3-4-1-3-16 · Riigikohus

Riigikohtunik Jaak Luige eriarvamus põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 20. detsembri

2016. a otsuse nr 3-4-1-3-16 kohta

Nõustun kolleegiumi põhjenduste ja järeldustega taotluste lubatavuse ja kolme valla volikogu taotluse

osalise rahuldamise kohta. Ma ei saa aga nõustuda kolleegiumi järeldusega, et haldusreformi seaduse

kesksed normid vastavad õigusselguse põhimõttest tulenevatele nõuetele.

1. Riigivõimu meelevaldse teostamise keelu mõiste on määratletud PS § 3 lõike 1 esimeses lauses

sätestatud nõudega teostada riigivõimu üksnes põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste

alusel ja PS §-ga 11, mille järgi tohib õigusi ja vabadusi piirata ainult kooskõlas põhiseadusega,

kusjuures need piirangud peavad olema demokraatlikus ühiskonnas vajalikud ega tohi moonutada

piiratavate õiguste ja vabaduste olemust.

2. Leian, et kohalik omavalitsus on põhiõiguste ja -vabaduste adressaadina samas ka põhiseaduslike

õiguste kandja. Nii tagab põhiseadus kohalikule omavalitsusele õiguse seaduse alusel iseseisvalt

otsustada ja korraldada kohaliku elu küsimusi (PS § 154 lg 1) ning õiguse olla ära kuulatud kohaliku

omavalitsuse üksuste piiride muutmise küsimuses (PS § 158). Ka Euroopa kohaliku omavalitsuse

harta art 3 mõtestab kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigust selle püsielanikkonna õigusena

lahendada seaduse alusel avalikke kohaliku elu küsimusi vastavuses kohaliku elu eripäraga.

3. HRS § 1 lõike 2 kohaselt on haldusreformi eesmärgiks toetada kohaliku omavalitsuse üksuste

võimekuse kasvu kvaliteetsete avalike teenuste pakkumisel, piirkondade arengueelduste kasutamisel,

konkurentsivõime suurendamisel ja ühtlasema piirkondliku arengu tagamisel. Selle eesmärgi

elluviimiseks nähakse seaduses ette valdade ja linnade haldusterritoriaalse korralduse muutmine,

mille tulemusena peavad kohaliku omavalitsuse üksused olema võimelised iseseisvalt korraldama ja

juhtima kohalikku elu ning täitma seadusest tulenevaid ülesandeid. Haldusreformi rakendamisel

lähtutakse ka riigivalitsemise reformi eesmärkidest riigihalduse korrastamisel, milleks on avalike

teenuste hea kvaliteedi ja kättesaadavuse tagamine ning kulude kokkuhoid.

Kirjeldatud eesmärgiseadest saab teha järelduse, et haldusterritoriaalse korralduse muutmine (abinõu)

on haldusreformi üks eeldustest: kohaliku omavalitsuse üksused omandavad võime iseseisvalt

korraldada ja juhtida kohalikku elu ning täita seadusest tulenevaid ülesandeid nende

haldusterritoriaalse korralduse muutmise tulemusena. Seega on seadusandja nimetatud abinõu

kavandanud kohaliku omavalitsuse üksuste võimekust loovana. Pean eluliselt usutavaks, et selle

abinõu tegelikuks ülesandeks on kohaliku omavalitsuse üksuste võimekuse ühtlustamine.

4. Kolleegiumi arvates tuleneb HRS § 9 lõigetest 9 ja 2, et kui omavalitsusüksuse miinimumsuuruse

kriteeriumile mittevastav kohaliku omavalitsuse üksus, kellele ei saa teha erandit HRS § 9 lõike 3

alusel, on võimeline tagama seadusest tulenevate ülesannete täitmiseks vajaliku professionaalse

võimekuse ja osutama kõigile kohaliku omavalitsuse üksuse elanikele kvaliteetseid avalikke

teenuseid kooskõlas HRS § 1 lõikes 2 nimetatud haldusreformi eesmärgiga, siis ei pea Vabariigi

Valitsus enda algatatud haldusterritoriaalse korralduse reformi sellise kohaliku omavalitsuse üksuse

suhtes lõpule viima (p 104).

Juhul kui Vabariigi Valitsus on otsustanud HRS § 9 lõike 2 alusel muuta kohaliku omavalitsuse

üksuse haldusterritoriaalset korraldust, siis saab kohus vaidluse korral kontrollida, kas Vabariigi

Valitsus on HRS § 9 lõike 9 punkti 2 alusel tehtud määruse andmisel õigesti tuvastanud faktilisi

asjaolusid ja õigesti teostanud kaalutlusõigust (p 105).

Seega asus kolleegium seisukohale, Vabariigi Valitsusel on tema enda algatatud haldusterritoriaalse

korralduse muutmise kohta lõpliku otsustuse tegemisel kaalumisõigus.

5. Kaalumisõigus viitab printsiibiteooriale, mis määratleb printsiipidena norme, mis käsivad midagi

realiseerida tegelike ja õiguslike võimalustega võrreldes võimalikult suurel määral. Õiguslikud

võimalused on seotud reeglite ja vastassuunaliste printsiipidega.

Reeglit (definitiivset käsku) ei ole nagu printsiipi (optimeerimiskäsku) võimalik täita erineval määral,

vaid tuleb täita nii, nagu reegel nõuab. G. H. von Wrighti käsitluse järgi koosneb deontilise normi

põhistruktuur sellest, mis on kästud, keelatud või lubatud (normi esemest), ja selle olema pidamisest

käsu, keelu või loa vormis. Definitiivse käsu (reegli) kohaldamise viisiks on subsumptsioon,

optimeerimiskäsul (printsiibil) aga kaalumine.

6. Nõustuda võib sellega, et seadusandja on volitanud Vabariigi Valitsust hindama omavalitsusüksuse

tegelikku võimekust haldusterritoriaalse korralduse muutmise algatamisel (HRS § 9 lõikes 3

sätestatud erandite kohaldamine) ja juba algatatud menetluse lõpetamisel (HRS § 9 lõikest 9 tulenev

kaalutlusõigus).

PS § 2 lõikest 2 ja § 3 lõikest 1 tulenevalt on aga kohaliku omavalitsuse üksuste tegeliku võimekuse

hindamise kriteeriumide kehtestamine olulise riigielu küsimusena seadusandja pädevuses. Riigikogu

ei ole neid kriteeriume seadusega kehtestanud. Seetõttu ei ole mulle arusaadav, milliseid muid

tegureid (kriteeriumeid) peale elanike arvu kolleegium omavalitsusüksuste tegeliku võimekuse

hindamisel silmas peab. Kuna Vabariigi Valitsus ei saa omavalitsusüksuste tegeliku võimekuse

hindamisel kasutada meelevaldselt valitud näitajaid ega suvalisi väärtushinnanguid, siis tuleb asuda

seisukohale, et omavalitsusüksuste tegeliku võimekuse hindamine on siiski miinimumsuuruse

kriteeriumiga jäigalt seotud. Seega on HRS § 9 lõiked 9 ja 2 pigem ikkagi reeglid.

7. Eelnevale analüüsile toetudes väidangi, et haldusreformi kesksed normid ei ole õiguslikult selged.

Õigusliku selgumise puudumise tõttu on käsitletud normid vastuolus põhiseadusega. Sellisest

olukorrast tingitult ei ole minu arvates tagatud Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse

korralduse muutmise korral omavalitsusüksuse sisuline ärakuulamine (PS § 158) ega efektiivne

kohtulik kaitse.

HRS § 9 lõike 2 teise lause kohaselt esitab Rahandusministeerium asjaomastele omavalitsusüksuste

volikogudele arvamuse avaldamiseks Vabariigi Valitsuse määruse eelnõu haldusterritoriaalse

korralduse muutmise ja haldusüksuse piiride muutmise kohta.

Omavalitsusüksus esitab Vabariigi Valitsuse ettepaneku kohta arvamuse maavanemale põhjendatud

otsuse vormis (HRS § 12 lõike 2 punkt 2). Kui Vabariigi Valitsus saab omavalitsusüksuse

põhjendatud arvamuse, võib ta lõpetada selle omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse

muutmise menetluse (HRS § 9 lõike 9 punkt 1). Kui Vabariigi Valitsuse hinnangul ei ole

omavalitsusüksuse arvamuses esitatud põhjendused piisavalt kaalukad, otsustab Vabariigi Valitsus

omavalitsusüksuste haldusterritoriaalse korralduse muutmise oma määrusega (HRS § 9 lõike 9

punkt 2, § 13). Viimasel juhul teavitab Rahandusministeerium enne määruse vastuvõtmist

viivitamatult asjaomaseid omavalitsusüksusi (HRS § 9 lõige 10). Asjaomastel omavalitsusüksustel on

võimalik Vabariigi Valitsuse määruse seadusele vastavust vaidlustada kohtus (p 134).

Kuna seaduses ei ole arusaadavalt sätestatud asjaolusid, milliste kaalumise tulemusena võib Vabariigi

Valitsus lõpetada omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmise ning kuna neid

asjaolusid ei pea Vabariigi Valitsus esitama ka oma määruse eelnõus, on omavalitsusüksuse

ärakuulamine pelgalt formaalne. Samal põhjusel ei ole alust kõnelda omavalitsusüksuse efektiivsest

kohtulikust kaitsest.

8. Kuigi kõnealust seadust iseloomustab äärmine pinnapealsus (põhjalikkuse puudumine) ja

ebamäärasus (selguse puudumine) ning killustatus (tervikpildi puudumine), soovin nii menetlejatele

kui ka menetlusosalistele head tahet ja rahulikku meelt haldusreformi seaduse tõlgendamisel ja

kohaldamisel.

Jaak Luik