3-4-1-3-16 · Riigikohus

Riigikohtunik Indrek Koolmeistri konkureeriv arvamus põhiseaduslikkuse järelevalve

kolleegiumi 20. detsembri 2016. a otsusele asjas nr 3-4-1-3-16

Nõustun

kolleegiumi

lahendi

resolutsiooniga.

Samas

pean

problemaatiliseks

ja

kohati

mitteveenvateks lahendi põhjenduste mõningaid aspekte.

Põhilise probleemse aspektina rõhutaksin küsitavusi haldusreformi eesmärkide käsitluses. HRS § 1

lg 2 sätestab haldusreformi põhieesmärgina toetada kohaliku omavalitsuse üksuste võimekuse kasvu

kvaliteetsete avalike teenuste pakkumisel, piirkondade arengueelduste kasutamisel, konkurentsivõime

suurendamisel ja ühtlasema piirkondliku arengu tagamisel. Sellisena sõnastatuna on küsimus

eesmärgi legitiimsusest sisuliselt liigne. Sedavõrd kõikehõlmav eesmärgi piiritlemine kajastab

vaieldamatult väärtusi, mis on kooskõlas ühiskonna arenguvajadustega ning kitsamalt ka põhiseaduse

aluspõhimõtetega. Probleem tekib aga selles, et nii sätestatud haldusreformi eesmärgile on seaduses

omistatud regulatiivne tähendus. Sellest eesmärgist on tuletatud omavalitsusüksuse miinimumsuuruse

kriteerium (HRS § 3), see eesmärk on seatud kaalutlemiskriteeriumiks ka haldusreformi

läbiviimisega seonduvate Vabariigi Valitsuse otsustuste puhul. Kohtuasjas esitatud menetlusosaliste

arvamustes rõhutatakse eesmärgi kaalukust ning leitakse, et miinimumsuuruse kriteeriumi

kehtestamine on kooskõlas haldusreformi eesmärgiga (Riigikogu, Vabariigi Valitsus, justiitsminister).

Nimetatud eesmärki on õigusliku argumendina selles lahendis käsitlenud ka kolleegium

(vt nt punktid 103-104). Samas on kaebajad leidnud, et eesmärk on piisavalt määratlemata.

Kuigi viimati nimetatud hinnang ei tooks selles asjas kaasa põhiseadusevastast õigusselgusetust, on

kaebajate väide siiski tõsiseltvõetav. Reformi piisavalt piiritlemata eesmärgi korral on raske leida

argumente, mis kinnitaksid või lükkaksid ümber omavalitsusüksuste miinimumsuuruse kriteeriumi

põhjendatust. Nii saab põhiseaduspäraseks lugeda mitte üksnes 5000, vaid ka 11 000, 50 000 või

mitmeid muid arvulisi miinimumsuuruse kriteeriume. Selline arvuline kriteerium on aga vaadeldava

haldusreformi olulisim alustala.

Eelnevaga seondub ka küsimus Vabariigi Valitsuse poolt kaalutlusõiguse kasutamisest. Tuleb

nõustuda lahendi järeldusega, et Vabariigi Valitsusel on reformi läbiviimisel, sh omavalitsusüksuste

ühendamisel ulatuslik kaalutlusruum, mille kasutamise mõõdupuuks on omavalitsusüksuse

toimetulek, so haldusreformi eesmärgi saavutatavus. Sellise kaalutlusotsuse õige kasutamise

kontrollimine on aga eeltoodut arvestades sisuliselt raskendatud kui mitte välistatud.

Väidetavale eesmärgi määratlematusele osundav asjaolu seondub ka territoriaalse reformi järgse

olukorraga.

Haldusreformi

lõpuleviimine

on

osa

riigireformi

teostamisest

laiemalt.

Omavalitsusüksuste võrgu ümberkujundamine toob vältimatult kaasa omavalitsuslike ülesannete

muutumise. Eelduslikult muutub mitte üksnes riigi kohahalduse organisatsioon, vaid ka paljud

tänased riigi ülesanded antakse lahendamiseks kohalikele omavalitsustele. N-ö vabatahtliku

ühinemise käigus põhjendatud valikute langetamiseks oleks vajalik omada teavet ka territoriaalsete

muudatuste järgse olukorra kohta. Haldusreformi seadus sellistele ülesannetele ei osunda.

Ülal märkisime, et omavalitsuste ühinemise ja ühendamise põhiliseks mõõdupuuks on elanike arv.

Samas selline domineeriv kriteerium võib kaasa tuua territoriaalselt ja funktsionaalselt

ebaotstarbekate üksuste tekke. Haldusreformi seadus kahjuks ei näe omavalitsusüksuste ühendamisel

või ühinemisel ette funktsionaalse rajoneerimise põhimõtte või kriteeriumi rakendamist.

Omavalitsusüksuste kokkuleppelisele ühinemisele järgneva sundliitmise staadiumis ei ole võimalik

kõrvaldada eelneva ühinemisega tekitatud ebakõlasid. Sellisena on ka reformi ühe eesmärgina

vaadeldav piirkondlike arengueeliste kasutamine üksnes soov, mille täitumine pole kindel.

Konkureerivas arvamuses nimetatud asjaolud ei too abstraktse normikontrolli oludes kaasa järeldust

regulatsiooni põhiseadusevastasuse kohta. Samas võivad need puudused viia sellest lahendist

erinevatele tulemustele konkreetse normikontrolli raames. Kuivõrd käsitletud küsimused olid

kaebajate poolt tõstatatud, tulnuks neile lahendis ka vajalikku tähelepanu pöörata.

Indrek Koolmeister