3-4-1-34-14 · Riigikohus

R I I G I K O H U S

PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-4-1-34-14

Otsuse kuupäev

6. jaanuar 2015

Kohtukoosseis

Eesistuja Priit Pikamäe, liikmed Tõnu Anton, Eerik

Kergandberg, Indrek Koolmeister, Tambet Tampuu

Kohtuasi

Jäätmeseaduse muutmise seaduse (RT I, 08.07.2014, 2)

põhiseaduslikkuse kontroll

Menetluse alus

Tallinna Linnavolikogu ja Haljala, Harku, Kadrina, Kernu,

Kose, Nissi, Paikuse, Rakvere, Rägavere, Sõmeru, Vaivara

ning Vinni vallavolikogude taotlused

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Jätta Tallinna Linnavolikogu ja Haljala, Harku, Kadrina, Kernu, Kose, Nissi, Paikuse,

Rakvere, Rägavere, Sõmeru, Vaivara ning Vinni vallavolikogude taotlused rahuldamata.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Riigikogu võttis 8. veebruaril 2007 vastu jäätmeseaduse (JäätS) muutmise seaduse (RT I 2007, 19,

94), mis jõustus 11. märtsil 2007. Selle eelnõu teisel lugemisel arvestas Riigikogu omavalitsusüksuste

muudatusettepanekuga JäätS § 66 täiendamiseks lg-ga 11, mille järgi võib jäätmeveo korraldada

selliselt, et jäätmeid vedava ettevõtja ainsaks kliendiks ja temale tasu maksjaks on kohaliku

omavalitsuse (KOV) üksus või tema volitatud mittetulundusühing (MTÜ). Sellisel juhul lasub KOV

üksusel või tema volitatud MTÜ-l ka jäätmevaldajate üle arvestuse pidamise ning nendega

arveldamise kohustus.

2. Riigikogu võttis 19. juunil 2014 vastu JäätS muutmise seaduse (RT I, 08.07.2014, 2), mis oleks

õigustloova akti jõustumist edasilükkava Riigikohtu määruseta jõustunud 1. oktoobril 2014

(vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 25. septembri 2014. a määrus asjas nr 3-4-

1-34-14). Riigikogu põhiseaduskomisjon ning õigus- ja analüüsiosakond, Eesti Jäätmekäitlejate Liit,

Eesti Omanike Keskliit ja Tööandjate Keskliit olid pöördumistes eelnõu juhtivkomisjoni

(keskkonnakomisjoni)

poole

seaduseelnõu

toetanud.

Vastupidisel

seisukohal

olid

Eesti

Maaomavalitsuste Liit ja Eesti Linnade Liit ning mitmed KOV üksused. Keskkonnaminister selgitas

25. juuli 2013. a kirjas vastuseks Riigikogu pöördumisele, et Vabariigi Valitsus ei toetanud 18. juuli

2013. a istungil JäätS muutmise seaduse eelnõu, kuid toetab põhimõtteliselt eelnõus tõstatatud

probleemile lahenduse leidmist. Keskkonnaministeerium alustas 2013. a sügisel jäätmeseaduse

muutmise tervikliku kontseptsiooni väljatöötamist, milles käsitletakse muu hulgas KOV üksuse

korraldatud jäätmehoolduse kitsaskohti ning nende võimalikke lahendusvariante.

3. JäätS muutmise seaduse § 1 p 1 järgi tunnistatakse JäätS § 66 lg 11 kehtetuks. JäätS muutmise

seaduse eelnõu (XII Riigikogu koosseisu 455 SE I) seletuskirja järgi on JäätS § 66 lg 11 rakendamine

põhjustanud tarbija suhtes kõrgema teenusehinna. See võib seletuskirja järgi olla tingitud muu hulgas

KOV üksuse ebaefektiivsest administreerimisest ja tema osutatud vahendustasu teenuse hinnale

lisamisest. Seletuskirjas märgitakse, et JäätS § 66 lg 11 rakendamine toob kaasa uue, monopoolses

seisundis oleva omavalitsusasutuse või omavalitsusega seotud isiku, kelle tegutsemine kaubaturul

peab küll alluma üldisele konkurentsiõiguslikule regulatsioonile, kuid tulemusliku järelevalve

tegemine selle üle on problemaatiline.

JäätS § 66 lg 1 alusel korraldatud jäätmeveo puhul sõlmib korraldatud jäätmeveo riigihanke võitnud

jäätmevedaja jäätmevaldajatega jäätmekäitluslepingud, osutab jäätmevaldajatele jäätmeveo teenust

ning väljastab viimastele osutatud teenuse eest arveid. Sellisel juhul teeb KOV üksus, kes sõlmis

riigihanke võitnud jäätmevedajaga hankelepingu, jäätmevedaja suhtes järelevalvet. Selline

järelevalve on puudulik olukorras, kus KOV üksus on JäätS § 66 lg 11 alusel ise jäätmevaldajale

jäätmeveo teenuse osutajaks. Tarbijakaitseamet ja Konkurentsiamet ei tee näiteks järelevalvet selle

üle, kas KOV üksuse jäätmevaldajalt nõutav viivis on ebamõistlikult suur.

Eelnõu seletuskirjas leitakse, et JäätS § 66 lg 11 pärsib konkurentsi jäätmete veoturul ja jäätmete

käitlusturul. Vähenevale konkurentsile viitab asjaolu, et 2007. aastal tegutsenud 18 jäätmevedaja

asemel on praeguseks aktiivseid jäätmevedajaid üksnes 5. Paari aasta möödudes võib jäätmeveo turul

olla alles jäänud vaid üks jäätmevedaja ja -käitleja.

4. Riigikohtusse jõudsid 17. septembril 2014 Sõmeru ja Rägavere vallavolikogu taotlus,

18. septembril 2014 Vinni Vallavolikogu taotlus, 19. septembril 2014 Kadrina Vallavolikogu taotlus,

22. septembril 2014 Rakvere Vallavolikogu taotlus ja 24. septembril 2014 Nissi Vallavolikogu taotlus

tunnistada 19. juunil 2014 Riigikogus vastu võetud JäätS muutmise seadus põhiseaduse vastaseks ja

kehtetuks ning peatada selle õigustloova akti jõustumine kuni Riigikohtu otsuse jõustumiseni.

Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium liitis 25. septembri 2014. a määrusega Sõmeru, Rägavere,

Vinni, Kadrina, Rakvere ja Nissi vallavolikogude taotlustega algatatud põhiseaduslikkuse järelevalve

asjad ühte menetlusse (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 25. septembri 2014. a

määrus asjas nr 3-4-1-34-14).

5. Riigikohus peatas 25. septembril 2014 põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse

(PSJKS) §-st 12 juhindudes JäätS muutmise seaduse jõustumise kuni Riigikohtu otsuse jõustumiseni

põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 3-4-1-34-14. Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi

esialgsel hinnangul võinuks JäätS muutmise seaduse jõustumisega 1. oktoobrist 2014 kaasneda

negatiivsed tagajärjed KOV finantsautonoomiale ja enesekorraldusõigusele ning juhul, kui JäätS

muutmise seaduse § 1 p 1 tunnistataks kehtetuks, oleks põhiseaduspärase olukorra taastamine

raskendatud ilma seadusandja täiendavate sammudeta (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve

kolleegiumi 25. septembri 2014. a määrus asjas nr 3-4-1-34-14, p-d 8 ja 9).

6. Kolleegium liitis 6. oktoobri 2014. a määrusega Kose ja Paikuse vallavolikogu 25. septembri

2014. a taotlustega ning Haljala, Kernu ja Vaivara vallavolikogu 26. septembri 2014. a taotlustega

algatatud põhiseaduslikkuse järelevalve asjad ühte menetlusse põhiseaduslikkuse järelevalve asjaga

nr 3-4-1-34-14 (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 6. oktoobri 2014. a määrus

asjas nr 3-4-1-34-14). Kolleegium liitis 5. novembri 2014. a määrusega Tallinna Linnavolikogu

23. oktoobri 2014. a taotlusega algatatud põhiseaduslikkuse järelevalve asja ühte menetlusse

põhiseaduslikkuse järelevalve asjaga nr 3-4-1-34-14 (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve

kolleegiumi 5. novembri 2014. a määrus asjas nr 3-4-1-34-14). Kolleegium liitis 15. detsembri

2014. a määrusega Harku Vallavolikogu 10. detsembri 2014. a taotlusega algatatud põhiseaduslikkuse

järelevalve asja ühte menetlusse põhiseaduslikkuse järelevalve asjaga nr 3-4-1-34-14 (vt Riigikohtu

põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 15. detsembri 2014. a määrus asjas nr 3-4-1-34-14).

VOLIKOGUDE TAOTLUSED

7. Riigikohtule on praeguses põhiseaduslikkuse järelevalve asjas esitanud kolmteist KOV üksust

taotlused, millest:

1) kuus vallavolikogu taotlust on esitatud Lääne-Viru maakonnast (Sõmeru, Rägavere, Vinni,

Kadrina, Rakvere, Haljala), milles viidatakse JäätS § 66 lg 11 alusel KOV üksuse volitatud MTÜ-le

Lääne-Viru Jäätmekeskus;

2) neli vallavolikogu taotlust on esitatud Harju maakonnast (Harku, Kernu, Kose, Nissi), millest

Kernu, Kose ja Nissi vallavolikogude taotlustes viidatakse JäätS § 66 lg 11 alusel KOV üksuse

volitatud MTÜ-le Harjumaa Ühisteenuste Keskus;

3) üks linnavolikogu taotlus on esitatud Harju maakonnast (Tallinn), milles viidatakse JäätS § 66

lg 11 mõttes Tallinna Keskkonnaameti hallatavale asutusele Tallinna Jäätmekeskus;

4) üks vallavolikogu taotlus on esitatud Ida-Viru maakonnast (Vaivara), milles ei viidata JäätS § 66

lg 11 mõttes ühelegi KOV üksuse volitatud MTÜ-le;

5) üks vallavolikogu taotlus on esitatud Pärnu maakonnast (Paikuse), milles ei viidata JäätS § 66

lg 11 mõttes ühelegi KOV üksuse volitatud MTÜ-le.

8. Vallavolikogude esitatud taotlused on üldiselt samasisulised. Taotlejad märgivad, et JäätS § 66

lg 1¹ kehtetuks tunnistamisega kaotatakse ära üks eriseaduses sätestatud alternatiivne jäätmeveo

korraldamise võimalus ning seega ka KOV õigus otsustada selle üle, milline on parim viis nende

territooriumil elanikkonna suurust arvestades jäätmevedu korraldada. Korraldatud jäätmeveo ühe

alternatiivi keelamine ei võimalda KOV üksusel valida jäätmekorralduseks viisi, mis kõige paremini

aitab kaasa KOV üksuses looduskeskkonna säästlikule ja avalike huvide kohasele kasutamisele,

tervise- ja keskkonnaohu vältimisele ning senisest enam jäätmevaldajate hõlmamisele korraldatud

jäätmeveo süsteemiga.

9. JäätS § 66 lg 2 kohaselt vastutab KOV oma haldusterritooriumil olmejäätmete, eelkõige prügi ehk

segaolmejäätmete, nende sortimisjääkide ja olmejäätmete tekkekohas liigiti kogumisel tekkinud

jäätmeliikide kogumise ja veo eest. JäätS § 66 lg 11 kehtetuks tunnistamine välistab ühe

jäätmekorralduse viisi, kuid säilitab vastutuse jäätmekorralduse eest, mis riivab intensiivselt

põhiseaduse (PS) § 154 lg-s 1 sätestatud KOV enesekorraldusõigust.

10. JäätS § 66 lg 11 kehtetuks tunnistamisega taotletav eesmärk, kaitsta tarbijate õigusi, on saavutatav

KOV autonoomiat oluliselt vähem koormava vahendiga. Tarbijate kaitseks on võimalik pöörduda

Tarbijakaitseameti, halduskohtu või õiguskantsleri poole ja riikliku järelevalve algatamiseks

maavanema poole. Kui mõned eelloetletud vahenditest ei ole tõhusad, tuleb muuta järelevalve

tõhusamaks.

11. Seaduseelnõu seletuskirjast ei nähtu, kas on kaalutud leebemaid vahendeid eesmärkide

saavutamiseks, mis tagaksid tarbijate õiguste kaitse ja samal ajal ei riivaks nii intensiivselt KOV

autonoomiat ega lõhuks juba toimivat jäätmekorraldust. Seega ei ole muudatused vajalikud.

12. JäätS § 66 lg 11 kehtetuks tunnistamisega taotletav eesmärk, suurendada jäätmeturul konkurentsi,

ei ole saavutatav. Kehtetuks tunnistatav norm on volitusnorm, mis võimaldab KOV üksusel

jäätmeveo paremaks korraldamiseks ja suuremal hulgal jäätmevaldajate kaasamiseks kasutada

mudelit, kus KOV on jäätmeettevõtja ja elaniku vahel vahendajaks. Asjassepuutuva normi alusel ei

paku KOV jäätmealast teenust ega konkurentsi.

13. Jäätmekäitlejatel puudub õigus nõuda riigilt sekkumist selleks, et neid kaitstaks ülemäärase

konkurentsi eest. Ettevõtjatel ei ole põhiseadusega kaitstud õigust nõuda riigilt sekkumist turu

toimimisse nende turuosa tagamiseks. Ka õiguskantsler on JäätS § 66 lg-t 11 analüüsides leidnud, et

jäätmevedajate ettevõtlusvabaduse riive ei ole intensiivne ja JäätS § 66 lg 11 on põhiseadusega

kooskõlas. Konkurentsi tagamiseks jäätmeturul on leebemaid vahendeid, mis ei riiva nii intensiivselt

KOV autonoomiat. Konkurentsiamet on pädev kontrollima konkurentsiolukorda JäätS § 66 lg 11

alusel korraldatud jäätmeveol.

14. JäätS § 66 lg 11 kehtetuks tunnistamine võib kaasa tuua väikeste ja keskmise suurusega

ettevõtjate konkurentsi kahjustamise suurte jäätmevedajate huvides. JäätS § 66 lg 11 mudeli alusel

tegutsedes hangivad KOV üksused jäätmevedu ja -käitlust erinevate riigihangetega (korraldades

eraldi hanke nii jäätmeveole kui ka -käitlusele). See võimaldab pakkumusi esitada ka väikese ja

keskmise suurusega veoettevõtjatel. KOV üksused, mis on jäätmeveo korraldanud n-ö tavapärase

mudeli alusel, hangivad jäätmevedu ja käitlust enamasti ühe hankega, milles osalemine on väikese ja

keskmise suurusega ettevõtjatele raskendatud. Väikese ja keskmise suurusega ettevõtjad on küll

võimelised pakkuma jäätmevedu, kuid neil endil puuduvad jäätmekäitluskohad või vastavad

kokkulepped käitluskohtadega. See toob kaasa olukorra, kus vedajad, kellele kuuluvad

jäätmekäitluskohad, saavad küsida konkurentidelt, kellel jäätmekäitluskohad puuduvad, kõrgemat

hinda ja sedakaudu piirata konkurentsi. Seega langevad väikese ja keskmise suurusega ettevõtjad ühe

jäätmeveo ja -käitluse riigihanke (kompleksteenuse) puhul konkurentsist välja.

15. Seaduse üheks eesmärgiks on vähendada KOV halduskoormust. Vaidlustatud muudatusega

halduskoormus ei vähene, vaid see kandub osaliselt KOV-lt ettevõtjale, kes peab pidama arvestust

jäätmeveoga liitunute üle ja nendega arveldama. Riigikohus on selgitanud, et sobiv ei ole abinõu,

mille tulemusena halduskoormus kandub ühelt isikult teisele.

16. JäätS muutmise seadus ei ole mõõdukas, kuna ei ole kaalutud avalikku ega erahuvi. Eelnõu

seletuskirjas on arvestatud vaid jäätmevaldajate ja jäätmevedajate huvidega, kuid tähelepanuta jäetud

mõju jäätmekorraldusele tervikuna. Samuti ei ole arvestatud seaduse mõju KOV finantsautonoomiale.

KOV üksused on riigi toel ja eestvedamisel teinud ühiste jäätmekeskuste loomiseks investeeringuid,

mis seaduse jõustumisega muutuksid sisutuks. JäätS muutmise seaduse jõustumisel tekib KOV

osalusel loodud MTÜ-l kohustus tagastada nii pangalaen kui ka Keskkonnainvesteeringute Keskuse

väljastatud toetus. Kui selline JäätS § 66 lg 11 alusel KOV üksuse volitatud MTÜ pankrotistub, on

omaosaluse tagastamine garanteeritud ulatuses KOV kohustus.

17. Vinni Vallavolikogu esitas 31. oktoobril 2014 Riigikohtule taotluse täienduse vastuseks Riigikogu

keskkonnakomisjoni, keskkonnaministri ja õiguskantsleri praeguses põhiseaduslikkuse järelevalve

asjas esitatud arvamusele, et MTÜ Lääne-Viru Jäätmekeskus ei pankrotistuks pärast JäätS muutmise

seaduse jõustumist, kuna saab osutada teenuseid edasi vabaturu tingimustes ning jätkata tavapärast

majandustegevust. Vallavolikogu märgib taotluse täienduses, et MTÜ Lääne-Viru Jäätmekeskus saaks

JäätS § 66 lg 11 mudeli rakendumiseta tulu vaid jäätmete vastuvõtust.

17.1. Jäätmeid tuuakse MTÜ-le Lääne-Viru Jäätmekeskus nn vabalt turult, kuid kohustust jäätmeid

MTÜ-le Lääne-Viru Jäätmekeskus vedada ei ole. Seega ei oleks jäätmekeskusele garanteeritud

jäätmevoogu ega sissetulekut. Senigi on iga kuu sissetulevad jäätmekogused olnud väikesed ning

nende pealt saadav tasu ei ole katnud kõiki jooksvaid kulusid, mis tekivad jäätmete kogumiseks ja

väljasaatmiseks vajaliku keskkonnanõuetele vastava infrastruktuuri omamisega. Seega on

MTÜ Lääne-Viru Jäätmekeskus seni olnud püsivalt kahjumis. Selleks, et keskus suudaks vaid

jäätmete sissevõtmise ning edasimüümisega ellu jääda JäätS § 66 lg 11 kehtetuks tunnistamise järel,

peaksid sissetoodavate jäätmete vood olema kaks korda suuremad. Kui JäätS § 66 lg 11 kehtetuks

tunnistatakse, kaob ära suurem osa MTÜ Lääne-Viru Jäätmekeskus tulust ning neid jäätmevooge,

mille jaoks keskus loodi, ei saabu. Järelikult ei suudeta tagada ka tehtud investeeringute

tagasitootmist.

17.2. Jäätmeveo kui avaliku teenuse puhul eksisteerib avalik huvi kvaliteetse, mitte kõige odavama

teenuse vastu. Ometi tugineb viimasele eeldusele vaidlustatud õigusakt, jättes käsitlemata kohaliku

elaniku ja avaliku huvi kõrgema keskkonnataseme vastu. Kui lähtuda KOV autonoomia riive

hindamisel vaid madala hinna tagamise kohustusest, tuleb järeldada, et KOV-l puudub pädevus teha

sisulisi tegevusi keskkonnataseme saavutamiseks.

18. Tallinna Linnavolikogu märgib 23. oktoobril 2014 Riigikohtule esitatud taotluses, et on

rakendanud JäätS § 66 lg 11 alusel korraldatud jäätmevedu Põhja-Tallinna linnaosa

jäätmeveopiirkondades nr 6 ja 7 alates 1. märtsist 2013 ja soovib seda kohaldada ka teistes

linnaosades. 2014. aastal on Tallinna linn JäätS § 66 lg 11 alusel korraldatud jäätmeveo süsteemi

rakendamiseks teinud riigihanked jäätmete käitlemise teenuse tellimiseks. Praegu on Tallinna linnal

pooleli riigihanked teenuste kontsessiooni andmiseks jäätmete kogumiseks ja veoks. Jäätmevaldajate

üle peab JäätS § 66 lg 11 alusel korraldatud jäätmeveo puhul arvestust ning nendega arveldab

Tallinna Keskkonnaameti hallatav asutus Tallinna Jäätmekeskus.

18.1. Riik soovib JäätS § 66 lg 11 kehtetuks tunnistamisega tagada jäätmevedajate turuosa

jäätmeveoga seotud klienditeenuse pakkumisel, et selle arvel kasumit teenida. Kõik Eesti KOV

üksused ei rakenda aga korraldatud jäätmevedu JäätS § 66 lg 11 alusel. Lisaks peab KOV üksus ka

JäätS § 66 lg 11 alusel korraldatud jäätmevedu organiseerides jäätmete käitlemis- ja veoteenuse

tellimiseks korraldama riigihanke, kus jäätmeveo teenust pakkuvad ettevõtjad saavad osaleda. Seega

saavad jäätmevedajad ka JäätS § 66 lg 11 kehtimise korral ettevõtlusega edasi tegeleda.

18.2. JäätS § 66 lg 11 kehtimist õigustavad muu hulgas keskkonnakaitselised eesmärgid. Kui KOV

üksus peab ise arvestust jäätmevaldajate üle, saab ta oma haldusterritooriumil efektiivsemalt

jäätmehooldust korraldada, sest tal on jäätmevaldajatest, nende kasutatavatest jäätmemahutitest ja

nende väljaveosagedusest ning jäätmevoogudest detailne ülevaade. JäätS § 66 lg 11 kehtetuks

tunnistamine põhineb oletuslikul eeldusel, et KOV üksus hakkab jäätmevaldajatele kehtestama

kõrgemaid hindu kui vedajad ja teenima oma eelarvesse sellega lisatulu. KOV üksuse avaliku teenuse

osutamise ainuke eesmärk saab olla teenuse osutamine soodsaimatel tingimustel ning jäätmevaldaja

saab olla kindel, et ta maksab kinni ainult teenuse osutamise administreerimiskulud ja mitte vedaja

ärikasumi.

18.3. Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) § 6 lg 1 järgi on jäätmehoolduse

korraldamine KOV ülesanne. Üks osa jäätmehoolduse korraldamisest on linna või valla

haldusterritooriumil korraldatud jäätmeveo rakendamine. JäätS § 66 lg 11 kehtetuks tunnistamine

oleks ebaproportsionaalne riive Tallinna linna õigusele otsustada, kuidas korraldatud jäätmevedu oma

haldusterritooriumil rakendada. Keskkonnakaitse, jäätmevaldajatele avaliku teenuse pakkumine

soodsaimatel tingimustel ning võimalus korraldada jäätmehooldust oma haldusterritooriumil KOV

üksuse soovitud viisil on olulised eesmärgid, mis kaaluvad üles vedajate väikese intensiivsusega

ettevõtlusvabaduse riive.

19. Tallinna Linnavolikogu märgib 3. novembril 2014 esitatud taotluse täienduses, et Riigikogu

põhiseaduskomisjoni praeguses põhiseaduslikkuse järelevalves esitatud arvamus, mille järgi JäätS ei

määra üheselt, kellel ja millises ulatuses on õigus jäätmeveo eest võtta teenustasu, on ebaõige.

Tuginedes Riigikohtu halduskolleegiumi otsusele asjas nr 3-3-1-44-09, leiab Tallinna linn, et

JäätS § 66 lg 4 näeb ette teenustasu kehtestamise õiguse nii JäätS § 66 lg 1 kui ka lg 11 alusel

korraldatud jäätmeveo korral. Jäätmeveo teenustasu sisu on seaduses määratud JäätS § 66 lg-tega 5

ja 61. Järelikult tuleneb jäätmeseadusest KOV pädevus nii jäätmeveo teenustasu määramiseks kui ka

selge juhis selle kohta, mida teenustasu koosseisu tohib lisada.

19.1.

Ebaõige

on

ka

Riigikogu

põhiseaduskomisjoni

ja

keskkonnaministri

praeguses

põhiseaduslikkuse järelevalve asjas esitatud arvamus, mille kohaselt vaidlustatud seadusemuudatus

on õigustatud põhjusel, et JäätS § 66 lg 11 alusel korraldatud jäätmeveo puhul puudub kontroll KOV

otsustuskorras kehtestatud jäätmeveo hindade üle. Nimelt on Konkurentsiamet 24. septembril 2014

algatanud haldusmenetluse Põhja-Tallinnas (veopiirkondades nr 6 ja 7) kinnitatud korraldatud

jäätmeveo teenuste hinnakirja vastavuse kontrollimiseks konkurentsiseaduse (KonkS) §-s 16

sätestatule. Konkurentsiamet on seisukohal, et kuna Tallinna Keskkonnaamet osutab oma hallatava

asutuse Tallinna Jäätmekeskuse kaudu tarbijale teenust, mille eest võetakse ka tasu, on KOV

samastatav ettevõtjaga KonkS § 2 tähenduses. Konkurentsiamet peab Tallinna Keskkonnaametit

turgu valitsevaks ettevõtjaks. Kuna KonkS § 16 lg 1 keelab turgu valitseval ettevõtjal otseste või

kaudsete ebaõiglaste ostu- või müügihindade või muude ebaõiglaste äritingimuste kehtestamise, on

Konkurentsiamet pädev tegema haldusjärelevalvet JäätS § 66 lg 11 alusel osutatava teenuse

hinnakirja üle.

19.2. JäätS § 66 lg 11 kehtetuks tunnistamise eesmärgiks on vältida olukorda, kus KOV saaks

õigusliku aluseta ja kohase hinnajärelevalveta JäätS § 66 lg 11 alusel tegutseda. Kehtiv jäätmeseadus

ja konkurentsiseadus näevad ette asjakohase õigusliku aluse hinna määramiseks ja lahenduse

järelevalveks, mistõttu puudub vajadus JäätS § 66 lg 11 kehtetuks tunnistamiseks. Järelikult ei ole

JäätS § 66 lg 11 kehtetuks tunnistamine vajalik ega proportsionaalne meede.

19.3. Asjassepuutuv ei ole Keskkonnaministeeriumi järeldus selle kohta, et JäätS § 66 lg 11 võib

tagada jäätmeveo teenuse soodsama hinna, sest praeguses asjas ei ole esmatähtis jäätmeveo teenuse

hind, vaid see, kui tõhusalt võimaldab JäätS § 66 lg 11 võrdluses JäätS § 66 lg 1 alusel korraldatud

jäätmeveoga täita KOV üksustel neile seadusega pandud kohustusi. Säästva Eesti Instituudi tehtud

uuringu tulemused näitavad, et JäätS § 66 lg 11 alusel korraldatud jäätmevedu aitab võrreldes teiste

alternatiivsete mudelitega kõige selgemalt kaasa jäätmekäitluseesmärkide täitmisele, sh jäätmete

liigiti kogumisele ja ringlussevõtule.

MENETLUSOSALISTE JA KAASATUD ISIKUTE ARVAMUSED

20. Riigikogu põhiseaduskomisjon otsustas JäätS muutmise seaduse põhiseaduspärasuse kohta

seisukohta mitte kujundada. Põhiseaduskomisjon leidis, et tal ei ole võimalik ise piisavalt täpselt

kontrollida kõiki jäätmeseaduses korraldatud jäätmevedu puudutava regulatsiooni õiguspärasuse

eeldusi ning KOV üksuste enesekorraldusõigust riivata võivaid olulisi asjaolusid.

20.1. JäätS muutmise seaduse § 1 p 1 riivab KOV üksuste enesekorraldusõigust juhul, kui JäätS § 66

lg 11 kehtetuks tunnistamise tagajärjel ahenevad KOV üksuste võimalused langetada valikuid, kuidas

jäätmehooldust oma territooriumil korraldada. Puudub selge seaduslik alus, mis välistaks KOV

üksuste õiguse korraldada jäätmevedu ka edaspidi selliselt, et jäätmeid vedava ettevõtja ainsaks

kliendiks on KOV üksus või viimase volitatud MTÜ. Samas ei määratle jäätmeseadus üheselt, kellel

ja millises ulatuses on õigus jäätmeveo eest võtta teenustasu. Kui jäätmete vedamise eest on

kohustatud tasuma KOV üksuse elanikud, tekib küsimus tasu avalik-õiguslikust iseloomust.

Riigikohus on aga leidnud, et avalik-õiguslikud rahalised kohustused tuleb kehtestada Riigikogu

vastu võetud ja seadusena vormistatud õigusaktiga. Avalik-õiguslike rahaliste kohustuste

kehtestamise delegeerimine täidesaatvale võimule võib olla lubatav tingimusel, et see tuleneb rahalise

kohustuse iseloomust ning seadusandja määrab kindlaks diskretsiooni ulatuse, mis võib seisneda tasu

alam- ja ülemmäära seadusega sätestamises ning tasu suuruse arvutamise aluste kehtestamises.

JäätS § 66 lg 4 kohaselt kehtestatakse jäätmeveo teenustasu suuruse määramise kord valla- või

linnavolikogu määrusega. Seetõttu võib tekkida küsimus, kas selline delegatsiooninorm on KOV

üksuste puhul avalik-õiguslike rahaliste kohustuste tekkimiseks piisav. Põhiseaduskomisjon ei

pidanud aga vajalikuks seda küsimust ise üksikasjalikult analüüsida.

20.2. Kui JäätS muutmise seaduse § 1 p 1 jõustumine siiski piirab KOV üksuste enesekorraldusõigust

ning ei võimalda piisava õigusliku aluse puudumise tõttu korraldada jäätmevedu selliselt, et jäätmeid

vedava ettevõtja ainsaks kliendiks on KOV üksus või viimase volitatud MTÜ, ei tähenda see veel, et

regulatsioon oleks põhiseadusega vastuolus. Riigivõim võib KOV üksuste enesekorraldusõigusesse

sekkuda proportsionaalsete meetmetega, mis peavad silmas õiguspärast eesmärki. Riigikohus on

leidnud, et normi erinevate tõlgendusvõimaluste puhul tuleb eelistada põhiseadusega kooskõlas

olevat tõlgendust. Seega on oluline selgitada välja, kas JäätS muutmise seadust saab tõlgendada nii, et

see on põhiseadusega kooskõlas.

20.3. Vaidlustatud õigusakti eelnõus deklareeritud jäätmevaldajate huvide ja õiguste tõhus kaitse võib

olla oluline eesmärk. JäätS muutmise seaduse § 1 p 1 jõustumisega ei sekkutaks ülemäära

intensiivselt KOV üksuste üldisesse pädevusse jäätmehoiu korraldamisel. JäätS § 66 lg 11 määrab

vaid ühe võimaluse korraldada KOV üksustel oma territooriumil jäätmevedu. KOV üksused ei ole

aga kohustatud korraldama jäätmevedu JäätS § 66 lg 11 kohaselt. Näiteks saab korraldada jäätmevedu

nii, et jäätmete veo, jäätmevaldajate üle arvestuse pidamise ning nendega arveldamise kohustus lasub

tervikuna jäätmeid vedaval ettevõtjal. Seetõttu saab vaidlustatud õigusakti § 1 p-st 1 tulenevat KOV

üksuste enesekorraldusõiguse riivet pidada proportsionaalseks ja põhiseaduspäraseks. Vaidlustatud

õigusakti rakendussätete kaudu on arvestatud ka õiguspärase ootuse põhimõttega.

20.4. Põhiseaduskomisjonile laekunud Riigikogu keskkonnakomisjoni arvamuses leiti, et JäätS

muutmise seaduse § 1 p 1 ei ole põhiseadusega vastuolus.

21. Õiguskantsler peab JäätS § 66 lg 11 kehtetuks tunnistamist põhiseaduspäraseks.

21.1. Õiguskantsler märgib, et Riigikohtu praktika järgi tuleb otsustamisel selle üle, kas mõni avaliku

halduse ülesanne kuulub kohaliku elu küsimuste hulka, lähtuda muu hulgas KOKS §-s 6 toodud

omavalitsusüksuse ülesannete loetelust. Õiguskantsleri hinnangul on selge, et elanikkonna

olmejäätmete käitluse korraldamine on KOV olemuslik ülesanne, nii nagu see on sätestatud

KOKS § 6 lg-s 1. Arvestades, et taotlejate vaidlustatud õigusnorm puudutab seda, kuidas KOV

korraldab olmejäätmete, st kodumajapidamisjäätmete ning kaubanduses, teeninduses või mujal

tekkinud oma koostise ja omaduste poolest samalaadsete jäätmete (JäätS § 7) kogumist ning vedamist

jäätmekäitluskohta, on selge, et nimetatud küsimus on PS § 154 lg 1 kaitsealas. Vaidlustatud säte

riivab PS § 154 lg-s 1 sätestatud KOV enesekorraldusõigust.

21.2. Õiguskantsler möönab, et JäätS § 66 lg 11 regulatsioonis on selle kehtival kujul probleeme.

Suurimaks kitsaskohaks peab õiguskantsler seda, et JäätS § 66 lg 11 ning lg-te 5 ja 6 koostoimes ei

ole üheselt selge, millised kulud ja millises ulatuses võib KOV üksus lisaks jäätmeveo ja

lõppkäitluskuludele arvestada tarbijatele rakendatava jäätmeveo teenustasu sisse. Samuti on probleem

selles, et puuduvad nõuded, mis tagaks omavalitsuste kehtestatava hinna läbipaistvuse. Viimane

omakorda soodustab seda, et hinnale lisatakse küsitavaid kulusid.

21.3. Õiguskantsler leiab, et JäätS § 66 lg-s 11 sätestatud jäätmekorralduse mudel on loonud KOV

üksustele arvamuse, et nad võivad selle mudeli puhul lisada jäätmeveo teenustasusse ka selliseid

kulusid, mis ei ole vältimatult vajalikud ega majanduslikult põhjendatud jäätmevaldajatega

arveldamiseks,

vaid

millest

KOV

üksus

finantseerib

üldisi

jäätmehoolduskulusid

oma

haldusterritooriumil. Samas peaks JäätS § 66 lg-te 5 ja 6 järgi jäätmeveo teenustasu sisaldama üksnes

neid kulusid, mis on vajalikud korraldatud olmejäätmeveo teenuse osutamiseks ja mis on otseselt

seotud selle teenusega ning selle teenuse osutamiseks vältimatult vajalikud ja majanduslikult

põhjendatud. Kui jäätmeveo hinda lülitatakse KOV üksuse rajatud jäätmekeskuse üldhalduskulud, sh

need, mis ei seostu jäätmevaldajatega arveldamisega, suureneb põhjendamatult tarbija kulu

jäätmeveoteenusele. Kui JäätS § 66 lg 11 ja § 66 lg-tes 5 ja 6 oleks selgelt reguleeritud, millised kulud

omavalitsus võib selle mudeli alusel jäätmeveo teenustasusse lisada ning oleks tagatud

hinnakujunduse läbipaistvus, peaks õiguskantsler JäätS § 66 lg 11 kehtetuks tunnistamist ilmselt

põhiseadusvastaseks.

21.4. Õiguskantsler leiab, et JäätS § 66 lg 11 kehtetuks tunnistamisega ei rikuta KOV õigusi

ülemäära. Õiguskantsleri esialgsel hinnangul on seadusandja loodud rakendussätted, JäätS muutmise

seaduse § 1 p-d 5 ja 7 piisavad selleks, et tagada KOV üksuse loodud MTÜ-dele piisav aeg uue

olukorraga kohanemiseks. Mis puudutab taotlustes väidetud KOV üksuste ja MTÜ-de kohustust

tagastada jäätmekeskuse loomiseks saadud toetused, siis ei pruugi see vältimatult nii olla, sest võib

arvata, et neil keskustel on ka muu funktsioon kui olla korraldatud olmejäätmeveo arvete vormistaja

ning jäätmete vahepeatuspunkt olmejäätmeveo ahelas, kus tegelikult on võimalik kogutud jäätmed

viia ka otse lõppkäitlusesse. MTÜ-l on võimalik oma muude funktsioonide korral saada ka

sissetulekut.

22. Justiitsminister leiab, et JäätS muutmise seaduse § 1 p 1 on põhiseadusega kooskõlas.

22.1. Arvestades, et KOV põhiseaduslikud tagatised on ette nähtud PS §-des 154, 157 ja 160, on

volikogude taotlused lubatavad üksnes osas, milles väidetakse JäätS muutmise seaduse § 1 p 1

vastuolu PS §-dega 154 ja 157. Seetõttu puudub asjas vajadus ja võimalus hinnata vaidlustatud sätte

kooskõla PS §-ga 10. Lähtuvalt Riigikohtu praktikast saab õigusakti kehtetuks tunnistamist vastuolu

tõttu enesekorraldusõigusega KOV nõuda vaid juhul, kui tal on PS § 154 lg-st 1 tulenevalt

põhimõtteliselt õigus sellist regulatsiooni kehtestada.

22.2. JäätS § 66 lg 11 reguleerib jäätmevedu. Jäätmete vedamine JäätS § 13 järgi on käsitatav

jäätmekäitlusena ning jäätmekäitlus JäätS § 11 lg-st 1 tulenevalt jäätmehooldusena. KOKS § 6 lg 1

järgi on omavalitsusüksuse ülesandeks muu hulgas korraldada enda territooriumil jäätmehooldust,

juhul kui see ülesanne ei ole seadusega antud kellegi teise täita. Seega puudutab JäätS muutmise

seaduse § 1 p 1 jäätmehoolduse korraldamist. Jäätmehoolduse korraldamine osas, mis puudutab

olmejäätmete kogumist ja vedamist, on KOV üksuse ülesanne ja seadusest tulenev kohustus. Samas

tuleb arvestada, et lisaks kohustusele tuleneb JäätS § 66 lg-st 2 ka KOV üksuse õigus korraldada

kohaliku elu küsimust, arvestades seaduses sätestatud nõuetega. Seega on seadusandja piiranud

JäätS § 66 lg-ga 2 KOV üksuse enesekorraldusõigust jäätmehoolduse valdkonnas juba varem.

22.3. JäätS § 66 lg-st 11 tulenev võimalus otsustada (otsustusdiskretsioon), kas valida seaduses

sätestatud jäätmekorralduse viis või mitte, ei ole käsitatav nõudena, millega KOV üksus peaks

jäätmehoolduse korraldamisel arvestama. Seetõttu ei saa kõnealuse võimaluse kehtetuks tunnistamine

(dereguleerimine)

mõjutada

negatiivselt

KOV

iseotsustusõigust

kohaliku

elu

küsimuse

(jäätmehooldus) korraldamisel. Kui seadusandja määraks jäätmehoolduse valdkonnas kindlaks ka

selle, millal ja kuidas KOV üksus oma haldusterritooriumil jäätmehooldust peab korraldama, siis

redutseeriks seadusandja sellega KOV enesekorraldusõiguse (iseseisvalt otsustada ja korraldada)

nullini ning sel juhul ei saaks jäätmehooldusest enam rääkida kui kohaliku elu küsimusest.

22.4. Justiitsminister leiab, et JäätS § 66 lg 11 kehtetuks tunnistamisel säilib KOV üksuse õigus

otsustada, kuidas ta jäätmehooldust kohalikes huvides korraldab. Teisisõnu säilib KOV üksuse õigus

valida iseseisvalt jäätmehoolduse korraldamise viis. JäätS muutmise seaduse § 1 p 1 ei riiva seega

KOV enesekorraldusõigust.

22.5. Volikogud on taotlustes väitnud, et jäätmeseadus ei võimalda neil valida sobivaimat viisi

jäätmehoolduse korraldamiseks, kuid on jätnud selgitamata, milline säte ja millisel põhjusel seda

võiks takistada. Samuti on volikogud taotlustes väljendanud muret MTÜ-de ja KOV üksuste vahel

sõlmitud halduslepingute kehtivuse üle. Haldusmenetluse seaduse § 102 kohaselt lõpetatakse

haldusleping tsiviilseadustikus sätestatud korras, arvestades haldusmenetluse seaduses sätestatud

erisustega. Seega ei muutu haldusleping volitusnormi kehtetuks tunnistamise tõttu kehtetuks.

Volikogud on taotlustes viidanud ka KOV üksuse finantsautonoomia riivele, mis tuleneb MTÜ

Lääne-Viru Jäätmekeskus võimalikust pankrotist. Samas ei ole võimalik volikogude taotluste põhjal

tuvastada väidetavalt võetud kohustuste ja vaidlusaluse sätte vahelist seost.

23. Keskkonnaminister on seisukohal, et JäätS muutmise seaduse § 1 p 1 alusel JäätS § 66 lg 11

kehtetuks tunnistamine ei ole riivanud põhiseaduse vastaselt KOV enesekorraldusõigust.

23.1. JäätS § 66 lg 11 kehtetuks tunnistamine toetab ausa konkurentsi põhimõtet ja võib tagada

jäätmevaldajale soodsama teenuse hinna. JäätS § 66 lg 11 kehtetuks tunnistamisel tuleks

jäätmevedajatel töö ümber korraldada selliselt, et see toimiks nagu suuremas osas teistes KOV

üksustes, kus rakendatakse JäätS § 66 lg 1 kohast korraldatud olmejäätmevedu. Vaidlustatud sätte

jõustumisega ei kaasne KOV üksusele ega jäätmevaldajale lisakohustusi.

23.2. Vaidlustatud seadusemuudatus on vajalik, et saavutada jäätmeseadusele pandud eesmärk

võimalikult vähem koormaval ja KOV enesekorraldusõigust mõjutaval viisil. Alternatiivselt oleks

võimalik juhul, kui KOV üksus on rakendanud olmejäätmeveo korraldamisel JäätS § 66 lg-t 11,

näiteks Konkurentsiametil teha jäätmeveo hinna suhtes riiklikku järelevalvet. Selline korraldus ei

oleks KOV üksusele tõenäoliselt vähem koormav, sest riigi sekkumine hinna kehtestamisel või

kooskõlastamisel mõjutab KOV enesekorraldusõigust pigem rohkem.

23.3. Loodava regulatsiooniga ei sekkuta ülemäära intensiivselt KOV üksuste üldisesse pädevusse

jäätmehoolduse korraldamisel. Kehtiv JäätS § 66 lg 11 sätestab vaid ühe võimaluse KOV üksustele

oma territooriumil jäätmeveo korraldamiseks; selleks on ka alternatiivseid võimalusi. JäätS muutmise

seaduse § 1 p-st 1 lähtuvat KOV üksuste enesekorraldusõiguse riivet saab seetõttu pidada

proportsionaalseks ja põhiseaduspäraseks. Lisaks annavad rakendussätted piisava üleminekutähtaja,

et hetkel JäätS § 66 lg-t 11 rakendavad KOV üksused saaksid kohaneda uue olukorraga ja valmistada

ette jäätmeveo korraldus JäätS § 66 lg-t 11 kohaldamata.

23.4. Jäätmekäitlusega saab MTÜ Lääne-Viru Jäätmekeskus edasi tegeleda sõltumata JäätS § 66 lg 11

kehtivusest, mistõttu ei ole KOV üksuse finantsautonoomiat mõjutatud. Keskkonnainvesteeringute

Keskuse väljastatud toetuse saamine ja JäätS § 66 lg 11 kehtetuks tunnistamine ei ole omavahel

seotud, kuna toetust on küsitud jäätmekäitluskoha rajamiseks ning selles jäätmekäitlusega tegelemise

(ehk majandustegevuse) eelduste loomiseks. MTÜ Lääne-Viru Jäätmekeskus on taotlenud jäätmeluba

jäätmete taaskasutamiseks, ohtlike ja metallijäätmete kogumiseks ning veoks ja olmejäätmeveoks

majandus- või kutsetegevusena. Ohtlike jäätmete käitlemiseks on MTÜ-l käitluslitsents. Samuti

väljastas Keskkonnaamet MTÜ-le Lääne-Viru Jäätmekeskus jäätmeloa olme-, metalli- ja ohtlike

jäätmete kogumiseks ning taaskasutamiseks. Lisaks on Keskkonnaamet andnud loa suurendada osa

jäätmeliikide käideldavaid koguseid ning jäätmekäitlustoiminguid, nagu ka käidelda olmereovee

puhastussetteid koguses 5000 tonni aastas ning vaheladustada olmereovee puhastussetteid, võreprahti

ja liivapüünissetteid. Eeltoodu alusel leiab keskkonnaminister, et MTÜ Lääne-Viru Jäätmekeskus

tavapärane majandustegevus saab jätkuda ka JäätS § 66 lg 11 kehtetuks tunnistamise korral.

24. Siseminister leiab, et JäätS muutmise seaduse § 1 p 1 on põhiseaduspärane.

24.1. KOV üksustel on jäätmehoolduse korraldamisel ning planeerimisel laialdane otsustusõigus,

võttes arvesse enda haldusterritooriumi eripära ning elanikkonna vajadusi. Seega on jäätmehoolduse,

sh jäätmeveo korraldamise puhul tegemist omavalitsusliku ülesandega. Kuna jäätmehoolduse

korraldamine on kohustuslik omavalitsuslik ülesanne ning JäätS § 66 lg 1¹ kehtetuks tunnistamisega

kaotatakse ära üks alternatiivne jäätmeveo korraldamise võimalus, riivab JäätS § 66 lg 11 kehtetuks

tunnistamine KOV enesekorraldusõigust.

24.2. Riivet õigustavate asjaoludena on JäätS muutmise seaduse eelnõus välja toodud vajadust tagada

jäätmevaldajatele teenuse soodsam hind ning suurendada hinna kujunemise läbipaistvust. Nimetatud

eesmärke saab pidada legitiimseteks. JäätS § 66 lg 11 kehtetuks tunnistamisega ei kao KOV üksustel

võimalus teha jäätmeveo korraldamisel koostööd või korraldada jäätmevedu MTÜ kaudu. JäätS § 67

lg 1 kohaselt korraldab KOV üksus iseseisvalt või koostöös teiste KOV üksustega jäätmeveo eri- või

ainuõiguse andmiseks konkursi konkurentsiseaduse alusel kehtestatud korras. Omavalitsusüksuse

volikogu võib halduskoostöö seaduses sätestatud korras korraldatud jäätmeveo konkursiga seotud

haldusülesannete täitmiseks volitada MTÜ-d, mille liige see KOV üksus on ning mille liikmeteks

saavad põhikirja järgi olla ainult KOV üksused või KOV üksuste liit. On tõsi, et selliselt koostööd

tehes ei ole KOV üksustel jäätmevaldajatest samasugust ülevaadet kui juhul, kui nad arveldavad

jäätmevedajaga ise, kuid seda ei saa pidada selliseks asjaoluks, mis tingiks JäätS § 66 lg 11 kehtetuks

tunnistamise põhiseadusvastasuse.

25. Eesti Jäätmekäitlejate Liit (EJKL) leiab, et JäätS muutmise seaduse § 1 p 1 on põhiseadusega

kooskõlas ning puudub KOV enesekorraldusõiguse ja finantsautonoomia riive.

25.1. EJKL märgib, et monopoliseerides vastavad (jae)turud, soovivad KOV üksused (või MTÜ-d)

saada võimalust soodustada endale sobivaid (nt KOV üksusele endale kuuluvaid) jäätmekäitluskohti.

Seega võib kaasneda ühe turu (lõpptarbijale jäätmeveoteenuse osutamine) monopoliseerimisega

konkurentsi moonutamine ka teisel, esimese turuga seotud turul (jäätmete käitlemine ja üleandmine

jäätmekäitlejale). Taotlused illustreerivad eeltoodut selgelt, kuna taotlejad on käesolevas asjas

esialgset õiguskaitset taotlenud mitte jäätmeveo korraldamisega seotud tegevuste kaitseks, vaid

jäätmekäitluskoha MTÜ Lääne-Viru Jäätmekeskus majandusliku jätkusuutlikkuse tagamiseks.

25.2. MTÜ Lääne-Viru Jäätmekeskus ega investeeringud sellesse ei ole seotud korraldatud

jäätmeveoga, mida reguleerib JäätS § 66 lg 11, ning neid investeeringuid ei ole tehtud selle sätte

alusel ega selle eesmärgipäraseks rakendamiseks. Jäätmekäitlejate registri ning arveldussüsteemi

loomine ja käigushoidmine ei vaja sellises mahus investeeringute tegemist.

25.3. Kehtiva JäätS § 66 lg-ga 11 on volitatud KOV üksuseid intensiivseks ettevõtlusvabaduse riiveks

(konkurentsivabadus on ettevõtlusvabaduse osaks), mille tagajärjeks on täielik konkurentsi

lõpetamine jaeturul ning potentsiaalne konkurentsi moonutamine jäätmekäitluse valdkonnas laiemas

tähenduses. Kuna selline KOV üksuste rakenduspraktika on faktiliselt tekkinud, siis tõenäoliselt on

kehtiv JäätS § 66 lg 11 ise põhiseaduse vastane.

25.4. EJKL on arvamusel, et JäätS muutmise seadus lahendab põhiseaduse vastase olukorra ja on

selle üheks oluliseks eesmärgiks. Kuigi jäätmeveo korraldamine on kahtlemata kohaliku elu küsimus,

siis ettevõtlusvabaduse tagamine ja konkurentsimoonutuste vältimine KOV autonoomiaga enam ei

seostu, vaid on riigielu küsimus. Seetõttu ei saa taotlejad KOV autonoomiale tuginedes nõuda, et

neile oleks tagatud piiramatu sekkumise võimalus ettevõtlusesse ja konkurentsivabadusse. Riigi

meetmed (nagu seda on JäätS muutmise seadus), mis lõpetavad ebaõiged ja ebaproportsionaalsed

ettevõtlusvabaduse riived, ei ole käsitatavad sekkumisena KOV autonoomiasse, vaid riik reguleerib

sellega olulist riigielu küsimust ning kaitseb üldistes huvides ettevõtlusvabadust kui põhiõigust.

25.5. JäätS § 66 lg 11 rakendamine võib olla vastuolus Euroopa Liidu toimimise lepinguga (ELTL) ja

JäätS muutmise seaduse § 1 p 1 kõrvaldab sellise olukorra. JäätS § 66 lg 11 on selliselt, nagu seda on

rakendama asunud KOV üksused, ühtlasi vastuolus ELTL art-ga 102 ja art 106 lg-ga 1 omavahelises

koosmõjus. Seetõttu on JäätS muutmise seadus vaadeldav ka Euroopa Liidu esmasest õigusest

tuleneva liikmesriigi kohustuse täitmisena. Kuna JäätS § 66 lg 11 on rakendatav kogu Eestis, mida

kinnitab ka taotlejate arv käesolevas asjas, on tegemist liikmesriikidevahelist kaubandust

potentsiaalselt mõjutava õigusnormiga, mis peab seetõttu olema ELTL-ga kooskõlas.

26. Eesti Maaomavalitsuste Liit leiab, et JäätS muutmise seaduse § 1 p-st 1 tuleneb

omavalitsusüksuste enesekorraldusõiguse suhtes ebaproportsionaalne riive ja säte on vastuolus

põhiseadusega.

26.1. Jäätmehoolduse korraldamine vallas või linnas on seadustega KOV-le pandud ülesanne ning

KOV kannab vastutust teenuste jätkusuutliku toimimise, kättesaadavuse ja kvaliteedi eest.

Jäätmehoolduse korraldamise avalik huvi on tagada keskkonnaseisundi ja tervisliku elukeskkonna

säilitamine.

Seadusemuudatuse

jõustumise

tulemusena

säilib

KOV

üksustel

vastutus

jäätmekorralduse eest, kuid aheneb võimalus jäätmekorraldust suunata, sh tagada jäätmete sortimine

ja liigiti kogumine.

26.2. Asjassepuutuva normi alusel ei paku KOV üksus jäätmealaste teenustega konkurentsi

eraettevõtjale, kelle eesmärk ei ole kohalike küsimuste korraldamine avalikes huvides, vaid kasumi

teenimine. JäätS § 66 lg 11 kehtetuks tunnistamine võib kaasa tuua pigem väikeste ja keskmise

suurusega ettevõtjate konkurentsi kahjustamise suurte jäätmeettevõtjate huvides. Riigikohus on

selgitanud, et ettevõtjatel puudub õigus nõuda riigilt sekkumist selleks, et neid kaitstaks ülemäärase

konkurentsi eest. Ettevõtjatel ei ole põhiseadusega kaitstud õigust nõuda riigilt sekkumist turu

toimimisse nende turuosa tagamiseks. Konkurentsi tagamiseks jäätmeturul on leebemaid vahendeid,

mis ei riiva nii intensiivselt KOV autonoomiat.

26.3. JäätS § 66 lg 11 kehtetuks tunnistamisega taotletav eesmärk – parandada tarbijate kaitset – ei

ole usutav ning vajadusel on saavutatav oluliselt leebemate vahenditega. Tarbijate efektiivsemaks

kaitseks on võimalik täpsustada või selgitada erinevate järelevalveorganite pädevust ja volitusi.

27. Eesti Linnade Liit leiab, et JäätS muutmise seaduse § 1 p 1 on vastuolus põhiseadusega.

27.1. Vaidlustatud sätte eesmärk (tarbijate kaitse) ja eesmärgi saavutamiseks valitud vahend

(JäätS § 66 lg 11 kehtetuks tunnistamine) põhinevad oletuslikel ja ekslikel eeldustel. JäätS § 66 lg 1¹

kehtetuks tunnistamine ei ole sobiv ega vajalik vahend jäätmekäitluse õigusliku raamistiku

ümberkorraldamiseks. JäätS § 66 lg-s 11 nimetatud mudeli rakendamine annab seadusliku võimaluse

rahastada jäätmehoolduse arendamist, mistõttu on see lubatud tegevus.

27.2. KOV ülesanne on tagada, et omavalitsusüksuse territooriumil oleks jäätmevaldajatel selge

kohustus jäätmeid sortida ja liigiti koguda ning et elanikkonnal oleks võimalus jäätmeid liigiti ära

anda. JäätS § 66 lg 11 kehtetuks tunnistamine raskendab KOV üksusel täita kohustust tagada jäätmete

sortimine ja liigiti kogumine, kuna väheneb KOV üksuse ülevaade jäätmekorraldusega liitunutest ja

nende vajadustest.

VAIDLUSTATUD ÕIGUSTLOOV AKT

28. Jäätmeseaduse muutmise seadus (RT I, 08.07.2014, 2):

„§ 1. Jäätmeseaduses tehakse järgmised muudatused:

1) paragrahvi 66 lõige 11 tunnistatakse kehtetuks;

2) paragrahvi 67 lõiget 1 täiendatakse teise lausega järgmises sõnastuses:

„Viimasel juhul võivad koostööd tegevate kohalike omavalitsuste üksuste haldusterritooriumid

moodustada ühe veopiirkonna, arvestades käesoleva paragrahvi lõikes 5 sätestatud piirkonna elanike

arvu.";

3) paragrahvi 71 lõike 2 punkt 2 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„2) jäätmetest inimeste tervisele ja keskkonnale tuleneda võiva ohu vältimise, või kui see ei ole

võimalik, siis vähendamise meetmed, sealhulgas olmejäätmete regulaarne äravedu tiheasustusalalt

vähemalt üks kord nelja nädala jooksul ja hajaasustusalalt vähemalt üks kord 12 nädala jooksul.

Tiheasustusalalt, kus biojäätmete kompostimine on jäätmetekke kohas tagatud, võib olmejäätmeid

regulaarselt ära vedada üks kord 12 nädala jooksul.";

4) paragrahvi 71 lõiget 2 täiendatakse punktiga 21 järgmises sõnastuses:

„21) biojäätmete kompostimise nõuded kompostimise tagamiseks käesoleva paragrahvi lõike 2

punkti 2 kohaselt;";

5) seadust täiendatakse §-ga 1366 järgmises sõnastuses:

„§ 1366. Korraldatud jäätmeveo lepingute kehtivus

Käesoleva seaduse kuni 2014. aasta 1. oktoobrini kehtinud § 66 lõike 11 rakendamiseks sõlmitud

lepingud kehtivad nende kehtivusaja lõpuni.";

6) seadust täiendatakse §-ga 1367 järgmises sõnastuses:

„§ 1367. Jäätmete äraveosagedus

Enne 2014. aasta 1. oktoobrit sõlmitud korraldatud jäätmeveo kontsessioonilepingud kehtivad nende

kehtivusaja lõpuni lepingutes ettenähtud jäätmete äraveosagedusega.";

7) seadust täiendatakse §-ga 1368 järgmises sõnastuses:

„§ 1368. Jäätmeseaduse § 66 lõike 11 rakendamine

Pooleliolevad riigihankemenetlused ning lepingute menetlused käesoleva seaduse kuni 2014. aasta

1. oktoobrini kehtinud § 66 lõike 11 rakendamiseks viiakse lõpuni ja nendes menetlustes sõlmitud

lepingud kehtivad nende kehtivusaja lõpuni.".

§ 2. Käesolev seadus jõustub 2014. aasta 1. oktoobril."

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

29. Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium võtab esmalt seisukoha volikogude taotluste lubatavuse

kohta (I). Seejärel hindab kolleegium vaidlustatud õigustloova akti vastavust põhiseaduse nõuetele.

Kolleegium vaeb JäätS § 66 lg 11 regulatiivset toimet (II), taotlejate väidet JäätS muutmise seaduse

§ 1 p 1 vastuolu kohta omavalitsusüksuste enesekorraldusõigusega (III) ja JäätS muutmise seaduse

kooskõla õigusselguse põhimõttega (IV). Viimaks esitab kolleegium lõppjärelduse (V).

I

30. PSJKS § 7 järgi võib omavalitsusüksuse volikogu esitada Riigikohtule taotluse tunnistada

väljakuulutatud, kuid jõustumata seadus või jõustumata Vabariigi Valitsuse või ministri määrus

põhiseadusega vastuolus olevaks või jõustunud seadus, Vabariigi Valitsuse või ministri määrus või

selle säte kehtetuks, kui see on vastuolus KOV põhiseaduslike tagatistega. Osutatud sätte alusel on

Riigikohus pädev sisuliselt läbi vaatama selliseid taotlusi, mille puhul on täidetud kaks tingimust:

esiteks peab taotluse olema esitanud omavalitsusüksuse volikogu ja teiseks peab taotluses olema

väidetud PSJKS §-s 7 nimetatud õigusakti või selle sätte vastuolu KOV põhiseaduslike tagatistega.

Kolleegium ei hinda taotluse lubatavuse eeldusena KOV põhiseaduslike tagatiste riive võimalikkust,

sest riive võimatuse ehk selle ilmselge puudumise kindlakstegemine eeldab asjakohase

põhiseadusliku tagatise kaitseala avamist ja selle selgitamist, kas vaidlustatud õigusakt või säte võib

seda kaitseala negatiivselt mõjutada. See on aga juba sisuline hinnang vaidlustatud õigusakti või sätte

põhiseaduspärasuse kohta (vt Riigikohtu üldkogu 16. märtsi 2010. a otsus asjas nr 3-4-1-8-09, p-d 44

ja 48).

31. Tallinna Linnavolikogu ja Haljala, Harku, Kadrina, Kernu, Kose, Nissi, Paikuse, Rakvere,

Rägavere, Sõmeru, Vaivara ning Vinni vallavolikogud väidavad Riigikohtule esitatud taotlustes, et

19. juunil 2014 Riigikogus vastu võetud JäätS muutmise seadus on vastuolus PS § 154 lg-s 1

sätestatud omavalitsusüksuse enesekorraldusõigusega ja PS §-st 10 tuleneva õigusselguse

põhimõttega.

32. Omavalitsusüksuste volikogude taotlused on PSJKS §-st 7 tulenevalt lubatavad osas, milles

väidetakse JäätS muutmise seaduse § 1 p 1 vastuolu KOV enesekorraldusõigusega.

Omavalitsusüksuste PS § 154 lg-s 1 sätestatud õigus iseseisvalt otsustada ja korraldada kõiki

kohaliku elu küsimusi on omavalitsusüksuste olulisim põhiseaduslik tagatis (Riigikohtu

üldkogu 16. märtsi 2010. a otsus asjas nr 3-4-1-8-09, p 53).

33. Kolleegium leiab samas, et taotlejate viidatud PS §-s 10 sätestatud põhiõiguste arenguklauslist ei

tulene KOV põhiseaduslikku tagatist õigusselguse põhimõtte osas. PS § 14 järgi on õiguste ja

vabaduste tagamine omavalitsusüksuste kui avaliku võimu teostajate kohustus põhiõiguste

adressaatide suhtes. Seetõttu ei ole omavalitsusüksustel võimalik tugineda õigusselguse põhimõttele

PS §-s 10 sätestatud põhiõiguste arenguklausli alusel. See säte paikneb põhiseaduse II peatükis

"Põhiõigused, vabadused ja kohustused". Põhiseaduse II peatükk käsitleb eelkõige suhteid isikute

ning avaliku võimu teostajate vahel (vrd Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi

19. märtsi 2009. a otsus asjas nr 3-4-1-17-08, p 25).

Eeltoodust hoolimata on taotlused käesolevas punktis märgitut arvestades lubatavad osas, milles

omavalitsusüksused väidavad JäätS muutmise seaduse vastuolu õigusselguse põhimõttega.

Õigusselgus on osa õigusriigi põhimõttest. Õigusriigi põhimõte on põhiseaduse preambuli kohaselt

üks Eesti riigikorralduse aluspõhimõtteid (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi

19. märtsi 2009. a otsus asjas nr 3-4-1-17-08, p 26). Sellest tuleneb, et õigusaktid peavad olema

piisavalt selged ja arusaadavad, et omavalitsusüksusel oleks mõistlik võimalus riigi tegevust ette näha

ja kohandada oma tegevust sellele vastavalt (vt Riigikohtu üldkogu 16. märtsi 2010. a otsus asjas

nr 3-4-1-8-09, p 141). Seadusandja peab seega õigusselguse põhimõttega arvestama ka KOV üksuste

ja riigi vaheliste suhete reguleerimisel.

34. Taotlused tuleb eeltoodust lähtuvalt sisuliselt läbi vaadata, sest need on esitanud

omavalitsusüksuste volikogud ja nendes on väidetud õigustloova akti vastuolu KOV põhiseaduslike

tagatistega. Kolleegium annab esmalt hinnangu selle kohta, kas vaidlustatud JäätS muutmise seaduse

§ 1 p 1 riivab KOV üksuste põhiseaduslikke tagatisi. Kui kolleegium tuvastab taotlejate väidetud

riive, kontrollib ta selle põhiseaduspärasust. Samuti hindab kolleegium JäätS muutmise seaduse

väidetavat vastuolu õigusselguse põhimõttega.

II

35. JäätS muutmise seaduse § 1 p-ga 1 tunnistatakse kehtetuks JäätS § 66 lg 11, milles on sätestatud,

et juhul, kui jäätmevedu on korraldatud selliselt, et jäätmeid vedava ettevõtja ainsaks kliendiks ja

temale tasu maksjaks on KOV üksus või viimase volitatud MTÜ, lasub jäätmevaldajate üle arvestuse

pidamise ning nendega arveldamise kohustus KOV üksusel või viimase volitatud MTÜ-l. KOV üksus

või selle volitatud MTÜ tellib seega JäätS § 66 lg 11 alusel jäätmete veoteenuse, vahendades teenuse

osutamist isikule, kes on jäätmed tekitanud, s.o jäätmevaldajale JäätS § 9 tähenduses.

Tegemist on omavalitsusüksuse või volitatud MTÜ jäätmekäitlusega, sest JäätS § 13 järgi tähendab

jäätmekäitlus muu hulgas jäätmete kogumise, vedamise, taaskasutamise ja kõrvaldamise vahendamist

või edasimüümist. Teenuse vahendamiseks JäätS § 66 lg 11 alusel korraldab KOV üksus või tema

volitatud MTÜ riigihanke jäätmete veoks, loob haldamiskeskuse ja kehtestab osutatud teenuse eest

hinna, mis tuleb jäätmetekitajal tasuda omavalitsusüksusele või selle volitatud MTÜ-le.

Jäätmetekitajal on sellisel juhul kohustus tasuda omavalitsusüksusele või selle volitatud MTÜ-le

jäätmekäitluse eest. Eeltoodust lähtuvalt on JäätS § 66 lg 11 järgi omavalitsusüksusel või selle

volitatud MTÜ-l õigus astuda ise jäätmevedaja asemel jäätmetekitajaga õigussuhtesse ning seeläbi

piirata jäätmetekitajate ja jäätmevedajate vabadust sõlmida omavahel jäätmeveoleping.

JäätS § 66 lg 11 on alternatiivne jäätmekorralduse alus JäätS § 66 lg 1 suhtes, mis sätestab, et

korraldatud jäätmevedu on olmejäätmete kogumine ja vedamine määratud piirkonnast määratud

jäätmekäitluskohta või -kohtadesse KOV üksuse valitud ettevõtja poolt. JäätS § 66 lg 1 alusel

korraldatud jäätmeveo korral ei ole KOV üksus jäätmeveoteenuse vahendaja, vaid KOV korraldab

konkursi, leidmaks jäätmeveoteenuse osutaja, kellega jäätmetekitaja on seejärel kohustatud sõlmima

lepingu. Kui omavalitsusüksuses on jäätmekorraldus reguleeritud JäätS § 66 lg 1 alusel, puudub

omavalitsusüksusel vajadus luua jäätmekorralduse haldamiskeskus. Kuna jäätmetekitaja sõlmib otse

riigihanke võitnud jäätmevedajaga lepingu, ei kehtesta omavalitsusüksus jäätmetekitajale ka

jäätmekäitluse eest teenustasu hinda. Teenustasu suuruse määrab sellisel juhul konkurents JäätS § 66

lg 1 alusel korraldatud jäätmevedajate vahelise riigihanke käigus.

36. JäätS § 66 lg 11 teise lause kohaselt on omavalitsusüksusel või selle volitatud MTÜ-l õigus ja

kohustus pidada jäätmetekitajate üle arvestust ning nendega arveldada. JäätS § 66 lg 11 alusel

nõutakse tarbijalt tasu avalik-õiguslikus suhtes, milles üheks pooleks on avaliku võimu kandjana

omavalitsusüksus või avalikke ülesandeid täitev eraõiguslik isik, kellele on seaduse alusel üle antud

avaliku võimu volitused (vt Riigikohtu erikogu 20. detsembri 2001. a otsus asjas nr 3-3-1-15-01,

p 11). Tegemist on avalik-õigusliku rahalise kohustusega (vt Riigikohtu üldkogu 22. detsembri

2000. a otsus asjas nr 3-4-1-10-00, p 20; Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi

8. oktoobri 2007. a otsus asjas nr 3-4-1-15-07, p 17; Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve

kolleegiumi 1. juuli 2008. a otsus asjas nr 3-4-1-6-08, p 38).

37. PS § 157 lg 2 järgi on omavalitsusüksusel seaduse alusel õigus kehtestada avalik-õiguslikke

rahalisi kohustusi. Seadusandja on JäätS § 66 lg-ga 11 koostoimes lg-ga 4 delegeerinud avalik-

õigusliku rahalise kohustuse kehtestamise õiguse omavalitsusüksustele. Selline delegeerimine on

kooskõlas põhiseadusega juhul, kui kõik avalik-õigusliku rahalise kohustuse elemendid on PS §-

st 113 tulenevalt kindlaks määratud seaduses – üksikute elementide osas ei ole lubatud otsustusõiguse

delegeerimine täitevvõimule (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 19. detsembri

2003. a otsus asjas nr 3-4-1-22-03, p 19; 26. novembri 2007. a otsus asjas nr 3-4-1-18-07, p 24;

1. juuli 2008. a otsus asjas nr 3-4-1-6-08, p-d 40–41; 8. juuni 2010. a otsus asjas nr 3-4-1-1-10, p 58).

38. Eeltoodust lähtuvalt peab olema avalik-õiguslik rahaline kohustus omavalitsusüksuse või selle

volitatud MTÜ jäätmekäitluse teenustasude kujul kehtestatud seadusega. Kui sellise avalik-õigusliku

rahalise kohustuse õiguslik alus, s.o JäätS § 66 lg 11 kehtetuks tunnistatakse, on omavalitsusüksusel

küll õigus korraldada jäätmevedu selliselt, et jäätmeid vedava ettevõtja ainsaks kliendiks ja temale

tasu maksjaks on omavalitsusüksus või selle volitatud MTÜ, kuid omavalitsusüksusel puudub õigus

selle eest oma kulude katteks tarbijatelt teenustasu küsida.

III

39. Taotlejad on seisukohal, et JäätS § 66 lg 11 kehtetuks tunnistamine riivab intensiivselt PS § 154

lg-s 1 sätestatud KOV enesekorraldusõigust.

40. Seadusandja on otsustanud, et jäätmehooldus on KOV ülesanne KOKS § 6 lg 1 tähenduses.

Korraldatud jäätmevedu on üks osa jäätmehooldusest (JäätS § 11 lg 1, § 13, § 66). Nii JäätS § 66 lg 1

kui ka lg 11 reguleerivad korraldatud jäätmevedu. JäätS § 66 lg 1 ja lg 11 puudutavad kohaliku elu

küsimusi, sest nimetatud sätete alusel saavad omavalitsusüksused otsustada, kuidas nad täidavad

KOKS § 6 lg-s 1 sätestatud omavalitsusüksuse ülesannet korraldada jäätmehooldust. Samas kehtib ka

jäätmeveo korraldamisel kui KOV kohustusliku ülesande täitmisel PS § 3 lg-st 1 tulenev

seaduslikkuse nõue, mis tähendab, et isikute põhiõigusi saab KOV piirata üksnes seadusest tuleneva

volitusnormi alusel.

41. JäätS § 66 lg 11 alusel korraldatud jäätmeveo puhul ei ole jäätmevedajate klientideks ja neile tasu

maksjateks mitte jäätmetekitajad, vaid KOV üksus või selle volitatud MTÜ, kes omakorda arveldab

jäätmetekitajatega ja peab nende üle arvestust. Kuna JäätS § 66 lg 11 alusel kohustab

omavalitsusüksus jäätmetekitajaid astuma endaga või omavalitsusüksuse volitatud MTÜ-ga

õigussuhtesse, riivab see lepinguvabadust, mis on osaks PS § 19 lg-st 1 tulenevast privaatautonoomia

põhimõttest (vt Riigikohtu üldkogu 14. mai 2014. a otsus asjas nr 3-2-1-79-13, p 28). JäätS § 66 lg 11

alusel korraldatud jäätmevedu põhjustab lepinguvabaduse intensiivse riive, sest omavalitsusüksuse

või selle volitatud MTÜ määratud jäätmekäitluse teenustasu hind ei pruugi olla tarbija jaoks madalam

teenustasust, mis kujuneb riigihanke käigus jäätmevedajate konkurentsi tingimustes.

42. Kolleegium leiab, et JäätS § 66 lg 11 alusel korraldatud jäätmevedu riivab ka PS §-s 31 sätestatud

ettevõtlusvabadust, sest selle kaitsealasse kuulub ettevõtlusega seotud tegevusena jäätmevedajate

õigus

astuda

õigussuhtesse

jäätmetekitajatega.

Kolleegium

on

asunud

seisukohale,

et

ettevõtlusvabadust riivab iga abinõu, mis takistab või kahjustab mõnd ettevõtlusega seotud tegevust

(Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 28. aprilli 2000. a otsus asjas nr 3-4-1-6-00,

p 11). Ettevõtlusvabaduse piiramiseks piisab igast mõistlikust põhjusest. See põhjus peab aga

johtuma avalikust huvist või teiste isikute õiguste ja vabaduste kaitse vajadusest, olema kaalukas ja

enesestmõistetavalt õiguspärane (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 10. mai

2002. a otsus asjas nr 3-4-1-3-02, p 14). Kolleegium leiab, et samad nõuded kohalduvad ka

lepinguvabaduse piirangutele.

43. Lepingu- ja ettevõtlusvabadusega kaitstakse muu hulgas tarbijat (vt Riigikohtu üldkogu

9. detsembri 2013. a otsus asjas nr 3-4-1-2-13, p 105). Mida intensiivsem on lepingu- ja

ettevõtlusvabadusse sekkumine, seda mõjuvamad peavad olema sekkumist õigustavad põhjused

(vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 10. mai 2002. a otsus asjas nr 3-4-1-3-02,

p 14). Kolleegium märgib, et JäätS § 66 lg-d 5 ja 6 näevad ette omavalitsusüksusele ulatusliku

kaalutlusruumi jäätmekäitluse teenustasu kehtestamisel, sätestamata selle ülemmäära ega selle

arvestamise aluseid muu hulgas osas, mis ulatuses võib omavalitsusüksuste teenuse osutamisega

seotud kulusid ja JäätS § 66 lg 11 alusel volitatud MTÜ-de tegevuskulusid korraldatud jäätmeveo

puhul tarbijalt küsitavasse teenustasusse lisada (vrd Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve

kolleegiumi 19. detsembri 2003. a otsus asjas nr 3-4-1-22-03, p 19; 1. juuli 2008. a otsus asjas nr 3-4-

1-6-08, p 41). Selle tulemusel ei ole välistatud, et JäätS § 66 lg 11 alusel korraldatud jäätmekäitluse

kaudu soovitakse teenida omavalitsusüksuse eelarvesse lisatulu, nagu leitakse jäätmeseaduse

muutmise seaduse eelnõu seletuskirjas (XII Riigikogu koosseisu 455 SE I, seletuskiri eelnõu

esitamisel).

Eeltoodust lähtuvalt ei ole kolleegiumi hinnangul lepingu sõlmimise kohustuslikkust JäätS § 66 lg 11

alusel jäätmetekitaja ja omavalitsusüksuse või selle volitatud MTÜ vahel piisavalt tasakaalustatud

nõuetega jäätmeseaduses, mis tagaksid jäätmetekitaja kaitse omavalitsusüksuse või selle volitatud

MTÜ kehtestatud jäätmekäitluse teenustasude selguse kaudu. Sellele viitab ka Tallinna

Linnavolikogu taotluse täienduses märgitud asjaolu, et Konkurentsiamet on 24. septembril 2014

algatanud haldusmenetluse Tallinna Keskkonnaameti suhtes, pidades seda turgu valitseva seisundiga

ettevõtjaks KonkS § 13 lg 1 tähenduses. See haldusmenetlus JäätS § 66 lg 11 alusel korraldatud

jäätmeveo teenuste suhtes Põhja-Tallinna linnaosas alustati KonkS § 16 alusel, mis keelab ühe või

mitme ettevõtja turgu valitseva seisundi otsese või kaudse kuritarvitamise kaubaturul.

44. Kuna JäätS § 66 lg 11 seab korraldatud jäätmeveole täiendavaid ettevõtlus- ja lepinguvabaduse

piiranguid võrreldes § 66 lg-s 1 sätestatud korraldatud jäätmeveo mudeliga, tuleb seadusandjal seda

hoolikamalt kaaluda sellise sekkumise põhjendatust. Selliste piirangute üle otsustamine on

seadusereservatsioonist

tulenevalt

Riigikogu

ülesanne.

Üldkogu

on

märkinud,

et

seadusereservatsiooni nõue tuleneb õigusriigi ja demokraatia põhimõtetest ning tähendab, et

põhiõigusi puudutavates küsimustes peab kõik põhiõiguste realiseerimise seisukohalt olulised otsused

langetama seadusandja (Riigikohtu üldkogu 3. detsembri 2007. a otsus asjas nr 3-3-1-41-06, p 21).

Üldkogu on lisanud, et eriti oluline on selle nõude täitmine, kui täitevvõimu tegevus kohustab isikuid

või piirab nende õigusi (Riigikohtu üldkogu 22. detsembri 2000. a otsus asjas nr 3-4-1-10-00, p 28).

Riigikogul on seega ulatuslik diskretsioon, otsustamaks ettevõtlus- ja lepinguvabaduse piirangute üle.

45. Seadusandja võib näha ette jäätmekorralduse vabama turu tingimustes (JäätS § 66 lg 1), aga võib

sätestada ka lisapiiranguid (JäätS § 66 lg 11) ettevõtlus- ja lepinguvabadusele jäätmemajanduses, kui

see on vajalik näiteks tarbija- ja keskkonnakaitseliste huvide kaitseks või muul eesmärgil. Riigi

ülesanne on kehtestada kogu riigi territooriumil ühtne õiguslik raamistik, mille alusel saavad erinevad

KOV üksused jäätmehooldust JäätS § 11 lg 1 tähenduses korraldada avalikust huvist lähtuvalt.

Jäätmekäitluse kui avaliku teenuse osas avaldub avalik huvi muu hulgas Eesti puhtuse ja korrashoiu

tagamises ning isikute tervise või looduskeskkonna kaitsmises (vt Riigikohtu halduskolleegiumi

10. juuni 2009. a määrus haldusasjas nr 3-3-1-44-09, p 13). Õigusliku raamistiku kehtestamisel tuleb

riigil kaaluda seega erinevate eesmärkide ja kohustuste vahel. JäätS muutmise seaduse eesmärgiks on

seadusandja seadnud ettevõtlus- ja konkurentsivabaduse tagamise, mis on seotud seaduse teiseks

eesmärgiks oleva tarbijakaitsega.

46. Riigi tasandil peab olema tagatud piisav paindlikkus õigusliku raamistiku muutmiseks, et see

vastaks riigi igakülgseks arenguks vajalikele tingimustele. JäätS muutmise seaduse eelnõu

seletuskirjas (XII Riigikogu koosseisu 455 SE I, seletuskiri eelnõu esitamisel) on välja toodud, et

JäätS § 66 lg 11 pärsib konkurentsi jäätmete veo- ja käitlusturul ning 2007. aastal tegutsenud

18 jäätmevedaja asemel on praeguseks alles jäänud viis aktiivset jäätmevedajat, kellest prognoosi

järgi võib senise suundumuse püsides paari aasta möödudes turule tegutsema jääda vaid üks. Sellisest

kaalutlusest nähtub, et võrreldes olukorraga, mil § 61 lg 11 jäätmeseadusesse 2007. aastal lisati, on

asjaolud jäätmeturul muutunud sellisel määral, et on tinginud seadusandja poolt selles valdkonnas

ettevõtlus- ja lepinguvabaduse piiramise proportsionaalsuse ümberhindamise.

47. Eeltoodust lähtuvalt on riiklike jäätmekorralduse aluste reguleerimine riigielu küsimus ja kuulub

seega riigi pädevusse nagu ka näiteks tervishoiu- ja alkoholipoliitika või valimissüsteemi alustest

lähtuva KOV volikogu valimiskorra reguleerimine (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve

kolleegiumi 13. juuni 2005. a otsus asjas nr 3-4-1-5-05, p 21; Riigikohtu põhiseaduslikkuse

järelevalve kolleegiumi 9. juuni 2009. a otsus asjas nr 3-4-1-2-09, p 33). Seetõttu reguleerib ka JäätS

muutmise seaduse § 1 p 1 ülekaalukalt riigielu küsimusi, sätestades JäätS § 61 lg 11 kehtetuks

tunnistamisega ettevõtlus- ja lepinguvabaduse kasutamise tingimused ja korra.

48. PS §-s 65 on sätestatud Riigikogu pädevus otsustada erinevaid riigielu küsimusi, milleks on ka

põhiõiguste riive aluseks oleva volitusnormi kehtestamine PS § 3 lg-st 1 tulenevast seaduslikkuse

põhimõttest lähtuvalt. Nimetatud pädevus ei kuulu KOV-le ega ole seetõttu kohaliku elu küsimus.

Sellest tulenevalt ei riiva KOV enesekorraldusõigust see, kui seadusandja võtab KOV-lt õiguse piirata

põhiõiguste kandjate põhiõigusi või -vabadusi, sh ettevõtlus- ja lepinguvabadust.

Kolleegium on märkinud, et põhiseaduslikkuse kontrolli eeltingimuseks on see, et kui

omavalitsusüksus vaidlustab õigustloova akti või selle sätte põhiseaduspärasust, peab ta ühtlasi ära

näitama, et vaidlustatud sätteis reguleeritud valdkonna reguleerimine oli tema õigus ja ülesanne:

„Õigusakti kehtetuks tunnistamist vastuolu tõttu enesekorraldusõigusega saab omavalitsusüksus

nõuda niisiis vaid juhul, kui tal on PS § 154 lõikest 1 tulenevalt põhimõtteliselt õigus sellist

regulatsiooni kehtestada." (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 22. detsembri

2009. a määrus asjas nr 3-4-1-16-09, p 37.) Erinevalt jäätmekava vastuvõtmisest ja

jäätmehoolduseeskirja kehtestamisest, nagu muudestki jäätmekäitluse üksikasjadesse puutuvatest

regulatsioonidest, on ettevõtlus- ja lepinguvabaduse kasutamisele riiklike piirangute kehtestamine või

kehtetuks tunnistamine seadusandja pädevuses ega kuulu KOV enesekorraldusõiguse kaitsealasse.

Eeltoodust lähtuvalt ei ole JäätS muutmise seaduse § 1 p 1 vastuolus omavalitsusüksuse

enesekorraldusõigusega, sest vaidlustatud sätte puhul ei ole osutatud põhiseadusliku tagatise riive

võimalik.

49. Kolleegium jääb Riigikohtu senises praktikas kujundatud kaalutluste juurde ja loeb

omavalitsusüksuste volikogude taotlused JäätS muutmise seaduse § 1 p 1 põhiseaduse vastaseks

tunnistamiseks väidetava vastuolu tõttu enesekorraldusõigusega põhjendamatuteks. Kolleegium

märgib samas, et eeltoodu ei välista JäätS § 66 lg 11 kehtetuks tunnistamisest puudutatud MTÜ-del

kui eraõiguslikel juriidilistel isikutel tugineda JäätS muutmise seaduse võimalikule põhiseaduse

vastasusele üldkohtutes konkreetse normikontrolli käigus. Samuti võib juhul, kui riik on andnud

KOV üksusele tema kohustusliku ülesande täitmise raames volituse piirata põhiõiguste kandjate

põhiõigusi ning hiljem tunnistab riik selle volitusnormi kehtetuks ja tekitab seeläbi KOV üksusele

kahju, olla riigil kohustus see hüvitada. Kolleegium leiab samas, et kuigi taotlejad on korraldanud

jäätmekäitluse eeldusel, et kehtestatud norm jääb püsima, ja sellest tulenevalt teinud pikaajalisi

investeeringuid kohalike jäätmekäitluskeskuste rajamiseks, ei mõjuta JäätS § 66 lg 11 kehtetuks

tunnistamine omavalitsusüksuste õigust määrata jätkuvalt jäätmekäitluskohaks riigi rahalisel toel

rajatud jäätmekäitluskeskusi nagu MTÜ Lääne-Viru Jäätmekeskus.

Jäätmeseadus sätestab § 67 lg-s 1 erimenetluse korraldatud jäätmeveo teenuse osutaja leidmiseks,

mitte aga jäätmekäitluskoha määramiseks. Jäätmekäitluskoha määramisel tuleb omavalitsusüksusel

järgida JäätS §-s 32 sätestatud läheduse põhimõtet, mille kohaselt kõrvaldatakse jäätmed ja

taaskasutatakse segaolmejäätmed nende tekkekohale võimalikult lähedal asuvas tehnoloogiliselt

sobivas jäätmekäitluskohas, kus on tagatud inimese tervise ja keskkonna ohutus. Omavalitsusüksuse

läheduspõhimõttest juhinduva kaalutlusotsuse tegemine jäätmekäitluskoha määramisel peab

haldusmenetluse seaduse § 4 lg 2 järgi olema kooskõlas volituse piiride, kaalutlusõiguse eesmärgi

ning õiguse üldpõhimõtetega, arvestades olulisi asjaolusid ning kaaludes põhjendatud huve.

IV

50. Taotlejad leiavad, et jäätmeseaduse muutmise seadus on vastuolus õigusselguse põhimõttega, sest

pole selge, mis saab pärast seaduse jõustumist MTÜ-de ja KOV üksuste vahel sõlmitud

halduslepingutest. Kolleegium märgib, et sõltumata haldusmenetluse seaduse §-s 102 sätestatud

halduslepingu lõpetamise alustest, on seadusandja jäätmeseaduse muutmise seaduses täpselt

reguleerinud JäätS § 66 lg 11 rakendamiseks sõlmitud halduslepingute kehtivust vaidlustatud

õigustloova akti jõustumise järel.

51. Seadusandja nägi JäätS muutmise seaduse § 1 p-s 5 ette jäätmeseaduse täiendamise §-ga 1366,

mille järgi JäätS § 66 lg 11 rakendamiseks sõlmitud lepingud kehtivad nimetatud volitusnormi

kehtetuks tunnistamisest hoolimata lepingute kehtivusaja lõpuni. Lisaks täiendati JäätS muutmise

seaduse § 1 p 7 järgi jäätmeseadust §-ga 1368, mis näeb ette JäätS § 66 lg 11 rakendamiseks enne

selle kehtetuks tunnistamist pooleli olnud riigihankemenetluste ja lepingute menetluste lõpule viimise

ja nendes menetlustes sõlmitud lepingute kehtivuse nende kehtivusaja lõpuni. Kolleegiumi hinnangul

on seadusandja selgelt reguleerinud JäätS § 66 lg 11 rakendamiseks omavalitsusüksuste ja MTÜ-de

vahel sõlmitud halduslepingute kehtivust osutatud sätte kehtetuks tunnistamise järel, võimaldades

omavalitsusüksustel sellele vastavalt oma tegevust kohandada.

V

52. Eeltoodud põhjustel ja PSJKS § 15 lg 1 p-st 6 juhindudes jätab Riigikohus omavalitsusüksuste

taotlused rahuldamata.

53. Riigikohus peatas praeguses põhiseaduslikkuse järelevalve asjas PSJKS § 12 alusel

jäätmeseaduse muutmise seaduse (RT I, 08.07.2014, 2) jõustumise kuni Riigikohtu otsuse

jõustumiseni (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 25. septembri 2014. a määrus

asjas nr 3-4-1-34-14). Käesolev Riigikohtu otsus jõustub PSJKS § 58 lg 2 alusel kuulutamisest

6. jaanuaril 2015. Jäätmeseaduse muutmise seadus (RT I, 08.07.2014, 2) jõustub seega 7. jaanuaril

2015.

Priit Pikamäe, Tõnu Anton, Indrek Koolmeister, Eerik Kergandberg, Tambet Tampuu