3-3-1-73-13 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-73-13

Otsuse kuupäev

19.03.2014

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Ivo Pilving ja Jüri Põld

Kohtuasi

Kalju Sopi kaebused Jõgeva maavanema 06.04.2011

korralduse nr 213 tühistamiseks, Jõgeva Vallavolikogu

30.06.2011 otsuse nr 25 õigusvastasuse tuvastamiseks ning

vallavolikogu kohustamiseks teha uus ettepanek maa

kasutusvaldusesse andmisel

Vaidlustatud kohtulahend

Tartu Ringkonnakohtu 18.03.2013 otsus haldusasjas

nr 3-12-127 (liidetud haldusasjad nr 3-12-127 ja

3-11-1867)

Menetluse alus Riigikohtus

Kalju Sopi kassatsioonkaebus ja Perevara AS vastu-

kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Rahuldada Kalju Sopi kassatsioonkaebus osaliselt.

2. Jätta Perevara AS vastukassatsioonkaebus rahuldamata.

3. Tühistada Tartu Ringkonnakohtu 18.03.2013 otsus haldusasjas nr 3-12-127 Jõgeva Valla-

volikogu 30.06.2011 otsust nr 24 puudutavas osas. Saata asi selles osas samale ringkonna-

kohtule uueks arutamiseks.

4. Tagastada Kalju Sopile kautsjon 25 eurot. Perevara AS kautsjon arvata riigituludesse.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Jõgeva maavanem andis Sirli katastriüksuse Perevara AS-le ajutiselt kasutamiseks 06.04.2011

korraldusega nr 213. Jõgeva Vallavolikogu kinnitas Sirli katastriüksuse kasutusvaldusesse saajaks

Perevara AS 30.06.2011 otsusega nr 25. Otsuse kohaselt on Perevara AS vaidlusaluse maa tegelik

kasutaja õiguslikul alusel ja tegeleb põllumajandustootmisega ning on vallas tööandjaks kohalikele

inimestele.

2. K. Sopp esitas halduskohtusse kaebuse Jõgeva maavanema 06.04.2011 korralduse nr 213

tühistamiseks. K. Sopp leidis, et Sirli katastriüksus on põllumajandusmaa ja piirneb kaebaja maa-

tükiga, mistõttu tuleb eelistada kaebajat maale kasutusvalduse andmisel. Samuti leidis K. Sopp, et

Perevara AS maakasutus polnud avalduse esitamise ajal õiguspärane ning et kaebajat ei kaasatud

menetlusse.

3. K. Sopp esitas kaebuse halduskohtusse ka Jõgeva Vallavolikogu 30.06.2011 otsuse nr 25 õigus-

vastasuse tuvastamiseks ning vallavolikogu kohustamiseks teha uus ettepanek maa kasutusvaldusesse

andmisel. Kaebaja leidis, et vallavolikogu otsus rikub kaebaja huve, kuna tal on soov saada

vaidlusaluse maatüki kasutusvaldus. Kaebaja arvates peab vallavolikogu lähtuma maareformi

seadusest (MaaRS). Vallavolikogu otsuses puuduvad argumendid, miks eelistas Jõgeva Vallavolikogu

Perevara AS-i.

4. Tartu Halduskohus jättis 30.11.2011 otsusega asjas nr 3-11-1867 kaebuse Jõgeva Vallavolikogu

30.06.2011 otsuse nr 25 õigusvastasuse tuvastamise ja ettekirjutuse tegemise nõudes rahuldamata.

Halduskohus leidis, et Perevara AS on vaidlusaluse maa tegelik kasutaja õiguslikul alusel ja tegeleb

põllumajandustootmisega. See argument kaalub üles kaebaja argumendi selle kohta, et kaebaja

maatükk piirneb Sirli katastriüksusega.

Tartu Halduskohus jättis 30.04.2012 otsusega haldusasjas nr 3-12-127 kaebuse Jõgeva maavanema

korralduse nr 213 tühistamiseks rahuldamata. Halduskohus leidis, et maa ajutiseks kasutamiseks

saamise avalduse on ainsana esitanud Perevara AS. Sirli katastriüksuse ajutiseks kasutamiseks

andmine Perevara AS-le ei riku sama maa kasutusvaldusesse andmiseks taotluse esitanud teiste

isikute õigusi. Isikud, kes ei taotlenud Sirli katastriüksuse ajutiseks kasutamiseks andmist, ei ole maa

ajutiseks kasutamiseks andmise menetluses menetlusosalised.

5. K. Sopp esitas Tartu Halduskohtu 30.11.2011 ja 30.04.2012 otsuste peale apellatsioonkaebused,

milles palus halduskohtu otsused tühistada ja kaebused rahuldada.

6. Tartu Ringkonnakohus liitis haldusasjad ühte menetlusse (nr 3-12-127).

7. Tartu Ringkonnakohus tühistas 18.03.2012 otsusega halduskohtu otsused, saatis kaebuse voli-

kogu otsuse peale halduskohtule uueks arutamiseks ning tühistas maavanema 06.04.2011 korralduse.

Ringkonnakohus leidis järgmist:

a) kuna K. Sopp oli volikogu otsuse peale esitanud halduskohtule nii tuvastamiskaebuse kui ka

kohustamiskaebuse, oleks kohus pidanud kaebajale selgitama, et tuvastamiskaebuse esitamisega pole

kaebajal võimalik eesmärki saavutada. Kaebaja tegeliku tahte välja selgitamata jätmisega on kohus

oluliselt rikkunud menetlusõigust, sealhulgas haldusasja lahendamise ajal kehtinud halduskohtu-

menetluse seadustiku (HKMS) § 11 lg 1 p 3;

b) vaba põllumajandusmaad ei oleks tohtinud anda ajutiseks kasutamiseks 2011. a aprillis. Kasutus-

valduse taotluste läbivaatamise aeg lõppes Jõgeva vallavolikogul 25.06.2011, sest Tartu Ringkonna-

kohus tühistas 11.02.2011 otsusega haldusasjas nr 3-10-1362 Jõgeva vallavolikogu 29.04.2010

otsuse Sirli katastriüksuse osas ja tegi ettekirjutuse asja uueks läbivaatamiseks ning uue otsuse

tegemiseks. Ringkonnakohtu otsus jõustus 25.03.2011 ja MaaRS § 233 lg 51 järgi võib vallavolikogu

sama põllumajandusmaa kohta vastu võtta uue otsuse mitte hiljem kui kolm kuud pärast kohtulahendi

jõustumist. Kuni selle tähtajani ei saanud Sirli katastriüksust käsitada muuna kui vaba

põllumajandusmaana ja Jõgeva maavanemal polnud 06.04.2011 võimalik välja anda korraldust

nr 213. Õigusliku aluse puudumisel tühistatud haldusakt ei saa rikkuda Perevara AS õigusi,

õiguskindlust ja hea halduse tava.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

8. K. Sopp palub kassatsioonkaebuses ringkonnakohtu otsuse tühistada vallavolikogu otsust

puudutavas osas ning teha uus otsus, millega rahuldada kaebus. Kui Riigikohus ei pea võimalikuks

ise tunnistada Jõgeva Vallavolikogu otsust õigusvastaseks, palub kassaator ikkagi tühistada selles

osas ringkonnakohtu otsus ja saata asi uue otsuse tegemiseks tagasi samale ringkonnakohtule.

Menetluskulu palub kaebaja jätta Jõgeva Vallavolikogu kanda.

9. Kassatsioonkaebuse põhjenduste kohaselt ei ole kassaator nõus ringkonnakohtuga, kes heitis

halduskohtule ette selgitamiskohustuse rikkumist. Kaebaja arvates oli igati asjakohane esitada

tuvastamis- ja kohustamiskaebus. Kassaator leiab, et Jõgeva Vallavolikogu 30.06.2011 otsus ei ole

haldusakt, vaid toiming haldusmenetluse seaduse § 106 lg 1 tähenduses, mille vaidlustamiseks ongi

kohane esitada tuvastamiskaebus. Kaebaja viitab Riigikohtu praktikale (21.06.2010 otsus haldusasjas

nr 3-3-1-39-10, p 23). Riigikohus on leidnud, et maa kasutusvaldusse andmise eelistus on toiming,

mis on iseseisvalt vaidlustatav. Ringkonnakohus on valesti kohaldanud materiaalõigust ning HKMS

§ 230 lg 1 alusel tuleb ringkonnakohtu otsus vaidlustatud osas tühistada. Kaebaja arvates viis

materiaalõiguse normi ebaõige kohaldamine menetlusõiguse normi rikkumiseni. Nimelt puudus

ringkonnakohtul käesolevas asjas HKMS § 199 lg-tes 1 või 2 sätestatud alus saata asi tagasi

halduskohtusse.

10. Perevara AS palub vastukassatsioonkaebuses ringkonnakohtu otsus samuti tühistada vallavoli-

kogu otsust puudutavas osas. Vastukassatsioonkaebuse kohaselt tuleks jätta jõusse Tartu Halduskohtu

30.11.2011 otsus haldusasjas nr 3-11-1867, muutes või täiendades selle põhjendusi. Kassaator leiab,

et vaba põllumajandusmaa kasutusvaldusse saajat ei ole veel kinnitatud. Asja lahendamisel on oluline

MaaRS § 233 lg 51 ehk mida tähendab "kinnitab vaba põllumajandusmaa kasutusvaldusesse saajate

nimekirja", kusjuures tähtis on nii isikute ringi kindlaksmääramine kui ka ajaline aspekt.

Ringkonnakohus on seda sätet ebaõigesti kohaldanud. Isikute kindlaksmääramine tähendab olukorda,

kus vaidlused selle üle, millise isiku kasutusvaldusesse mitmest taotlejast tuleks vaba põllu-

majandusmaa anda, on lõppenud ning vallavolikogu saab vastu võtta otsuse, milles on võimalik

seostada konkreetne vaba põllumajandusmaa konkreetse isikuga, kelle kasutusvaldusesse see maa

antakse. Isegi kui vallavolikogu otsus peaks tunnistatama kehtetuks, tuleks lugeda Sirli katastriüksuse

kui vaba põllumajandusmaa kasutusvaldusesse andmise menetlus lõpetatuks.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

11. Kohtuvaidlus tekkis sellest, et Jõgeva maavanem andis 06.04.2011 korraldusega nr 213 Sirli

katastriüksuse ajutiselt Perevara AS kasutada ning Jõgeva Vallavolikogu kinnitas 30.06.2011

otsusega nr 25 Sirli katastriüksuse kasutusvalduse saamise õigust omavaks isikuks Perevara AS.

I

12. Maavanema korraldusega seoses ei ole ringkonnakohtu otsust vaidlustatud, seega on selles osas

ringkonnakohtu otsus jõustunud (HKMS § 176 lg 2 teine lause). Kassatsiooniastmes vaieldakse

üksnes volikogu otsuse tühistamise üle. Peamiseks vaidlusküsimuseks on, millise õigusliku

tähendusega on Jõgeva Vallavolikogu otsuses sisalduv ettepanek anda maa kasutusvaldusesse.

13. Volikogu otsus on sõnastatud eksitavalt. Otsuse p 1 kohaselt kinnitati Perevara AS maatüki

"kasutusvalduse saamise õigust omavaks isikuks". Kolleegiumi hinnangul ei teinud volikogu sellega

MaaRS § 233 lg-s 51 sätestatud otsust vaba põllumajandusmaa kasutusvaldusesse saajate nimekirja

kinnitamiseks. Kuna otsuses viidatakse MaaRS § 233 lg-le 6, tõlgendab kolleegium volikogu otsust

kui viidatud lõike neljandas lauses nimetatud volikogu ettepanekut Perevara AS-le maa kasutus-

valdusse andmiseks. Ka Tartu Ringkonnakohtu 11.02.2011 otsusest haldusasjas nr 3-10-1362

nähtuvalt pidi volikogu lahendama kaebaja taotluse maa kasutusvaldusse saamiseks MaaRS § 233

lg 6 kohaselt.

14. Ringkonnakohus on seetõttu asunud ebaõigele seisukohale, nagu oleks Jõgeva Vallavolikogu

30.06.2011 otsus nr 25 haldusakt ning eesmärgi saavutamiseks oleks kaebaja pidanud esitama

tuvastamiskaebuse asemel tühistamiskaebuse. Kolleegium nõustub kaebajaga, et maa kasutus-

valdusesse andmise ettepanek on haldusmenetluse toiming ja see on iseseisvalt vaidlustatav.

Asjakohane on kaebus Jõgeva Vallavolikogu 30.06.2011 otsuse nr 25 õigusvastasuse tuvastamiseks

ning vallavolikogu kohustamiseks teha uus ettepanek Sirli katastriüksuse kasutusvaldusesse

andmisel. Kaebajal on sellise kaebuse esitamiseks kaebeõigus.

15. HKMS § 45 lg 3 järgi pole menetlustoimingute vaidlustamine halduskohtus üldjuhul võimalik,

sest enamasti tuleb menetluse lõpptulemus ära oodata.

16. Riigikohtu otsuses haldusasjas nr 3-3-1-39-10 peeti menetlustoimingu iseseisvat vaidlustamist

lubatavaks, kui volikogu teeb MaaRS § 233 lg 6 alusel maavanemale ettepaneku maa kasutusvaldusse

andmiseks.

17. Käesolevas asjas tegi kasutusvalduse seadmise eeltoiminguid Jõgeva Vallavolikogu, kui ta

30.06.2011 otsusega nr 25 eelistas Sirli katastriüksuse kasutusvalduse saamise õigust omava isikuna

Perevara AS. Kasutusvalduse seadmise lepingu sõlmimise õigus on üksnes maavanemal. Seega on

volikogu otsusel maavanema otsustusele haldusesisene mõju. Maavanemal on õigus volikogu

otsusega mitte nõustuda ja saata see volikogule tagasi uueks otsustamiseks. Maavanema pädevusest

olenemata saab ta langetada otsustuse üksnes vallavolikogu otsuse olemasolul. Seega võib volikogu

otsus rikkuda kaebaja õigusi, välistades maavanema lõpliku otsuse tegemise kaebaja kasuks.

18. Eeltoodust tulenevalt oleks ringkonnakohus pidanud apellatsioonkaebust seoses volikogu

otsusega lahendama sisuliselt.

II

19. Ka vastukassatsioonkaebuses vaidlustatakse ringkonnakohtu otsust volikogu otsust puudutavas

osas.

20. Vastukassatsioonkaebus tuleb jätta rahuldamata. Volikogu otsuse tühistamise korral on võimalik

anda maa kasutusvaldusse vaatamata MaaRS § 233 lg-le 51.

Vallavolikogu ettepanek anda vaba põllumajandusmaa kasutusvaldusesse ei ole lõplik otsus selle

kohta, keda taotlejatest eelistada, kui ühte maatükki soovib kasutusvaldusesse saada mitu isikut ja nad

ei lepi kohaliku omavalitsuse määratud tähtajaks kokku. Lõpliku otsuse teeb maavanem (Riigikohtu

otsus haldusasjas nr 3-3-1-39-10, p 22)

21. Asja materjalidest nähtub, et Jõgeva Vallavolikogu on võtnud 30.06.2011 otsuse nr 25 "Vaba

põllumajandusmaa kasutusvaldusesse saaja kinnitamine" tegemisel aluseks nende isikute avaldused,

kes taotlesid Sirli katastriüksuse kasutusvaldusesse saamist (Perevara AS ning füüsilisest isikust

ettevõtjad T. Lepik, K. Sopp ja U. Teras, kes vastavad MaaRS-s sätestatud vaba põllumajandusmaa

kasutusvaldusesse saamist taotlevale isikule kehtestatud nõuetele). Jõgeva Vallavolikogu määras

18.02.2010 otsusega nr 5 Jõgeva valla vaba põllumajandusmaa kasutusvaldusesse taotlejatele

kirjaliku kokkuleppe sõlmimise tähtajaks 31.03.2010. Nimetatud tähtajaks kokkuleppeid ja loobumisi

ei esitatud.

22. Ringkonnakohtul tuleb apellatsioonkaebuse läbivaatamisel lahendada ka kohustamisnõue. Seadus

ei reguleeri erinormidega olukorda, kus kohus tunnistab õigusvastaseks pärast 01.05.2010 tehtud

volikogu otsuse vaba põllumajandusmaa kasutusvaldusesse saaja kohta ettepaneku tegemiseks.

Kolleegium selgitab, et ka volikogu 30.06.2011 otsuse õigusvastaseks tunnistamise korral tuleb

analoogia korras juhinduda MaaRS § 233 lg 51 teisest lausest. MaaRS § 233 lg 51 eesmärk ei ole

välistada maa kasutusse andmine olukorras, kus kohus tühistab pärast 01.05.2010 volikogu otsuse

maa kasutusvaldusse andmise ettepaneku tegemiseks.

23. Selles asjas on oluline järgida MaaRS § 233 lg-s 6 sätestatud kriteeriume, mis peavad olema

vallavolikogu tehtava diskretsiooni iseloomuga menetlustoimingu sisuliseks aluseks. Kolleegium on

selle sätte kohaldamist selgitanud haldusasjas nr 3-3-1-39-10.

III

24. Eeltoodust tulenevalt tuleb K. Sopi kassatsioonkaebus rahuldada. Vastukassatsioonkaebus jääb

rahuldamata. Ringkonnakohtu 18.03.2013 otsus asjas nr 3-12-127 tuleb tühistada vallavolikogu

otsust puudutavas osas. Tartu Ringkonnakohus peab selles osas asja uuesti läbi vaatama. Muus osas,

st tühistamiskaebuse osas, jääb Tartu Ringkonnakohtu otsus jõusse.

25. Kassatsiooniastmes tasus K. Sopp kautsjonit 25 eurot, Perevara AS tasus kautsjonit 25 eurot ning

õigusabikulu 500 eurot ja 20 senti. K. Sopi tasutud kautsjon tuleb tagastada. Perevara AS tasutud

kautsjon tuleb arvata riigituludesse (HKMS § 107 lg 4). Kuna asi saadetakse ringkonnakohtule uueks

arutamiseks, ei jaota Riigikohus kassatsiooniastmes kantud õigusabikulu (HKMS § 109 lg 4).

Tõnu Anton, Ivo Pilving, Jüri Põld