3-3-1-44-16 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-44-16

Otsuse kuupäev

20. detsember 2016

Kohtukoosseis

Eesistuja Ivo Pilving, liikmed Indrek Koolmeister, Viive Ligi,

Nele Parrest ja Jüri Põld

Kohtuasi

Kalev Aderi, Alar Ehala, Aado Jõgisoo, Arno Kodu, Jaan

Krooni, Kaupo Kuninga, Tõnu Käbi, Edgar Lepiku, Rein

Luhaoru, Mati Mummi, Kalle Ojaste, Rein Pajunurme, Mati

Sülluste, Hillar Tammiste, Kalju Tinkuse, Heldur Toometi,

Harri Trompi, Ülo Tõrsi ja Aare Uindi kaebus Sotsiaal-

kindlustusameti 5. jaanuari 2015. a otsuste nr 6.EP-2/71386,

6.EP-2/71940, 6.SP- 2/14/71345, 6.EP-2/71926,

6.EP-2/71867 ja 6.EP- 2/71187 ja 6. jaanuari 2015. a otsuse

nr 6.SP-2/14/71174 tühistamiseks ning

Sotsiaalkindlustusameti kohustamiseks lahendama kaebajate

taotlused uuesti ja arvutama pensionid ümber

Menetlusosalised

Kaebajad Kalev Ader, Alar Ehala, Aado Jõgisoo, Arno Kodu,

Jaan Kroon, Kaupo Kuningas, Tõnu Käbi, Edgar Lepiku, Rein

Luhaorg, Mati Mumm, Kalle Ojaste, Rein Pajunurm, Mati

Sülluste, Hillar Tammiste, Kalju Tinkus, Heldur Toomet,

Harri Tromp, Ülo Tõrs ja Aare Uind

Vastustaja Sotsiaalkindlustusamet

Kaasatud haldusorgan Kaitseministeerium

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Ringkonnakohtu 19. veebruari 2016. a otsus haldus-

asjas nr 3-15-278

Menetluse alus Riigikohtus

Kalev Aderi, Alar Ehala, Aado Jõgisoo, Arno Kodu, Jaan

Krooni, Kaupo Kuninga, Tõnu Käbi, Edgar Lepiku, Rein

Luhaoru, Mati Mummi, Kalle Ojaste, Rein Pajunurme, Mati

Sülluste, Hillar Tammiste, Kalju Tinkuse, Heldur Toometi,

Harri Trompi, Ülo Tõrsi ja Aare Uindi kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Jätta Kalev Aderi, Alar Ehala, Aado Jõgisoo, Arno Kodu, Jaan Krooni, Kaupo Kuninga,

Tõnu Käbi, Edgar Lepiku, Rein Luhaoru, Mati Mummi, Kalle Ojaste, Rein Pajunurme, Mati

Sülluste, Hillar Tammiste, Kalju Tinkuse, Heldur Toometi, Harri Trompi, Ülo Tõrsi ja Aare

Uindi kassatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Ringkonnakohtu 19. veebruari 2016. a otsus

haldusasjas nr 3-15-278 muutmata.

2. Jätta kassatsiooniastme menetluskulud menetlusosaliste enda kanda.

3. Arvata kautsjonid riigituludesse.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Kalev Ader, Alar Ehala, Aado Jõgisoo, Arno Kodu, Jaan Kroon, Kaupo Kuningas, Tõnu Käbi,

Edgar Lepiku, Rein Luhaorg, Mati Mumm, Kalle Ojaste, Rein Pajunurm, Mati Sülluste, Hillar

Tammiste, Kalju Tinkus, Heldur Toomet, Harri Tromp, Ülo Tõrs ja Aare Uind (kaebajad) esitasid

Sotsiaalkindlustusametile (SKA) taotluse neile kaitseväeteenistuse seaduse (KVTS) alusel määratud

pensioni ümberarvutamiseks lähtuvalt Riigikohtu otsusest asjas nr 3-4-1-1-14.

2. Sotsiaalkindlustusamet keeldus 5. jaanuari 2015. a kirjadega nr 6.EP -2/71386, 6.EP 2/71940,

6.SP-2/14/71345, 6.EP -2/71926; 6.EP 2/71867 ja 6.EP -2/71187 ning 6. jaanuari 2015. a kirjaga

nr 6.SP-2/14/71174 kaebajate pensione ümber arvutamast, sest selleks pole õiguslikku alust.

3. Kaebajad esitasid Tallinna Halduskohtule ühise kaebuse ja palusid tühistada haldusaktid, millega

keelduti nende pensione ümber arvutamast, ning kohustada vastustajat uuesti lahendama kaebajate

taotlusi ja arvutama pensionid ümber 1. aprillil 2013 jõustunud kaitseministri 7. märtsi 2013. a

määrusega nr 12 "Tegevväelase sõjaväelise auastmega rahuaja ametikohtade palgaastmestik"

(edaspidi kaitseministri 7. märtsi 2013. a määrus nr 12) kehtestatud palgaastmestiku keskmisest

määrast lähtudes. Kaebajad palusid tunnistada põhiseaduse (PS) §-dega 32, 10 ja 12 vastuolus

olevaks ja jätta kohaldamata kaitseväeteenistuse seaduse rakendamise seaduse (KVTRS) § 1 ja

KVTS § 211 lg 7 osas, mis ei võimalda tõsta enne 1. aprilli 2013 pensionile jäänud kaebajate

pensione lähtuvalt sarnast tööd tegevate kaitseväelaste ametipalkadest alates 1. aprillist 2013.

Kaebust põhjendati järgmiselt:

1) kaebajad jäid pensionile enne 1. aprilli 2013. Neile pensioni määramisel võeti aluseks ametipalga

ja auastmetasu summa. Pärast 1. aprilli 2013 pensionile jääva kaitseväelase tegevteenistuspensioni

arvutamise aluseks on aga ametikohale vastav keskmine palgamäär, mis sisaldab nii endist

ametipalka ja auastmetasu kui ka muid lisatasusid, mida enne 1. aprilli 2013 pensioni arvutamisel ei

võetud arvesse. Kaebajate pensioni määramisel ei võetud arvesse 1. aprillist 2013 tõstetud ameti-

palku, vaid pension seoti indeksiga. Seetõttu on kaebajate pension 30–46% väiksem kui neil, kes jäid

või jäävad pensionile pärast 1. aprilli 2013;

2) kaebajate pension arvutati viimati ümber 2009. aastal, kui vähenes kaitseväelaste ametipalk. Uus

kord, mis ei võimalda pensioni ümberarvutamist, asetab erineval ajal pensionile jäänud, kuid samu

ülesandeid täitnud kaitseväelased põhjendamatult erinevasse olukorda. Kaebajate pension on seotud

majanduskriisi ajal langetatud palgamääradega. Pärast 1. aprilli 2013 pensionile jäävate isikute puhul

aga lähtutakse tõstetud palgamääradest;

3) kaebajate pensioni indekseerimise lähtepunkt on põhjendamatult madal. Riik käitus pensionide

ümberarvutamist lõpetades sõnamurdlikult. Kaebajatel on õiguspärane ootus, et riik täidab aastatel

2000–2013 antud lubadust ja arvutab pensionid enne indekseerimist ümber. 13 aastat kehtinud

lubadus oli mõeldud kompenseerima palka, mis polnud konkurentsivõimeline avaliku ega erasektori

palkadega. Kaitseväelase töö puhul tuleb arvestada missioonitunde, lojaalsuskohustuse ja riski-

valmidusega ning kõrgendatud nõuetega (psüühiline ja füüsiline ettevalmistus, taluvus- ja kohanemis-

võime). Eripension on mh kompensatsioon ametiga kaasnevate tegevuspiirangute eest. Eripension

loodi avalikes huvides (põhiseadusliku korra ja julgeoleku tagamine). Kaebajatel polnud võimalik

panustada pensionisammastesse ja nende vanust arvestades olnuks neisse investeerimine ka võimatu

või vähetulemuslik;

4) üleminek pensioni ümberarvutamiselt indekseerimisele riivab ebaproportsionaalselt omandi-

põhiõigust koostoimes kaebajate õiguspärase ootusega. Tulevikus suurenevad kaitseväelastele

pensioni maksmise kulutused pigem pärast 1. aprilli 2013 pensionile jäävatele isikutele kõrgema

pensioni maksmise tõttu. Ebavõrdse kohtlemise õigustamiseks pole kaalukat põhjust. Eripension on

kaitseväelastele säilitatud ja kaebajate pensionide ümberarvutamisega kaasnev lisakulu oleks vaid

väike osa eripensioni kogukulust. Seadusandja ei kaalunud alternatiive ümberarvutamise lõpetamisele

(nt kompenseerimine riigieelarvest, tööandja kohustuslik kogumispension, järkjärguline

ümberarvutamise kaotamine);

5) kaitseväe palgasüsteem ei ole nii palju muutunud, et õigustada muudatusi pensionikorralduses ja

ebavõrdset kohtlemist. Samuti ei ole teenistuse korraldus ega nõuded kaitseväelastele muutunud

määral, mis õigustaks kaebajate erinevat kohtlemist võrreldes pärast 1. aprilli 2013 pensionile

jääjatega. Mõlema regulatsiooni järgi on pensioni arvutamise aluseks sõjaväelise auastmega ameti-

kohad. Kaitseministeeriumi seisukohast ei nähtu, et ametiülesanded muutusid 1. aprillist 2013

sedavõrd, et need pole varasemaga võrreldavad.

4. Tallinna Halduskohus jättis 14. augusti 2015. a otsusega kaebuse rahuldamata.

5. Kaebajad esitasid apellatsioonkaebuse, milles palusid halduskohtu otsus tühistada ja teha uus

otsus, millega nende kaebus rahuldada.

6. Tallinna Ringkonnakohus jättis apellatsioonkaebuse rahuldamata ja halduskohtu otsuse

muutmata ning apellantide menetluskulud nende endi kanda.

Ringkonnakohtu hinnangul ei saa kaebajatel olla õiguspärast ootust, et nende pensionid arvutatakse

ümber. Ringkonnakohus põhjendas oma seisukohta järgmiselt:

1) apellandid leiavad, et riigil oli kohustus enne pensionide indekseerimisele üleminekut taastada

pensioni arvutamise alusena n-ö ametipalga baastase, mis kehtis enne 2009. aasta majanduskriisi.

Sellist nõuet kehtivast õigusest aga ei tulene ning apellandid ei ole suutnud ka kohtumenetluses esile

tuua, millele nende sellekohane ootus tugineb;

2) pole õigusnormi, mis näeks ette, et kaitseväelaste palku vähendati 2009. aastal ajutiselt.

Põhjendamatu on tuletada palkade vähendamise ajutisus Vabariigi Valitsuse 25. juuni 2009. a

määruse nr 108 eelnõu seletuskirjast, mille kohaselt "vajaduse eelnõuga pakutavate lahenduste järele

on tinginud erakorraline olukord maailma ja sellest tulenevalt ka Eesti majanduses, milles senised

regulatsioonid enam ei paku adekvaatset lahendust". Selle lausega õigustatakse ametipalkade

vähendamist. Kui kaebajad pidasid palga vähendamisega kaasnenud pensionide vähendamist oma

õigusi rikkuvaks, oli neil võimalik seda 30 päeva jooksul halduskohtus vaidlustada;

3) Riigikohus leidis asjas nr 3-4-1-1-15 (otsuse p 5), et ametipalkade vähendamine oli ajutine üksnes

kohtunike puhul, mitte politseiametnike puhul. Kohtunikele ajutise regulatsiooni kehtestamine nähtus

seaduse pealkirjast (Eesti keskmise palgaga seotud ametipalkade maksmise ajutise korralduse seadus)

ja ka selle § 1 sõnastusest, mis nägi ette regulatsiooni tähtajalisuse (Riigikohtu otsus asjas nr 3-4-1-1-

14, p 125). Riigikohus tuletas viimati nimetatud kohtuasjas õiguspärase ootuse põhimõtte rikkumise

ametipalga vähendamise ajutisusest (otsuse p-d 99 ja 126);

4) kaitseväelaste olukord on sarnane politseiametnike omaga, kelle kohta käivas eriseaduses polnud

välja toodud 2009. aastal toimunud ametipalkade vähendamise ajutisust. Politseiametnike pensioni-

vaidluse asjas (3-4-1-18-14) ei leidnud Riigikohus rikkumist, mis tuvastati asjas nr 3-4-1-1-14 tehtud

kohtuotsuse p-des 99 ja 126. Asjas nr 3-4-1-18-14 tehtud otsuse p-s 56.4 leidis Riigikohus, et alates

1. jaanuarist 2010 kuni 31. detsembrini 2012 pensioneerunud politseinikud võisid õigustatult loota, et

kui pensionide ümberarvutamine asendatakse pensionide indekseerimisega ja samal ajal tõstetakse

ametipalku, toob see kaasa ka nende pensionide suurendamise. Tuleb tähele panna, nagu halduskohus

õigesti märkis, et politseiametnike ja kaitseväelaste olukord on erinev seetõttu, et politseiametnikel

säilis ametipalk ka 1. jaanuaril 2013, mil mindi üle indekseerimisele 1. jaanuarist 2010 kuni

31. detsembrini 2012 pensioneerunud politseinike osas. Praeguses asjas toimus indekseerimisele

üleminekul oluline muudatus palgakorralduses. Ametipalga ja lisatasude süsteemilt mindi üle

põhipalga ja muutuvpalga süsteemile uue avaliku teenistuse seaduse (ATS-i) tähenduses. Lisaks on

politseiametnike asja puhul oluline, et kaebas ametnik, kelle suhtes kehtis spetsiifiline regulatsioon,

mis säilitas ümberarvutamise süsteemi vaid ühele grupile enne 1. jaanuari 2013 pensioneerunud

politseiametnikest, kes said seadusandjalt sisuliselt lubaduse, et kui ametipalkasid tõstetakse, mõjutab

see positiivselt ka nende pensioni suurust (otsus asjas nr 3-4-1-18-14, p 56). Seejuures anti lubadus

vahetult pärast palkade vähendamist (p 62). Apellantidele ei ole sarnast lubadust antud;

5) halduskohus analüüsis põhjalikult KVTS-i v.r ja kehtiva KVTS-i erinevusi kaitseväelaste

palgakorralduse ja -komponentide osas. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu põhjendustega.

Kaitseväelaste puhul leidis aset samasugune muudatus, mis ATS-i alusel teenistuses olevate ametnike

puhul. Riigikohus leidis Riigikontrolli ametnike pensionivaidluses asjas nr 3-4-1-1-15 tehtud otsuse

p-s 46 järgmist: "Palgakorralduse reformi tulemusena ja ümberarvutamise süsteemilt

indekseerimisele üleminekul ei ole kaebajate ametipalga osakaalu 1. aprilli 2013. a ja 24. jaanuari

2014. a seisuga pensioni suuruse alusena vähendatud. Kaebajate õiguspärast ootust ei riiva asjaolu, et

seadusandja otsustas kehtiva avaliku teenistuse seadusega hõlmata põhipalga hulka ka teisi

palgakomponente, mida kuni 31. märtsini 2013 kehtinud avaliku teenistuse seadus ametipalgas ei

hõlmanud. Kaebajate pensioni suurus oli seatud sõltuvusse üksnes ametipalgast, mitte teistest

palgakomponentidest, sh perioodilistest lisatasudest." Seega pole rikutud ka kaitseväelaste õigus-

pärast ootust. Apellandid jätavad tähelepanuta, et ametipalka ja põhipalka ei saa võrdsustada pelgalt

seetõttu, et mõlemas terminis sisaldub sõna "palk" ja tegemist on teenistustasu peamise

komponendiga. Kaebajatel oli õiguspärane ootus, et nende pension tõuseb ametipalga (palgataseme

keskmise pluss auastmetasu) suurenemise korral, mitte siis, kui seadusandja otsustab lisada senised

lisatasud peamise palgakomponendi hulka, mis võetakse ka mh aluseks uue KVTS-i kehtivuse ajal

pensioneeruvatele kaitseväelastele pensioni arvestamisel. See on tähtis võrdse kohtlemise põhimõtte

järgimise, mitte õiguspärase ootuse põhimõtte juures.

Ringkonnakohus leidis, et võrdsuspõhiõigust pole rikutud, ja põhjendas oma seisukohta järgmiselt:

1) võrreldavateks gruppideks on a) isikud, kellele määrati kaitseväelase väljateenitud aastate pension

enne 1. aprilli 2013, ja b) nii KVTS-i v.r kui ka kehtiva KVTS-i ajal teeninud tegevväelased, kellele

määratakse tegevteenistuspension pärast 1. aprilli 2013. Grupid on võrreldavad, kuna KVTRS § 38

lg 1 kohaselt loetakse enne KVTS-i jõustumist määratud väljateenitud aastate pension KVTS-i

jõustumisel tegevteenistuspensioniks ja sellele kohaldatakse edaspidi KVTS-i. Võib eeldada, et

teisele grupile määratav pension on üldjuhul suurem, sest põhipalk on eeldatavasti suurem kui

ametipalk. KVTRS § 29 lg 1 sätestab, et KVTS-i jõustumisel jääb kaitseväeteenistuse väljateenitud

staaž kehtima, mistõttu on väide, et kehtiva KVTS-i järgi on staaži omandada märksa keerulisem kui

KVTS-i v.r järgi, õige üksnes nende kaitseväelaste puhul, kes ei olnud KVTS-i v.r ajal teenistuses;

2) kui seadusandjal on küsimuse lahendamisel avar otsustusruum, on ebavõrdne kohtlemine meele-

valdne, kui see on ilmselgelt asjakohatu (Riigikohtu otsus asjas nr 3-4-1-7-03, p 37). Majandus- ja

sotsiaalpoliitika ning eelarve kujundamine on seadusandja pädevuses ning seadusandjal on nii avaliku

teenistuse palgakorralduse reformi teostamisel kui ka ametipensionisüsteemi kujundamisel avar

otsustusruum (Riigikohtu otsus asjas nr 3-4-1-1-15, p 58);

3) Riigikohus leidis asjas nr 3-4-1-1-15 (otsuse p 61) järgmist: "Kaebajad olid teenistuses ja

pensioneerusid siis, kui pension tuli määrata ametipalga, mitte põhipalga alusel. Lisaks ei ole

kaebajad uue palgakorralduse kehtivuse ajal teenistuses olnud, teenistusülesandeid täitnud ega nende

täitmise eest uue palgakorralduse alusel tasu saanud. Töötasu ei ole konstantne suurus ega püsi

ühesugusena, vaid see muutub ajas sõltuvalt majanduslikust olukorrast, eelarvevahenditest,

palgaturust ja töö iseloomust. Seejuures muutuvad ametiasutused, nende struktuur, ametikohad ja

palgakorraldus. Samas on vältimatu see, et isikud peamiselt oma vanuse tõttu pensioneeruvad

erineval ajal. Kuigi Riigikontrolli endise ametniku, kes ei ole pensioneerumise ajal Riigikontrolli

teenistuses, pensioni määramise aluseks võetakse vastavale ametikohale kehtestatud põhipalgaastme

keskmine, ei muuda ka see asjaolu kaebajate kohtlemist meelevaldseks." Riigikohtu nendel

seisukohtadel on keskne tähtsus ka praeguses asjas kaebajate ebavõrdse kohtlemise mõistlikkuse või

meelevaldsuse kohta hinnangu andmisel. Seejuures ei pea ringkonnakohus määravaks, et asjas nr 3-4-

1-1-15 ei olnud kaebajate pensione 2009. aastal vähendatud. Mõistagi on erinevatel eriteenistuse

liikidel eripärad ja olukorrad pole igas aspektis üksüheselt võrreldavad. Samas ei saa Riigikohtu

otsusest asjas nr 3-4-1-1-15 kuidagi järeldada, et kui Riigikontrolli ametnike palku (ja vastavalt

pensione) oleks enne indekseerimisele üleminekut vähendatud, siis oleks see kaasa toonud kaebuste

rahuldamise. Vastupidi, tegemist oli ühe kaalutlusega paljude hulgast, mida Riigikohus arvestas

võrdse kohtlemise argumendi analüüsimisel;

4) olulisem ja lõppkokkuvõttes määrav on siiski see, nagu halduskohus õigesti leidis, et KVTS-i

jõustumisel 1. aprillil 2013 toimus kaitseväeteenistuse palgakorralduses oluline muudatus, mis muutis

palga ja seetõttu ka pensioni arvestuse rohkem isikustatuks, kuna need ei jäänud enam jäigalt seotuks

ametikoha ja auastmega. Lisaks on tähtis, et erinevalt politseipensionidest, kus staažinõudeid

pensioni määramisel ei muudetud (otsus asjas nr 3-4-1-18-14, p 47), muutus kaitseväelastel

pensioniõiguse omandamine raskemaks. Kehtiva KVTS § 206 lg 1 kohaselt tekib õigus saada

tegevteenistuspensioni vaid 20-aastase tegevteenistusstaaži olemasolul. Erinevalt KVTS v.r § 196

lg-st 1 ei piisa pensioniõiguse tekkimiseks enam 25-aastasest üldisest pensionistaažist, millest kaitse-

väeteenistuse staaži pidi olema 13 aastat (see laieneb ka meie võrdlusgrupile, kuna KVTRS § 38 lg 3

reguleerib üksnes KVTS-i v.r ajal määratud pensioni maksmise jätkamist, mitte aga pensioni

määramist staaži- ja vanusenõuete täitumisel KVTS-i ajal). Erinevalt KVTS v.r § 112 lg-st 21 ei näe

kehtiv KVTS ette teenistusaja pikendamise võimalust piirvanuse täitumisel. KVTS § 92 lg 3 näeb ette

ametisse nimetamiseks rangemad nõuded, nt ametikohal nõutav haridus, sõjaväeline väljaõpe ja

auaste. Rangemaks on muutunud tervisenõuetele vastavuse ja füüsilise ettevalmistuse mittetäitmise

tagajärjed (KVTS § 146 lg 3). Need kitsendused ja muudatused ei laienenud kaebajatele. Kaebajate

erinev kohtlemine võrreldes võrdlusgrupiga pole meelevaldne;

5) kuna kaebajate puhul arvestati nende tööfunktsiooni, vastutust, kogemust ja sooritust lisatasude,

mitte pensioni suurust mõjutava ametipalga määramisel, on kahe grupi erinev kohtlemine mõistlik ja

põhjendatud. Kaebajatel pole õiguspärast ootust ega muud õigust nõuda, et neile makstud lisatasusid

tuleb pensioni arvutamisel arvestada. Samas tuleb nõustuda, et olukorras, kus erineva teenistuskäigu,

hariduse jms taustaga KVTS-i v.r alusel pensioni saanud isikuid on sadu ja KVTS-i alusel teenistuses

olevaid ametnikke, kelle põhipalka on arvestatud KVTS-i v.r alusel tasutud lisatasud, on tuhandeid,

polegi võimalik iga pensioni saava isiku individuaalne võrdlemine iga teenistuses oleva sarnaseid

ülesandeid täitva isikuga ei seaduse tasandil üldiste normidega ega kaasusepõhiselt kaitseväe enda

poolt;

6) riigil on õigus tõsta ametnike palka, ilma et tal tekiks sellest varalisi kohustusi varem sama tööd

teinud ametnike vastu. Ehkki praeguses asjas pole võrdlusgrupiks uued kaitseväelased, vaid

kaebajatega samal ajal teenistuses olnud isikud, kellel tekib õigus saada pensioni uue KVTS-i ajal,

tuleb arvestada, et seda gruppi tuleb kohelda võrdselt uute, KVTS-i ajal ametisse nimetatud kaitse-

väelastega. Põhjendatud poleks olukord, kus uutele kaitseväelastele teatud aspektis soodsamate

sotsiaalsete tagatiste kohaldamine (pensioni arvestamise baasiks on põhipalk) toob ahelreaktsioonina

"vahepealse" võrdlusgrupi kaudu kaasa kolmanda isikute grupi õiguse nõuda, et neile kohaldataks

sedasama soodsat aspekti, mille loomisel seadusandja arvestas uutele kaitseväelastele kehtestatud

märksa rangemaid ja piiravamaid pensioni saamise tingimusi (eeskätt 20-aastase kaitseväeteenistuse

staaži nõue) jm teenistustingimusi. Õige on halduskohtu ja Kaitseministeeriumi seisukoht, et

kaebajate olukorda pole halvendatud, sest nende õiguspärast ootust pole rikutud. Neil säilis

väljateenitud pension ja see saab koos ühiskonna jõukuse kasvuga pensioni indekseerimise teel ainult

suureneda. Seetõttu ei ole alust pidada kaebajate kohtlemist pensionide hüppeliselt suurendamata

jätmisel ebaproportsionaalseks ega ebaõiglaseks;

7) asjakohatu on apellantide viide KVTRS § 39 lg-le 3, kuna selle sätte järgi tekib enne KVTS-i

jõustumist lepingulisest teenistusest vabastatud isikutel staaži- ja vanusenõude täitumise korral õigus

saada pensioni, kuid selliste isikute pensioni suurus määratakse samadel alustel kui kaebajate

pensioni suurus (vt KVTRS § 39 lg-d 4 ja 5). Seega ei kohtle seadusandja eelnimetatud gruppi

kuuluvaid kaitseväelasi ja kaebajaid pensioni suuruse määramisel erinevalt.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

7. Kaebajad esitasid kassatsioonkaebuse, milles paluvad tühistada ringkonnakohtu otsus ja teha uus

otsus.

Kassaatorite hinnangul ei või ringkonnakohus ega Riigikohtu kolleegium ümber kujundada Riigi-

kohtu üldkogu loodud praktikat. Seepärast tuleb ühtse kohtupraktika tagamiseks vastata kassatsiooni-

menetluses küsimustele:

1) kas õiguspärane ootus saab tekkida ainult seaduses või selle pealkirjas antud lubadusest või saab

see tekkida ka regulatsioonide üldisest mõttest ja riigi tegevusest kogumis, sh avalikkusele muus

vormis antud lubadusest;

2) kas tehnilised muudatused palgakomponentides saavad välistada õiguspärase ootuse tekkimise, kui

asutuse enda funktsioonid ja võrreldavate gruppide ülesanded ei ole muutnud, mistõttu ei saa olla

muutunud ka tegevteenistuses olevate isikute ametiülesanded.

Kassaatorite hinnangul on neil õiguspärane ootus, et nende pensionid arvutatakse ümber, järgmistel

põhjustel:

1) õiguspärase ootuse tekkimine ei eelda, et lubadus tõsta pensionid varasemale tasemele tuleneks

üksnes seadusest. Õiguspärane ootus saab tekkida ka võimukandja avalikult antud lubadusest.

Kassaatorid leiavad, et neile on tekitanud õiguspärase ootuse Vabariigi Valitsuse 25. juuni 2009. a

määruse nr 108 eelnõu seletuskiri ning kaitseministri ja kaitseväe juhataja avalikkusele tehtud

avaldused. Uued palgamäärad jõustusid 1. aprillil 2013. Tegemist oli olulise palgatõusuga. Palgafond

tervikuna suurenes 18,7%. Mõnedel ametikohtadel oli palgatõus isegi suurem. Palgatõusu õigustati

vajadusega taastada majanduskriisieelne palgatase. Seda kinnitas ka kaitseväe juhataja, kelle sõnul oli

eesmärk tõsta 1. aprillist 2013 kaitseväelaste palk 2008. a tasemele. Seega nähtub kaitseministri ja

kaitseväe juhataja avalikkusele tehtud pöördumistest koos Vabariigi Valitsuse määruse seletuskirjaga,

et palkade vähendamine nähti ette ajutise abinõuna, et reageerida majanduslangusele. Õiguspärase

ootuse sidumine sellega, et lubadus peab olema antud seaduses või nähtuma selgelt õigusakti

pealkirjast, ei ole kooskõlas PS §-ga 10. Lubaduse sidumine vorminõudega võimaldab lubaduse

pidamisest mööda hiilida või seda ilma tagajärgedeta rikkuda. Seega oleks seadusandjal ja avaliku

võimu kandjatel võimalik anda lubadusi nii, et isikutel puuduks õigus neile loota. Selline käsitus on

vastuolus PS §-ga 10, mille eesmärk on tagada isikute usalduskaitset sisuliselt, mitte formaalselt;

2) ringkonnakohtu otsus on vastuolus Riigikohtu otsustega kohtunike ja politseinike pensionide

asjades;

3) kohtunike pensionide asjas (3-4-1-1-14) oli Riigikohus seisukohal, et kohtunike õiguspärane ootus,

et enne indekseerima asumist tõstetakse pensionid taastatud palkadega samale tasemele, tulenes

eelkõige sellest, et pensionilubadus oli süsteemi loomisest muutumatu ja pikaajaline (otsuse p-d 89–

98). Riigikohus arvestas õiguspärase ootuse tekkimisel ka kohtuniku ametikohast tulenevaid

tegevuspiirangud. Riigikohus ei sidunud õiguspärase ootuse tekkimist sellega, et seaduses lubati

arvutada pensionid enne indekseerima asumist ümber lähtuvalt tõstetud palkadest. Riigikohus

arvestas lisaargumendina, et kohtunike palkade alandamine oli seadusest tulenevalt ajutine, kuid ei

tuvastanud, et seadusandja andis samasuguse lubaduse pensionäridele. Kogumis tuletas Riigikohus

kohtunike pensionide asjas kaebajate õiguspärase ootuse ja seadusandja lubaduse ajutise

regulatsiooni üldisest mõttest, pidades ebaõiglaseks, et tegevkohtunike palku tõstetakse vastavalt

lubadusele varasemale tasemele, kuid selline lubadus ei kehti pensionäridele. Praeguses asjas on

tegemist samasuguse olukorraga: seadusandja lubadus arvutada pensionid ümber kehtis 13 aastat;

kassaatorite ametialased valikud on teenistuse ajal piiratud; tegevväelaste palkade alandamine oli

ajutine, sisaldades seega lubadust taastada nende suurus tulevikus. Seega ei erine praegune asi

kohtunike pensionide asjast. Kummalgi juhul ei tulenenud pensionide taastamise lubadus seadusest

ega õigusakti nimest. Seadusandja andis palga taastamise lubaduse teenistuses olnud ametnikele.

Pensionide taastamise lubaduse tuletas Riigikohus regulatsiooni eesmärgist. Järelikult on ringkonna-

kohus Riigikohtu seisukohti kohtunike pensionide asjas tõlgendanud valesti. Ringkonnakohus andis

Riigikohtu järeldustele valikuliselt tähenduse, mida Riigikohtu seisukohast ei tulene, või lõi

õiguspärase ootuse tekkimiseks eelduse, mida Riigikohus õiguspärase ootuse tekkimise eeldusena ei

käsitanud. Seega on kohtupraktika väga sarnaste vaidlusküsimuste lahendamisel vastuoluline;

4) politseinike pensionide asjast (3-4-1-18-14) nähtub, et seadusandja ei andnud ka politseinikele

seadusega ega muul viisil lubadust arvutada pension ümber taastatud ametipalga järgi. Riigikohus

tuletas politseinike pensionide asjas seadusandja lubaduse ja kaebaja õiguspärase ootuse sellest, et

palkade ja seega ka pensionide alandamise ajal kehtis pensionide ümberarvutamise süsteem, mis

asendati indekseerimisega just siis, kui tõsteti ametipalku. Riigikohtu üldkogu oli seisukohal, et

politseinikud võisid õigusega loota, et "kui ümberarvestamise süsteem asendatakse indekseerimise

süsteemiga ja samal ajal tõstetakse ametipalgad, toob see kaasa ka nende pensionide suurendamise"

palkade tõstmisega samal ajal (otsuse p 56.3). Seadusandja lubaduse arvutada pensionid enne

indekseerima asumist viimast korda ümber tuletas Riigikohus just indekseerimisele ülemineku ja

palkade tõstmise regulatsiooni üldisest eesmärgist. Riigikohus ei tuginenud õiguspärase ootuse

tekkimisel argumendile, et palkade ja seega ka pensionide alandamine oli ajutine meede. Vaatamata

sellele pidas Riigikohus olukorda põhiseadusvastaseks. Õiguspärane ootus loeti tekkinuks põhjusel,

et pensionide ümberarvutamine lõpetati samal ajal palkade tõstmisega ning pensionid seoti palkadest

lahti ilma neid viimast korda tõstetud palgast lähtuvalt ümber arvutamata. Kassaatorite olukord on

samasugune: kaitseväelaste ametipalkade vähendamise ajal kehtis pensionide ümberarvutamise

süsteem; kaitseväelaste ametipalku tõsteti 1. aprillist 2013; samast päevast asuti kassaatorite pensione

ümberarvutamise asemel indekseerima, kuid 2009. a-l madaldatud tasemest lähtudes. Sellest

hoolimata leidis ringkonnakohus, et kassaatoritel ei tekkinud õiguspärast ootust, kuna pensionide

alandamise ajutisus ei tulenenud kehtivast õigusest. Ringkonnakohus viitas küll politseinike

pensionide asjale, pidades nende olukorda samasuguseks, kuid tegelikult jättis Riigikohtu seisukohad

tähelepanuta. Ringkonnakohus ei analüüsinud politseinike pensionide asjas Riigikohtu kasutatud

metoodika kohaselt, milline oli palkade taastamise ning pensionide taastamata jätmise suhe

ümberarvutamiselt indekseerimisele üleminekul;

5) tehnilised muudatused palgakorralduses ei ole aluseks õiguspärase ootuse tekkimata jäämisele.

Ringkonnakohtu arvates ei tekkinud kaebajatel õiguspärast ootust, kuna palkade tõstmisel alates

1. aprillist 2013 muudeti oluliselt kaitseväe palgakorraldust (varasemad lisatasud arvati põhipalga

sisse). Ringkonnakohus ei pidanud seetõttu võimalikuks kohaldada politseinike pensionide asjas

avaldatud Riigikohtu seisukohti, kuna palgakorralduse muudatusest nähtub, et kaitseväelaste ja

politseinike olukord on erinev. Esiteks peab ringkonnakohus tehnilisi muudatusi palgakorralduses

asjaoludeks, mis võivad mõjutada õiguspärase ootuse tekkimist. Riigikohtu järjekindla praktika

kohaselt on ebavõrdne kohtlemine administratiivsete ja tehnilist laadi raskuste tõttu keelatud (Riigi-

kohtu otsused asjades nr 3-4-1-7-03 ja 3-4-1-33-05). Teiseks ei muutunud tegevteenistuses olnud

kaitseväelaste ülesanded ega kaitseväe palgakorraldus varasemaga võrreldes nii drastiliselt, et saaks

leida olulisi erinevusi praeguses ja politseinike pensionide asjas. Kaitseväelastele maksti endistviisi

palka ülesannete eest, mida kaitsevägi on täitnud alates Eesti taasiseseisvumisest. Kui isikud täitsid

samu ülesandeid, ei ole oluline palga täpne tehniline korraldus. Lisaks ei ole praeguses asjas

tuvastatud, et kassaatoritega sarnast tööd tegevate isikute ametiülesannete sisu on pärast 1. aprilli

2013 muutunud. Muudatused palgakorralduses on üksnes administratiivsed.

Kassaatorite hinnangul on rikutud võrdsuspõhiõigust ja nad põhjendavad oma seisukohta järgmiselt:

1) ringkonnakohtu seisukoht, et palgakorralduses tehtud muudatuse tõttu ei kohelda võrdlusgruppe

põhjendamatult ebavõrdselt, on vastuolus Riigikohtu otsustega kohtunike ja politseinike pensionide

kohta. Riigikohus oli nendes otsustes seisukohal, et tuleb tuvastada, kas võrdlusgrupid on teinud

sarnast tööd. Teisisõnu tuleb välja selgitada, kas ühepäevase vahega pensioneerunud isikute töö-

ülesanded olid erinevad või mitte. Kui võrdlusgruppide tööülesanded olid samad, on tegemist isikute

meelevaldselt erineva kohtlemisega lähtuvalt sellest, millisel hetkel nad pensionile jäid;

2) ringkonnakohtus ei vaieldud selle üle, et kaitseväe funktsioonid ja neist tulenevad tööülesanded ei

ole muutunud. Seega pidanuks ringkonnakohus järeldama, et võrdlusgruppide vahel pole sisulisi

erinevusi, mistõttu on nende ebavõrdne kohtlemine põhjendamatu ja meelevaldne. Selle asemel tegi

ringkonnakohus Riigikohtu praktikat eirates kassaatorite ja võrdlusgrupi erineva kohtlemise sõltuvaks

palgakorralduse tehnilisest ülesehitusest. Kuna ringkonnakohus õigustab kassaatorite võrdse

kohtlemise riive puudumist tehniliste asjaoludega, siis muudab ringkonnakohtu käsitus PS § 12

rakendamise sisutühjaks. Ringkonnakohus peab lubatavaks, et kui riik teeb lubaduse pidamise

vältimiseks tehnilisi ümberkorraldusi, siis lähtutakse võrdse kohtlemise sisulise kontrolli asemel

üksnes formaalsetest eeldustest. Selline seisukoht on vastuolus nii PS § 12 varasema tõlgendus-

praktika kui ka Riigikohtu otsustega varasemates eripensionide asjades;

3) ebavõrdset kohtlemist ei saa õigustada see, milline on palga tehniline komponent, mis arvestas

varem ja arvestab praegu tööfunktsiooni, vastutust, kogemust ja sooritust. Võrdlusgruppide olukord

tuleb tuvastada sisuliselt, mitte formaalseid eeldusi võrreldes. Mõlema grupi puhul võeti palkade

määramisel arvesse nn isikustatud sooritust, mistõttu on ringkonnakohtu vastuolulistel eeldustel

põhinev järeldus ebaõige. Kassaatorite ja üks päev hiljem ehk 1. aprillil 2013 pensioneerunud

kaitseväelaste ebavõrdne kohtlemine on meelevaldne, sest sõltub selliste palgakomponentide

tehnilisest määratlusest, mille materiaalne sisu on sama. Kassaatorid ja 1. aprillil 2013

pensioneerunud kaitseväelased täitsid samu tööülesandeid, mistõttu tuleb neid kohelda ka võrdselt

pensioni suuruse määramisel.

8. Sotsiaalkindlustusamet (vastustaja) vastust kassatsioonkaebusele ei esitanud.

9. Kaitseministeerium (kaasatud haldusorgan) ei nõustu kassatsioonkaebusega.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

10. Kaebajad on endised kaadrikaitseväelased, kellele määrati väljateenitud aastate pension enne

1. aprilli 2013. Kaebajad taotlevad, et nende pension arvutataks ümber 1. aprillil 2013 jõustunud

kaitseministri 7. märtsi 2013. a määrusega nr 12 kehtestatud palgaastmestiku keskmisest määrast

lähtudes. Kaebuse rahuldamiseks taotlevad nad KVTRS § 1 ning KVTS § 211 lg 7 põhiseadus-

vastaseks tunnistamist ja kohaldamata jätmist osas, mis ei võimalda tõsta enne 1. aprilli 2013

pensionile jäänud kaebajate pensione lähtuvalt sarnast tööd tegevate kaitseväelaste ametipalkadest

alates 1. aprillist 2013.

Kohtud jätsid kaebuse rahuldamata.

11. Kuna kaebajad ei taotle pensionide ümberarvutamist lähtuvalt kaadrikaitseväelaste palgast, mis

kehtis enne 1. juulit 2009, mil vähendati kaadrikaitseväelaste palku, siis ei vasta kolleegium

küsimusele, kas kaebajatele määratud väljateenitud aastate pension tulnuks 1. aprillist 2013 ümber

arvutada, lähtudes palkadest, mis kehtisid enne 1. juulit 2009. Kolleegium analüüsib, kas kaebajate

pension tuleb ümber arvutada, lähtudes tegevväelaste palkadest, mis jõustusid 1. aprillil 2013.

I

12. 13. juunil 2012 võeti vastu uus kaitseväeteenistuse seadus ja selle seaduse rakendamise seadus.

Varasemas seaduses sätestatud väljateenitud aastate pensioni asemel kehtestati tegevteenistuspension.

KVTRS § 38 lg 1 alusel loetakse enne uue kaitseväeteenistuse seaduse jõustumist määratud

väljateenitud aastate pension tegevteenistuspensioniks ja sellele kohaldatakse uut kaitseväeteenistuse

seadust.

13. Uue kaitseväeteenistuse seaduse ja selle rakendamise seaduse vaidlusalused sätted on järgmised:

1) "Pension, välja arvatud jooksva aasta palga alusel määratud pension, indekseeritakse iga aasta

1. aprilliks riikliku pensionikindlustuse seaduse § 26 alusel Vabariigi Valitsuse määrusega kinnitatud

pensioniindeksiga." (KVTS § 211 lg 7);

2) "Kaitseväeteenistuse seadus jõustub 2013. aasta 1. aprillil." (KVTRS § 1)

14. Põhimõttelised erinevused kahe kaitseväeteenistuse seaduse vahel on vaidlusaluses küsimuses

järgmised:

1) enne 1. aprilli 2013 oli väljateenitud aastate pensioni suuruse arvestamise aluseks pensionitaotleja

ametikoha auastmele vastav palgataseme keskmise ja auastmetasu summa (KVTS v.r § 197 lg 1 p 1).

1. aprillist 2013 on tegevteenistuspensioni suuruse arvutamise aluseks pensionitaotleja ametikoha

palgaastmestiku keskmine (riikliku pensionikindlustuse seaduse § 206 lg 2 p 1);

2) enne 1. aprilli 2013 arvutati väljateenitud aastate pension pensioni suuruse arvestamise aluse

suurenemisel või vähenemisel ümber (KVTS v.r § 209 lg 2). Väljateenitud aastate pensioni ei

indekseeritud. 1. aprillist 2013 määratava tegevteenistuspensioni ümberarvutamist ei sätestata.

Sätestatakse tegevteenistuspensioni indekseerimine (KVTS § 211 lg 7). KVTRS § 38 lg 1 järgi

indekseeritakse 1. aprillist 2013 ka varem määratud väljateenitud aastate pensione, mida uus seadus

loeb nüüd tegevteenistuspensionideks.

15. Enne 1. aprilli 2013 lepingulisest teenistusest vabastatud isikule määratakse tegevteenistus-

pension 1. aprillist 2013 jõustunud seaduse alusel, kuid selle arvutamisel lähtutakse KVTS v.r § 153

lg 3 alusel kehtestatud Vabariigi Valitsuse määruse viimase redaktsiooniga kehtestatud auastmele

vastava palgataseme keskmisest ja KVTS v.r § 155 lg 1 alusel kehtestatud Vabariigi Valitsuse

määruse viimase redaktsiooniga kehtestatud auastmetasust (KVTRS § 39 lg-d 3, 4, 5 ja 6).

16. Vabariigi Valitsuse 25. juuni 2009. a määrusega nr 108 ("Vabariigi Valitsuse 21. jaanuari 2005. a

määruse nr 12 "Kaadrikaitseväelaste teenistuse tasustamine" muutmine") vähendati 1. juulist 2009

kaadrikaitseväelaste ametikohtade auastmetele vastavate palgatasemete palgamäärasid, samuti

auastmetasusid. See tõi kaasa varem määratud väljateenitud aastate pensionide vähendamise KVTS

v.r § 209 lg 2 alusel ning hiljem määratud väljateenitud aastate pensioni arvutamise selle määrusega

kehtestatud keskmistest palgatasemetest ja auastmetasudest lähtuvalt.

Vabariigi Valitsuse 25. juuni 2009. a määrusega nr 108 vähendatud palgamäärad ja auastmetasud

kehtisid koos euro kasutusele võtmisega 1. jaanuaril 2011 jõustunud tehnilise iseloomuga

muudatustega 1. juulist 2009 kuni 31. märtsini 2013 (k.a).

17. 1. aprillist 2013 hakkas kehtima kaitseministri 7. märtsi 2013. a määrusega nr 12 KVTS § 128

lg 2 alusel vastu võetud "Tegevväelase sõjaväelise auastmega rahuaja ametikohtade palgaastmestik".

See määrus asendas KVTS v.r § 153 lg 3 ja § 155 lg 1 alusel vastu võetud Vabariigi Valitsuse

21. jaanuari 2005. a määruse nr 12, millega olid kehtestatud ametikoha auastmele vastavate

palgatasemete keskmised ja auastmetasud.

18. Kaebuse esitamise ajaks oli kujunenud olukord, kus 1. juulist 2009 vähendatud väljateenitud

aastate pensionid ja vähendatud ametikohtade auastmetele vastavate palgatasemete keskmiste palga-

määrade ja auastmetasude alusel 1. juulist 2009 kuni 31. märtsini 2013 (k.a) määratud väljateenitud

aastate pensionid on märgatavalt väiksemad kui tegevteenistuspensionid, mis määratakse 1. aprillil

2013 ja hiljem teenistuses olnud isikutele.

Kaebajad väidavad, et kuna neile pensioni määramisel ei võetud arvesse 1. aprillist 2013 tõstetud

ametipalku, vaid pension seoti indekseerimisega, siis on nende pensionid 30–46% väiksemad kui

tegevväelastel, kes jäid pensionile pärast 31. märtsi 2013.

II

19. Kolleegium on seisukohal, et erinevused pensionide suuruses ei ole tingitud üksnes sellest, et

1. aprillist 2013 oli riigil võimalik anda kaitseväelaste palkadeks rohkem raha kui enne palkade ja

pensionide vähendamist. Erinevuse sügavam põhjus on seotud struktuursete erinevustega kaitseväe

palgakorralduses enne ja pärast 1. aprilli 2013 ning uue regulatsiooni kehtestamise eesmärkidega.

Need erinevused mõjutavad ka pensioni arvutamise aluse sisu.

Erinevuste mõistmiseks tuleb kirjeldada kaadrikaitseväelaste palgakorraldust enne ja pärast 1. aprilli

2013 ning palgakorralduse üksikute elementide eelduslikku mõju pensioni arvutamise alusele.

20. Enne 1. aprilli 2013 sätestas seadus sõjaväelise auastmega ametikohad. Näiteks oli kolonel-

leitnandi auastmega ametikohaks pataljoniülema ametikoht (KVTS v.r § 22 lg 2 p 6), mida võis täita

madalama või kõrgema auastmega ohvitser. Ametikoha auastmetasu ei sõltunud isiku auastmest.

Kaitseväelase auastmest sõltus talle lisatasuna makstava auastmetasu suurus (KVTS v.r § 155 lg 1 ja

21. jaanuari 2005. a määruse nr 12 § 4 ja lisa 2).

Ametikoha auastmetasusid ja neile vastavaid palgatasemeid oli 16, kusjuures iga ametikoha palga-

taseme jaoks oli kehtestatud kolm palgamäära: madalaim, keskmine ja kõrgeim määr (21. jaanuari

2005. a määruse nr 12 lisa 1).

KVTS v.r § 154 lg-d 8 ja 9 võimaldasid maksta lisaks auastmetasule lisatasu täiendavate teenistus-

ülesannete täitmise eest, nõutavast tulemuslikuma teenistuse eest ja teenistuse erilaadi eest. Neid

lisatasusid võis maksta riigieelarvest kaadrikaitseväelastele teenistuse tasustamiseks määratud summa

piires (Vabariigi Valitsuse 21. jaanuari 2005. a määruse nr 12 § 5 lg-d 1 ja 6). Kuid neid lisatasusid ei

tohtinud ühele isikule kuus maksta rohkem kui 50% tema palgataseme kõrgeimast määrast (Vabariigi

Valitsuse 21. jaanuari 2005. a määruse § 5 lg 6). Sama paragrahvi 8. lõige aga lubas kaitseministril

erandkorras kehtestada kaadrikaitseväelaste ametikohtade loetelu, millele viimati nimetatud piirang ei

laienenud.

21. 1. aprillil 2013 jõustus nii uus kaitseväeteenistuse seadus kui ka uus avaliku teenistuse seadus.

Uue kaitseväeteenistuse seadusega sätestatud tegevväelaste palgakorraldus oli avaliku teenistuse

reformiga sätestatud palgakorralduse üks osa ja tulenes uuest avaliku teenistuse seadusest.

KVTS § 128 lg 1 järgi kohaldatakse tegevväelase palgale ja palga komponentidele avaliku teenistuse

seadust, kui kaitseväeteenistuse seaduses ei ole sätestatud teisiti. ATS § 61 lg 1 järgi on

palgakomponentideks põhipalk ja muutuvpalk ning lisatasud valveaja, ületunnitöö, ööajal ja

riigipühade ajal töötamise ja puuduva ametniku ülesannete täitmise eest. Muutuvpalgaks ei loeta

viimati loetletud lisatasusid. Muutuvpalk on ametniku palga ebaregulaarne osa, mida võib maksta

tulemuspalgana, lisatasuna täiendavate teenistusülesannete täitmise eest või preemiana erakordsete

teenistusalaste saavutuste eest (ATS § 61 lg 5 esimene lause). Muutuvpalka võib kalendriaasta

jooksul ametniku põhipalgale juurde maksta kuni 20 protsenti ametniku aastasest põhipalgast (ATS

§ 61 lg 5 teine lause). Põhipalk on fikseeritud palga osa, mis on määratud ametikoha

teenistusülesannete ning ametniku teenistusalaste teadmiste, oskuste ja kogemuste põhjal (ATS § 61

lg 2).

Tegevväelase põhipalgaks on palk, mis on talle määratud tegevväelase rahuaja palgaastmestiku

alusel. Tegevväelase rahuaja ametikoha palgaastmestiku kehtestab valdkonna eest vastutav minister

määrusega (KVTS § 128 lg 2). See astmestik on kaitseministri 7. märtsi 2013. a määruse nr 12 lisa.

Selles lisas on sätestatud 16 palgataset ning iga palgataseme madalam, keskmine ja kõrgem määr.

KVTS § 12 nimetab küll sõjaväelise auastmega ametikohtade olemasolu, kuid seadus ega kaitse-

ministri 7. märtsi 2013. a määrus nr 12 ei seo palgatasemeid sõjaväelise auastmega ametikohaga.

Kaitseministri 7. märtsi 2013. a määruse nr 12 § 1 lg 2 järgi määratakse sõjaväelise auastmega

rahuaja ametikoha moodustamisel või ümberkujundamisel ametikohale palgaastmestikus vastav

palgatase lähtuvalt ametikoha ülesannetest.

Tegevväelaste auastmetasusid ei ole 1. aprillist 2013 enam ette nähtud.

22. Palgatasemete senisest kõrgemad määrad kujundati eelduslikult selliselt, et nad kompenseeriksid

palgakorralduses seni ette nähtud auastmetasudest loobumist. Varasemas palgakorralduses olid

auastmetasud seotud konkreetse isiku auastmega. Muutunud palgakorralduse puhul ei ole aga

võimalik ütelda, millise konkreetse auastme auastmetasu maksmise lõpetamist kompenseerisid uued

palgamäärad, mis kehtestati uue seaduse jõustumisel. Seda eriti olukorras, kus sõjaväelise auastmega

ametikohtade kujundamisel lähtutakse kaitseväes ametikoha ülesannetest, mitte aga varem

kaitseväeteenistuse seadusega sätestatud sõjaväelise auastmega ametikohtade jäigast loetelust. Uus

seadus ei sätesta sellist loetelu. Palgamäärade muutmisel tulevikus läheb palgamäärade side

omaaegsete auastmetasudega veelgi kaugemaks.

Eelduslikult hõlmavad uued palgatasemed ka suure osa varasematest lisatasudest, mida pensioni

arvutmisel arvesse ei võetud. Nende lisatasude potentsiaalne osakaal palgasüsteemis oli märkimis-

väärne ja võis mõne isiku puhul olla aastas praeguse 20% asemel põhipalgast kuni 50% tema

palgataseme kõrgeimast määrast või sellest isegi suurem. Ehkki iga kaitseväelane ei pruukinud

lisatasusid vähemalt sellises mahus saada, on selge, et palgatasemete tõstmine oli lisaks palga-

korralduse läbipaistvamaks muutmisele mõeldud ka selleks, et kompenseerida senises mahus

lisatasude maksmise lõpetamist.

23. Eeltoodu põhjal on kolleegium seisukohal, et kaitseväelaste palgakorralduses ei tehtud

2013. aastal pelgalt tehnilisi muudatusi. Tegemist oli oluliste struktuursete muudatustega (reformiga).

24. Need muudatused kajastusid ka tegevteenistuspensioni arvutamise alustes. Senine kahe-

komponendiline väljateenitud aastate pensioni arvutamise alus, mis koosnes ametikoha auastme

palgataseme keskmisest määrast ja auastmetasust, asendati ühekomponendilisega. Tegevteenistus-

pensioni arvutatakse pensionitaotleja ametikoha palgataseme keskmisest, mis eelduslikult hõlmab nii

varasemat auastmetasu, mida võeti arvesse väljateenitud aastate pensioni arvutamisel, kui ka

potentsiaalselt suure mahuga lisatasusid, mida väljateenitud aastate pensioni arvutamisel arvesse

võtta ei saanud.

Ka pensioni arvutamise aluses tehtud muudatus oli oluline struktuurne muudatus.

III

25. Kaebajad heidavad ringkonnakohtule ette halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 157 lg 1

rikkumist, mis seisneb selles, et ringkonnakohus kaldus kõrvale asjades nr 3-4-1-1-14 ja 3-4-1-18-14

esitatud Riigikohtu seisukohtadest. Kaebajad väidavad, et kui pidada õigeks ringkonnakohtu

tõlgendust asja nr 3-4-1-1-15 kohta, siis on põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi selles asjas

tehtud otsus vastuolus Riigikohtu üldkogu seisukohtadega viidatud lahendites.

HKMS § 233 lg-s 3 sätestatakse: "Riigikohtu üldkogu otsus on õiguse kohaldamisel Riigikohtu

kolleegiumidele ja erikogudele kohustuslik, kuni üldkogu ise ei ole teinud teistsugust otsust."

Üldkogu ei lahendanud kaitseväelaste pensioniasja. Üldkogu lahendas kohtunike ja politseiametnike

pensioniasju. Kuid kolleegium peab HKMS § 233 lg-t 3 kohaldatavaks ka siis, kui üldkogu on

võtnud seisukoha küsimuses, kus erinevate seaduste regulatsioonid on analoogilised. Kolleegium on

seisukohal, et kohtule saab ette heita üldkogu seisukohtadest erinevat seaduse tõlgendamist, kui on

tegemist kohtuasjadega, mille faktilised asjaolud on samasugused. Etteheite tegemiseks ei piisa, et

erinevates seadustes sätestatud õigusnormid on sarnase sisuga.

Praeguse kohtuasja asjaolud ei ole kolleegiumi arvates samasugused kui asjade nr 3-4-1-1-14 ja 3-4-

1-18-14 asjaolud. Üldkogu ei sedastanud asjades nr 3-4-1-1-14 ja 3-4-1-18-14 olulisi struktuurseid

muudatusi palgakorralduses ja pensioni arvutamise aluses ega lähtunud selliste muudatuste

olemasolust.

Praeguse kohtuasja asjaolud on lähedasemad, aga kaugeltki mitte kattuvad, kohtuasja nr 3-4-1-1-15

(Riigikontrolli asja) asjaoludega. Praeguses asjas, nagu ka Riigikontrolli asjas, on lähtutud sellest, et

palgakorralduses toimusid olulised struktuursed muudatused, mille tagajärjel hiljem määratud palgad

ja pensionid osutusid varem määratutest märgatavalt suuremateks.

26. Kaebajad taotlevad pensioni ümberarvutamist 1. aprillist 2013 kehtima hakanud ametikoha

palgataseme keskmisest lähtuvalt ja väidavad, et neil on õiguspärane ootus, et pensione arvutatakse

just selliselt ümber.

On tõsi, et riik andis enne 1. aprilli 2013 teenistuses olnud kaadrikaitseväelastele lubaduse arvutada

nende väljateenitud aastate pension ümber, kui muutub ametikoha auastmele vastava palgataseme

keskmine ja auastmetasu, ja see lubadus kehtis aastaid. Kuid riik pole andnud lubadust arvutada

kaadrikaitseväelaste väljateenitud aastate pension ümber, kui toimuvad olulised struktuursed

muudatused (reform) kaadrikaitseväelaste palgakorralduses ja väljateenitud aastate pensioni

arvutamise aluses. Kolleegium nõustub halduskohtu ja ringkonnakohtuga, et õiguspärast ootust ei ole

praegusel juhul rikutud. Kolleegium on seisukohal, et 1. aprillil 2013 jõustunud ulatuslikud

struktuursed muutused kaitseväe palgakorralduses, mis mõjutasid oluliselt tegevteenistuspensioni

arvutamise aluse kujunemist, ning väljateenitud aastate pensioni ja tegevteenistuspensioni arvutamise

aluse oluline erinevus välistavad õiguspärase ootuse, et kaebajate pension arvutataks ümber

1. aprillist 2013 kehtima hakanud ametikoha palgaastmestiku keskmisest lähtuvalt.

Kolleegiumi järeldus ei oleks teistsugune ka siis, kui lähtuda eeldusest, et kaebajatel oli õiguspärane

ootus, et varem määratud pensioni suurus taastatakse. Sellisest õiguspärasest ootusest ei ole võimalik

tuletada õiguspärast ootust saada pensioni, mida arvutatakse hoopis teistsugustel alustel, kui arvutati

kaebajate pensione.

27. Kolleegium ei erista asja lahendamisel kaebajaid, kellele määratud väljateenitud aastate pensioni

2009. aastal vähendati, ja kaebajaid, kellele määrati väljateenitud aastate pension 2009. aastal

vähendatud palgast lähtudes. Mõlemad grupid on vaidluse lahendamisel võrdses seisundis.

28. Kolleegiumi arvates tuleb võrrelda isikuid, kellele määrati väljateenutud aastate pension enne

1. aprilli 2013, ja isikuid, kes olid teenistuses 1. aprillil 2013 ja kellele määratakse tegevteenistus-

pension. Teise võrdlusgrupi moodustamisel ei ole oluline, et isik olnuks teenistuses 31. märtsil 2013.

Ükski kaebaja ei olnud sel päeval teenistuses.

Kummagi grupi pensioni ei arvutatud 1. aprillist 2013 ümber, kui muutus KVTS § 206 lg 2 p 1 järgi

kindlaks määratav pensioni suuruse arvutamise alus. Nendesse gruppidesse kuuluvate isikute

pensionide suurused on erinevad. Eelduslikult on esimesse gruppi kuuluvate isikute pension väiksem

kui teise gruppi kuuluvatel isikutel. Selline erinev kohtlemine pole aga meelevaldne. Erinev

kohtlemine on tingitud nii kaitseväe palgakorralduses kui ka kaitseväelaste ametipensioni arvutamise

aluses tehtud olulistest muudatustest, mille põhiseaduspärasuses pole kolleegiumil alust kahelda, sest

seadusandja on, muutes palgakorraldust ja pensioni arvutamise alust, tegutsenud oma avara

otsustusruumi piires.

29. Kaebajad väidavad, et nemad ja 1. aprillil 2013 pensioneerunud kaitseväelased täitsid samu

tööülesandeid, mistõttu tuleb neid kohelda ka võrdselt pensioni suuruse määramisel. Kaebajate

arvates tuleb välja selgitada, kas ühepäevase vahega pensioneerunud isikute tööülesannete sisu oli

erinev või mitte. Kassatsioonkaebuses viidatakse Riigikohtu otsusele asjas nr 3-4-1-18-14, mille

punktis 57.3 avaldas üldkogu järgmise seisukoha: "Kuna 1. jaanuarist 2013 muudeti palgaastmeid,

oleks kaebaja sarnases olukorras just politseinikuga, kes tegi 1. jaanuaril 2013 kaebajaga sarnast tööd

ja kes töötas 5. palgaastmel. Mõlemad grupid on täitnud vanaduspensioni saamise tingimused, kuid

tulenevalt pensionile jäämise ajast indekseeritakse ühel grupil pensioni, mis määrati vähendatud

ametipalga alusel, kuid teisel grupil pensioni, mis määrati tõstetud ametipalga alusel."

Kolleegium märgib, et ka siis, kui moodustada võrdlusgrupid isikutest, kes on erineval ajal teinud

kaitseväes sarnast tööd, ei oleks võimalik teha järeldust, et praeguses asjas on rikutud kaebajate

võrdsuspõhiõigust. Seadusandja on kujundanud väljateenitud aastate pensioni ja tegevteenistus-

pensioni arvutamiseks täiesti erineva aluse ning tegevteenistuspensioni arvutamise alus hõlmab ka

neid lisatasusid, mida väljateenitud aastate pensioni arvutamisel ei võetud arvesse. Seadusandjal on

suur vabadus kujundada avaliku sektori palgakorraldust ja teha palgakorralduse muutmise korral

muudatusi ametipensionide arvutamise aluses. Palgakorralduse muutmine (palgareform) oleks

takistatud, kui sellega kaasneks vältimatult kohustus teha suuri kulutusi teistsuguste reeglite järgi

määratud ametipensionide maksmiseks.

Kolleegium märgib veel, et avaliku sektori palgakorralduses ei pea tagama samasugust palka või

samasugustel õiguslikel alustel kindlaks määratud palka erineval ajal tehtud töö eest. Tagada tuleb, et

ei oleks põhjendamatuid palgaerinevusi ning et palgad oleksid konkurentsivõimelised. Ameti-

pensionidega kindlustamine teenib teistsuguseid eesmärke kui palgakorraldus.

30. Kolleegium märgib, et eelduslikult on tõene kaebajate väide, et seadusega sätestatud üleminekul

uuele teenistus- ja palgakorraldusele ei muutunud kohe teenistusülesanded. Teenistusfunktsioonide

samasugune või lähedane sisu ei nõua aga võrdset kohtlemist pensionilisel kindlustamisel.

31. Kolleegium ei algata vaidlusaluse regulatsiooni suhtes põhiseaduslikkuse järelevalve kohtu-

menetlust, sest peab eeltoodud põhjendustel selle regulatsiooni kohaldamist kaebajate suhtes

põhiseaduspäraseks.

32. Eeltoodud põhjendustel jääb kassatsioonkaebus rahuldamata ja ringkonnakohtu otsus muutmata.

33. Kuna kassatsioonkaebus jääb rahuldamata, jäävad kassaatorite menetluskulud HKMS § 108 lg 1

alusel nende endi kanda. Kautsjonid arvatakse riigituludesse (HKMS § 107 lg 4). Vastustaja ei ole

menetluskulude väljamõistmist taotlenud.

(allkirjastatud digitaalselt)