühinenud

kohaliku omavalitsuse üksuste üldõigusjärglane (lg 2). Liitumise tulemusena kohaliku omavalitsuse

üksuse reorganiseerimisel lõpetatakse ainult liituv kohaliku omavalitsuse üksus kui avalik-õiguslik

juriidiline isik. Kohaliku omavalitsuse üksus, kellega liitunud kohaliku omavalitsuse üksus liideti, on

liitunud kohaliku omavalitsuse üksuse üldõigusjärglane (lg 3). Vabariigi Valitsuse algatatud

haldusterritoriaalse korralduse muudatus ning sellest tulenev haldusüksuste nimistu muudatus

valdade ja linnade kohta jõustub 2017. aastal kohaliku omavalitsuse volikogu korraliste valimiste

tulemuste väljakuulutamise päeval (HRS § 13 lg 2).

11. Kohaliku omavalitsuse üksuse kohtulik kaitse võib osutuda illusoorseks kui on ebaselge, millises

kohtumenetluses tuleb lahendada vaidlus HRS § 13 lg 1 alusel antud määruse üle. Nii halduskohtule

esitatud kaebus kui ka Riigikohtule esitatud taotlus tagastatakse läbivaatamatult, kui selle

läbivaatamine ei kuulu vastavalt halduskohtu (HKMS § 121 lg 1 p 1) või Riigikohtu pädevusse

(PSJKS § 11 lg 2). Kaebuse tagastamise määruse peale võib esitada määruskaebuse

ringkonnakohtule, kusjuures määruskaebuse kohta tehtud ringkonnakohtu määruse peale võib esitada

määruskaebuse Riigikohtule (HKMS § 121 lg 4). Samas võib kaebuse saanud halduskohtu

kohtukoosseis HKMS § 158 lg 4 alusel lahendada asja sisuliselt, tunnistades regulatsiooni puudumise

põhiseaduse vastaseks ja algatades põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse. Halduskohtu mõni

teine kohtukoosseis võib pärast seda oma menetluse HKMS § 95 lg 3 alusel peatada kuni

põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluses tehtava Riigikohtu otsuse jõustumiseni, kui see võib

mõjutada haldusasjas kohaldamisele kuuluva õigustloova akti kehtivust.

Selgus selles, millises kohtumenetluses tuleb vaidlus lahendada, võib Riigikohtu lahendiga saabuda

alles pärast kohaliku omavalitsuse üksuse õigussubjektsuse lõppemist. Halb on, kui alles pärast

kohaliku omavalitsuse üksuse õigussubjektsuse lõppemist selgub, et kaebus või taotlus on esitatud

kohtule, kes pole pädev seda lahendama.

12. Arvan, et seadusandja peaks kiiresti looma menetluskorra osas õigusselguse. Seadusandja

pädevuses on otsustada, millises kohtumenetluses lahendatakse vaidlus HRS § 13 lg 1 alusel antud

määruse üle ning millised on selle vaidluse lahendamise erisused võrreldes asjakohases

kohtumenetluses praegu kehtivate normidega.

13. Märgin, et kohtusse pöördunud kohaliku omavalitsuse üksuse õigussubjektsuse garantii on

illusoorne ka siis, kui ühinemise tulemusel moodustunud uus kohaliku omavalitsuse üksus kui

kaebuse või taotluse esitanud kohaliku omavalitsuse üksuse õigusjärglane loobub pärast kohaliku

omavalitsuse volikogu valimiste väljakuulutamist kohtule esitatud kaebusest või taotlusest. Üheks

lahenduseks oleks sätestada HRS §-s 13, et Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse

korralduse muudatus ning sellest tulenev haldusüksuste nimistu muudatus valdade ja linnade kohta ei

jõustu enne kohtuvaidluse lõppu.

Jüri Põld