3-3-1-23-16 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-23-16

Otsuse kuupäev

30. november 2016

Kohtukoosseis

Eesistuja Ivo Pilving, liikmed Viive Ligi ja Nele Parrest

Kohtuasi

Eeli Lääne kaebus Luunja Vallavolikogu 15. augusti 2013. a

määruse nr 46 ja 19. detsembri 2013. a vaideotsuse nr 80

tühistamiseks või Luunja Vallavolikogu kohustamiseks

üldplaneeringut kehtestama, samuti viivituse õigusvastaseks

tunnistamiseks

Menetlusosalised

Kaebaja Eeli Lääne, esindaja vandeadvokaat Triin Biesinger-

Jussmann

Vastustaja Luunja vald, esindaja advokaat Heiki Kuningas

Kolmandad isikud Tarvo Laas, Andres Kulbin ja Andrus

Ustav

Vaidlustatud kohtulahend

Tartu Ringkonnakohtu 24. novembri 2015. a otsus haldusasjas

nr 3-14-73

Menetluse alus Riigikohtus

Eeli Lääne kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Rahuldada kassatsioonkaebus osaliselt.

2. Tühistada Tartu Halduskohtu 29. septembri 2014. a otsus ja Tartu Ringkonnakohtu

24. novembri 2015. a otsus haldusasjas nr 3-14-73.

3. Jätta rahuldamata kaebetähtaja ennistamise taotlus tuvastamisnõude esitamisel

22. jaanuarile 2011 eelnenud ajavahemiku osas ja lõpetada selles osas asja menetlus.

4. Jätta kaebus tühistamisnõude osas rahuldamata. Rahuldada kaebus kohustamisnõude osas

ning osaliselt tuvastamisnõude osas.

5. Kohustada Luunja Vallavolikogu tegema uue otsuse Veibri küla Andrese ja Lillevälja tee 20

maaüksuste ala üldplaneeringu kehtestamise kohta hiljemalt 1. märtsiks 2017. Teha kindlaks

Luunja Vallavolikogu viivituse õigusvastasus 28. märtsi 2013. a määruse nr 30 andmisel ning

15. augustil 2013 jätkunud üldplaneeringu menetluses.

6. Mitte lubada kaebuse nõuet muuta.

7. Tagastada Eeli Läänele kautsjon 25 eurot ja kahjunõudelt tasutud riigilõiv 250 eurot. Mõista

Luunja vallalt Eeli Lääne kasuks välja menetluskulu 5000 eurot. Muus osas jätta

menetluskulud menetlusosaliste endi kanda.

8. Tagastada Eeli Läänele tema 10. oktoobri 2016. a avalduse lisad 1–3, 5 ja 6. Võtta asja

juurde sama avalduse lisa 4 ning koopiana Luunja Vallavalitsuse 22. detsembri 2009. a kiri

nr 7-2/2066-1 kolmandatele isikutele.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Eeli Läänele kuuluvad Luunja vallas Veibri külas Andrese ja Lillevälja tee 20 kinnistud

(maatulundus- ja üldmaa). Luunja Vallavolikogu kehtestas 26. juuni 2008. a määrusega nr 8-1 valla

üldplaneeringu. Kuna kaebaja vaidlustas üldplaneeringu kohtus, tunnistas volikogu 19. veebruari

2009. a määrusega nr 9 üldplaneeringu kaebajale kuuluvate maatükkide osas kehtetuks. Volikogu

võttis 24. septembri 2009. a määrusega nr 53 vastu valla üldplaneeringu Andrese ja Lillevälja tee 20

maatükkide osas. 2. kuni 30. novembrini 2009 toimus planeeringu avalik väljapanek, mille käigus

esitasid kohalikud elanikud vastuväited. 22. detsembril 2009 saatis vallavalitsus vastused vastu-

väidetele ja ettepanekutele. 6. jaanuaril 2010 toimus avalik arutelu. 2010. ja 2011. aastal oli

üldplaneering kooskõlastamisel Tartu linna asutustes. Samal ajal esitas E. Lääne vallale mitu järele-

pärimist planeerimismenetluse kulgemise kohta. 9. märtsil 2012 saadeti üldplaneering järelevalve

teostamiseks maavanemale, kes tegi 19. veebruaril 2013 ettepaneku kehtestada üldplaneering

vastuvõetud kujul.

Luunja Vallavolikogu kehtestas 28. märtsi 2013. a määrusega nr 30 Andrese ja Lillevälja tee 20 ala

üldplaneeringu (RT IV, 10.04.2013, 40). Sellega täiendati valla üldplaneeringut ja muudeti Andrese

katastriüksus elamumaaks. Kinnistu koosseisu kuuluv metsamaa arvati välja kaitstavate metsamaade

nimekirjast. Lillevälja tee 20 katastriüksuse funktsiooniks määrati 50% elamumaa ja 50% sotsiaal-

maa. 13. mail 2013 esitasid Tarvo Laas, Andres Kulbin ja Andrus Ustav halduskohtule kaebuse

28. märtsi 2013. a määruse tühistamiseks (haldusasi nr 3-13-1018).

2. Luunja Vallavolikogu tunnistas 15. augusti 2013. a määrusega nr 46 volikogu 28. märtsi 2013. a

määruse kehtetuks.

Tartu Halduskohus lõpetas 29. augusti 2013. a määrusega asjas nr 3-13-1018 T. Laasi, A. Kulbini ja

A. Ustavi kaebuse menetluse.

19. detsembri 2013. a vaideotsusega nr 80 rahuldas volikogu E. Lääne vaide osas, milles nõuti

Andrese ja Lillevälja tee 20 üldplaneeringu kohta haldusakti vastuvõtmist. Vaie jäeti rahuldamata

15. augusti 2013. a määruse kehtetuks tunnistamise nõudes.

3. E. Lääne esitas Tartu Halduskohtule kaebuse Luunja Vallavolikogu 15. augusti 2013. a määruse ja

19. detsembri 2013. a vaideotsuse tühistamiseks või volikogu kohustamiseks kehtestama Andrese ja

Lillevälja tee 20 maaüksuste ala üldplaneeringu. Samuti paluti kaebuses tuvastada vallavolikogu

toimingute õigusvastasus Andrese ja Lillevälja tee 20 üldplaneeringu menetlemisel. Kaebuse kohaselt

on 28. märtsi 2013. a määruse kehtetuks tunnistamine vaid põhjendamispuuduste tõttu ning kaebaja

õigusi ja huve arvestamata õigusvastane. Üldplaneeringu menetlus on veninud aastaid. Vastustaja

tegevus riivab kaebaja majanduslikke huve ja toob kaasa kahju. Üldplaneeringu puudumine takistab

kaebajal kinnistute edasise kasutamise kavandamist ja võimalikku arendustegevust. Vaidlusalune

üldplaneering võeti vastu 24. septembril 2009. Vastuvõtmise otsus kehtib. Planeering on läbinud kõik

vajalikud menetlusetapid. 28. märtsi 2013. a määrusega kehtestati üldplaneering maavanema poolt

heaks kiidetud kujul. Planeeringu kehtestamise määrus ei olnud täielikult põhjendamata. Huvitatud

isikud olid kaasatud ja planeeringulahendus ei tulnud ootamatusena. Vaideotsuses toodud seisukohad

ei olnud 28. märtsi 2013. a määruse kehtetuks tunnistamise motiiviks. Vastustaja pidi kehtestama

kogu valla territooriumit hõlmava üldplaneeringu 1. juuliks 2007 (planeerimisseaduse (PlanS) v.r

§ 45 p 2). Vastustaja on ebamõistlikult kaua ja õigusvastaselt venitanud vaidlusaluse üldplaneeringu

kehtestamisega.

4. Tartu Halduskohus rahuldas 29. septembri 2014. a otsusega asjas nr 3-14-73 kaebuse, tühistas

Luunja Vallavolikogu 15. augusti 2013. a määruse ja vaideotsuse ning tuvastas volikogu toimingute

(viivituse) õigusvastasuse Andrese ja Lillevälja tee 20 maaüksuste üldplaneeringu menetlemisel ning

mõistis vastustajalt kaebaja kasuks välja menetluskulu 5215 eurot. Kohtuotsuse põhjendused olid

järgmised.

a) Vastustaja tunnistas vaidlusaluse üldplaneeringu kehtetuks põhjendamiskohustuse (haldus-

menetluse seaduse (HMS) §-de 54 ja 56) rikkumise tõttu. Ainuüksi planeeringuala naabruses elavate

isikutega konsensuse mittesaavutamine ei saa olla üldplaneeringu osa kehtetuks tunnistamise

põhjuseks. Üldplaneeringu kehtestamise põhjendused sisaldusid nii määruse tekstis kui ka üld-

planeeringus ja selle lisades. Volikogu ei kaalunud üldse üldplaneeringu materiaalset õiguspärasust.

Üldplaneeringu osa kehtestamise menetlus kestis peaaegu neli aastat. Ka seda tuli HMS § 64 lg 3

kohaselt arvestada vaidlustatud haldusaktis. Vastustaja ei hinnanud üldplaneeringu osa vaidlustanud

isikute õiguste seost planeeringuga ega nende kaebuse perspektiivikust.

b) Kuna kaebaja taotles konkreetset planeeringulahendust, pidi vastustaja teistsuguse lahenduse

kehtestamist põhjendama. Viide usalduse kaitset reguleerivale normile ei ole piisav. Vaidlustatud

haldusakti vastuvõtmisega rikkus vastustaja PlanS v.r § 45 p 2. Vastustaja ei kaalunud, kas HMS §-st

58 tuleneb planeeringu kehtetuks tunnistamise keeld. Vaidlustatud määrus rikub seega kaebaja õigusi

ja on nii formaalselt kui ka materiaalselt õigusvastane. Vaideotsus rikub kaebaja õigusi, sest vaie

oleks tulnud rahuldada tervikuna. Tühistamiskaebuse rahuldamise tõttu jääb alternatiivne

kohustamisnõue rahuldamata.

c) Vallavolikogu 26. juuni 2008. a määrusega nr 8-1 ja 19. veebruari 2009. a määrusega nr 9 on

tõendatud vastustaja tegevuse õigusvastasus valla üldplaneeringu kehtestamisel ajavahemikul

1. juulist 2007 kuni 26. veebruarini 2009. Samuti pole vald tõendanud asjaolusid, mis takistasid

üldplaneeringu kehtestamist kuni 28. märtsini 2013. T. Laas, A. Kulbin ja A. Ustav küll vaidlustasid

kohtus 28. märtsi 2013. a määruse, kuid kohus ei rakendanud esialgset õiguskaitset. Seega ei

õigustanud vaidlus kehtiva üldplaneeringu puudumist kuni praeguses asjas kaebuse esitamiseni

(22. jaanuari 2014).

5. Luunja vald palus apellatsioonkaebuses halduskohtu otsuse tühistada ja jätta kaebus rahuldamata.

6. Tartu Ringkonnakohus rahuldas 24. novembri 2015. a otsusega apellatsioonkaebuse, tühistas

halduskohtu otsuse ja jättis kaebuse rahuldamata. Ringkonnakohus mõistis kaebajalt vastustaja

kasuks välja menetluskulu 15 eurot. Ringkonnakohtu otsuse põhjendused olid järgmised.

a) Vastustaja on vaidlustatud haldusakti andmisel järginud põhjendamiskohustust ja kaalutlusreegleid.

Seevastu 28. märtsi 2013. määruses ja sellele lisatud seletuskirjas puuduvad igasugused motiivid,

miks haldusakti otsustati sellisel kujul välja anda, arvestades piirkonna elanike vastuväiteid ja

maavanema järelevalvet.

b) Üldplaneeringu osa kehtetuks tunnistamine on kooskõlas HMS §-dega 64, 66 ja 67. Kaebajal ei

olnud õigustatud ootust, et vastustaja jätkab oma õigusvastast tegevust. Asjaolu, et planeeringu

menetlus on juba kestnud pikka aega, ei saa tingida olulise motiveerimispuudustega haldusakti jõusse

jätmist.

c) Vastustaja ei ole kaebaja kinnistute üldplaneeringu menetlemisel olnud õigusvastaselt tegevusetu.

On loomulik, et piirkonda varem ehitise rajanud isikud võivad üldplaneeringu kehtestamisel esitada

hulgaliselt vastuväiteid. Kohalikul omavalitsusel tuleb leida kõiki pooli rahuldav kompromiss ning

see võib võtta aega. Vaidlustatud määruse vastuvõtmise tingis kaebaja maaüksuste üldplaneeringu

vaidlustamine kohtus.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

7. Kaebaja palub kassatsioonkaebuses tühistada ringkonnakohtu otsuse ja jätta jõusse halduskohtu

otsuse. Kassatsioonkaebuse põhjendused on järgmised.

a) Ringkonnakohus on eemaldunud vaidluse esemest, taandades vaidluse lubamatult üldplaneeringu

kehtestamise määruse õigusvastasusele, mille kohta algatatud kohtumenetlus on juba lõpetatud.

Ringkonnakohus jättis 15. augusti 2013. a määruse õiguspärasuse (HMS § 58, Riigikohtu seisukohad

asjas nr 3-3-1-19-11, p 13) sisuliselt hindamata. 28. märtsi 2013. a määruse põhjendamisvead ei too

automaatselt kaasa 15. augusti 2013. a määruse õiguspärasust. Vastustaja ei ole väitnud, et 28. märtsi

2013. a määruse põhjendamispuudused oleks võinud mõjutada asja otsustamist.

b) Ringkonnakohus kohaldas valesti HMS § 67 lg-t 4. Usalduse kaitse puudumine ei tähenda, et

haldusakti võib tunnistada kehtetuks suvaliselt ning HMS § 58 ja § 64 lg-d 2 ja 3 eirates.

Põhjendamispuudustega haldusakt tuleks jätta tühistamata, kui on ilmselge, et haldusorgan peaks

vaidlustatud haldusakti uuesti välja andma (Riigikohtu seisukohad asjades nr 3-3-1-74-11, p 16; 3-3-

1-57-09, p 13; 3-3-1-49-08, p 11; 3-3-1-33-07, p 16). Vastustaja on ise möönnud, et vaidlusalune

üldplaneering tuleb uuesti kehtestada motiveeritud kujul. Vaidlustatud määrusel on rasked tagajärjed

kaebajale. Põhjendatud ei ole pelgalt formaalse vea tõttu tunnistada kehtetuks 2009 vastu võetud ja

2013 kehtestatud planeeringut, kus on pika ja põhjaliku menetluse tulemusena saavutatud

kompromiss maaomaniku ja avalike huvide vahel. Kõik huvitatud isikud olid kaasatud menetlusse.

Planeeringu kehtestamise põhjendustest oli võimalik aru saada. Üldplaneeringu kehtestamise määruse

kehtetuks tunnistamine tingib järjekordse menetluse venimise. Eeltoodut ei ole vastustaja kaalumisel

arvesse võtnud. Ringkonnakohus ei ole põhjendanud mõttekäiku, et planeerimismenetluse pikk

kestus ei saa tingida põhjendamispuudusega haldusakti jõusse jätmist.

c) Ringkonnakohus jättis halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 158 lg-t 1 ja § 199 lg 2 p 2

rikkudes lahendamata alternatiivse kohustamisnõude.

d) Tuvastamisnõude rahuldamata jätmisel jättis ringkonnakohus kohaldamata PlanS v.r § 45 p 2 ja

HMS § 5 lg 2. Kohtuvaidlused ei saa olla menetluse venimise õigustuseks, vaid need kinnitavad

volikogu tegevuse õigusvastasust, sest volikogu on nende tulemusel ise haldusaktid kehtetuks

tunnistanud. Tegemist ei olnud mastaapse planeeringu ega hulgaliste vastuväidetega. Vastuväited ei

õigusta PlanS v.r § 45 p 2 eiramist.

8. Luunja Vallavolikogu palub vastuses jätta kassatsioonkaebuse rahuldamata järgmistel põhjustel.

a) Ringkonnakohus kontrollis õigustatult planeeringu kehtestamise määruse vastavust seadusele.

Õigusvastase haldusakti võib isiku kahjuks kehtetuks tunnistada. Isik ei saa tugineda usaldusele

haldusakti peale esitatud kaebuse läbivaatamise ajal (HMS § 66 lg 1, § 64 lg 4 p 1). Kui haldusaktil

põhjendused puuduvad, ei saa argumentide ja tõendite hindamisele hinnangut anda. Sõltuvalt

haldusakti motiividest kujuneb lõplik otsustus. Seetõttu ei ole kohaldatav HMS § 58. Üldplaneeringu

kehtestamise määruse lisas ja seletuskirjas puuduvad põhjendused planeeringu avalikustamisel

esitatud vastuväidete tähelepanuta jätmise kohta.

b) Planeerimismenetlust lõpetava otsuse saab volikogu teha alles siis, kui määrus nr 46 on jõustunud.

Volikogu ei saanud uut planeeringut kehtestada koos varasema määruse kehtetuks tunnistamisega.

Üldplaneeringu kehtestamise tähtpäeva sätestamisel ei ole seadusandja arvestanud kaebuste

esitamisega. Praegusel juhul on olulised vastuolud avalikkuse ja kinnistu omaniku huvide vahel.

Kohalik omavalitsus on püüdnud neid vastuolusid leevendada ja saavutada konsensust.

c) Volikogu 28. märtsi 2013. a määruse peale esitati ka vaie. Vaiet põhjendati asjaoluga, et pärast

planeeringu avalikustamist kinnistud omandanud isikuid polnud kaasatud planeerimismenetlusse.

Vaides viidati asjaolule, et planeeringu avalikustamise ja kehtestamise vahe oli üle kolme aasta ning

seda peeti ebamõistlikuks. Üldplaneeringu osa kehtestamise määruses polnud neid asjaolusid

kaalutud. Isikute menetlusse kaasamata jätmine on haldusmenetluse normi oluline rikkumine.

Planeeringu jõusse jätmise korral oleks vaide esitajatel olnud võimalus pöörduda halduskohtusse.

Selleks, et vältida mitut kohtumenetlust, oli otstarbekas määrus nr 30 kehtetuks tunnistada ja vastu

võtta uus motiveeritud haldusakt. See asjaolu ei oleks välistanud uute kaebuste esitamist haldusakti

motiivide vaidlustamiseks, kuid sel juhul oleks vahele jäänud vaidlus haldusakti vormi- ja menetlus-

normide rikkumise üle ning see oleks lühendanud kohtumenetlustele kuluvat aega.

9. Vastuses kohtunõudele selgitas kaebaja, et ta palub tunnistada õigusvastaseks vastustaja viivituse

alates 1. juulist 2007 ning lugeda kaebus selle nõude osas tähtaegseks. Alternatiivselt palus kaebaja

kaebetähtaja ennistada, sest tuvastamiskaebuse tähtaeg on reguleeritud ebaselgelt.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

10. Kassatsioonkaebus on põhjendatud osaliselt. Tühistamisnõude on ringkonnakohus jätnud õigesti

rahuldamata (II). Ringkonnakohtu poolt tähelepanuta jäänud kohustamisnõue tuleb rahuldada (III).

Tuvastamisnõude osas tuleb asja menetlus osaliselt lõpetada (IV), osaliselt aga tuleb tuvastamisnõue

rahuldada (V).

I

11. Riigikohtu halduskolleegium märgib esmalt, et kohtud on rikkunud oluliselt menetlusnormi

(HKMS § 20 lg 1), jättes menetlusse kaasamata isikud, kes haldusasjas nr 3-13-1018 vaidlustasid

kaebaja kinnistute üldplaneeringu. Praeguses asjas esitatud tühistamisnõude rahuldamine taasjõustaks

selle üldplaneeringu. Kuna kohus lõpetas haldusasja nr 3-13-1018 menetluse praeguses asjas

vaidlustatud määruse alusel, riivaks tühistamiskaebuse rahuldamine planeeringu vaidlustajate õigusi.

Seega otsustasid kohtud isikute õiguste üle, keda asja arutamisse ei kaasatud (HKMS § 199 lg 2 p 1,

§ 230 lg 3). Kuna kolmandad isikud ei ole ringkonnakohtu otsust vaidlustanud ja menetlusviga on

võimalik kõrvaldada kassatsioonimenetluses, ei oleks kohtuotsuste tühistamine ainuüksi selle vea

tõttu põhjendatud. Kolleegium kaasas 28. septembri 2016. a määrusega üldplaneeringu vaidlustanud

isikud selle kohtuasja menetlusse.

II

12. Selles kohtuasjas vaidlustatud haldusaktiga – 15. augusti 2013. a määrusega – tunnistas Luunja

Vallavolikogu kehtetuks kaebaja kinnistute üldplaneeringu (28. märtsi 2013. a määruse). Vald

põhjendas vaidlustatud määrust sellega, et nii üldplaneeringu kehtestamise määruses kui ka selle

lisades puudusid planeeringulahenduse põhjendused.

13. Kolleegium nõustub ringkonnakohtuga, et üldplaneering kehtestati põhjendamiskohustust

rikkudes ning et üldplaneeringu kehtetuks tunnistamine valla poolt oli kujunenud olukorras

õigustatud. Üldplaneeringu kehtestamise määruses puudusid igasugused põhjendused, ka põhi-

motiivid, samuti viited dokumentidele, kust puuduolevaid põhjendusi leida. Kolleegium on varem

selgitanud, miks ei saa menetlusosalistelt ilma sellekohaste viideteta oodata põhjenduste otsimist

planeerimismenetluse arvukatest dokumentidest (otsused asjades nr 3-3-1-35-13, p 25; 3-3-1-54-03,

p 36).

14. HMS § 58 piirab sõnaselgelt vaid nõudeõigust haldusakti kehtetuks tunnistamiseks, kuid

väljendab ka haldusõiguse üldpõhimõtet, et haldusakti kehtetuks tunnistamist vaid menetlus- või

vormivea tõttu tuleb vältida. See põhimõte kehtib ka siis, kui haldusorgan ise kaalub varasema akti

kehtetuks tunnistamist. Senises kohtupraktikas on rõhutatud, et ulatusliku kaalumisruumiga haldus-

aktide kohtuliku vaidlustamise korral toob haldusakti põhjendamata jätmine üldjuhul kaasa

haldusakti tühistamise, sest kohtul ei pruugi olla võimalik hinnata haldusakti andmise aluseks olnud

mõttekäigu õiguspärasust (kolleegiumi otsus asjas nr 3-3-1-29-12). Vastustaja on selles kohtuasjas

möönnud, et ta kehtestas üldplaneeringu 28. märtsil 2013 läbimõtlematult. Seega polnud asjas nr 3-

13-1018 tegemist mitte ainult põhjendamisveaga, vaid ka sisulise ja olulise kaalumisveaga. Välistada

ei saa, et korrektse kaalumise ja põhjendamise korral oleks volikogu 2013. a kevadel teinud

üldplaneeringu kohta teistsuguse otsuse.

Niisuguses olukorras ei saa vastustajale ette heita oma vea tunnistamist ja püüdu seda parandada.

Kohtumenetluse jätkamine oleks asjatult venitanud planeerimismenetlust. Isegi kui 28. märtsi 2013. a

määruse põhjendamisvigu leevendaks planeeringu avaliku väljapaneku järel vastuväidete esitajatele

saadetud vastused (22. detsembri 2009. a kiri nr 7-2/2066-1, üldplaneeringu lisad, I kd, tl 201, 207 ja

209), ei lükkaks need ümber võimalust, et kohus oleks üldplaneeringu kolmandate isikute kaebuse

alusel tühistanud.

Seetõttu jättis ringkonnakohus tühistamisnõude põhjendatult rahuldamata.

III

15. Kuna halduskohus rahuldas tühistamiskaebuse, ei pidanud ta võtma seisukohta selle alternatiivina

esitatud kohustamisnõude kohta. Küll aga oleks pidanud kohustamisnõude lahendama

ringkonnakohus, sest ta tegi tühistamisnõude kohta uue otsuse, jättes selle rahuldamata.

Ringkonnakohus on rikkunud HKMS § 158 lg 1 teist lauset, kuid seegi viga on kassatsiooniastmes

kõrvaldatav.

16. Kohustamisnõue on põhjendatud. Vastustaja on kohustatud planeerimismenetluse lõpule viima

ning see kohustus puudutab kaebaja õigusi (riigivastutuse seaduse § 6 lg 1). Kaebaja on korduvalt

taotlenud planeerimismenetluse lõpule viimist, paludes määrata vaidlusaluste maatükkide juht-

funktsiooniks elamumaa ning elamu- ja sotsiaalmaa.

17. Kaebajal ei ole õigust nõuda konkreetse sisuga planeerimislahenduse kehtestamist. Tema

kinnistute sihtotstarve on praegu maatulundusmaa ja üldmaa. Ühestki õigusaktist ei tulene, et kohalik

omavalitsus peab maa kasutustingimusi omaniku soovil tingimata muutma. Maatüki senise

kasutusotstarbe säilitamine ei ole samaväärne olukorraga, kus kohalik omavalitsus piirab uue

planeeringuga varem kinnistul ettenähtud kasutusviisi omaniku tahte vastaselt.

18. Küll on aga planeeringust huvitatud isikul õigus nõuda, et kohalik omavalitsusüksus viiks

planeerimismenetluse lõpule mõistliku aja jooksul ning teeks läbikaalutud ja põhjendatud otsuse.

Vastustaja on seda õigust rikkunud. Kolleegium nõustub kaebajaga, et planeerimismenetluse lõpule

viimist takistavaid asjaolusid ei eksisteeri ning vastustaja oli juba kaebuse esitamise hetkeks ületanud

mõistliku menetlusaja. Sellest kohustamiskaebuse rahuldamiseks piisab. Kohustamisnõude

rahuldamist kohtuotsusega ei takista nõude varasem rahuldamine vaideotsusega, kui vaide ja kaebuse

esemeks olnud haldusakt on tegelikult andmata.

19. Vastustaja leiab, et planeerimismenetluse jätkamist takistab praegune kohtuvaidlus, sest

15. augusti 2013. a määrus polevat jõustunud. See seisukoht on väär. Haldusakt jõustub teatavaks

tegemisest (HMS § 61 lg 1). Haldusakti vaidlustamine ei kõrvalda selle kehtivust ning sellest

lähtuvate toimingute tegemise õigust. Haldusakti kehtivuse või täitmise peatamiseks on vaja esialgse

õiguskaitse määrust (HKMS § 249 lg 1) või haldusorgani otsust (HMS § 64 lg 1, § 81). Teiseks, kui

15. augusti 2013. a määruse kehtivus olekski peatatud, ei takistaks seegi volikogul uue planeeringu

kehtestamist. Uus planeering asendaks varasema. Kohtumenetluse ajal kehtestatud uus planeering

jääks varasema asemel kehtima ka siis, kui kohus tühistaks 15. augusti 2013. a määruse.

Praeguse kohtuvaidluse tulemuse äraootamine ei saa ka kuidagi lihtsustada ega kiirendada volikogu

tööd uue planeerimisotsuse läbimõtlemisel. Planeeringu läbikaalumine on kohaliku omavalitsuse,

mitte kohtu ülesanne. Praegune kohtuvaidlus puudutab menetluslikke küsimusi. Kohus ei saa selles

asjas asuda hindama, kas planeering tuleb uuesti kehtestada vastuvõetud kujul.

20. Otsitud on vastustaja väide, et planeerimismenetluse lõpule viimata jätmist õigustab praeguses

asjas see, et alates 2013. aastast võivad ümbruskonda olla kolinud uued inimesed ja et nad võivad olla

omandanud ümbruskonnas kinnistuid. See seisukoht on vastuolus vastustaja vaideotsusega, kus ta

selgitas, et täiendavaid menetlustoiminguid ei ole vaja teha, vaja on üksnes põhjendatud otsus

planeeringu kehtestamise kohta (tl 37).

Vastustaja seisukoht on väär ka sisuliselt. Tõsi, kolleegium on varasemas praktikas märkinud, et uus

planeeringu arutelu võib olla vajalik, kui varasema arutelu ja planeeringu kehtestamise vahele jääb

pikk ajavahemik (otsus asjas nr 3-3-1-28-04, p 20). See seisukoht ei kehti praeguse juhtumi puhul.

Asjas nr 3-3-1-28-04 oli planeerimismenetlus lõppenud planeeringu kehtestamata jätmisega enne, kui

planeerimismenetlus taasavati ja planeering kehtestati. Sarnaselt asjaga nr 3-3-1-47-12 (vt p 26) ei

takistanud planeerimismenetluse pikk kestus planeeringu kehtestamist praeguses asjas 28. märtsi

2013. a määrusega. Sama menetluslik olukord taastus 15. augusti 2013. a määruse andmisel. Vaidlus-

alune planeerimismenetlus jõudis tagasi planeeringu kehtestamise faasi. Kolleegium on seisukohal, et

selles asjas ei ole uus kaasamine vajalik, kui volikogus hääletusele pandava planeeringu põhilahendus

ei muutu võrreldes varasemaga (PlanS v.r § 21 lg 5; ehitusseadustiku ja planeerimisseaduse

rakendamise seaduse § 1 lg 1).

Arvestada tuleb ka, et ümbruskonnas asuva kinnistu uus omanik on varasema omaniku eriõigus-

järglane kõigis planeerimisõiguslikes suhetes, mis puudutavad kinnistut. Isikul on kinnistu

omandamist kaaludes võimalik arvestada juba kehtestatud planeeringuid, sh selliseid, mille

kehtestamise üle peab volikogu mingil põhjusel uuesti otsustama.

21. Vastustaja väitel takistas planeerimismenetlust see, et huvitatud isikud ei jõudnud kokkuleppele.

Kolleegium rõhutab, et omavalitsusüksus peab planeerimismenetluses menetlusosalistega konsensust

otsima ning püüdma põrkuvaid huve ühildada, kuid see ei saa toimuda igavesti. Kui menetlusosalised

mõistliku aja jooksul kokkuleppele ei jõua, peab omavalitsusüksuse volikogu otsustama, kas

vastuväited on põhjendatud. Vastavalt sellele tuleb planeering kas kehtestada muutmatult, kehtestada

muudatustega või jätta kehtestamata. Ebamõistlikku viivitust ei õigusta ka soov vältida kohtuvaidlust.

Terava huvide konflikti korral võib kohtuvaidlus olla paratamatu. Sellisel juhul on oluline järgida

menetlusreegleid, kaaluda olulisi asjaolusid ja planeerimisotsust põhjendada. Põrkuvate huvide

omavaheline kaalumine on omavalitsusüksuse pädevuses ja sinna kohus kaalutlusreeglite järgimise

korral ei sekku (kolleegiumi otsus asjas nr 3-3-1-87-13, p 19).

22. Kolleegium rahuldab kohustamiskaebuse ja annab vastustajale tähtaja vaidlusaluse

üldplaneeringu kehtestamise kohta uue otsuse tegemiseks hiljemalt 1. märtsiks 2017.

IV

23. Kaebaja palub tunnistada õigusvastaseks toimingu – planeeringu kehtestamisega viivitamise –

alates 1. juulist 2007. HKMS § 46 lg 5 järgi võib kaebuse toimingu õigusvastasuse kindlaks-

tegemiseks esitada kolme aasta jooksul toimingu tegemisest arvates. Sama tulenes enne 2012. aastat

kehtinud HKMS § 9 lg-st 5. Selles asjas esitati kaebus 22. jaanuaril 2014.

24. Kolleegium ei nõustu kaebaja käsitlusega, et alates 1. juulist 2007 on vaidlusalune planeerimis-

menetlus käsitatav jätkuva toiminguna ning et tuvastamiskaebuse esitamise tähtaeg hakkab viivituse

vaidlustamisel kulgema pärast viivituse lõppemist.

25. Vastustaja märgib õigesti, et planeerimismenetlus lõppes algselt 26. augustil 2008 üldplaneeringu

kehtestamisega. Sellele järgnes kohtumenetlus, mille vältel vastustaja tunnistas kaebaja kinnistute

osas üldplaneeringu kehtetuks. Seejärel jätkunud planeerimismenetlust ei saa lugeda alates

2007. aastast pidevalt väldanud viivituseks.

26. Edasise ajavahemiku puhul tuleb silmas pidada, et HKMS § 46 lg 5 ei seo kaebetähtaja kulgemist

toimingu lõpule viimise ega tagajärgedega, vaid toimingu tegemisega. Jätkuvat tegevusetust ja

viivitust saab tuvastamiskaebusega vaidlustada kaebuse esitamisele eelnenud kolme aasta ulatuses (vt

muude jätkuvate toimingute kohta ka kolleegiumi otsus asjas nr 3-3-1-61-13, p 12). Kolm aastat on

piisav aeg jätkuva toimingu õigusvastasuse tuvastamise vajadusest arusaamiseks. Kui mingil

erandlikul põhjusel siiski jääb niisugune kaebus õigel ajal esitamata, on kaebajal võimalik taotleda

tähtaja ennistamist (HKMS § 71).

Tuvastamiskaebuse kolmeaastane tähtaeg välistab varasema viivituse õigusvastaseks tunnistamise

kohtuotsuse resolutiivosas. Kolleegium märgib aga, et kui see on vajalik kaebetähtaja jooksul esitatud

nõude lahendamiseks, siis peab kohus otsuse põhjendavas osas võtma seisukoha ka sellise toimingu

õiguspärasuse kohta, mida isik kaebetähtaja möödumise tõttu otseselt enam vaidlustada ei saa.

27. Praegusel juhul ei ole tähtaja ennistamiseks alust. Kolleegiumi ei veena kaebaja argumendid

õigusselgusetuse kohta. Kaebaja viidatud HKMS kommenteeritud väljaande (2012) lk-d 196–198,

HKMS § 283 lg 2 ja selle kohta eelnõu 755 SE seletuskirjas antud selgitused käivad

kohustamiskaebuse, mitte tuvastamiskaebuse kohta. Isegi kui lähtuda sellest, et kaebaja oli

eksimuses, ei saaks praegusel juhul kohtusse pöördumisega viivitamist lugeda mõistlikuks. Aastatel

2010 ja 2011 suhtles kaebaja korduvalt vallaga planeerimismenetluse venimise teemal. Kui kaebaja

valla selgitustega ei rahuldunud, oleks tulnud pöörduda kohtusse. Kolmeaastane kaebetähtaeg oli

muu hulgas piisav selleks, et tagantjärele hinnata, kas vald pidas kinni kaebajale antud lubadustest.

Samuti ei takistanud kaebuse õigeaegset esitamist kaebaja varasemad kaebused ega pooleliolev

planeerimismenetlus. Viivituse vaidlustamiseks ei pea viivitus olema lõppenud.

28. Eeltoodust tulenevalt lõpetab kolleegium tuvastamisnõude menetluse 22. jaanuarile 2011

eelnenud ajavahemiku osas (HKMS § 124 lg 2).

V

29. HKMS § 6 lg 2 ja § 37 lg 1 p 6 järgi võib kaebusega nõuda mh haldusorgani tegevusetuse või

viivituse õigusvastasuse kindlakstegemist (kolleegiumi otsus asjas nr 3-3-1-94-08, p 12). Niisuguse

kaebuse esemeks on üldjuhul viivitamine menetluse lõppeesmärgiks oleva haldusakti andmise või

toimingu tegemisega, mitte üksikud menetluse kestust pikendanud menetlustoimingud. Ka viivituse

õigusvastasuse tuvastamisel kehtib HKMS § 45 lg-s 3 sätestatud menetlustoimingute eraldi

vaidlustamise piirang. Haldusakti andmisega viivitamise õigusvastasus on võimalik kindlaks teha, kui

menetluse nõuetekohase läbiviimise korral oleks olnud võimalik haldusakt anda oluliselt varem.

30. Praegune kaebus hõlmab tegelikult viivitust kahe haldusakti andmisel. Esiteks, kaebaja soovitud

planeering kehtestati 28. märtsil 2013, kuid kaebaja leiab, et see oleks tulnud kehtestada varem.

Teiseks, pärast planeeringu kehtetuks tunnistamist jätkus planeerimismenetlus ning praeguse ajani

puudub volikogu otsus planeeringu kehtestamise või tagasilükkamise kohta.

Kohustamisnõude lahendamisel tegi kolleegium juba kindlaks, et vastustaja viivitas õigusvastaselt

planeerimismenetluse lõpule viimisega (p-d 19–21). Seega tuleb ka tuvastamiskaebus selles osas

rahuldada.

31. Kuni 28. märtsini 2013 toimunud haldusmenetluse osas nõustub kolleegium halduskohtuga, et

vastustaja viivitas planeeringu kehtestamisega õigusvastaselt.

32. Juba alates 8. novembrist 2010 oli planeering PlanS v.r § 17 lg 2 p 2 alusel kooskõlastamisel

Tartu linnas kui naaberomavalitsuses. Planeeringutoimikust ei nähtu, millal linn oma kooskõlastuse

andis, kuid veel 8. novembril 2011 pidasid vald ja linn kirjavahetust planeeringutoimiku

korrigeerimise üle (üldplaneeringu lisad, I kd, tl 280). Nagu märgitud, ei ole tuvastamiskaebuse

lahendamiseks tarvis asuda analüüsima kooskõlastusmenetluse toiminguid ükshaaval (p 29). Ilmselge

on, et vaid kahele kinnistule koostatud üldplaneeringu kooskõlastamine ei tohi kesta sedavõrd kaua.

Vastustaja oleks praegusel juhul Tartu linnalt kooskõlastust taotledes pidanud juhinduma PlanS v.r

§ 17 lg-test 4 ja 5. Nende sätete kohaselt tuli lugeda planeering kooskõlastatuks, kui koos-

kõlastamisel ei viidatud vastuolule seaduse või seaduse alusel kehtestatud õigusakti või kehtestatud

planeeringuga, vaatamata planeeringu kohta esitatud teistele ettepanekutele ja vastuväidetele. Kui

kooskõlastaja ei vastanud kooskõlastuse taotlusele ühe kuu jooksul taotluse kättesaamise päevast

arvates, oleks vastustaja pidanud arvestama, et Tartu linnal ei ole ettepanekuid ega vastuväiteid. Teise

omavalitsusüksuse kooskõlastuse taotlemisel ei ole planeeringu läbiviijal põhjust muuta planeeringut

sisuliselt, isegi kui kooskõlastav üksus seda soovib. Sisulisi märkusi on võimalik arvestada pärast

kooskõlastuse andmist või sellest keeldumist. Asjast ei nähtu planeeringu sedavõrd ulatuslikke

vormilisi puudusi, mille kõrvaldamine oleks tohtinud kesta enam kui paar kuud.

Selle eest, et valla koostöö planeeringu koostajaga kulgeks sujuvalt, vastutab planeerimismenetluse

osaliste ees vald.

33. Alates 9. märtsist 2012 kuni 19. veebruarini 2013 toimunud järelevalve kestuse eest vastutab

maavanem.

34. Pärast järelevalvet kehtestas vastustaja planeeringu küll mõistliku aja jooksul, kuid selliselt, et see

tuli põhjendamis- ja kaalutlusvigade tõttu peagi kehtetuks tunnistada. See tingis tagasipöördumise

varasemasse menetlusstaadiumi ning põhjustas lisaviivituse. Kohustus viia planeerimismenetlus

lõpule hõlmab kohustuse teha planeeringu kohta põhjendatud otsus. Vastustaja rikkus ka seda

kohustust.

35. Kolleegium rahuldab tuvastamisnõude tähtaegses osas ning tunnistab õigusvastaseks valla

viivituse 28. märtsi 2013. a määruse andmisel, samuti 15. augustil 2013 jätkunud üldplaneeringu

menetluses.

VI

36. Kolleegium peab selguse huvides vajalikuks halduskohtu ja ringkonnakohtu otsused tervikuna

tühistada ning teha kõigi nõuete kohta uue otsuse (HKMS § 230 lg 5 p 5).

37. Kaebaja esitas pärast kassatsioonkaebuse menetlusse võtmist avalduse kaebuse muutmiseks,

täpsemalt selle täiendamiseks kahju hüvitamisega nõudega. HKMS § 49 lg 1 järgi võib kaebaja

kaebuse nõuet muuta, kui see on kohtu hinnangul otstarbekas. Kolleegium kaebuse täiendamist

kahjunõudega otstarbekaks ei pea, arvestades kohtumenetluse senist kestust ja selle jõudmist

lõppfaasi. Kahjunõude lahendamiseks tuleb eeldatavasti teha kindlaks uusi faktilisi asjaolusid. See

pole Riigikohtu pädevuses. Kahjunõude lahendamine venitaks praeguse kohtuasja menetlust

(kolleegiumi määrus asjas nr 3-3-1-64-15, p 23).

38. Kaebajale tuleb tagastada tema 10. oktoobri 2016. a avalduse lisad 1, 2, 3, 5 ja 6. Asja juurde

tuleb võtta 10. oktoobri 2016. a avalduse lisa 4. Asja juurde tuleb võtta üldplaneeringu lisa, I kd,

tl 201–209 (vastuskirjad kolmandatele isikutele).

39. Kautsjon tuleb kassatsioonkaebuse osalise rahuldamise tõttu tagastada (HKMS § 107 lg 4). Kuna

kolleegium ei luba kaebust täiendada hüvitamisnõudega, tuleb sellelt tasutud riigilõiv 250 eurot

kaebajale tagastada (analoogia HKMS § 107 lg 5 p-ga 2).

40. Kuna kaebus rahuldatakse osaliselt, jagab kolleegium menetluskulud proportsionaalselt kaebuse

rahuldamisega (HKMS § 108 lg 2). Osas, milles asja menetlus lõpetatakse, kannab menetluskulud

kaebaja (HKMS § 108 lg 4).

Kaebaja menetluskuludeks halduskohtus oli halduskohtu otsuse p 50 järgi riigilõiv 15 eurot ja

õigusabikulu 6150 eurot 60 senti, kokku 6165 eurot 60 senti. Halduskohus luges põhjendatud

menetluskuluks 5215 eurot. Kolleegium nõustub selle hinnanguga. Kaebaja menetluskuluks

ringkonnakohtus oli advokaadikulu 1357 eurot 20 senti. Kolleegium peab seda kulu põhjendatuks.

Vastustaja menetluskuluks ringkonnakohtus oli riigilõiv 15 eurot. Riigikohtus kandis kaebaja

advokaadikulu 3744 eurot. Sellest peab kolleegium põhjendatuks 1500 eurot. Kassatsiooniastme

kulud ei peaks üldjuhul ületama apellatsiooniastme kulusid.

Kokku on kaebaja tõendatud ja põhjendatud menetluskuluks 8072 eurot 20 senti. Kolleegiumi

hinnangul on kaebuse osalise rahuldamisega proportsionaalne osa sellest 5000 eurot. See summa

tuleb vastustajalt kaebaja kasuks välja mõista.