3-3-1-58-14 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-58-14

Otsuse kuupäev

18. november 2014

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Ivo Pilving ja Jüri Põld

Kohtuasi

Ene Toonverki (Toonverk) kaebus Eesti Töötukassa

3. veebruari 2012. a otsuse nr TA12-0017959, 6. veebruari

2012. a otsuse nr 112004909, 15. veebruari 2012. a otsuse

nr 112006537 ning 16. aprilli 2012. a vaideotsuse nr 62

tühistamiseks ja Eesti Töötukassa kohustamiseks maksma

hüvitist

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Ringkonnakohtu 13. märtsi 2014. a otsus haldusasjas

nr 3-12-1009

Menetluse alus Riigikohtus

Ene Toonverki kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Rahuldada Ene Toonverki kassatsioonkaebus osaliselt.

2. Tühistada Tallinna Halduskohtu 31. oktoobri 2013. a otsus ja Tallinna Ringkonnakohtu

13. märtsi 2014. a otsus haldusasjas nr 3-12-1009 Eesti Töötukassa 15. veebruari 2012. a otsust

nr 112006537 puudutavas osas. Muuta ringkonnakohtu otsuse põhjendusi Eesti Töötukassa

3. ja 6. veebruari 2012. a otsuste nr TA12-0017959 ja nr 112004909 osas.

3. Rahuldada Ene Toonverki kaebus osaliselt. Tühistada Eesti Töötukassa 15. veebruari

2012. a otsus nr 112006537 ning Eesti Töötukassa 16. aprilli 2012. a vaideotsus nr 62

eelmainitud otsust puudutavas osas.

4. Kohustada Eesti Töötukassat Ene Toonverki 7. veebruari 2012. a avalduse alusel töötus-

kindlustushüvitist määrama.

5. Mõista Eesti Töötukassalt Ene Toonverki kasuks välja menetluskulud 150 eurot 97 senti.

6. Tagastada Ene Tooverkile halduskohtule esitatud kaebuselt enamtasutud riigilõiv 31 eurot

94 senti.

7. Tagastada kautsjon.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. MTÜ Harjumaa Omavalitsuste Liit vabastas 11. novembri 2009. a käskkirjaga Ene Toonverki

teenistusest avaliku teenistuse seaduse (ATS v.r) § 118 alusel. E. Toonverk esitas 5. aprillil 2010 Eesti

Töötukassale töötuna arvelevõtmise avalduse ja ta võeti samast kuupäevast töötuna arvele. Eesti

Töötukassa 22. aprilli 2010. a otsusega nr 110023858 määrati E. Toonverkile töötuskindlustushüvitis

270 kalendripäevaks, s.o 12. aprillist 2010 kuni 6. jaanuarini 2011.

2. 30. septembril 2011 ennistas Tallinna Ringkonnakohus otsusega haldusasjas nr 3-09-2737

E. Toonverki teenistusse ning mõistis E. Toonverki kasuks välja tasu sunnitult teenistusest puudutud

aja eest alates 11. novembrist 2009 kuni 30. septembrini 2011. Teenistusse ennistamise osas tuli otsus

viivitamatult täita. Ülejäänud osas jõustus kohtuotsus 21. detsembril 2011.

MTÜ Harjumaa Omavalitsuste Liit lõpetas 25. oktoobri 2011. a käskkirjaga nr 29 E. Toonverkiga

teenistussuhte ATS v.r § 116 alusel koondamise tõttu. Juunis, oktoobris ja detsembris 2011 maksis

MTÜ Harjumaa Omavalitsuste Liit E. Toonverkile töötasu, millelt peeti 3 kuu osas kinni ka

töötuskindlustusmakse.

3. Eesti Töötukassa tunnistas 16. jaanuari 2012. a otsusega nr TA12-0008358 kehtetuks oma 5. aprilli

2010. a otsuse E. Toonverki töötuna arvelevõtmise kohta põhjendusega, et Tallinna Ringkonnakohtu

30. septembri 2011. a otsuse järgi oli E. Toonverkil töötuna arvele võtmise avalduse esitamise ajal

kehtiv teenistussuhe.

Eesti Töötukassa tunnistas 17. jaanuari 2012. a otsusega nr 112002436 kehtetuks oma 22. aprilli

2010. a otsuse nr 110023858 E. Toonverkile töötuskindlustushüvitise määramise kohta algusest peale

viitega 16. jaanuari 2012. a otsusele, milles leiti, et isik töötas töötuna arvelevõtmise avalduse

esitamise ajal.

2. veebruari 2012. a otsusega nr TA12-0017481 tunnistas Eesti Töötukassa kehtetuks oma

16. jaanuari 2012. a otsuse nr TA12-0008358, leides, et 16. jaanuari 2012. a otsusega tunnistati

töötuna arvelevõtmine kehtetuks ekslikult algusest peale.

4. Eesti Töötukassa tunnistas 3. veebruari 2012. a otsusega nr TA12-0017959 oma 5. aprilli

2010. a otsuse nr TA10-0062971 E. Toonverki töötuna arvelevõtmise kohta kehtetuks alates

21. detsembrist 2011 (s.o päevast, mil Riigikohus tegi määruse MTÜ Harjumaa Omavalitsuste Liit

kassatsioonkaebuse menetlusse võtmata jätmise kohta). Töötukassa otsuse kohaselt tuli E. Toonverki

töötuna arvelolek lõpetada, kuna ta ennistati Tallinna Ringkonnakohtu 30. septembri 2011. a otsusega

teenistusse.

Eesti Töötukassa tunnistas 6. veebruari 2012. a otsusega nr 112004909 kehtetuks oma 17. jaanuari

2012. a otsuse. Otsust põhjendati asjaoluga, et E. Toonverkil oli õigus olla töötuna arvel kuni

20. detsembrini 2011 ning saada töötuskindlustushüvitist ajavahemiku 12. aprill 2010 kuni 6. jaanuar

2011 (270 päeva) eest. 22. aprilli 2010. a otsusega määratud töötuskindlustushüvitis ei olnud alusetult

saadud ja seetõttu tuli vahepealne ekslik otsus tühistada.

7. veebruaril 2012 võttis Eesti Töötukassa E. Toonverki töötuna arvele ja E. Toonverk esitas avalduse

töötuskindlustushüvitise määramiseks.

Eesti Töötukassa jättis 15. veebruari 2012. a otsusega nr 112006537 E. Toonverkile töötus-

kindlustushüvitise määramata. Otsust põhjendati sellega, et täitmata on töötuskindlustuse seaduse

(TKindlS) § 6 lg 1 p-s 2 sätestatud tingimus, mille kohaselt peab kindlustatul olema töötus-

kindlustusstaaži vähemalt 12 kuud töötuna arvelevõtmisele eelnenud 36 kuu jooksul. Taotlejale on

määratud ja makstud töötuskindlustushüvitist töötukassa 22. aprilli 2010. a otsuse alusel aja-

vahemikus 12. aprill 2010 kuni 6. jaanuar 2011. TKindlS § 7 lg 3 kohaselt lõpetatakse kindlustus-

staaži arvestus ja kindlustusstaaž loetakse nulliks päevast, mil kindlustatule määratakse töötus-

kindlustushüvitis. Kindlustatu tööle asumisel algab kindlustusstaaži arvestus uuesti. Töötus-

kindlustuse andmekogu andmetest nähtub, et pärast kindlustusstaaži nulliks lugemist (TKindlS § 7

lg 3) on kaebajale makstud kolmel kuul (2011. a juuni, oktoober, detsember) tasusid, millelt on kinni

peetud töötuskindlustusmakse. Seega on taotlejal töötuskindlustusstaaži vaid 3 kuud töötuna

arvelevõtmisele eelnenud 36 kuu jooksul.

5. E. Toonverk esitas 1. märtsil 2012 Eesti Töötukassale vaide 3., 6. ja 15. veebruari 2012. a otsuste

peale. Eesti Töötukassa jättis 16. aprilli 2012. a vaideotsusega nr 62 E. Toonverki vaide

rahuldamata.

Vaideotsuses märgiti, et vaide esitaja leiab ekslikult, et tema kindlustusstaaži hulka tuleb lugeda

ajavahemik november 2009 kuni september 2011, st staaž kogu teenistuses viibitud aja eest. Vaide

esitaja samastab valesti teenistusstaaži ATS v.r § 155 mõttes ja töötuskindlustusstaaži. Teenistussuhte

pikkus ei mõjuta kindlustusstaaži arvestamist (TKindlS § 7 lg-d 1 ja 2). Töötukassa ei saa

kindlustusstaaži arvestamisel aluseks võtta vaidele lisatud kohtuotsust ja tööandja tõendis toodud

andmeid, mis tõendavad üksnes vaide esitaja teenistusstaaži pikkust (TKindlS § 7 lg 4). Töötus-

kindlustuse andmekogu andmetest nähtub, et tööandja MTÜ Harjumaa Omavalitsuste Liit on alates

staaži nulliks lugemise päevast 22. aprillil 2010 maksnud taotlejale 2011. a juunis, oktoobris ja

detsembris tasusid, millelt on kinni peetud töötuskindlustusmakse. Töötuskindlustusseadusest

tulenevalt ei ole töötukassal hüvitise arvutamisel kaalutlusõigust ega pädevust hinnata, mis liiki tasu

või mis põhjusel on tööandja isikule välja maksnud või miks makstud tasud erinevad kuude

arvestuses (TKindlS § 7 lg 3). Töötuskindlustusseadus ütleb üheselt, et hüvitis arvutatakse töötus-

kindlustuse andmekogu andmete alusel (TKindlS § 9 lg 1).

6. E. Toonverk esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse Eesti Töötukassa 3., 6., ja 15. veebruari

2012. a otsuste ning 16. aprilli 2012. a vaideotsuse tühistamiseks ning Eesti Töötukassa

kohustamiseks hüvitist määrama.

Kaebaja leiab, et 3. ja 6. veebruari 2012. a otsused on arusaamatud, põhjendamata ega vasta

haldusaktile esitatavatele nõuetele. 15. veebruari 2012. a otsuse kohta märgib kaebaja, et tema eest on

tasutud töötuskindlustusmakseid ajavahemiku eest, mil ta oli sunnitud teenistusest puuduma (s.o

11. november 2009 kuni 30. september 2011). Maksed tasuti tagantjärele kolme maksena, kuid

tegelikult arvestati ja maksti töötuskindlustusmakset iga kuu eest. Tuginedes õiguskantsleri

10. aprillil 2012 Riigikogule esitatud ettepanekule nr 15, leiab kaebaja, et TKindlS § 7 lg 2 ei ole

kooskõlas põhiseaduse § 12 lg 1 esimese lausega.

7. Eesti Töötukassa palus jätta E. Toonverki kaebus rahuldamata. Vastustaja jäi vaideotsuses toodud

seisukohtade juurde ning lisas, et tööturuteenuste ja -toetuste seaduse (TTTS) § 7 lg 1 p-st 3 ja § 6

lg 5 p-st 3 lähtudes tuli kaebaja töötuna arvelolek 3. veebruari 2012. a otsusega lõpetada, kuna

kaebaja ennistati Tallinna Ringkonnakohtu 30. septembri 2011. a otsusega teenistusse. 6. veebruari

2012. a otsuse kohta märgib vastustaja, et Eesti Töötukassa 17. jaanuari 2012. a otsus oli

õigusvastane ja tuli kehtetuks tunnistada, sest kaebajal oli õigus olla töötuna arvel kuni

20. detsembrini 2011 ja saada töötuskindlustushüvitist ajavahemikul 12. aprill 2010 kuni 6. jaanuar

2011. Juhul, kui vastustaja tunnistaks 6. veebruari 2012. a otsuse algusest peale kehtetuks, jääks

kehtima 17. jaanuari 2012. a õigusvastane otsus, mille tulemusel tekiks olukord, kus kaebaja suhtes ei

ole kehtivat hüvitise määramise otsust ning välja makstud hüvitis tuleks kaebajal tagasi maksta kui

alusetult saadu. 15. veebruari 2012. a otsus on õiguspärane, kuna kaebajal on töötuskindlustuse

andmekogu andmete alusel kindlustusstaaži töötuna arvelevõtmisele eelnenud 36 kuu jooksul 3 kuud

ning tal puudub TKindlS § 6 lg 1 p-s 2 nõutav vähemalt 12-kuuline kindlustusstaaž. Vastustaja ei saa

kaebajale määrata ja arvestada hüvitist, lähtudes ajavahemikul november 2009 kuni september 2011

arvestatud töötasudest, kuna need ei kajastu töötuskindlustuse andmekogus igakuiste väljamaksetena.

8. Tallinna Halduskohus jättis 31. oktoobri 2013. a otsusega kaebuse rahuldamata. Kohtu

põhjenduste kohaselt juhindus vastustaja kehtivast seadusest. Vastustaja pidigi lähtuma töötus-

kindlustuse andmekogu andmetest. Ta ei pidanud lugema pärast kaebaja teenistusse ennistamist kogu

vahepealset aega töötuskindlustusstaažiks üksnes eeldusel, et teenistuses oleku korral oleks võinud

töötuskindlustusmakse laekuda. Töötuskindlustusmakseid peeti töötuna arvelevõtmisele eelnenud 36

kuu jooksul kinni ainult kolmel kuul. See tähendab, et TKindlS § 6 lg 1 p-s 2 ettenähtud tingimus oli

täitmata. Lähtuda tuleb TKindlS § 7 lg-test 2 ja 4 ning arvestada töötuskindlustuse andmekogu

andmeid. Olenemata haldusmenetluse seaduse sätetele tehtud ebatäpsetest viidetest, ei riku

3. veebruari 2012. a otsus kaebaja õigusi. See ei mõjuta varasemat töötuskindlustushüvitise

määramist ja väljamaksmist ning selle tühistamiseks ei ole alust. See ei mõjutanud ka praeguse

haldusasja raames vaidlustatud 15. veebruari 2012. a otsust töötuskindlustushüvitise määramata

jätmise kohta, sest hüvitis jäeti määramata TKindlS § 6 lg 1 p 2 alusel vajaliku töötuskindlustusstaaži

puudumise tõttu ning staaži puudumine oli omakorda tingitud töötuskindlustusmaksete puudumisest.

Kaebaja õigusi ei riku ja kaebaja jaoks pigem soodsa haldusaktina on vaadeldav ka 6. veebruari

2012. a otsus, millega tunnistati kehtetuks 22. aprilli 2010. a otsusega määratud töötuskindlustus-

hüvitise vahepealse kehtetuks tunnistamise kohta tehtud otsus. Sisuliselt tähendas see, et 22. aprilli

2010. a otsusega määratud ja hiljem ka välja makstud töötuskindlustushüvitis oli kokkuvõttes siiski

põhjendatud.

9. E. Toonverk esitas halduskohtu otsuse peale apellatsioonkaebuse, milles palus tühistada

halduskohtu otsus tervikuna ja teha uus otsus, millega kaebus rahuldada.

10. Tallinna Ringkonnakohus jättis 13. märtsi 2014. a otsusega apellatsioonkaebuse rahuldamata ja

halduskohtu otsuse muutmata. Ringkonnakohus leidis, et kaebusega taotletavaks eesmärgiks on, et

vastustaja määraks kaebajale 7. veebruari 2012. a avalduse alusel töötuskindlustushüvitise. Eesti

Töötukassa 3. ja 6. veebruari 2012. a otsustel ei ole negatiivseid tagajärgi kaebaja õigustele ning need

ei saanud mõjutada Eesti Töötukassa 15. veebruari 2012. a otsust jätta töötuskindlustushüvitis

määramata. 3. veebruari 2012. a otsusega tunnistas Eesti Töötukassa oma 5. aprilli 2010. a otsuse

E. Toonverki töötuna arvelevõtmise kohta kehtetuks alates 21. detsembrist 2011. Asjaolu, et isik on

varem olnud töötuna arvel, ei mõjuta hiljem uuesti töötuna arvelevõtmisel töötuskindlustushüvitise

määramist. See nähtub ka TKindlS § 6 lg-s 1 loetletud töötuskindlustushüvitise määramise

eeldustest. 3. veebruari 2012. a otsus on õiguspärane. Riigikohtu halduskolleegium on selgitanud, et

TTTS § 7 lg 1 p 3 on selge ja üheselt mõistetav norm, mille keeleline tõlgendamine ei anna

töötukassale kaalumisruumi (9. märtsi 2011. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-92-10, p 17). Töötukassa on

TTTS § 6 lg 5 p-des 2–11 nimetatud asjaolude esinemisel kohustatud lõpetama isiku töötuna

arveloleku (Riigikohtu halduskolleegiumi 27. mai 2013. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-16-13, p 24).

TTTS § 7 lg 1 reguleerib töötuna arveloleku lõpetamist. Vastustajal tuleb TTTS § 1 lg 3 järgi

haldusakti kehtetuks tunnistamisel lähtuda haldusmenetluse seaduse §-dest 64–69 (vt Riigikohtu

halduskolleegiumi 27. mai 2013. a otsust haldusasjas nr 3-3-1-16-13, p 26). 3. veebruari 2012. a

otsuses on piisavalt põhjendatud, miks tunnistati 5. aprilli 2010. a otsus kehtetuks alates

21. detsembrist 2011.

6. veebruari 2012. a otsusega tunnistati kehtetuks Eesti Töötukassa 17. jaanuari 2012. a otsus. Viimati

nimetatud otsusega oli algusest peale kehtetuks tunnistatud vastustaja 22. aprilli 2010. a otsus

kaebajale töötuskindlustushüvitise määramise kohta ajavahemikul 12. aprill 2010 kuni 6. jaanuar

2011 (270 kalendripäeva). 6. veebruari 2012. a otsuse õiguslik tagajärg oli, et 22. aprilli 2010. a otsus

saavutas uuesti algusest peale õigusjõu. Menetlusosalised ei vaidle selle üle, et kaebajal oli õigus

saada töötuskindlustushüvitist ajavahemikus 12. aprill 2010 kuni 6. jaanuar 2011. Seetõttu on

22. aprilli 2010. a otsuse kehtivuse taastamine 6. veebruari 2012. a otsusega õiguspärane. Samas on

ilmne, et kui 6. veebruari 2012. a otsusega ei oleks taastatud 22. aprilli 2010. a otsuse õigusjõudu

ning see ei oleks jäänud algusest peale kehtima, ei oleks olnud alust lugeda ka kaebajal enne 5. aprilli

2010 tekkinud kindlustusstaaž nulliks alates 22. aprillist 2010. Vaidluse lahendamisel ei ole sel aga

tähtsust, kuivõrd kaebaja ei soovi uuesti kasutada kindlustusstaaži, mille alusel talle 22. aprilli

2010. a otsusega töötuskindlustushüvitis määrati. Seega ei saanud 6. veebruari 2012. a otsus mõjutada

Eesti Töötukassa 15. veebruari 2012. a otsust jätta kaebajale töötuskindlustushüvitis määramata.

Vaidlusaluseks küsimuseks on, kas kaebajal oli enne Eesti Töötukassale 7. veebruari 2012. a taotluse

esitamist tekkinud vähemalt 12 kuud kindlustusstaaži 36 kuu jooksul töötuna arvele võtmisest arvates

või mitte. Selleks tuleb analüüsida, kas Tallinna Ringkonnakohtu 30. septembri 2011. a otsuse

(haldusasjas nr 3-09-2737) alusel MTÜ Harjumaa Omavalitsuste Liit poolt kaebajale tasutud ATS v.r

§ 135 lg-s 1 sätestatud hüvitis on töötuskindlustusmakse objekt. TKindlS § 40 lg 1 järgi makstakse

töötuskindlustusmakset kindlustatule makstud töötasult, palgalt ja muudelt tasudelt kindlustatule ja

tööandjale kehtestatud töötuskindlustusmakse määras (p 1) ning TKindlS § 3 lg 2 p-s 5 nimetatud

isikutele makstud töötasult, palgalt ja muudelt tasudelt tööandjale kehtestatud töötuskindlustusmakse

määras (p 2). TKindlS § 40 lg 2 p 2 kohaselt ei maksta töötuskindlustusmakset kindlustatule

töölepingu ebaseaduslikul ülesütlemisel või teenistussuhte ebaseaduslikul lõpetamisel seadusega

ettenähtud hüvitiselt, hüvituselt või viiviselt. ATS v.r (kehtivusega 1. aprill 2011 kuni 31. detsember

2011) § 135 lg 1 kohaselt on ebaseaduslikult teenistusest vabastatud ametnikul õigus nõuda

vabastamise seadusvastaseks tunnistamist, teenistusest vabastamise aluse muutmist ja tasu

teenistusest sunnitult puudutud aja eest. Riigikohtu halduskolleegium selgitas 8. märtsi 2012. a

otsuses nr 3-3-1-85-11, et tasu väljamõistmine ATS v.r § 135 lg 1 alusel kujutab endast kahju

hüvitamist. Kuivõrd TKindlS § 40 lg 1 töötuskindlustusmakse objektina ATS v.r § 135 lg 1 alusel

makstavat tasu ei nimeta ning TKindlS § 40 lg 2 välistab töötuskindlustusmakse objektina

teenistussuhte ebaseaduslikul lõpetamisel seadusega ettenähtud hüvitise, hüvituse ja viivise, siis ei

saanud kaebajal tekkida ajavahemikul november 2009 kuni september 2011 töötuskindlustusstaaži.

Seda olenemata asjaolust, et töötuskindlustuse andmekogu andmete kohaselt oli kaebajal töötus-

kindlustusstaaži 3 kuud. Nimelt tuleb töötuskindlustusstaaži väljaselgitamisel arvestada tegelikku

töötuskindlustusmaksega maksustatava tulu teenimise aega (Riigikohtu erikogu 28. veebruari 2014. a

määrus nr 3-2-1-135-13, p 18). Kuna ATS v.r § 135 lg 1 alusel väljamakstud tasu ei ole töötus-

kindlustusmakse objekt ning ajavahemik november 2009 kuni september 2011 ei ole töötus-

kindlustusmaksega maksustatava tulu teenimise aeg, on vastustaja õigesti jätnud kaebajale töötus-

kindlustushüvitise 15. veebruari 2012. a otsusega määramata.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

11. E. Toonverk esitas Riigikohtule kassatsioonkaebuse, milles palub ringkonnakohtu otsus

tühistada ning teha asjas uus otsus, millega kaebus rahuldada. Lisaks taotleb kaebaja, et Riigikohus

tunnistaks TKindlS § 7 lg 2 vastuolus olevaks põhiseaduse § 12 lg 1 esimese lausega ning jätaks selle

sätte kohaldamata. Kaebaja selgitab, et tema eesmärgiks kaebuse esitamisel on, et vastustaja määraks

kaebaja 7. veebruaril 2012 esitatud avalduse alusel töötuskindlustushüvitise. Sel eesmärgil on kaebaja

ka vaidlustanud vastustaja otsused, mis on takistuseks hüvitise määramisel ja saamisel.

Ringkonnakohus on ekslikult leidnud, et vaidlustatud otsused on õiguspärased. Kaebaja kindlustus-

staaži ei saa alates 12. aprillist 2010 nulliks lugeda, kuivõrd kaebaja ei ole uuesti teenistusse asunud,

vaid on olnud ennistamise tõttu katkematult teenistuses. MTÜ Harjumaa Omavalitsuste Liit täitis

30. septembri 2011. a otsuse haldusasjas nr 3-09-2737 ning tasus E. Toonverkile kohtuotsuse alusel

välja mõistetud palga kokku kahe aasta (ajavahemikul 11. november 2009 kuni 30. september 2011

sunnitult teenistusest puudutud aja) eest. Kuigi maksed tehti kolmel korral (2011. a juuni-, oktoobri-

ja detsembrikuus) ja tagantjärele, arvestati ja maksti töötuskindlustusmakset tegelikult iga kuu eest,

mil E. Toonverk puudus sunnitult teenistusest. Kaebaja ei saanud midagi ette võtta, et tööandja

maksaks töötuskindlustusmaksu igal kuul. TKindlS § 7 lg 2 on vastuolus põhiseaduse § 12 lg 1

esimesest lausest tuleneva võrdsuspõhiõigusega.

12. Eesti Töötukassa palub jätta kassatsioonkaebuse rahuldamata ja ringkonnakohtu otsuse

muutmata.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

13. Kaebaja on selles asjas vaidlustanud järgmised Eesti Töötukassa otsused:

a) 3. veebruari 2012. a otsuse, millega tunnistati alates 21. detsembrist 2011 kehtetuks varasem otsus

kaebaja töötuna arvelevõtmise kohta;

b) 6. veebruari 2012. a otsuse, millega tunnistati kehtetuks 17. jaanuari 2012. a otsus ja jäeti jõusse

kaebajale töötuskindlustushüvitise määramine;

c) 15. veebruari 2012. a otsuse, millega jäeti uuesti taotletud töötuskindlustushüvitis määramata;

d) 16. aprilli 2012. a vaideotsuse.

Kaebaja eesmärgiks eeltoodud otsuste vaidlustamisel on saavutada 7. veebruari 2012. a avalduse

alusel töötuskindlustushüvitise määramine.

14. Kolleegium selgitab esmalt ATS v.r § 135 lg-s 1 nimetatud teenistusest sunnitult puudutud aja

eest määratava tasu olemust töötuskindlustuse seaduse mõttes (I) ning annab hinnangu töötus-

kindlustushüvitise määramata jätmise õiguspärasusele (II). Seejärel lahendab kolleegium kassatsioon-

kaebuse ja jaotab menetluskulud (III).

I

15. ATS v.r § 135 lg 1 kohaselt oli ebaseaduslikult teenistusest vabastatud ametnikul õigus nõuda

vabastamise seadusvastaseks tunnistamist, teenistusest vabastamise aluse muutmist ja tasu teenistu-

sest sunnitult puudutud aja eest. Ringkonnakohus on seisukohal, et selles asjas välistas töötus-

kindlustushüvitise määramise juba asjaolu, et ATS v.r § 135 lg 1 alusel väljamakstud tasu ei olnud

töötuskindlustusmakse objekt. Ringkonnakohus on seejuures tuginenud TKindlS § 40 lg 2 p-s 2

sätestatule, mille kohaselt ei maksta töötuskindlustusmakset kindlustatule töölepingu ebaseaduslikul

ülesütlemisel või teenistussuhte ebaseaduslikul lõpetamisel seadusega ettenähtud hüvitiselt või

viiviselt. Lisaks on ringkonnakohus märkinud, et Riigikohtu halduskolleegium on oma 8. märtsi

2012. a otsuses nr 3-3-1-85-11 kinnitanud, et tasu väljamõistmine ATS v.r § 135 lg 1 alusel kujutab

endast kahju hüvitamist.

16. Kolleegium selgitab, et ATS v.r § 135 lg-s 1 nimetatud tasu teenistusest sunnitult puudutud aja

eest ei ole käsitatav TKindlS § 40 lg 2 p-s 2 nimetatud hüvitisena, millelt töötuskindlustusmakset ei

maksta. 8. märtsi 2012. a otsuses nr 3-3-1-85-11 on halduskolleegium andnud hinnangu ATS v.r

§ 135 lg-le 1 ja nimetanud seda hüvitise erijuhtumiks olukorras, kus oli vaidlusküsimuseks, kas ATS

v.r § 135 lg 1 alusel teenistusest sunnitult puudutud aja eest välja mõistetava tasu arvutamisel tuleb

maha arvata teistelt tööandjatelt saadud tasu aja eest, mil isik oli sunnitud teenistusest eemal olema

(vt halduskolleegiumi 8. märtsi 2012. a otsust asjas nr 3-3-1-85-11, p 10). Selles asjas oli vaja

kindlaks teha ATS v.r § 135 lg 1 eesmärk (hüvituslik või karistuslik iseloom) ning kolleegium

kinnitas, et olemuselt on tegemist hüvitisega tekitatud kahju eest (vt ka halduskolleegiumi

2. novembri 2011. a otsust asjas nr 3-3-1-52-10, p 23). See ei muuda aga asjaolu, et samal ajal on

tegemist tasuga, mis oleks tulnud teenistujale maksta, kui ta oleks olnud ametis.

17. Kolleegiumi hinnangul ei ole selles asjas tähtis mitte ainult ATS v.r § 135 lg 1 eesmärk, vaid ka

TKindlS § 40 lg 2 p 2 eesmärk.

TKindlS § 40 lg 2 p 2 eesmärgi kindlakstegemisel tuleb esmalt vaadelda sätete sõnastust. TKindlS

§ 40 lg 1 p 1 järgi makstakse töötuskindlustusmakset tasudelt (töötasult, palgalt, muudelt tasudelt) ja

TKindlS § 40 lg 2 p 2 kohaselt ei maksta töötuskindlustusmakset teenistussuhte ebaseaduslikul

lõpetamisel seadusega ettenähtud hüvitiselt. ATS v.r § 135 lg 1 kasutab sõnaselgelt mõistet "tasu",

mitte "hüvitis". Seevastu ATS v.r § 135 lg-tes 2 ja 3 räägitakse selgelt "hüvitisest". Asjaolust, et

halduskolleegium on oma varasemates seisukohtades leidnud, et oma olemuselt on tegemist kahju

hüvitamisega, ei saa teha järeldust, et tegemist oleks seadusega ettenähtud hüvitisega TKindlS § 40

lg 2 mõttes. Kolleegiumi hinnangul on TKindlS § 40 lg 2 p-s 2 silmas peetud ainult neid hüvitisi, mis

ei kujutanud endast saamata jäänud töötasu maksmist (ATS v.r § 135 lg-d 2 ja 3).

Kolleegium on ühtlasi leidnud (8. märtsi 2012. a otsus nr 3-3-1-85-11, p 15), et ATS v.r § 135 lg 1

eesmärk on kahjustatud isiku asetamine olukorda, mis on võimalikult lähedane olukorrale, milles ta

oleks olnud, kui kahju poleks tekitatud. Selle eesmärgiga ei oleks kooskõlas mitte kindlustada isikut

võimalikeks riikliku hüvitise õiguse tekkimisega seotud olukordadeks (nt koondamine, töötus,

tööandja maksejõuetus). Olukord, mida teenistusest sunnitult puudutud aja eest tasu maksmisega

luuakse, oleks tavapärase töötasu maksmise korral toonud kaasa kindlustuskaitse.

18. Kolleegiumi hinnangul on selles asjas kaebajale makstud tasu teenistusest sunnitult puudutud aja

eest TKindlS § 40 lg 1 p-s 1 nimetatud töötasu, millelt tuleb maksta ka töötuskindlustusmakset.

II

19. 15. veebruari 2012. a otsusega keeldus Eesti Töötukassa määramast kaebajale töötuskindlustus-

hüvitist. Otsuse põhjenduste kohaselt ei olnud kaebaja puhul täidetud TKindlS § 6 lg 1 p-s 2

sätestatud tingimus, mille kohaselt peab kindlustatul olema töötuskindlustusstaaži vähemalt 12 kuud

töötuna arvelevõtmisele eelnenud 36 kuu jooksul. Esitatud dokumentidest ja töötuskindlustuse

andmekogu andmetest nähtuvalt oli kaebajal Eesti Töötukassa hinnangul töötuskindlustusstaaži 3

kuud.

Kaebaja leiab, et MTÜ Harjumaa Omavalitsuste Liit maksis kohtuotsusega välja mõistetud palga

välja kokku kahe aasta (ajavahemiku 11. november 2009 kuni 30. september 2011) eest. Ta leiab ka,

et tegelikult arvestati ja maksti töötuskindlustusmakset iga kuu eest, mil kaebaja oli sunnitult

teenistusest puudunud, olgugi et need tehti summeeritud maksetena (2011. a juuni-, oktoobri- ja

detsembrikuus) tagantjärele.

20. TKindlS § 7 lg 2 sätestas 15. veebruari 2012. a otsuse tegemise ajal, et üks kuu kindlustusstaaži

arvestatakse kindlustatule iga kalendrikuu eest, mil kindlustatule maksti tasu, millelt on kinni peetud

töötuskindlustusmakse samas seaduses sätestatud korras. TKindlS § 7 lg 4 kohaselt võeti tollal

kindlustusstaaži arvestamisel aluseks töötuskindlustuse andmekogu andmed, mis on andmekogusse

kantud Maksu- ja Tolliameti esitatud andmete ning viimase kolme kuu andmete puudumise korral

TKindlS § 42 lõike 1 punktis 5 nimetatud tööandja tõendil toodud andmete alusel.

21. Kolleegium on seisukohal, et 15. veebruari 2012. a otsusega on Eesti Töötukassa keeldunud

töötuskindlustushüvitise määramisest õigusvastaselt. Riigikohtu erikogu selgitas 28. veebruari

2014. a otsuses asjas nr 3-2-1-135-13 töötuskindlustusstaaži arvestamist juhul, kui tööandja maksab

mitme kuu tasu ette või tagantjärele ühe korraga, tasudes maksuhaldurile nende kuude eest ka

kindlustusmaksed summeeritult.

Erikogu leidis selles lahendis, et TKindlS § 7 lg-te 1 ja 2 järgi tuleb arvestada töötuskindlustusstaaži

kõigi nende kuude eest, mille eest tööandja töötasu ette või tagantjärele välja maksis ning

kindlustusmaksed kinni pidas ja tasus. Vastupidise tõlgenduse korral jääks töötaja töötuskindlustus-

hüvitisest ilma ka nt siis, kui ta töötuna arvelevõtmisele eelnenud 36 kuu jooksul on töötanud küll

12 kuud, kuid ühe kuu eest on tööandja maksnud töötasu ja töötuskindlustusmakse tagantjärele.

Töötuskindlustuse kui sundkindlustuse eesmärk on mh kindlustatule kaotatud sissetuleku osaline

kompenseerimine (TKindlS § 2). Erikogu arvates ei ole selle eesmärgiga kooskõlas olukord, kus

töötaja kaotab kindlustuskaitse nende kuude osas, mille eest tööandja on maksnud töötuskindlustus-

maksed ette või tagantjärele (vt erikogu 28. veebruari 2014. a otsust asjas nr 3-2-1-135-13, p 16).

Kolleegiumi hinnangul tuleb eeltoodud seisukohtadest juhinduda ka praeguses asjas.

22. Kaebaja on viidanud, et ta esitas Eesti Töötukassale Harjumaa Omavalitsuste Liidu kinnituse

(tl 72) selle kohta, et liit on maksuhaldurile deklareerinud kaebajale ajavahemikul 2009. a kuni

2011. a makstud töötasude koondsumma, millelt on tasutud kõik riiklikud maksud, sealhulgas töötus-

kindlustusmaksed. Vastustaja on siinjuures leidnud, et hüvitise määramiseks vajalikku kindlustus-

staaži saab tuvastada üksnes töötuskindlustuse andmekogu (sisuliselt Maksu- ja Tolliameti andmete)

alusel.

Riigikohtu erikogu on sarnases olukorras leidnud, et pelgalt tehnilist laadi takistused, mis ei võimalda

kajastada andmekogus tegelikku töötuskindlustusmaksega maksustatava tasu saamise perioodi, vaid

kindlustusmaksete laekumisi väljamakse tegemise kuul, ei tohi kaasa tuua isiku õiguste

põhjendamatut piiramist. Maksete tasumise ja arvestamise ning andmekogus kajastamise

formaliseeritusest hoolimata peab isikule olema tagatud võimalus, et töötuskindlustusstaaži

väljaselgitamisel arvestataks tegelikku töötuskindlustusmaksega maksustatava tulu teenimise aega.

Isik saab taotleda nimetatud asjaolude arvessevõtmist töötukassalt, kelle pädevuses on otsustada, kas

töötukindlustushüvitise määramise eeldused, sh staažinõue, on täidetud (vt erikogu 28. veebruari

2014. a otsus asjas nr 3-2-1-135-13, p 18).

23. Tulenevalt eeltoodust on kolleegium seisukohal, et töötuskindlustusstaaži tuleb selles asjas

arvestada kõigi nende kuude eest, mille eest MTÜ Harjumaa Omavalitsuste Liit kaebajale tasu

tagantjärele välja maksis ning kindlustusmaksed kinni pidas ja tasus. Eesti Töötukassal tuleb määrata

kaebajale töötuskindlustushüvitis.

24. Kaebaja on pidanud vajalikuks vaidlustada ka 3. ja 6. veebruari 2012. a otsuseid. Kaebajal on

kartus, et kindlustushüvitise määramine nullib TKindlS § 7 lg 3 järgi staažiarvestuse ning võib

kaebaja 7. veebruari 2012. a avalduse alusel tuua TKindlS § 8 lg 1 järgi kaasa kindlustushüvitise

määramise lühema ajavahemiku eest. TKindlS § 7 lg 3 sätestab, et kindlustusstaaži arvestus

lõpetatakse ja kindlustusstaaž loetakse nulliks päevast, mil kindlustatule määratakse töötuskindlustus-

hüvitis töötuskindlustuse seaduse alusel. Kindlustatu tööle asumisel algab kindlustusstaaži arvestus

uuesti.

Kolleegiumi hinnangul ei ole selles asjas alust lugeda töötuskindlustusstaaži nulliks. Töötus-

kindlustusstaaži ei saanud lugeda nulliks töötuskindlustushüvitise määramise päevast seetõttu, et

Tallinna Ringkonnakohtu 30. septembri 2011. a otsusega haldusasjas nr 3-09-2737 ennistati kaebaja

teenistusse ja töötuskindlustushüvitis arvati maha teenistusest sunnitult puudutud aja eest ettenähtud

tasust. Ennistamisega saavutati olukord, kus kaebaja oli katkematult teenistuses. Seega ei olnud

põhjust pidada kaebajat uuesti tööle asunuks. Kaebaja kindlustusstaaži arvestus jätkus katkematult.

Kolleegium on seisukohal, et TKindlS § 7 lg 3 esimene lause ei reguleeri olukorda, kus kindlustatud

isik on tööle ennistatud ja hüvitis on ATS v.r § 135 lg 1 alusel ennistamise tõttu makstud tasust maha

arvatud. Eeltoodu tõttu ei riku 3. ja 6. veebruari 2012. a otsus kaebaja õigusi.

III

25. Kassatsioonkaebus tuleb rahuldada osaliselt. Nii Tallinna Halduskohtu 31. oktoobri 2013. a kui ka

Tallinna Ringkonnakohtu 13. märtsi 2014. a otsus haldusasjas nr 3-12-1009 tuleb tühistada osas,

millega jäeti rahuldamata kaebus 15. veebruari 2012. a otsuse tühistamiseks ning 16. aprilli 2012. a

vaideotsuse tühistamiseks eelmainitud otsust puudutavas osas. 3. ja 6. veebruari otsuste osas jääb

ringkonnakohtu otsuse resolutsioon jõusse, kuid muuta tuleb ringkonnakohtu otsuse põhjendusi.

Tühistatud osas teeb kolleegium uue otsuse ja rahuldab kaebuse. Eesti Töötukassat tuleb kohustada

töötuskindlustushüvitist määrama.

Kolleegium ei lahenda kaebaja nõuet tunnistada TKindlS § 7 lg 2 vastuolus olevaks Eesti Vabariigi

põhiseaduse §-ga 12 lg-ga 1, kuna TKindlS § 7 lg 2 ei takista selles asjas töötuskindlustushüvitise

määramist ega ole seetõttu asjassepuutuvaks õigusnormiks.

26. Kuna Riigikohus teeb asjas uue otsuse, otsustab ta ka menetluskulude jaotuse. Haldus-

kohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks

otsus tehti.

Kaebaja kulutusteks on halduskohtule esitatud kaebuselt tasutud riigilõiv (79 eurot 85 senti) ja

apellatsioonkaebuselt tasutud riigilõiv (15 eurot). Kaebaja tasus halduskohtule esitatud kaebuselt

riigilõivu ajal, mil HKMS § 104 lg 1 nägi ette riigilõivu tasumise igalt kaebuses esitatud nõudelt

eraldi. Vastavalt kassatsioonkaebuse rahuldatud osale on kolleegiumi hinnangul põhjendatud

vastustajalt kaebaja kasuks välja mõista 15. veebruari 2012. a otsuse tühistamisnõudelt tasutud

riigilõiv (15 eurot 97 senti), samuti apellatsioonkaebuselt tasutud riigilõiv (15 eurot). Seega tuleb

Eesti Töötukassalt kaebaja kasuks välja mõista 30 eurot 97 senti (15 eurot 97 senti + 15 eurot).

TKindlS § 7 lg 2 põhiseadusvastaseks tunnistamise taotluselt riigilõivu tasuda ei tulnud. Samuti ei

tulnud lõivu tasuda 16. aprilli 2012. a vaideotsuse vaidlustamiselt, kuna vaideotsust ei vaidlustatud

haldusaktidest eraldi. Nendelt vaidlustustelt tasutud riigilõiv tuleb kaebajale tagastada (15 eurot 97

senti + 15 eurot 97 senti). Ülejäänud osas jääb tasutud riigilõiv kaebaja kanda.

Kaebaja on halduskohtule esitanud ka taotluse mõista välja 780 eurot (13 tundi hinnaga 60 eurot

tund) nõustaja kulude katteks. HKMS § 103 lg 1 p 1 kohaselt on kohtuvälised kulud menetlusosaliste

esindajate ja nõustajate kulud. Kolleegium on varem leidnud, et nõustaja pädevus piirdub üksnes

koos menetlusosalisega kohtuistungil osalemisega ja seal selgituste andmisega. Kirjaliku menetluse

puhul ei ole seadustikes ette nähtud võimalust kasutada nõustajat (vt ka halduskolleegiumi 3. märtsi

2009. a otsus asjas nr 3-3-1-93-08, p 16; 22. aprilli 2010. a otsus asjas nr 3-3-1-92-09, p 50 ning

21. märtsi 2012. a otsus asjas nr 3-3-1-5-12, p 15). Menetluskulude nimekirjast (tl 150–151) nähtub,

et nõustaja kuludeks on asja materjalidega tutvumine, kaebuste ja vastuste koostamine ning kliendi

nõustamine kohtuistungil. Kolleegium peab nõustaja pädevusest tulenevalt võimalikuks mõista

vastustajalt kaebaja kasuks välja nõustaja kuludena 120 eurot (2 tundi hinnaga 60 eurot tund)

halduskohtu istungil osalemise eest. Kuna kõik dokumendid selles asjas on allkirjastanud kaebaja ja

toimikust ei nähtu nõustajale antud volikirja kaebaja esindamiseks, ei saa kaebuste koostamisel tehtud

kulusid välja mõista ka esindaja kuludena (vt ka halduskolleegiumi 22. oktoobri 2012. a otsust asjas

nr 3-3-1-46-12, p 33). Seega jäävad nõustaja kulud ülejäänud osas kaebaja kanda.

Eesti Töötukassalt tuleb kaebaja kasuks välja mõista menetluskulu 150 eurot 97 senti (30 eurot 97

senti riigilõiv ja 120 eurot nõustaja kulud).

27. Kautsjon tuleb HKMS § 107 lg 4 esimese lause alusel tagastada.

Tõnu Anton, Ivo Pilving, Jüri Põld