3-4-1-52-14 · Riigikohus

R I I G I K O H U S

PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-4-1-52-14

Otsuse kuupäev

27. november 2014

Kohtukoosseis

Eesistuja Priit Pikamäe, liikmed Eerik Kergandberg ja Hannes

Kiris

Kohtuasi

Eldar

Toonverki

kaebus

Vabariigi

Valimiskomisjoni

10. novembri 2014. a otsuse nr 66 peale

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Jätta Eldar Toonverki kaebus rahuldamata.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Paldiski Linna Valimiskomisjon kinnitas 25. oktoobri 2013. a otsusega nr 13 Eldar Toonverki

Paldiski Linnavolikogu liikmeks.

2. Paldiski Linna Valimiskomisjon peatas 6. novembri 2013. a otsusega nr 22 E. Toonverki avalduse

alusel tema volikogu liikme volitused kuni 6. veebruarini 2014 kohaliku omavalitsuse korralduse

seaduse (KOKS) § 19 lõike 2 punkti 3 kohaselt. Paldiski linnapea nimetas 7. novembri 2013. a

käskkirjaga nr 109 E. Toonverki Paldiski Linnavalitsuse kantselei nõuniku ametikohale.

3. E. Toonverki avalduse alusel peatas Paldiski Linna Valimiskomisjon 21. jaanuari 2014. a otsusega

nr 24 tema volikogu liikme volitused täiendavalt alates 7. veebruarist 2014 kuni 7. maini 2014.

Paldiski Linnavolikogu kinnitas 30. jaanuari 2014. a otsusega nr 3 E. Toonverki linnavalitsuse

liikmeks (abilinnapeaks).

4. E. Toonverk esitas 16. aprillil 2014 uue avalduse oma volikogu liikme volituste peatamiseks

KOKS § 19 lõike 2 punkti 3 alusel. 25. aprilli 2014. a otsusega nr 31 peatas Paldiski Linna

Valimiskomisjon alates 8. maist 2014 tema volikogu liikme volitused KOKS § 19 lõike 2 punkti 1

alusel, s.t tema nimetamise tõttu Paldiski Linnavalitsuse liikmeks.

5. 16. septembril 2014 võttis Paldiski Linna Valimiskomisjon vastu otsuse nr 33 „Paldiski

Linnavolikogu liikme volituste ennetähtaegne lõpetamine ja asendusliikme määramine", millega loeti

E. Toonverki Paldiski Linnavolikogu liikme volitused alates 7. novembrist 2013 KOKS § 18 lõike 1

punkti 6 alusel lõppenuks tema tööle asumise tõttu Paldiski Linnavalitsuse ametnikuna ning tema

asemele määrati asendusliige.

6. 9. oktoobril 2014 vabastas Paldiski Linnavolikogu otsusega nr 60 E. Toonverki linnavalitsuse

liikme ja abilinnapea kohustustest. Paldiski linnapea vabastas 10. oktoobri 2014. a käskkirjaga nr 77

E. Toonverki linnavalitsuse nõuniku ametikohalt.

7. E. Toonverk esitas 10. oktoobril 2014 avalduse Paldiski Linna Valimiskomisjonile tema volikogu

liikme volituste taastamiseks. Paldiski Linna Valimiskomisjoni esimees Aeri Salme vastas

17. oktoobril 2014 kirjaga, milles leidis, et avaldust ei tule rahuldada, kuna E. Toonverki volikogu

liikme volitused olid lõppenud KOKS § 18 lõike 1 punkti 6 kohaselt tema nimetamisega Paldiski

Linnavalitsuse ametnikuks.

8. 20. oktoobril 2014 esitas E. Toonverk Harju Maakonna Valimiskomisjonile kaebuse, milles taotles,

et tunnistataks õigusvastaseks Paldiski Linna Valimiskomisjoni esimehe toiming kaebaja 10. oktoobri

2014. a avalduse läbivaatamisel, tehtaks ettekirjutus seadusrikkumise kõrvaldamiseks, korraldataks

järelevalve Paldiski Linna Valimiskomisjoni 16. septembri 2014. a otsuse nr 33 üle ning taastataks

E. Toonverki Paldiski Linnavolikogu liikme volitused.

9. Kaebaja leidis, et Paldiski Linna Valimiskomisjoni 16. septembri 2014. a otsus nr 33 on tühine, sest

kaebaja nimetati Paldiski Linnavalitsuse ametnikuks pärast tema volikogu liikme volituste peatamist.

Kasutada tuleb analoogiat volikogu asendusliikme kohta sätestatuga ning samuti olukorraga, kus

volikogu liikme volitused on peatunud KOKS § 19 lõike 2 punkti 1 alusel, kuid samas esineb ka

KOKS § 18 lõike 1 punktis 6 sätestatud volituste lõppemise alus. Riigikohus on oma lahendites

leidnud, et mitte kõigil juhtudel ei too volikogu liikme volituste peatumise ajal KOKS § 18 lõikes 1

sätestatud volituste lõppemise aluste esinemine kaasa volikogu liikme volituste lõppemist. Paldiski

Linna Valimiskomisjon oleks pidanud kaebaja 10. oktoobri 2014. a avalduse läbi vaatama koosolekul,

kuid avalduse vaatas esimees läbi ainuisikuliselt.

10. 29. oktoobri 2014. a otsusega nr 6 jättis Harju Maakonna Valimiskomisjon E. Toonverki kaebuse

kaebetähtaja möödalaskmise ja kaebeõiguse puudumise tõttu läbi vaatamata. Maakonna

valimiskomisjon leidis, et kaebuse eesmärk oli saavutada kaebaja volituste taastamine Paldiski

Linnavolikogu

liikmena

ning

sellest

tulenevalt

ka

Paldiski

Linna

Valimiskomisjoni

16. septembri 2014. a otsuse nr 33 tühistamine, kuid otsuse vaidlustamiseks on kohaliku omavalitsuse

volikogu valimise seaduse (KOVVS) § 64 lõikes 2 sätestatud kaebuse esitamise tähtaeg ületatud.

Maakonna valimiskomisjon oli seisukohal, et KOVVS § 62 ei anna võimalust esitada kaebust valla

või linna valimiskomisjoni esimehe toimingu õigusvastaseks tunnistamiseks ega esitada muid

taotlusi, sh nõuet taastada volikogu liikme volitused.

11. Maakonna valimiskomisjon leidis, et Paldiski Linna Valimiskomisjoni 16. septembri 2014. a otsus

nr 33 võib seadusvastaseks osutumisel rikkuda kaebaja õigusi, ja tegi otsuse üle järelevalvet.

Järelevalve tulemusena leidis maakonna valimiskomisjon, et E. Toonverki Paldiski Linnavolikogu

liikme volitused lõppesid KOKS § 18 lõike 1 punkti 6 alusel tema nimetamisel 7. novembril 2013

Paldiski Linnavalitsuse kantselei koosseisus nõuniku ametikohale ja seda vaatamata asjaolule, et

tema volikogu liikme volitused olid alates 6. novembrist 2013 isikliku avalduse alusel peatatud.

Järelevalve käigus ei ilmnenud asjaolusid, mis tingiksid KOVVS § 18 lõikes 2 sätestatud otsustuste

tegemist.

12. 31. oktoobril 2014 esitas E. Toonverk Vabariigi Valimiskomisjonile (VVK) kaebuse Harju

Maakonna Valimiskomisjoni 29. oktoobri 2014. a otsuse nr 6 peale. Kaebaja taotles maakonna

valimiskomisjoni otsuse tühistamist, järelevalve tegemist Paldiski Linna Valimiskomisjoni esimehe

A. Salme ja valimiskomisjoni tegevuse üle kaebaja 10. oktoobri 2014. a avalduse läbivaatamisel ning

järelevalve tegemist Paldiski Linna Valimiskomisjoni 16. septembri 2014. a otsuse nr 33 üle.

13. VVK rahuldas E. Toonverki kaebuse osaliselt ning tühistas Harju Maakonna Valimiskomisjoni

29. oktoobri 2014. a otsuse nr 6 osas, millega maakonna valimiskomisjon jättis E. Toonverki kaebuse

Paldiski Linna Valimiskomisjoni toimingu peale läbi vaatamata kaebetähtaja ületamise tõttu.

Ülejäänud osas jättis VVK E. Toonverki kaebuse rahuldamata.

14. VVK hinnangul oli õige Harju Maakonna Valimiskomisjoni seisukoht, et Paldiski Linna

Valimiskomisjoni 16. septembri 2014. a otsuse nr 33 vaidlustamise tähtaeg oli möödunud. VVK-le

esitatud kaebuses oli kaebaja küll märkinud, et otsuse vastuvõtmise ajal oli ta välislähetuses ja

puhkusel, kuid kaebusest ei nähtu, et selle tõttu ei olnud tal võimalik kaebust esitada.

15. VVK nõustus ka Harju Maakonna Valimiskomisjoni järelevalve järeldustega ning leidis, et

puudub alus ja vajadus teha täiendavat järelevalvet Paldiski Linna Valimiskomisjoni

16. septembri 2014. a otsuse nr 33 üle. KOKS § 18 lõike 1 punkt 6 näeb ette volikogu liikme

volituste ennetähtaegse lõppemise alusena tema nimetamise sama valla või linna kohaliku

omavalitsuse ametnikuks. Volituste ennetähtaegne lõppemine on seotud KOKS § 18 lõikes 1

nimetatud juriidilise faktiga, mille ilmnemisel lõpevad volikogu liikme volitused automaatselt.

Volikogu liikme volituste eelnev peatamine isikliku avalduse alusel KOKS § 19 lõike 2 punktis 3

sätestatud korras ei välista KOKS § 18 lõike 1 punkti 6 rakendamist. Vastasel korral on võimalik

KOKS § 18 lõike 1 punktis 6 sätestatud volituste ennetähtaegset lõppemist alati vältida volikogu

liikme volituste eelneva peatamisega isikliku avalduse alusel, mis ei ole kooskõlas kohaliku

omavalitsuse ametniku ja volikogu liikme volituste ühitamatuse põhimõttega.

16. VVK leidis, et Paldiski Linna Valimiskomisjoni esimehe toimingut puudutavas osas oleks Harju

Maakonna Valimiskomisjon pidanud E. Toonverki kaebuse läbi vaatama. KOVVS § 62 kohaselt saab

kaebuse sisuks olla taotlus vaadata läbi ja tühistada valimiskomisjoni otsus või tunnistada

seadusvastaseks valimiskomisjoni toiming. Paldiski Linna Valimiskomisjoni esimees vastas kaebaja

10. oktoobri 2014. a taotlusele kirjaga 17. oktoobril 2014 ja jättis taotluse rahuldamata. E. Toonverki

10. oktoobri 2014. a taotlus oleks tulnud aga läbi vaadata valimiskomisjoni koosolekul, kuna otsuse

volikogu liikme volituste taastamise kohta võtab vastu valimiskomisjon KOVVS §-s 15 sätestatud

korras. Tegemist oli valimiskomisjoni toiminguga KOVVS § 62 mõttes ning keeldumine volituste

taastamisest võis rikkuda kaebaja õigusi. Kaebuse Paldiski Linna Valimiskomisjoni esimehe toimingu

peale esitas E. Toonverk 20. oktoobril 2014, s.t KOVVS § 64 lõikes 2 sätestatud tähtaja jooksul.

Paldiski Linna Valimiskomisjonile täiendava ettekirjutuse tegemine ei olnud VVK hinnangul vajalik,

sest Harju Maakonna Valimiskomisjon ja VVK tegid järelevalve ning kaebuse läbivaatamise käigus

kindlaks, et puudus alus E. Toonverki volituste taastamiseks.

17. 14. novembril 2014 esitas E. Toonverk VVK 10. novembri 2014. a otsuse nr 66 peale kaebuse

Riigikohtule, milles palus tühistada VVK otsus osas, milles E. Toonverki kaebus jäeti rahuldamata.

18. VVK edastas E. Toonverki kaebuse 17. novembril 2014 Riigikohtule. Kaebuse kaaskirjas jäi

VVK oma 10. novembri 2014. a otsuses nr 66 esitatud seisukohtade juurde. E. Toonverki kaebus

saabus Riigikohtusse 17. novembril 2014.

KAEBAJA SEISUKOHAD

19. E. Toonverk leiab kaebuses, et järelevalve korras Paldiski Linna Valimiskomisjoni 16. septembri

2014. a otsuse nr 33 tühisust hinnates on Harju Maakonna Valimiskomisjon ja VVK jõudnud

ebaõigete järeldusteni.

20. Kaebaja rõhutab, et ta nimetati Paldiski Linnavalitsuse teenistusse pärast tema volikogu liikme

volituste peatamist Paldiski Linna Valimiskomisjoni otsusega. Riigikohus on leidnud, et mitte alati,

kui volikogu liikme volituste peatumise ajal ilmneb KOKS § 18 lõikes 1 sätestatud volitusi lõpetav

juriidiline fakt, ei too see kaasa volikogu liikme volituste ennetähtaegset lõppemist. Järelevalve

käigus oleks tulnud kasutada analoogiat volikogu asendusliikme kohta sätestatuga, aga samuti

olukorraga, kus volikogu liikme volitused on peatunud KOKS § 19 lõike 2 punkti 1 alusel, kuid

samas esineb ka KOKS § 18 lõike 1 punktis 6 sätestatud volituste lõppemise alus.

21. Kaebaja juhib tähelepanu, et kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse sõnastusest ei ilmne

vahetult, milline on KOKS §-des 18 ja 19 sätestatud volituste lõppemise ja peatumise aluste

eristamise eesmärk. KOKS § 19 lõike 2 punkti 3 järgi ei saa volikogu liikme volitused peatanud

volikogu liiget käsitleda samaselt tegeva volikogu liikmega. Olukorras, kus isiku volitused on

peatatud tema avalduse alusel ja ta töötab omavalitsuse ametnikuna, on tagatud omavalitsuse

funktsioonide lahusus ametikoha ja mandaadi ühitamisel esinduskogus oluliselt rohkem kui volikogu

liikme volituste peatumisel KOKS § 19 lõike 2 punkti 1 alusel ning siis valitsuse liikme volituste ja

avaliku teenistuse ühitamisel.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

22. Kohtuasja lahendamiseks on vaja leida vastus küsimusele, kas kohaliku omavalitsuse volikogu

liikme volitused lõpevad ennetähtaegselt juhul, kui volikogu liikme volitused on peatunud KOKS

§ 19 lõike 2 punkti 3 kohaselt isikliku avalduse alusel ja ilmneb KOKS § 18 lõike 1 punktis 6

sätestatud volituste ennetähtaegse lõppemise alus.

23. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium on selgitanud kohaliku omavalitsuse

volikogu liikme volituste peatumist ja ennetähtaegset lõppemist oma 30. novembri 2010. a otsuses

kohtuasjas nr 3-4-1-17-10. Volituste ennetähtaegne lõppemine on seotud KOKS § 18 lõikes 1

nimetatud juriidilise faktiga ja seadus ei näe ette volikogu liikme volituste ennetähtaegset lõpetamist

valimiskomisjoni otsusega, mistõttu lõpevad volikogu liikme volitused juriidilise fakti korral

automaatselt (punkt 18). Seetõttu ei ole volikogu liikme volituste lõpetamiseks vaja valimiskomisjoni

otsust (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 30. novembri 2010. a otsus

kohtuasjas nr 3-4-1-17-10, punkt 18; 12. märtsi 2013. a otsus kohtuasjas nr 3-4-1-6-13, punkt 25).

24. KOKS § 18 lõike 1 punkti 6 kohaselt lõpevad volikogu liikme volitused enne tähtaega

nimetamise tõttu sama valla või linna kohaliku omavalitsuse ametnikuks. Selline ametikohtade

ühitamise keeld teenib kohaliku omavalitsuse funktsioonide ja vastutuse lahususe organisatsioonilist

tugevdamist nende ohtude vastu, mis võivad tuleneda ametikoha ja mandaadi ühitamisest

esinduskogus (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 30. novembri 2010. a otsus

kohtuasjas nr 3-4-1-17-10, punkt 27).

25. Kolleegium nõustub VVK seisukohaga, et E. Toonverki nimetamisega Paldiski Linnavalitsuse

kantselei nõuniku ametikohale 7. novembril 2013 lõppesid tulenevalt KOKS § 18 lõike 1 punktist 6

ennetähtaegselt tema volitused Paldiski Linnavolikogu liikmena. Kolleegium nõustub ka VVK

seisukohaga, et volikogu liikme volituste eelnev peatamine isikliku avalduse alusel KOKS § 19 lõike

2 punktis 3 sätestatud korras ei välista KOKS § 18 lõike 1 punkti 6 rakendamist. Vastasel korral oleks

võimalik KOKS § 18 lõike 1 punktis 6 sätestatud volituste ennetähtaegset lõppemist alati vältida

volikogu liikme volituste eelneva peatamisega isikliku avalduse alusel, mis ei oleks kooskõlas

kohaliku omavalitsuse ametniku ja volikogu liikme volituste ühitamatuse põhimõttega.

26. KOKS § 18 lõike 1 punktis 6 sätestatud reeglist erandi näeb ette KOKS § 19 lõike 2 punkt 1,

mille kohaselt kohaliku omavalitsuse volikogu liikme volitused ei lõpe, vaid peatuvad juhul, kui

volikogu liige on samas vallas või linnas valitud vallavanemaks või linnapeaks, kinnitatud valla- või

linnavalitsuse liikmeks või nimetatud ametisse palgaliseks valitsuse liikmeks. Kolleegium ei nõustu

aga kaebaja väitega, et volituste peatamise ajal isikliku avalduse alusel ja asumisel tööle sama

omavalitsuse ametnikuna on omavalitsuse funktsioonide lahusus tagatud paremini kui siis, kui

volikogu liikme volitused on peatunud KOKS § 19 lõike 2 punkti 1 alusel ning alles seejärel asub isik

sama kohaliku omavalitsusüksuse ametnikuna teenistusse. Riigikohus on leidnud, et valla- või

linnavalitsuse liikme ning valla- või linnaametniku erinev kohtlemine on õigustatud sellega, et

valitsuse liige kannab poliitilist vastutust volikogu ees, valla- või linnavalitsuse ametnik aga

teenistusalast vastutust avaliku teenistuse seaduse järgi (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve

kolleegiumi 30. novembri 2010. a otsus kohtuasjas nr 3-4-1-17-10, punkt 27).

27. Kuna kaebaja volitused lõppesid 7. novembril 2013 KOKS § 18 lõike 1 punktis 6 sätestatud

juriidilise fakti ilmnemisel automaatselt, ei ole asjas tähendust asjaolul, et kaebaja kinnitati hiljem,

30. jaanuaril 2014 ka Paldiski Linnavalitsuse liikmeks. Kaebaja linnavalitsuse ametnikuks

nimetamise hetkel olid tema volitused volikogu liikmena peatunud kaebaja avalduse alusel

(KOKS § 19 lõike 2 punkt 3), mitte aga valla- või linnavalitsuse liikmeks kinnitamise tõttu

(KOKS § 19 lõike 2 punkt 1).

28. Kolleegium leiab, et volikogu liikme volitused isikliku avalduse alusel peatanud isikut ei saa

võrdsustada ka asendusliikmete nimekirjas oleva isikuga. Riigikohus on leidnud, et kohaliku

omavalitsuse korralduse seadusest ei tulene ametnikule keeldu olla asendusliikmete nimekirjas või

otsustada võimaluse avanemisel volikokku minna. Ka ametniku puhul tuleb lähtuda sellest, et KOKS

§ 20 lõike 3 kohaselt algavad asendusliikme volitused volikogu liikmena valla või linna

valimiskomisjoni otsuse jõustumise hetkest (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi

10. juuni 2014. a otsus kohtuasjas nr 3-4-1-21-14, punkt 38).

29. Eeltoodust lähtudes ja põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 46 lõike 1

punktist 2 juhindudes jätab põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium E. Toonverki kaebuse VVK

10. novembri 2014. a otsuse nr 66 peale rahuldamata.

Priit Pikamäe, Eerik Kergandberg, Hannes Kiris