3-4-1-31-15 · Riigikohus

R I I G I K O H U S

PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-4-1-31-15

Otsuse kuupäev

10. mai 2016

Kohtukoosseis

Eesistuja Priit Pikamäe, liikmed Hannes Kiris, Indrek

Koolmeister, Viive Ligi ja Jaak Luik

Kohtuasi

Halduskohtumenetluse seadustiku § 7 lõike 1 ja § 8 lõigete 4–

6 põhiseaduslikkuse kontroll osas, milles need sätestavad

Tartu Halduskohtu tööpiirkonnas elavale kaebajale kohustuse

esitada Sotsiaalkindlustusameti tegevuse peale kaebuse

Tallinna Halduskohtule

Menetluse alus

Tartu Halduskohtu 26. novembri 2015. a määrus haldusasjas

nr 3-15-2595

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Jätta Tartu Halduskohtu taotlus rahuldamata.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Sotsiaalkindlustusamet (SKA) lõpetas 6. augusti 2015. a otsusega nr 76497-2 Tartu Halduskohtu

tööpiirkonnas elavale isikule (isale) peretoetuse maksmise, kuna lapsed elavad koos emaga. Otsuse

tegi perehüvitiste üksuse peaspetsialist ja selles on märgitud, et otsus tehti Jõgeval. Isik esitas Tartu

Halduskohtusse 15. oktoobril 2015 kaebuse eelnimetatud otsuse tühistamiseks. SKA taotles asja

kohtualluvuse järgi Tallinna Halduskohtule üleandmist.

TARTU HALDUSKOHTU MÄÄRUS

2. Tartu Halduskohus jättis rahuldamata SKA taotluse asi kohtualluvuse järgi Tallinna Halduskohtule

üle anda ning jättis kohaldamata ja tunnistas põhiseaduse vastaseks halduskohtumenetluse seadustiku

(HKMS) § 7 lõike 1 ja § 8 lõiked 4–6 osas, milles need sätestavad Tartu Halduskohtu tööpiirkonnas

elavale kaebajale kohustuse esitada SKA tegevuse peale kaebuse Tallinna Halduskohtule.

3. Alates 1. detsembrist 2014 kehtiv SKA põhimääruse redaktsioon ei näe enam SKA

struktuuriüksustena ette piirkondlikke büroosid ja põhimääruse § 1 lõike 5 järgi asub SKA üksnes

aadressil Endla 8, Tallinn. SKA ei toimi enam territoriaalsel põhimõttel, vaid struktuuriüksused on

spetsialiseerunud valdkondade järgi. On juhus, et vaidlustatud otsuse teinud ametniku töökoht asus

Jõgeval, Tartu Halduskohtu tööpiirkonnas.

4. HKMS § 7 lõige 1 ja § 8 lõiked 4–6 moodustavad tervikliku kohtualluvuse regulatsiooni, mille

koostoimest sõltub, millisele halduskohtule asi allub. HKMS § 8 lõige 6 sätestab, et kui vastustaja on

Maksu- ja Tolliamet (MTA), esitatakse kaebus kaebaja elu- või asukoha järgi. Kuni 30. novembrini

2012 olid ka MTA-l mujal asuvad struktuuriüksused, alates 1. detsembrist 2012 asub MTA

põhimääruse järgi ainult Tallinnas. Alates 1. detsembrist 2012 kehtestati HKMS § 8 lõikega 6

erandlik kohtualluvus piirkondlike struktuuriüksuste kaotamise tõttu.

5. Põhiseaduse (PS) § 15 lõike 1 esimese lause järgi on igaühel õigus pöörduda oma õiguste ja

vabaduste rikkumise korral kohtusse. Seda õigust saab riivata üksnes teiste põhiõiguste või

põhiseaduslike väärtuste kaitseks. Formaalselt ei ole praegusel juhul kohtualluvuse regulatsiooni

muudetud, kuid uue põhimääruse redaktsiooni jõustumisega sai see materiaalselt uue sisu.

Põhiseaduslikku järku eesmärki PS § 15 lõikes 1 sätestatud põhiõiguse riiveks ei ole. Järelikult on

vaidlusalused sätted põhiseadusega vastuolus osas, milles need sätestavad Tartus Halduskohtu

tööpiirkonnas elavale kaebajale kohustuse esitada SKA tegevuse peale kaebuse Tallinna

Halduskohtule.

6. PS § 24 lõike 2 järgi on igaühel õigus olla oma kohtuasja arutamise juures. See õigus laieneb ka

kolmandale isikule. Isikutel oleks Tartus võimalik kohtuistungil osaleda oma igapäevatoimetuste

kõrvalt, Tallinnas kohtuistungil osalemiseks tuleks võtta terve päev vabaks. Riivet leevendab

võimalus pidada istung ka mujal kui kohtumajas, mille teeninduspiirkonda jääb koht, millest lähtudes

määratakse kohtualluvus. Kaebajal ega kolmandal isikul ei ole aga õigust nõuda kohtuistungi

korraldamist väljaspool Tallinna, samuti mitte õigust nõuda kohtuistungit menetluskonverentsina.

Pealegi ei saa tehnilise vahendi kaudu suhtlust pidada täielikult samaväärseks vahetu suhtlemisega

samas ruumis. Ka selle põhiõiguse riivel ei ole legitiimset eesmärki.

7. Vaidlusalused sätted on vastuolus ka PS § 12 lõikega 1. Isikud, kes esitavad kaebuse MTA või SKA

tegevuse peale, on võrreldavad grupid. Mõlema asutuse struktuuri on muudetud sarnaselt. MTA vastu

kaebuse esitajate suhtes kohaldub erandlik, isikutele mugavam kohtualluvus. Seejuures võib eeldada,

et sotsiaalkindlustusasjas kohtusse pöörduv isik vajab suuremat kaitset kui maksuasjas kohtusse

pöörduv isik, sest siis on sagedamini tegu majandus- või kutsetegevusega seotud vaidlusega.

MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED

Riigikogu

8. Riigikogu õiguskomisjoni hinnangul on vaidlusalused sätted põhiseaduse vastased halduskohtu

määruses toodud põhjendustel. PS §-s 4 sätestatud võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõttest

tulenevalt oli täitevvõimul õigus ja pädevus SKA struktuuri selliselt muuta, et sisuliselt muutus SKA

asjade kohtualluvus.

9. Riigikogu põhiseaduskomisjoni arvates ei ole HKMS § 7 lõige 1 PS § 15 lõikega 1 ega § 24

lõigetega 1 ja 2 vastuolus.

10. Kohtualluvuse sidumine vastustaja tegevus- või teenistuskohaga on seadusandja õiguspoliitiline

tahe. See võib teenida ka menetlusökonoomilisi eesmärke. Suurim töökoormus on Tallinna

Halduskohtu tööpiirkonnas, seal on ka pea kolm korda enam kohtunikke kui Tartu Halduskohtus. See

võimaldab tõhusamalt erimenetlustele spetsialiseeruda ja hoida menetluskulusid madalamal ning

kohtupraktikat ühtsemana. Kohtusüsteemi efektiivsus ehk menetlusökonoomia on põhiseaduslikku

järku õigusväärtus.

11. PS § 24 lõikes 2 sätestatud põhiõigust olla oma kohtuasja arutamise juures riivab minimaalselt

kohtumaja geograafiline kaugus kaebaja elukohast. Pikem sõit toob kaebajale kaasa mõningaid

lisakulusid, kuid tegu ei ole õigusliku takistusega õigusemõistmisele juurde pääseda. Seadus

võimaldab kohtul istungeid pidada ka mujal, samuti menetluskonverentsina. Menetlusosalised saavad

kohtuga suhelda ka sidevahendite abil.

12. HKMS § 8 lõiked 4–6 ei ole praeguses asjas asjassepuutuvad, kuna need ei kohaldu. Kuna MTA

kohtualluvust reguleeriv HKMS § 8 lõige 6 ei ole asjassepuutuv, ei saa praeguses asjas ka

võrdsuspõhiõiguse riivet lähemalt analüüsida.

Kaebaja

13. Kaebaja arvates on HKMS § 7 lõige 1 ja § 8 lõiked 4–6 PS § 12 lõikega 1, § 15 lõikega 1 ja § 24

lõikega 2 vastuolus.

14. Olukord, kus kaebaja elukoht ja vastustaja asukoht asuvad erinevate kohtute tööpiirkondades ning

kaebus tuleb esitada vastustaja asukoha järgi, piirab intensiivselt isiku põhiõigusi. Praegusel juhul

elab lisaks kaebajale ka kolmas isik Tartu Halduskohtu tööpiirkonnas. HKMS § 7 lõige 1 ei taga

kaebaja ega kolmanda isiku optimaalset juurdepääsu õigusemõistmisele. Isikuid koheldakse

põhjendamatult ebavõrdselt võrreldes MTA vastu kaebuse esitajatega. Mõlemal asutusel on sarnane

struktuur ja üle Eesti piirkondlikud teenindusbürood. Seejuures saab üksnes MTA vastu kaebuse

esitada kaebaja elu- või asukoha järgi.

Sotsiaalkindlustusamet

15. SKA leiab enda teenindatavat sihtgruppi arvestades, et on oluline, et oleks tagatud isikute õigus

pöörduda kohtusse võimalikult mugaval viisil.

16. PS § 15 lõikest 1 tulenev kohtusse pöördumise õigus on igaühel sõltumata oma elu- või asukohast

või vastustaja asukohast. SKA oli 2015. aastal vastustajaks 61 haldusasjas, millest 43 lahendati

kirjalikus menetluses. Seejuures lahendati 21 asja Tartu Halduskohtus. Kirjalikku menetlust kasutati

ka paljudes juriidilise fakti tuvastamise asjades tunnistajate ülekuulamisel. Alati ei ole kaebaja ja

tunnistajate elukoht samas piirkonnas, vaid erinevates kohtades üle Eesti.

Õiguskantsler

17. Õiguskantsleri hinnangul on HKMS § 7 lõige 1 põhiseadusega kooskõlas ning HKMS § 8

lõiked 4–6 ei ole praeguses asjas asjassepuutuvad normid.

18. PS § 24 lõike 1 seadusega määratud kohtualluvuse põhimõte on käsitatav PS § 15 lõike 1 esimese

lause loogilise jätkuna. Normihierarhiast tulenevalt tuleb HKMS § 7 lõike 1 termineid vastustaja

asukoht ja vastustaja piirkondlik struktuuriüksus tõlgendada HKMS-i enda eesmärkide ja kohtute

seaduse järgi, mis kohustab arvestama piirkondlikkusega. Vastustaja piirkondlikku struktuuriüksust

saab ja tuleb tõlgendada laiemalt, kui seda on tehtud praeguses asjas ja lähtuda tuleb sisulistest

kriteeriumidest.

Valitsusasutuste

põhimäärused

ei

kasuta

üldjuhul

terminit

piirkondlik

struktuuriüksus, kuigi asutused on piirkondades esindatud ja volitatud tegutsema. SKA-l on

13 valdkondlikku üksust ja 17 piirkondlikku klienditeenindust. SKA pädevusse kuuluvad küsimused

on sellised, et nende üle tekkivate kohtuvaidluste lahendamine peaks toimuma võimalikult kaebaja

elukoha lähedal.

19. Minister peab saama määrusega asutuse põhimäärust lihtsalt ja paindlikult muuta, kuid

täidesaatev võim ei saa muuta HKMS § 7 lõike 1 järgset kohtualluvust. Halduskorralduse

kujundamisel tuleb arvestada vaidluste seadusjärgse kohtualluvusega. Piirkondliku kohtualluvuse

põhimõtte eesmärkideks on võimalikult ulatuslik õiguskaitse ja selle lihtne kättesaadavus, nõrgema

poole kaitse, lähedus, korrakohane, tõrgeteta, harmooniline ja hea õigusemõistmine. Täidesaatva

võimu asutuse töö tõhustamine ja kulude optimeerimine ei ole põhiseaduslikku järku väärtused,

mistõttu need ei ole legitiimsed eesmärgid PS § 15 lõikes 1 ja § 24 lõikes 2 sätestatud

seadusereservatsioonita põhiõiguste piiramiseks.

Justiitsminister

20. Justiitsminister leiab, et HKMS § 7 lõige 1 ja § 8 lõiked 4–6 on PS § 12 lõikes 1 sätestatud

võrdsuspõhiõigusega vastuolus.

21. Asjassepuutuvad normid on nii HKMS § 7 lõige 1 kui ka § 8 lõiked 4–6, kuna need sätted

reguleerivad ühtse tervikuna kohtualluvust.

22. Võrreldavateks gruppideks on isikud, kelle kaebuse vastustajaks on SKA, ning isikud, kelle

kaebuse vastustajaks on MTA. Võrreldavaid gruppe koheldakse erinevalt, kuna MTA puhul näeb

HKMS § 8 lõige 6 ette erandliku kohtualluvuse, mille järgi kaebus esitatakse kaebaja elu- või

asukoha järgi, kuid SKA tegevuse peale tuleb esitada kaebus vastustaja asukoha järgi üldnormi

HKMS § 7 lõike 1 alusel.

23. Võrreldavate

gruppide

erinev

kohtlemine

on

sätestatud

HKMS-iga

formaalselt

põhiseaduspäraselt. HKMS-i regulatsioonile ei saa ette heita seda, et faktiliselt muutus SKA vastu

esitatavate kaebuste kohtualluvus sotsiaalministri määrusega, millega kinnitati SKA uus struktuur.

Võimude lahususe põhimõttest lähtuvalt on Vabariigi Valitsuse pädevuses kujundada valitsusasutuste

struktuur ja ülesehitus vastavalt muutunud faktilisele olukorrale ja ühiskonna vajadustele.

24. HKMS § 8 lõikega 6 sätestatud erandlik kohtualluvus MTA vastu esitatud kaebustes loodi

1. detsembril 2012 jõustunud maksukorralduse seaduse ja teiste seaduste muutmise seadusega,

millega mindi üle MTA senisest regionaalsest toimemudelist valdkondlikule toimemudelile. Seejuures

märgiti eelnõu seletuskirjas, et HKMS § 7 lõikest 1 tulenev üldine kohtualluvus oleks edaspidi MTA

puhul selgelt ebamõistlik.

25. Sotsiaalkindlustusasjades kohtusse pöörduv isik vajab eelduslikult suurematki kaitset kui

maksuasjades kohtusse pöörduv isik, kuna sotsiaalkindlustusasjad on valdavalt seotud füüsilise isiku

või tema perekonna toimetulekuga, samas kui maksuasjades vaieldakse pigem majandus- ja

kutsetegevuses. Mõistlikku põhjust võrreldavate gruppide erinevaks kohtlemiseks ei ole.

Sotsiaalminister

26. Sotsiaalministri arvates on HKMS § 7 lõige 1 ja § 8 lõiked 4–6 põhiseadusega vastuolus osas,

milles need sätestavad kohustuse esitada kaebuse SKA vastu vaid Tallinna Halduskohtusse.

27. SKA põhimäärust muudeti eesmärgiga minna üle valdkondlikule spetsialiseerumisele, et

ühtlustada halduspraktikat. Määruse muutmise eelnõu seletuskirjas rõhutati, et ameti regionaalne

esindatus ja geograafiline kättesaadavus on oluline ning alles jäi kodanike teenindamine

maakondades. Vabariigi Valitsuse seaduse § 72 lõike 2 järgi võivad ametitel olla kohalikud asutused.

SKA-l ei ole põhimääruse järgi kohalikke asutusi, kuid see ei välista isikute teenindamist igas Eesti

piirkonnas, samuti peab olema võimalik pöörduda elukohajärgsesse kohtusse. Lähtuda tuleb MTA

kohtualluvuse analoogiast, kuna MTA ja SKA on sarnased asutused. Seadusandja peaks ette nägema

SKA kohtuasjadele MTA asjadega sarnase erandi.

PÕHISEADUSEGA VASTUOLUS OLEVAKS TUNNISTATUD SÄTTED

28. Halduskohtumenetluse seadustiku § 7 lõige 1:

„Kaebus esitatakse vastustaja asukoha või teenistuskoha järgi. Kui vaidluse esemeks on vastustaja

piirkondliku struktuuriüksuse või ametiisiku tegevus, sellega tekitatud kahju või selle tagajärjed,

esitatakse kaebus piirkondliku struktuuriüksuse asukoha või ametiisiku teenistuskoha järgi."

29. Halduskohtumenetluse seadustiku § 8 lõiked 4–6:

„(4) Teenistusvaidluse korral esitatakse kaebus teenistuskoha asukoha järgi.

(5) Isik, kellelt on võetud vabadus, esitab kaebuse oma viibimiskoha järgi.

(6) Kui vastustaja on Maksu- ja Tolliamet, esitatakse kaebus kaebaja elu- või asukoha järgi."

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

30. Esmalt leiab kolleegium asjassepuutuvad normid ja riivatud põhiõigused. Seejärel käsitletakse

legitiimset eesmärki ja kontrollitakse riivete proportsionaalsust legitiimse eesmärgi suhtes.

31. Halduskohus pidas asjassepuutuvaks HKMS § 7 lõiget 1 ja § 8 lõikeid 4–6.

32. Kolleegiumi hinnangul ei ole kõik need sätted asjassepuutuvad. Praegu on tegemist haldusasjaga,

kus isa esitas kaebuse SKA otsuse peale, millega lõpetati talle peretoetuse maksmine. HKMS § 7

lõike 1 kohaselt tuleb selline kaebus esitada vastustaja – käesoleval juhtumil SKA – asukoha järgi ehk

Tallinna Halduskohtule. Seevastu HKMS § 8 lõige 4 reguleerib kohtualluvust teenistusvaidluse

puhul, § 8 lõige 5 määrab ära kohtualluvuse juhtudel, kui isikult on võetud vabadus ning § 8 lõige 6

sätestab kohtualluvuse vaidlustes Maksu- ja Tolliametiga. Kuna käesoleva põhiseaduslikkuse

järelevalve asja aluseks olev haldusasi ei puuduta teenistusvaidlust ega kelleltki vabaduse võtmist

ning selles ei ole vastustajaks MTA, ei ole HKMS § 8 lõiked 4–6 asjassepuutuvad normid. Sätteid,

mis näevad ette erandid mingiteks muudeks juhtudeks, ei saa lugeda asjassepuutuvaks põhjusel, et

järelevalvemenetluse algataja arvates peab seaduse regulatsioon olema samasugune ka selles

kohtuasjas. HKMS § 8 lõikeid 4–6 ei saa asjassepuutuvaks pidada ka justiitsministri esitatud

põhjendusel, et nii hõlmatakse terviklik kohtualluvuse regulatsioon. Kohtualluvust reguleerivad lisaks

eeltoodutele ka HKMS § 8 lõiked 1–3 ja § 9. Kuna käesolev kohtuasi jõudis Riigikohtusse konkreetse

normikontrolli korras, siis saab selle raames põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse

(PSJKS) § 14 lõike 2 kohaselt hinnata üksnes selles kohtuasjas asjassepuutuva õigusnormi

põhiseaduspärasust.

33. Õiguskantsler leidis oma arvamuses, et HKMS § 7 lõiget 1 tuleks tõlgendada põhiseadus-

konformselt, sisustades terminitega vastustaja asukoht ja vastustaja piirkondlik struktuuriüksus

tähistatud mõisteid asutuse tegelikku piirkondlikkust arvestades, ning kuna praeguses asjas tehti otsus

kaebaja elukoha järgse halduskohtu tööpiirkonnas, peaks asi sellele halduskohtule ka alluma.

Kolleegium selle tõlgendusega ei nõustu. HKMS § 7 lõike 1 teine lause sätestab: „Kui vaidluse

esemeks on vastustaja piirkondliku struktuuriüksuse või ametiisiku tegevus, sellega tekitatud kahju

või selle tagajärjed, esitatakse kaebus piirkondliku struktuuriüksuse asukoha või ametiisiku

teenistuskoha järgi." SKA põhimääruse § 1 lõike 5 järgi asub SKA üksnes aadressil Endla 8, Tallinn.

Praeguses halduskohtumenetluse asjas vaidlustatud SKA otsuse tegi perehüvitiste üksuse

peaspetsialist Jõgeval. SKA põhimääruse § 4 lõike 2 punkti 2 järgi on perehüvitiste üksus ameti üheks

üksuseks, mille ülesanded on muuhulgas riiklike peretoetuste ja -hüvitiste määramine. SKA

põhimäärusest ei tulene, et asutusel oleks piirkondlikke struktuuriüksuseid. Isikuid võtavad vastu

kohalikud klienditeenindusüksused, mille põhiülesanded on klientide asjatundlik teenindamine ning

nõustamine ameti tegevusvaldkondades (SKA põhimääruse § 4 lõike 2 punkt 8; klienditeeninduste

kontaktinfo SKA kodulehel). Kliente teenindavad SKA teised struktuuriüksused on valdkondlikult

spetsialiseerunud ja teenindavad Eestit tervikuna hoolimata asjaolust, et ka valdkondlikud üksused

asuvad tegelikult üle Eesti erinevates asukohtades. Tulenevalt SKA kehtivast struktuurist ja

tööjaotusest ei langetata asutuse erinevates asukohtades otsuseid lähtuvalt taotleja või adressaadi elu-

või asukohast. Asjaolu, et praeguses asjas langetas isiku suhtes otsuse tema elukoha järgse

halduskohtu tööpiirkonnas asuv SKA struktuuriüksus, tulenes vastustaja valdkondlikust tööjaotusest

ning ei pruugi mõnel muul juhul või teist liiki SKA asjade puhul nii olla. Riigikohus ei saa juhuslikust

kokkulangevusest

põhiseaduslikkuse

järelevalve

menetluses

lähtuda,

kuna

normi

põhiseaduspärasusele antud hinnangul on ka erga omnes mõju.

34. Lähtuvalt eeltoodust on kolleegiumi hinnangul praeguses menetluses asjassepuutuv üksnes

HKMS § 7 lõige 1 osas, milles see sätestab Tartu Halduskohtu tööpiirkonnas elava kaebaja kohustuse

esitada SKA tegevuse peale kaebus Tallinna Halduskohtule. HKMS § 7 lõike 1 põhiseaduspärasuse

korral puudub Tartu Halduskohtul pädevus lahendada SKA peretoetuse maksmise lõpetamise

vaidlusi, sõltumata kaebaja elukohast.

35. Järgmiseks leiab kolleegium riivatud põhiõigused.

36. PS § 15 lõike 1 järgi on igaühel õigus pöörduda oma õiguste ja vabaduste rikkumise korral

kohtusse. Kolleegium märgib, et PS § 15 lõikes 1 sätestatud kohtusse pöördumise põhiõiguse

esemeline kaitseala hõlmab subjektiivsete õiguste kaitseks kohtumenetluse algatamise kõiki neid

aspekte, mille kaitstus ei ole tuletatav mõnest muust põhiõigusest. Muu hulgas tuleneb PS § 15

lõikes 1 sätestatud kohtusse pöördumise põhiõigusest koostoimes PS § 104 lõike 2 punktiga 14 ja §-

ga 148 seadusandja kohustus luua kohtusüsteem, mis kindlustab igaühele õigusemõistmise

kättesaadavuse ebamõistlike pingutusteta. Protsessiõiguse normid, mis määravad kohtualluvuse,

piiravad kaebaja võimalust pöörduda endale sobivasse kohtusse, seal hulgas õigust esitada kaebus

enda elukohale kõige lähemale halduskohtule. Kuna HKMS § 7 lõige 1 suunab vastustaja asukoha

järgi SKA otsuste vaidlustamiseks kõiki sõltumata nende elukohast pöörduma Tallinna

Halduskohtusse, samas kui see ei pruugi olla neile lähim olemasolev halduskohus, siis riivab

kõnealune kohtualluvuse norm kolleegiumi hinnangul PS § 15 lõikes 1 sätestatud põhiõigust.

37. PS § 24 lõike 2 järgi on igaühel õigus olla oma kohtuasja arutamise juures. Normid, millega

õiguslikult või faktiliselt raskendatakse isiku võimalust olla oma kohtuasja arutamise juures, riivavad

seda põhiõigust. Olles saavutanud oma subjektiivsete õiguste kaitseks halduskohtumenetluse

käivitamise, eeldab kohtuasja edasine ajamine kaebaja võimalust võtta osa asja kohtulikust

arutamisest. Olukord, kus isik peab oma kohtuasja arutamise juures olemiseks sõitma kaugemale kui

lähimasse kohtumajja, raskendab seda võimalust. Järelikult on tegu PS § 24 lõikes 2 sätestatud

põhiõiguse riivega.

38. PS § 12 lõikes 1 sätestatud võrdsuspõhiõiguse riivega saab tegu olla üksnes siis, kui ebavõrdselt

koheldakse sarnases olukorras olevaid isikuid (Riigikohtu üldkogu 27. juuni 2005. a otsus asjas nr 3-

4-1-2-05, punkt 40). HKMS § 8 lõige 6 sätestab: „Kui vastustaja on Maksu- ja Tolliamet, esitatakse

kaebus kaebaja elu- või asukoha järgi." Eeltoodust järeldub, et kehtivas halduskohtumenetlusõiguses

ei ole kõigi haldusasjade kohtualluvuse määramisel lähtutud üksnes vastustaja asukohajärgsuse

põhimõttest. MTA põhimääruse § 4 järgi asub MTA õiguslikus mõttes samuti ainult Tallinnas nagu

SKA-gi. Mõlemal asutusel on sarnane struktuur, mille kohaselt paiknevad asutuse spetsialiseerunud

üksused üle Eesti ning isikute suhtes ei tehta otsuseid lähtuvalt nende elu- ega asukohast. Selles osas

on MTA ja SKA vastu kaebuse esitajad sarnases olukorras. Nende olukord on erinev

halduskohtumenetlusliku kohtualluvuse reeglistiku mõttes, kuivõrd MTA vastu halduskohtusse

kaebuse esitajad saavad seda teha oma elu- või asukoha järgi, samas kui SKA vastu kaebuse esitajad

peavad pöörduma üksnes Tallinna Halduskohtusse. Järelikult koheldakse SKA vastu kaebuse esitajaid

oma kohtukaebeõiguse teostamisel ebasoodsamalt kui MTA vastu kaebuse esitajaid. Seega riivab

HKMS § 7 lõikes 1 sisalduv kohtualluvuse regulatsioon ühtlasi PS § 12 lõikes 1 sätestatud

võrdsuspõhiõigust.

39. Edasi leiab kolleegium eelloetletud riivete legitiimse eesmärgi. PS § 12 lõikes 1 sätestatud

võrdsuspõhiõigus on piiratav igal põhiseadusega kooskõlas oleval põhjusel ehk tegu on lihtsa

seadusereservatsiooniga põhiõigusega (Riigikohtu üldkogu 7. juuni 2011. a otsus asjas nr 3-4-1-12-

10, p 31). PS § 15 lõikes 1 sisaldub ilma seadusereservatsioonita põhiõigus, mille piiramise

õigustusena saab arvestada üksnes teisi põhiõigusi või põhiseaduslikke väärtusi (vt nt Riigikohtu

üldkogu 16. mai 2008. a otsus asjas nr 3-1-1-88-07, p 43). Ka PS § 24 lõikes 2 ette nähtud põhiõigus

olla oma kohtuasja arutamise juures on seadusereservatsioonita põhiõigus.

40. Põhiseadusest tulenevalt on kohtualluvuse määramine seadusandja ülesanne. Kui PS §-s 15

sätestatakse üldine kohtusse pöördumise põhiõigus, siis PS § 24 lõige 1 näeb ette igaühe põhiõiguse

seadusega määratud kohtualluvusele. Viimane peab kindlustama kohtuasjade jaotamise kohtute vahel

ette kindlaks määratud objektiivsete kriteeriumite alusel, hoides seeläbi ära asjade kohtutevahelist

meelevaldset jagamist. Vältides kohtuasjade ad hoc jagamist kohtute vahel, peab PS § 24 lõikes 1

nimetatud põhiõigus seadusega määratud kohtualluvusele kindlustama õigusemõistmise sõltumatuse.

Eelöeldu tõttu peab kohtualluvuse regulatsioon menetlusseadustikes muu hulgas garanteerima, et asja

arutava kohtu kindlaksmääramine ei oleks kantud soovist saada konkreetne kohtulahend.

Kohtualluvuse määramine seaduslikul teel peab justiitshaldustasandil tagama kohtu suurust arvestava

kohtunikevahelise tööjaotuse ja seeläbi kohtusüsteemi tõhusa toimimise ning teiselt poolt isikute

optimaalse juurdepääsu õigusemõistmisele.

41. Järgmiseks käsitleb kolleegium küsimust, mis eesmärgil määratakse halduskohtumenetluses

kohtualluvus üldjuhul lähtuvalt vastustaja asukohast. Objektiivseks kriteeriumiks, millele

kohtualluvuse määramisel tugineda, on kas kaebaja või vastustaja asu- või elukoht. Vastustaja

asukohast juhindumine võimaldab paremini plaanida kohtute töökoormust ning lõppastmes tagada

tõhusalt toimiv ja ökonoomne kohtusüsteem. Isikutel on võimalik oma elu- või asukohta muuta

lihtsalt, samas vastustaja puhul nõuab asukoha muutmine struktuurilisi ümberkorraldusi, mis annab

seadusandjale võimaluse ka kohtusüsteemis vajalikke muutusi teha, näiteks luua erandlik

kohtualluvuse regulatsioon, nagu MTA puhul. Vastustaja asukoha järgi kohtualluvuse määramine

väldib ka ebaselgust, mis võiks tekkida kaebajast lähtuva kohtualluvuse puhul, kui üht haldusakti või

-toimingut vaidlustaks mitu isikut, kelle elu- või asukoht asub erinevate halduskohtute tööpiirkonnas.

Lisaks osalevad haldusorganid oma asjade kohtumenetluses sageli, isikud aga esitavad kaebuse

halduskohtusse konkreetse haldusorgani vastu üldjuhul harva. Järelikult vähendab vastustajajärgne

kohtualluvus haldusorganite kohtumenetluses osalemise ja esindamise kulutusi.

42. Lisaks loob kohtualluvuse regulatsioon, mis suunab selles piirkonnas asuva haldusorgani vastu

esitatavate kaebuste lahendamiseks pöörduma sama piirkonna halduskohtu poole, sellesse kohtusse

eelduslikult niisuguste asjade läbivaatamise parema sisulise pädevuse, kuna kohtunikud

spetsialiseeruvad nendele. Viimane omakorda kindlustab tõenäoliselt ka ühtsema kohtupraktika.

Spetsialiseerumine mingit tüüpi kohtuasjadele võimaldab asju ökonoomsemalt menetleda.

Kohtusüsteemi efektiivne toimimine on väärtus, mille tõttu võib piirata seadusereservatsioonita

põhiõigusi. Põhiseaduse preambuli järgi rajaneb Eesti riik muuhulgas õiglusel ja selle tagamiseks on

oluline kohtusüsteemi efektiivne toimimine (Riigikohtu üldkogu 17. märtsi 2003. a otsus asjas nr 3-1-

3-10-02, p 28). PS § 14 paneb riigile kohustuse tagada põhiõigusi ja vabadusi. Need tagatakse

muuhulgas tõhusalt toimiva ja ökonoomse kohtusüsteemi abil. Seega on kohtumenetluse ökonoomia

PS § 12 lõike 1, § 15 lõike 1 ja § 24 lõike 2 riivete legitiimseks eesmärgiks.

43. Järgnevalt kontrollib kolleegium riivete proportsionaalsust legitiimse eesmärgi suhtes.

Kolleegium leiab, et kuigi kohtualluvuse määramisel ja kohtute paiknemise üle otsustamisel on

seadusandjal lai otsustusruum (vt lähemalt allpool p 53), ei tähenda see, nagu võiks seadusandja

selles vallas toimida meelevaldselt. Nii kohtute asukohtade määramine kui ka kohtualluvuse

reguleerimine peab olema proportsionaalne seeläbi riivatavate põhiõiguste suhtes. Kolleegium ei

kahtle, et HKMS § 7 lõikest 1 tulenev vastustaja asukohapõhisest kohtualluvuse regulatsioonist

tulenev riive on seatud eesmärkide saavutamiseks sobiv ja vajalik. Abinõu mõõdukuse hindamisel

tuleb praeguses asjas lisaks seadusandja laia otsustusruumi arvestamisele kaaluda ühelt poolt

põhiõiguste riive intensiivsust, teiselt poolt aga eesmärgi tähtsust.

44. Esmalt vaeb kolleegium PS § 15 lõikes 1 ja § 24 lõikes 2 vastavalt sätestatud kohtusse

pöördumise ja enda kohtuasja arutamise juures olemise põhiõiguste riivete intensiivsust.

45. PS § 15 lõike 1 mõttes kohtusse pöördumist ei saa halduskohtumenetluses sisustada üksnes

üldnormi HKMS § 7 lõike 1 järgi. HKMS § 40 lõike 1 punkti 1 alusel esitatakse kaebus

halduskohtule kirjalikult posti teel või toimetades selle isiklikult või teise isiku vahendusel kohtusse.

Sama paragrahvi lõike 2 alusel võib kirjaliku kaebuse toimetada ka ükskõik millisesse Eesti haldus-

või maakohtu kohtumajja, kust see edastatakse alluvusjärgsele kohtule. Osutatud sätetest järeldub, et

kuigi kaebused SKA tegevuse peale alluvad üle riigi Tallinna Halduskohtule, ei tulene sellest

kohtusse pöördujale kohustust toimetada kaebus tingimata pealinna. Tähelepanuta ei tohi jätta sedagi,

et HKMS § 40 lõike 1 punkti 2 alusel võib kaebuse halduskohtule esitada elektrooniliselt.

Elektrooniliste vahendite kasutamine ja digiallkirjastamine ID-kaardi või mobiil-ID abil on Eestis

küllaltki levinud. Nii saab isik kaebuse halduskohtule esitada hõlpsalt kodu lähedal või koguni kodust

lahkumata sõltumata sellest, millisele halduskohtule konkreetne vaidlus allub. Seega ei olene

kohtuasja algatamine halduskohtus eriliselt sellest, kui kaugel asub kohus kaebajast. Eeltoodust

nähtub, et HKMS § 7 lõike 1 nõue esitada kaebus halduskohtule vastustaja asukoha järgi riivab

kohtusse pöördumise õigust väheintensiivselt, kuna avalik-õiguslikust suhtest võrsuvat vaidlust

puudutava kaebuse vastuvõtmiseks on pädev Eesti kohtuvõrk tervikuna, samuti saab kaebust Tallinna

Halduskohtule alluvates vaidlustes esitada posti teel või elektrooniliselt.

46. PS § 24 lõikes 2 sätestatud põhiõiguse riive intensiivsust hinnates tuleb esmalt tähele panna, et

HKMS § 131 lõike 1 alusel võib kohus asja läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui kohtu hinnangul

on asja lahendamiseks olulised asjaolud võimalik välja selgitada kohtuistungit korraldamata ning kõik

pooled ja kolmandad isikud on nõustunud asja arutamisega kirjalikus menetluses või kui

menetlusosalistel puudub ilmselgelt põhjus kohtuistungi korraldamist nõuda, arvestades kaalul

olevaid õigushüvesid ja vaidluse iseloomu, sealhulgas kui menetlusosaliste vahel on vaidluse all

üksnes õigusküsimused. Praeguses asjas on SKA menetlusosalisena andnud arvamuse, millest

nähtuvalt lahendati 2015. aastal kõigist selle haldusorgani vastu esitatud kaebustest 70% kirjalikus

menetluses (43 asja 61-st). Seejuures kasutati kirjalikku menetlust ka paljudes juriidilise fakti

tuvastamise asjades tunnistajate ülekuulamisel, kusjuures tunnistaja ja kaebaja elukoht ei pruukinud

olla samas Eesti piirkonnas. Seega lahendatakse SKA halduskohtumenetluse vaidlused ülekaalukalt

kirjalikus menetluses ja kaebajad ei pea kohtusse tingimata ilmuma.

47. Isegi asja arutamise korral kohtuistungil ei tähenda see menetlusosaliste kohustust ilmuda asja

arutavasse halduskohtusse. Nimelt lubab HKMS § 129 lõike 2 teine lause menetlusosaliste huvides

pidada istungit ka mujal kui kohtumajas. Seega on menetlusosalisel põhjendatud vajaduse korral

võimalik taotleda väljasõiduistungi korraldamist neile lähimas kohtumajas. HKMS § 129 lõige 3

viitab muuhulgas TsMS § 350 kohaldamise võimalikkusele halduskohtumenetluses. TsMS § 350

lõike 1 järgi võib kohus korraldada istungi menetluskonverentsina selliselt, et menetlusosalisel või

tema esindajal või nõustajal on võimalik viibida istungi ajal muus kohas ja teha sealt reaalajas

menetlustoiminguid, ning lõike 2 alusel võib samal viisil üle kuulata ka eemalviibiva tunnistaja ja

eksperdi, samuti saab neile esitada sel viisil küsimusi. Seetõttu ei pea menetlusosaline ka sel juhul,

kui kohus jätab väljasõiduistungi korraldamise taotluse rahuldamata, võtma ette sõitu kohtu asukohta,

vaid saab kohtuga suhelda infotehnoloogilisi vahendeid kasutades. Menetluskonverentsi pidamist

võimaldavad süsteemid on olemas kõigis asulates, kus asuvad kohtumajad (halduskohtutest pole

sellist süsteemi vaid Tallinna Halduskohtu Pärnu kohtumajas Rüütli tänaval, kuid saab kasutada

menetluskonverentsi süsteemi Pärnu Maakohtu kohtumajas Kuninga tänaval). Need tagavad piisavalt

mugava osavõtu kohtuistungist ka isikule, kes pole sellise süsteemi kasutamisega harjunud.

48. Õigus olla oma kohtuasja arutamise juures hõlmab ka õigust olla kursis asja materjalidega, seega

õigust toimikuga tutvuda. HKMS § 88 lõige 6 sätestab, et menetlusosalisele tagatakse toimikuga

tutvumise võimalus üldjuhul selles kohtumajas, mille teeninduspiirkonda jääb koht, millest lähtudes

määratakse kohtualluvus; menetlusosaliste huve arvestades võib kohus võimaldada toimikuga tutvuda

ka mujal. Seega juhul, kui isikul on raskendatud asja menetlevasse kohtumajja kohaletulek ja ta ei saa

ka elektrooniliste vahendite kaudu toimikuga tutvuda, on tal võimalik toimikuga tutvuda endale

lähimas kohtumajas. Muu suhtlus kohtuga (nt selgitamiskohustuse täitmine, lisadokumentide

esitamine) toimub tavaliselt kirjalikult posti teel või elektrooniliselt ega eelda kohtumaja külastamist.

49. Kui vaatamata eelnimetatud võimalustele on kaebaja vahetu kohalolek asja arutamiseks seda

menetlevas kohtus siiski vältimatult vajalik, on tal võimalik nõuda sellega kaasnenud kulutuste

hüvitamist. HKMS § 108 lõige 1 sätestab üldpõhimõtte, et menetluskulud kannab pool, kelle kahjuks

otsus tehti. Seejuures on menetluskuludeks ka menetlusosalise sõidu-, posti-, side- ja majutuse kulud,

mis on kantud menetluse tõttu, samuti menetlusosaliste saamata jäänud töötasu või muu püsiv

sissetulek (HKMS § 103 lõike 1 punktid 2–3). Seega hüvitatakse isikule tema kaebuse rahuldamise

korral kaugemal kohtus käimisega kaasnenud kulud ja sissetuleku kaotus.

50. Lõpuks tuleb märkida, et Eesti vahemaid ja teedevõrku arvestades jõuab Tallinna kohtumajja ka

Eesti

mandriosa

kaugeimast

punktist

eelduslikult

kolme-neljatunnise

sõiduajaga

ning

ühistranspordiühendus pealinnaga on hea. Kohus saab istungi algusaja määramisel arvestada

menetlusosaliste põhjendatud taotlustega, mis on tingitud vajadusest jõuda kohtuistungile mujalt kui

Tallinnast. Eeltoodut arvestades ei riiva HKMS § 7 lõikes 1 sätestatud kohtualluvuse eeskirjad

intensiivselt ka õigust olla oma kohtuasja arutamise juures.

51. Edasi kaalub kolleegium PS § 12 lõikes 1 sätestatud võrdsuspõhiõiguse riive intensiivsust. Nagu

ülal käesoleva kohtuotsuse punktis 38 märgitud, koheldakse SKA vastu halduskohtusse kaebuse

esitajaid HKMS § 8 lõikes 6 ettenähtud erandliku kohtualluvuse reegli tõttu ebasoodsamalt kui MTA

vastu kaebuse esitajaid. Arvestades otsuse p-des 44–50 kirjeldatut, ei ole SKA asjades erandliku

kohtualluvuse kehtestamata jätmine eriti intensiivse mõjuga, sest kaebajal on võimalus kohtuasja

allumisel teise piirkonna kohtule osaleda kohtumenetluses võrdväärselt nende isikutega, kes saavad

esitada kaebuse halduskohtule oma elu- või asukoha järgi.

52. Järgmiseks käsitleb kolleegium legitiimse eesmärgi – kohtumenetluse ökonoomia – kaalukust.

Kohtumenetluse ökonoomia seostub riigi raha tõhusa kasutusega. Riik peab kulutama otstarbekalt, et

rahastada kõiki avalikke ülesandeid mõistlikul määral (vrd Riigikohtu üldkogu 26. juuni 2014. a otsus

asjas nr 3-4-1-1-14, p 112). Sellest tulenevalt on legitiimne eesmärk tagada kohtumenetluse

ökonoomia kaalukas.

53. Kohtualluvuse määramisel on seadusandjal lai otsustusruum. Kohtualluvus on tihedalt seotud

kohtute paiknemise ja tööjaotuse küsimustega, mille lahendamine on suuresti seadusandja

õiguspoliitiline otsustus. Kohtute paiknemine ja omavaheline tööjaotus on omakorda seotud

kohtusüsteemi rahastamise ja riigieelarvega. Riigikohus on varem asunud seisukohale, et põhiseaduse

preambulist ja PS §-st 14 tuleneva põhiõiguste ja -vabaduste kaitse tagamise kohustuse täitmiseks

peab Eesti kindlustama jätkusuutliku eelarvepoliitika (vt üldkogu 12. juuli 2012. a otsus asjas nr 3-4-

1-6-12, p 199). Samuti on Riigikohus leidnud, et põhiseaduslikkuse järelevalve kohus peab vältima

olukorda, kus eelarvepoliitika kujundamine läheb suures osas kohtu kätte (põhiseaduslikkuse

järelevalve kolleegiumi 21. jaanuari 2004. a otsus asjas nr 3-4-1-7-03, p 16).

54. Kolleegium hindab järgmiseks PS § 12 lõikes 1, § 15 lõikes 1 ja § 24 lõikes 2 sätestatud

põhiõiguste riivete õigustatust. SKA vastu kaebuse esitajate ebasoodsamat kohtlemist kohtusse

pöördumisel ja oma kohtuasja arutamise juures olemisel võrreldes MTA vastu kaebuse esitajatega

saab põhjendada kõigepealt ajalise erinevusega, mil HKMS § 8 lõikes 6 sätestatud MTA-d puudutav

erandlik kohtualluvuse reegel kehtestati ja mil SKA struktuuri uuendusest tulenevalt kohtualluvuse

muutus tekkis.

55. Kuigi õiguslikud võimalused olla distantsilt oma kohtuasja juures olid samad nii 2012. kui ka

2014. aasta lõpus, tuleb arvestada ka tehnoloogia tegelikku levikut. Infotehnoloogiliste vahendite

kasutamine on viimastel aastatel hüppeliselt suurenenud, seda ka ametlikus asjaajamises (digitaalse

ID kasutamise info kättesaadav veebis www.id.ee).

56. Kolleegium möönab, et praeguses olukorras ei saa MTA ja SKA vastu kaebajate erinevat

kohtlemist kohtusse pöördumisel ja oma kohtuasja arutamise juures olemisel siiski õigustada ainuüksi

tehnoloogiliste võimaluste ning elanikkonna digitaalpädevuse kasvuga, kuna need tingimused

kehtivad nüüdsel ajal mõlema grupi suhtes ühtmoodi. Täiendavalt tuleb aga arvestada neid

põhjendusi, mida seadusandja võis – eriti tema laia kaalutlusruumi arvestades – silmas pidada MTA

vastu esitatavate kaebuste kohtualluvuse suhtes erandi tegemisel HKMS-i üldregulatsioonist.

57. Halduskohtutes menetletavate MTA ja SKA asjade arv erineb umbes 10 korda. MTA asju

menetleti halduskohtutes 2015. aastal 442 korral, neist 322 Tallinna ning 120 Tartu Halduskohtus.

SKA oli 2015. aastal vastustajaks vaid 61 haldusasjas. Kolleegium peab mõistlikuks, et seadusandja

otsustas MTA suhtes erandit kehtestades sisuliselt vältida töökoormuse olulist kasvu Tallinna

Halduskohtus ja samasugust vähenemist Tartu Halduskohtus. Töökoormuse oluline muutus tingiks

kohtute struktuuri muutmist, mis on aeganõudev ülesanne ega pruugi olla kooskõlas kohtusüsteemi

kui terviku tõhusa toimimise eesmärgiga. Seega ei tähenda erandi kehtestamine ühel juhul, et

seadusandja peaks mis tahes muu asutuse reformile reageerima täiendava kohtualluvuse erandi

ettenägemisega.

58. Nii üldreegli kehtestamisel kui ka erandite ettenägemisel on seadusandja õigustatud arvesse

võtma erinevaid aspekte – lisaks kohtute kaugusele menetlusosalistest kohtute töö tõhusust lähtuvalt

kohtute suurusest, elanike arvu kohtu piirkonnas, õigusabi kättesaadavust kohtu lähedal, kohtunike

värbamise võimalusi ja muid asjakohaseid kaalutlusi.

59. Ka rahvusvahelisest õigusest ei tulene nõuet, et riik peaks tagama isikule asja arutamise

võimalikult kodu lähedal asuvas kohtus. Samuti ei anna sellist soovitust rahvusvahelised

organisatsioonid. European Commission for the Efficiency of Justice on oma soovituslikus juhendis

(Guidelines on the Creation of Judicial Maps to Support Access to Justice within a Quality Judicial

System, CEPEJ(2013)7) märkinud, et riik peab arvestama erinevate faktoritega, et otsustada

ressursside optimaalne jaotus (lk 4). Leitakse, et kohtute paigutus on sageli jäänuk varasemast ega

arvesta kaasaja ühiskondlikke vajadusi, transpordi arengut ega moodsate kommunikatsioonivahendite

võimalusi. Ei ole võimalik määrata optimaalset elanike arvu, mida kohus peaks teenindama (samas,

lk 5–6). Kõige enam kohtuasju kohtuniku kohta lahendatakse Euroopas 40–80 kohtunikuga kohtutes

(samas, lk 8). Kohus võib asuda isikutest seda kaugemal, mida rohkem kasutatakse infotehnoloogilisi

lahendusi, eemalt istungil osalemine vähendab ka menetluskulusid (samas, lk 10). Arvestada tuleb

õigusabi kättesaadavusega piirkonnas ning sellega, kas piirkonnas on võimalik värvata kõrgele

professionaalsele standardile vastavaid kohtunikke ja seda ka tulevikus (samas, lk 11).

60. Ka European Network of the Councils of Justice raportis Judicial reform in Europe Report 2011–

2012 tuuakse välja, et kohtusüsteemi reorganiseerimise tulemusel kohtute kaugus isikutest kasvab,

kuid seda ei peeta probleemiks tänu uutele tehnoloogilistele lahendustele (lk 6). Kohtute

kontsentreerimisel tuleks lähtuda mh vajadusest kasutada olemasolevaid ressursse tõhusamalt (samas,

lk 8). Kolleegiumi hinnangul on Eestis infotehnoloogilised võimalused õiguslikult tagatud ja ka

tegelikkuses levinud.

61. Arvestades põhiõiguste riivete vähest intensiivsust, legitiimse eesmärgi kaalukust ning

seadusandja laia otsustusruumi kohtualluvuse määramisel, on kolleegium seisukohal, et vaidlusalune

regulatsioon on põhiseaduspärane. Järelikult, ja tuginedes PSJKS § 15 lõike 1 punktile 6, tuleb Tartu

Halduskohtu taotlus jätta rahuldamata.

62. Kolleegium märgib lisaks, et käesolev otsus ei välista erandliku kohtualluvuse regulatsiooni

kehtestamist halduskohtumenetluses SKA vastu esitatud kaebuste lahendamiseks.

Priit Pikamäe, Hannes Kiris, Indrek Koolmeister, Viive Ligi, Jaak Luik