3-3-1-53-12 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUMÄÄRUS

Kohtuasja number

3-3-1-53-12

Määruse kuupäev

24. oktoober 2012

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Lea Laarmaa ja Ivo Pilving

Kohtuasi

J.J.P. ja J.L.P. kaebus Sotsiaalministeeriumi juurde

moodustatud rahvusvahelise lapsendamise komisjoni 12.

märtsi 2012. a otsuse nr 2.2-1.59/8 tühistamise ja asja uueks

läbivaatamiseks kohustamise nõudes

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Ringkonnakohtu 19. juuni 2012. a määrus

haldusasjas nr 3-12-825

Menetluse alus Riigikohtus

J.J.P. ja J.L.P. määruskaebused

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Jätta J.J.P. ja J.L.P. määruskaebused rahuldamata.

2. Jätta Tallinna Ringkonnakohtu 19. juuni 2012. a määruse ja Tallinna Halduskohtu 15. mai

2012. a määruse asjas nr 3-12-825 resolutsioonid muutmata, muutes määruste põhjendusi

vastavalt käesoleva määruse põhjendustele.

3. Arvata kautsjonid riigituludesse.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. J.J.P. ja J.L.P. (kaebajad) on Ameerika Ühendriikide kodanikud, kes soovisid lapsendada kolme

last.

2. Sotsiaalministeeriumi juurde moodustatud rahvusvahelise lapsendamise komisjoni (komisjon)

12. märtsi 2012. a protokollilise otsusega nr 2.2-1.59/8 ei kiidetud taotlejate poolt laste lapsendamist

heaks.

3. Kaebajad esitasid 23. aprillil 2012 halduskohtule kaebuse Sotsiaalministeeriumi juurde moodus-

tatud rahvusvahelise lapsendamise komisjoni 12. märtsi 2012. a otsuse nr 2.2-1.59/8 tühistamiseks ja

lapsendamise asja uueks läbivaatamiseks kohustamiseks. Komisjon ei ole teostanud kaalutlusõigust

kooskõlas haldusmenetluse seaduse (HMS) § 4 lg-ga 2.

4. Tallinna Halduskohus tagastas 15. mai 2012. a määrusega kaebuse halduskohtumenetluse

seadustiku (HKMS) § 121 lg 2 p 1 alusel, kuna:

1) vaidlus ei kuulu halduskohtu pädevusse, sest lapsendamise üle otsustab perekonnaseaduse (PKS) §

159 lg 1 ja tsiviilkohtumenetluse seadustiku (TsMS) § 550 lg 1 p 3 kohaselt maakohus;

2) rahvusvahelise lapsendamise komisjon on haldusorgan ja viib läbi haldusmenetlust. Maakohus ei

ole komisjoni otsuse sisuga õiguslikult seotud;

3) vaidluse lahendamine oleks maakohtu pädevuses ka avalduse eesmärgist tulenevalt, sest ainult

kohus saab otsustada lapsendamise üle. Lapsendajatel on võimalik pöörduda lapsendamise

avaldusega maakohtusse ning esitada seal komisjoni seisukohale vastuväiteid. Maakohus saab

hinnata ka komisjoni arvamust. Seega ei saa komisjoni protokollilist otsust halduskohtus eraldi

vaidlustada, sest sellega ei ole võimalik eesmärki saavutada.

5. Kaebajad palusid määruskaebuses tühistada halduskohtu määruse ja saata asi halduskohtusse

kaebuse menetlusse võtmise otsustamiseks.

6. Tallinna Ringkonnakohus jättis määruskaebused rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 15. mai

2012. a määruse muutmata, kuna:

1) PKS § 165 lg-t 1 võib mõista nii, et maakohus vajab lapsendamise lubamiseks omakorda haldus-

organi luba, kuid selline tõlgendus poleks kooskõlas teiste lapsendamist puudutavate normidega. PKS

§ 165 lg-st 1 võib aga aru saada ka nii, et maakohus ei tohi ilma komisjonilt luba küsimata otsustada

lapsendamist, s.t kohus on seotud loaga mitte sisuliselt, vaid menetluslikult. Heakskiidust keeldumine

ei ole maakohtule siduv. Lapsendamise avalduse rahuldamata jätmise määrus on TsMS § 568 lg 4

kohaselt kaevatav määruskaebe korras. Seega on kaebaja õigus tõhusale õiguskaitsele tagatud;

2) lapsendamise asjades tehtud otsustuste vaidlustamiseks on ette nähtud teistsugune menetluskord ja

komisjoni otsuse kontrollimine pole halduskohtu pädevuses.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

7. Kaebajad paluvad määruskaebuses tühistada ringkonnakohtu ja halduskohtu määrused ning saata

asi halduskohtusse kaebuse menetlusse võtmise otsustamiseks, kuna:

1) komisjon on haldusorgan ja ta viib läbi haldusmenetlust;

2) komisjoni otsuse vaidlustamiseks ei ole ette nähtud teistsugust menetluskorda;

3) PKS § 165 lg 1 kohaselt vajab maakohus lapsendamise otsustamiseks komisjoni luba. Maakohus ei

saa otsustada lapsendamise kasuks, kui komisjon on loast keeldunud, samas saab maakohus jätta

lapsendamise avalduse rahuldamata, kui komisjon on oma loa andnud. Ringkonnakohus on andnud

PKS § 159 lg-le 1 ebaõige tähenduse. Kuna komisjoni otsus on maakohtu jaoks poolsiduv, peab see

olema vaidlustatav;

4) kaebajatelt võeti võimalus lapsendada kolm last. Kuna komisjon luba ei andnud ja maakohus ei saa

minna vastuollu PKS § 165 lg-ga 1, on asja lõplik tulemus komisjoni otsusega määratud. Olukorras,

kus haldusorgani negatiivne otsus määrab siduvalt edaspidise eraõigusliku sisuga vaidluse lõpliku

tulemuse, peab isikul olema võimalik seda otsustust vaidlustada. Haldusorgani otsus, millega

võetakse võimalus lapsi lapsendada, puudutab isikute perekonnaelu;

5) asjaolu, et määruskaebuse esitajate eesmärk on saavutada eraõigusliku sisuga tagajärg, ei anna

alust haldusorgani otsustuse pinnalt tekkinud vaidluse kvalifitseerimiseks eraõiguslikuks.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

8. Esmalt analüüsib kolleegium seda, kas halduskohus tagastas kaebuse õigel õiguslikul alusel (I)

ning seejärel, kas kaebajatel on kaebeõigus (II).

I

9. Halduskohus tagastas kaebuse HKMS § 121 lg 1 p 1 alusel, kuna vaidluse lahendamine ei kuulu

halduskohtu pädevusse ja vaidluse lahendamiseks on ette nähtud teistsugune menetluskord.

10. HKMS § 4 lg 1 kohaselt on halduskohtu pädevuses avalik-õiguslikus suhtes tekkinud vaidluste

lahendamine, kui seadus ei näe ette teistsugust menetluskorda.

Seega tuleb analüüsida, kas komisjoni õigussuhe kaebajatega on käsitatav avalik-õiguslikuna ja kas

vaidlus lahendatakse teise menetluskorra alusel kui halduskohtumenetluses.

11. Komisjoni tegevuse kvalifitseerimine avalik-õiguslikuks eeldab esmalt seda, et komisjon oleks

käsitatav haldusorganina, ja teiseks, et ta täidab oma ülesannet avalik-õiguslikus vormis.

11.1. HMS § 8 lg 1 kohaselt on haldusorgan seadusega, selle alusel antud määrusega või haldus-

lepinguga avaliku halduse ülesandeid täitma volitatud asutus, kogu või isik. Tulenevalt PKS § 165 lg-

st 1 on komisjon moodustatud Sotsiaalministeeriumi juurde. Seega on tegemist haldusorganiga HMS

§ 8 lg 1 mõttes.

11.2. Komisjoni tegevus rahvusvahelise lapsendamise menetluses ei ole käsitatav eraõiguslikus

suhtes osalemisena. Eraisikutele ei ole antud pädevust otsustada selle üle, kas teise isiku laps

lapsendada välisriiki või mitte. Ka põhiseaduse § 27 lg-st 4 on tuletatav, et lapsendatavate laste

põhiõiguste ja -vabaduste kaitsmine on riigi ülesanne. Sellest tulenevalt täidab komisjon rahvus-

vahelise lapsendamise menetluses talle seadusandja poolt peale pandud ülesannet ja seeläbi teostab

riigivõimu (PKS § 165 lg 5).

11.3. Eeltoodust tulenevalt on komisjoni tegevus käsitatav avalik-õiguslikuna.

12. Järgmisena analüüsib kolleegium seda, kas vaidluse lahendamiseks on ette nähtud teistsugune

menetluskord.

12.1. Lapsendamisel tuleb eristada kohtuvälist menetlust kohtulikust menetlusest. Lapsendaja esitab

sooviavalduse maavalitsusele (PKS § 158 lg 1). Seejärel teeb maavalitsus lapsendamise ette-

valmistusega seotud toimingud, selleks et lapsendamise taotluse kohtusse esitamise ajaks oleks

lapsendamiseks nõutavad tingimused täidetud (PKS § 158 lg 2). Rahvusvahelist lapsendamist

korraldab maavalitsuse asemel Sotsiaalministeerium (PKS § 165 lg 4 ja sotsiaalhoolekande seaduse §

6 p 11). Maakohus otsustab lapsendamise lapsendaja avalduse alusel (PKS § 159 lg 1, TsMS § 564 lg

1).

12.2. PKS § 165 lg 1 sätestab: „Kui lapsendaja või lapsendatava elukoht ei ole Eestis, ei või kohus

lapsendamist otsustada ilma Sotsiaalministeeriumi juurde moodustatud rahvusvahelise lapsendamise

komisjoni loata. Komisjon on kolmeliikmeline.“

Kolleegium on seisukohal, et PKS § 165 lg 1 kohaselt ei või maakohus otsustada lapsendamist ilma

komisjoni loata.

PKS § 165 lg-s 5 ega ka Vabariigi Valitsuse 17. juuni 2010. a määruse nr 75 "Rahvusvahelise

lapsendamise komisjoni moodustamine" (määrus nr 75) §-s 2 ei kasutata loa, vaid lapsendamise

taotluse heakskiitmise mõistet. Seetõttu tuleb termineid "luba" ja "lapsendamise heakskiitmine"

tõlgendada, st, kas nende terminitega tähistatud mõistete mahud, sisu ja ulatus kattuvad. Luba on

õigus, voli, nõusolek millekski, ning heakskiit tähendab samuti nõusolekut. Kolleegiumi hinnangul

eeldab luba ja heakskiit positiivset, mitte negatiivset tulemust. Kuna heakskiitmine on komisjoni

poolt antud õigus, nõusolek lapsendamiseks, siis vastab see sisuliselt PKS § 165 lg-s 1 sätestatud loa

mõistele.

Ka kuni 31. detsembrini 2008 kehtinud perekonnaseaduse § 82 sätestas, et isik, kes ei ela Eestis, võis

Eestis elava Eesti kodaniku lapsendada üksnes sotsiaalministri nõusolekul. Seega oli ka enne kehtivat

PKS § 165 lg-t 1 maakohtus lapse lapsendamise otsustamise eelduseks seatud sotsiaalministri

nõusolek.

Kolleegiumi hinnangul on TsMS § 567 lg-tes 2 ja 3 märgitud arvamuse õiguslik tähendus maakohtu

jaoks reguleeritud PKS § 165 lg-ga 1. Seega peab rahvusvahelise lapsendamise korral olema

komisjoni luba (heakskiit) selleks, et maakohus saaks otsustada lapsendamise kasuks. Kui komisjon

luba ei ole andnud, ei ole lapsendamise eeldus täidetud ja maakohus ei saa lapsendamise kasuks

otsustada.

12.3. Eelnevast järeldub, et kuna komisjoni luba (st heakskiit) on lapsendamise otsustamise

eelduseks ja see praegusel juhul puudub, siis ei saa maakohus lapsendamise kasuks otsustada. Kuna

viidatud olukorras ei kontrolli maakohus seda, kas komisjon tegevus oli õiguspärane või mitte, siis

puudub vaidluse lahendamiseks teistsugune menetluskord kui halduskohtumenetlus. Seetõttu kuulub

vaidluse lahendamine halduskohtu pädevusse ja kohtud on kaebuse ekslikult tagastanud HKMS § 121

lg 1 p 1 alusel.

II

13. Kaebajatel on komisjoni tegevuse peale halduskohtusse pöördumise õigus, kui nad kaitsevad

oma subjektiivseid avalikke õigusi. Riigikohtu erikogu on märkinud, et kaebuse läbivaatamisel

kaitstavate õiguste ja vabadustena tuleb mõista isiku subjektiivseid avalikke õigusi, milleks on põhi-

õigused ja -vabadused, seadustest, muudest õigustloovatest aktidest, haldusaktidest ja haldus-

lepingutest tulenevad õigused. Kohus peab väidetavalt rikutud seadust või muud õigustloovat akti

tõlgendades hindama, kas selles sisalduv säte kaitseb vaid avalikke huve või ka isiku huve

(Riigikohtu erikogu 20. detsembri 2001. a määrus asjas nr 3-3-1-8-01, p 22).

14. Euroopa Inimõiguste Kohus (EIK) on märkinud, et Inimõiguste ja põhivabaduste kaitse

konventsioon (EIÕK) art 8 ei garanteeri õigust luua perekonda ega lapsendada. Perekonnaelu

õigusega ei ole hõlmatud isiku soov luua perekonda, vaid see eeldab perekonna olemasolu või

vähemalt potentsiaalseid sidemeid, mida on võimalik arendada (nt bioloogilise isa ja lapse vahel, kes

on sündinud väljaspool abielu; suhe, mis on saanud alguse abielust isegi siis, kui perekonnaelu ei ole

veel täielikult alanud; seaduslikust lapsendamisest alanud suhe) (EIK 27. aprilli 2010. a otsus asjas nr

16318/07, p 47 ja seal viidatud kohtupraktika). Samas on EIK arvestanud lapsendaja ja lapsendatava

suhte määratlemisel perekonnaeluna (EIÕK art 8) asjaolu, kas isikute vahel on faktiliselt

perekondlikud sidemed, ja uurinud, kui kaua isikud on koos olnud, nendevaheliste suhete kvaliteeti ja

millist rolli mängib lapsendaja lapsendatava jaoks (EIK 27. aprilli 2010. a otsus asjas nr 16318/07, p-

d 48–52).

Kolleegium on seisukohal, et ka lapsendamist puudutavates vaidlustes on põhiseaduse §-st 26

tuleneva perekonnaelu sisustamisel võimalik arvesse võtta viidatud EIK seisukohta EIÕK art 8

tõlgendamisel. Praeguse juhtumi puhul ei nähtu, et lapsed ja lapsendamist soovivad isikud oleksid

elanud koos ja nende vahel oleksid tekkinud emotsionaalsed, isiklikud, majanduslikud sidemed, mis

lubaksid järeldada perekondlike sidemete olemasolu. Sellest tulenevalt ei riivata kolleegiumi

hinnangul praegusel juhul kaebajate õigust perekonnaelule.

15. Kuigi kaebajate perekonnaelu õiguse riive puudub, analüüsib kolleegium, kas lapsendamise

ettevalmistamist reguleerivad õigusnormid (konkreetsemalt vaidlustatud komisjoni tegevust

reguleerivad õigusnormid) peavad käesolevas asjas lisaks laste huvile kasvada kindlas ja turvalises

perekonnas kaitsema ka kaebajate huve luua endale laste lapsendamisega perekond.

15.1. Lapse õiguste konventsiooni artikkel 21 sätestab, et osalisriigid, kes tunnustavad ja/või lubavad

lapsendamist, peavad kindlustama, et esikohale oleksid seatud lapse huvid, milleks nad:

a) tagavad, et lapsendamine toimub üksnes pädevate ametivõimude kaudu, kes vastavalt kehtivatele

seadustele ja ettenähtud korrale ning kogu asjasse puutuva ja usaldusväärse materjali alusel teevad

kindlaks, kas lapsendamine on lubatav, pidades silmas lapse seisundit vanemate, sugulaste ja

seaduslike hooldajate suhtes, ja et asjaosalised isikud oleksid nõutaval juhul andnud teadliku nõus-

oleku lapsendamiseks, olles vajadusel saanud nõuannet;

b) tunnistavad, et lapsendamist teise riiki võib pidada lapse hooldamise alternatiivvariandiks juhul,

kui last ei saa paigutada kasuvanemate või lapsendajate perekonda või kui tema eest ei ole võimalik

vajalikul määral hoolitseda tema kodumaal;

c) tagavad, et teise riiki lapsendatava lapse suhtes kohaldatakse samasuguseid kaitseabinõusid ja

norme nagu omal maal lapsendamise korral;

d) võtavad tarvitusele kõik vastavad abinõud kindlustamaks teise riiki lapsendamise korral, et asjasse

puutuvad isikud ei saaks sobimatut materiaalset kasu;

e) soodustavad vajadusel käesolevas artiklis seatud eesmärkide järgimist, sõlmides kahe- ja mitme-

poolseid kontakte ja kokkuleppeid ning püüdes nende raames kindlustada, et lapse paigutamist teisele

maale teostaksid pädevad ametivõimud või -asutused.

Haagi konventsiooni preambulas (kolmas ja neljas lõik) märgitakse, et riikidevahelise lapsendamise

teel võib anda lapsele võimaluse omandada püsiv perekond, kui sobivat perekonda ei ole võimalik

leida päritoluriigis, ning meetmeid võetakse selleks, et kaitsta lapse huve. Ka Haagi konventsiooni

§ 1 sätestab konventsiooni eesmärgiks lapse huvide kaitsmise. Konventsiooni kohaselt on lapsen-

damine lubatud üksnes siis, kui päritoluriigi pädev asutus on igakülgse kaalumise järel otsustanud, et

riikidevahelise lapsendamise korral on esikohal lapse huvid (Haagi konventsiooni art 4 punkt b).

Kolleegium on seisukohal, et nii Haagi kui ka lapse õiguste konventsioonid rõhutavad, et loodud

siseriiklikud menetlused peavad tagama lapse huvide kaitse. Konventsioonidest ei ole välja loetav

see, et siseriiklikud menetlused, mis reguleerivad rahvusvahelist lapsendamist, peaksid lapse huvide

kõrval kaitsema ka lapsendamist soovivate isikute huve luua konkreetse lapse lapsendamisega endale

perekond. Pigem vastupidi, lapsendajatele seatakse täiendavaid nõudmisi, mida pädevad asutused

peavad enne lapsendamist kontrollima, nt seda, et isikud oleksid võimelised lapsendama, vajalikul

määral nõustatud (Haagi konventsiooni art 5 punktid a ja d).

15.2. PKS § 147 lg 1 sätestab: „Lapsendada on lubatud, kui see on lapse huvides vajalik ning on

alust arvata, et lapsendaja ja lapse vahel tekib vanema ja lapse suhe. Lapsendajat valides arvestatakse

tema isikuomadusi, suhteid lapsendatavaga, varalist seisundit ja võimet täita lapsendamissuhtest

tulenevaid kohustusi, samuti võimaluse korral lapse vanemate eeldatavat tahet. Otsustamisel

arvestatakse võimaluse korral ka lapse üleskasvatamise järjepidevuse vajadust ning tema rahvuslikku,

usulist, kultuurilist ja keelelist päritolu.“ Seevastu ei ole lapsendamine lubatud, kui selle vastu

räägivad lapsendaja laste või lapsendatava kaalukad huvid või kui on põhjendatud kahtlus, et

lapsendaja lapsed kahjustavad lapsendatava huve (PKS § 147 lg 2).

Kolleegium on seisukohal, et ka rahvusvahelist lapsendamist reguleeriv siseriiklik õigus on loodud

lapse huvides. Kuigi rahvusvahelise lapsendamise ettevalmistav menetlus algab lapsendaja soovi-

avaldusega (PKS § 158 lg 1), ei ole sellest välja loetav isiku subjektiivne õigus konkreetse lapse

lapsendamisega luua endale perekond. Lapsendamise sooviavalduse esitamisega väljendab

lapsendamist sooviv isik üksnes oma valmisolekut lapsendada laps. Pärast vastava sooviavalduse

saamist kontrollib riik läbi Sotsiaalministeeriumi seda, kas lapse huvides on kasvada lapsendamise

soovi üles näidanud isikute juures. Kui riik oleks kohustatud kontrollima, kas lisaks lapse huvile

kasvada konkreetsete isikute juures on ka lapsendamist sooviva isiku huvides luua endale perekond

lapsendamise teel, siis kaitseksid komisjoni menetlust reguleerivad õigusnormid ka lapsendamist

sooviva isiku huve. Viimati mainitud järeldust PKS § 147 lg-st 1, PKS § 158 lg-st 1 ega ka komisjoni

tegevust reguleerivatest õigusnormidest praeguses asjas teha ei saa. Seetõttu on kolleegium

seisukohal, et rahvusvahelist lapsendamist puudutavad perekonnaseaduse sätted ja komisjoni tegevust

reguleerivad määrus nr 75 ja sotsiaalministri 18. juuni 2010. a määrus nr 41 „Rahvusvahelise

lapsendamise komisjoni töökord“ peavad tagama laste huvide kaitse kasvada kindlas ja turvalises

perekonnas, kuid need ei kaitse kaebajate huve luua endale perekonda laste lapsendamise teel (vt ka

käesoleva otsuse p-i 14).

Isegi kui komisjon on oma tegevuses õigusnorme ekslikult kohaldanud, kahjustaks see laste huve ja

nende subjektiivseid õigusi. Samas ei saa kaebajad halduskohtule esitatud kaebusega kaitsta

lapsendamata lapse huve ja õigusi.

16. Eeltoodust tulenevalt ei ole praeguses asjas kaebajatel kaebeõigust komisjoni tegevuse

vaidlustamiseks ja kaebus oleks tulnud tagastada HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel.

Kuna kaebuse tagastamise alus on HKMS § 121 lg 2 p 1, siis halduskohtus ja ringkonnakohtus

tasutud riigilõive ei tagastata (HKMS § 104 lg 5 p 2).

Kaebajate määruskaebused jäävad rahuldamata. Kolleegium jätab Tallinna Ringkonnakohtu ja

Tallinna Halduskohtu määruste resolutsioonid muutmata, kuid muudab kohtute määruste põhjendusi

vastavalt käesoleva määruse põhjendustele.

Kautsjonid arvatakse riigituludesse (HKMS § 107 lg 4).

Tõnu Anton, Lea Laarmaa, Ivo Pilving