3-3-1-84-11 · Riigikohus

Riigikohtunike Tõnu Antoni ja Indrek Koolmeistri eriarvamus Riigikohtu halduskolleegiumi

otsusele asjas nr 3-3-1-84-11

1. Praeguses asjas esitati väljasõidukohustust ja väljasaatmist puudutav keelamiskaebus koos

elamisloa andmisest keeldumise otsuse tühistamise kaebusega. Mõlemad kaebused olid kohtute

hinnangul nõuetekohased. Ka kolleegium pidas edasiste väljasaatmistoimingute keelamise nõuet

(keelamiskaebust) lubatavaks ja halduskohtus sisuliselt lahendatavaks, sest haldusasjas nr 3-3-1-21-

10 rahuldati A. Šapovalovi nõue elamisloa andmisest keeldumise otsuse tühistamiseks ja saadeti

väljasaatmistoimingute keelamise kaebus uueks läbivaatamiseks esimese astme kohtule. Kolleegiumi

hinnangul olid kohtud viidatud asjas jätnud osa tõendeid hindamata. Selles asjas on kolleegium

keelamiskaebuse lubatavust aga olulisel määral piiranud ja kohaldanud uut seisukohta ka

A. Šapovalovi keelamiskaebusele, tehes seda sisuliselt tagasiulatuvalt. Leiame, et A. Šapovalovi

keelamiskaebuse lubatavuse kitsendamine tagasiulatuvalt ei ole seaduspärane.

2. Peame võimalikuks keelamiskaebuse esitamist nii varasema kui ka kehtiva HKMS redaktsiooni

alusel. Keelamiskaebuse lubatavust tuleb sisustada, toetudes VSS § 14 lg 4 punktile 2, mille järgi ei

kohaldata väljasaatmist juhul, kui väljasaatmine on muutunud võimatuks. Olukorras, kus esineb alus

väljasaatmise kohaldamata jätmiseks, kuid riik asub siiski isikut Eestist välja saatma, rikub selline

haldusakt või toiming meie arvates isiku õigusi ja toob tõenäoliselt kaasa tagajärje, mida ei saa

kõrvaldada haldusakti või toimingu hilisema vaidlustamisega ehk täidetud oleksid RVastS § 5 lg 1

tingimused.

3. Me ei nõustu kolleegiumi enamuse seisukohaga, et keelamiskaebus pole lubatav, kui hiljem on

võimalik õiguste rikkumise heastamine (otsuse p 22). HKMS § 45 lg 1 ega RVastS § 5 lg 1 sõnastus

ei sea keelamiskaebuse esitamise lubatavuse tingimuseks asjaolu, et õiguste rikkumist pole hiljem

üldse võimalik heastada. Koosseisu enamus on seega piiranud keelamiskaebuse esitamise

võimalikkust seaduses sätestatuga võrreldes ulatuslikumalt. Kuigi praeguses asjas on kolleegium

vaadanud kaebuse läbi sisuliselt, tuleneb otsuse punktidest 21-23 järeldus, et sellised

keelamiskaebused pole kehtiva HKMS järgi üldse lubatavad (puudub kaebeõigus) ning sellised

kaebused tuleb HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel tagastada.

4. VSS § 7 lg 2 kohaselt tehakse lahkumisettekirjutusega kindlaks, et välismaalane viibib Eestis

ebaseaduslikult, pannakse välismaalasele kohustus Eestist lahkuda, määratakse lahkumiskohustuse

vabatahtliku täitmise tähtaeg, tehakse hoiatus välismaalase suhtes sunniraha rakendamise kohta

lahkumisettekirjutuse täitmata jätmise korral, tehakse hoiatus lahkumiskohustuse sundtäitmise kohta

ja vajaduse korral kohaldatakse välismaalase suhtes sissesõidukeeldu. Lahkumisettekirjutuses ei

määrata kindlaks välisriiki, kuhu peab isik lahkuma ja milliselt riigilt tuleks viibimisalust taotleda.

Seega saab väljasaatmiskohustuse täitmise võimalikkuse ja lahkumisettekirjutuses selleks esitatud

aluste õiguspärasuse kohtulik kontroll (käesoleval juhul viibimisaluse taotlemine Vene

Föderatsioonist ja/või Ukrainast) toimuda üksnes lahkumisettekirjutuse tegemise järel, mitte

lahkumisettekirjutuse õiguspärasust vaidlustades. Seetõttu peame lahkumisettekirjutuses märgitud

väljasõidukohustuse täitmise tagamise vahendite (sunniraha, järelevalvemeetmete ja väljasaatmise

hoiatus on lahkumisettekirjutuses märgitud ja seega on nende kohaldamine reaalne) keelamiseks

kaebuse esitamist mõistlikuks ja lubatavaks. Leiame, et lahkumisettekirjutuse täitmise võimalikkuse

kontrolli saabki läbi viia keelamiskaebuse lahendamise raames. Ka tuvastamiskaebuse alusel saab

kindlaks teha, et väljasaatmine (k.a lahkumisettekirjutuse alusel väljasõidukohustuse täitmine) on

võimatu.

5. VSS § 14 lg 4 p 2 muutub sisutühjaks, kui väljasaatmise võimatuse tuvastamine ei ole

kohtumenetluses võimalik või sellist kohtulikku kontrolli on ebaproportsionaalses ulatuses piiratud.

Seega peame lubatavaks taotlust keelata edasised väljasaatmistoimingud sellest hoolimata, et

lahkumisettekirjutus on jõus, kusjuures pole oluline, kas lahkumisettekirjutus on eelnevalt kohtus

vaidlustatud või mitte. Leiame, et koosseisu enamuse heakskiidu saanud seisukohad piiravad liigselt

keelamiskaebuse kasutamise lubatavust ega ole kooskõlas VSS § 14 lg 4 p 2 põhimõttega, et

väljasaatmine ei ole lubatav, kui väljasaatmine on muutunud võimatuks.

6. Kohtuotsuse I osas ei selgitata selgesõnaliselt, kes, millises menetluses ja millist liiki kaebusega

tuvastab vastuvõtva riigi puudumise (vt otsuse punkti 30). Kohtuotsusest ei nähtu, millises

menetluses saab ja tuleb vastuvõtva riigi puudumine kui väljasaatmise võimatuse tuvastamise üks

aluseid kindlaks teha. Kui vastuvõttev riik või selle puudumine tuvastatakse keelamiskaebuse

lahendamisel, peaks kohus sellest hoolimata kaebuse tagastama, sest ka sellisel juhul ei ole

keelamiskaebuse esitamine koosseisu enamuse seisukoha järgi lubatav. Kohtuotsuse kohaselt on

keelamiskaebuse esitamine sisuliselt võimatu niikaua, kuni isik ei suuda tõendada viibimisaluse

saamise võimatust mõnest välisriigist (seetõttu on väljasaatmine võimalik) ning seetõttu on isiku

õiguste kaitse oluliselt piiratud.

7. Arvame, et otsust läbiv loogika, et isik peab oma õiguste kaitseks tõendama viibimisaluse saamise

võimatust mõnest välisriigist, on ebamõistlik, erineb diametraalselt seaduse eesmärkidest ja senisest

kohtupraktikast. Väljasaatmise võimalikkuse tõendamine on senise kohtupraktika järgi haldusorgani

ülesanne, kusjuures kohtuliku kontrolli raames tuleb haldusorganil ära näidata põhjendused, millele

tuginedes on alust arvata, et väljasaatmise perspektiiv on olemas (vt nt Riigikohtu halduskolleegiumi

otsus asjas nr 3-3-1-96-07, p 18).

Oleme seisukohal, et puudub vajadus ümberpööratud tõendamiskoormuse kehtestamiseks ja senise

kohtupraktika muutmiseks.

8. Kehtiva regulatsiooni alusel ei anta väljasaatmise aluseks olevat eraldiseisvat akti, vaid vastuvõtva

riigi olemasolul antakse väljasaadetav lihtsalt teise riigi ametivõimudele üle. Peame vajalikuks uue

haldusakti andmist või eraldi menetlusdokumendi koostamist olukorras, mil väljasõidukohustuse

tekkimisest on selle täitmise tagamise vahendite kohaldamiseni, samuti isiku väljasaatmiseks

sundtäitmise toimingute tegemiseni möödunud pikk ajavahemik. Pika ajavahemiku tõttu tuleb

eeldada, et olukord täitmist tagavate sammude astumiseks võib olla muutunud ning haldusorgan peab

täiendavalt kontrollima ettekirjutuse sundtäitmise aluse olemasolu.

Leiame, et otsuses on kajastamata ka isiku võimalus taotleda haldusorganilt menetluse uuendamist,

kui pärast lahkumisettekirjutuse tegemist on olulised asjaolud muutunud (HMS § 44).

9. Me ei nõustu ka kolleegiumi enamuse seisukohaga, et pelgalt lahkumisettekirjutuse tegemisest

möödunud pikk aeg ei saa üldse olla keelamiskaebuse rahuldamise üheks aluseks (otsuse p 44).

Väljasaatmise puhul tuleb saavutada tasakaal avalike ja isiku erahuvide vahel, samuti tuleb järgida

isiku põhiõigusi. Leiame, et väljasaatmiskohustuse täitmise kaal võib aja jooksul väheneda ning seda

tuleb väljasaatmiskohustuse täitmise võimalikkuse hindamisel arvestada. Kui riik ei ole suutnud

isikut pika aja jooksul hoolimata selleks tehtud pingutustest välja saata, ei saa ka üksnes

väljasõidukohustus õigustada isiku jätmist enda tuleviku osas teadmata ajaks nii faktiliselt kui ka

õiguslikult ebakindlasse olukorda. Sarnaselt süütegude või tsiviilõiguslike ja avalik-õiguslike nõuete

aegumisele tuleb kaitsta õigusrahu ja tagada õiguskindluse põhimõtte rakendumine ka seoses

väljasõidukohustusega. Eeltoodule tuginedes leiame, et ka üksnes ebamõistlikult pika aja möödumine

võib vähendada väljasaatmise võimalikkust, kui isik pole temal lasuvat väljasõidukohustust

pikaajaliselt täitnud ja ka riik pole pingutustele vaatamata suutnud isikut välja saata.

10. Ka kehtivas õiguses ei ole kehtiva haldusakti olemasolule tugineva kohustuse täitmisest

loobumise regulatsioon tundmatu või võimatu. Nii näiteks on maksuhalduril teatud asjaolude

esinemisel pädevus loobuda kehtiva haldusaktiga tuvastatud maksuvõla sundtäitmisest seetõttu, et

sundtäitmine on lootusetu (vt maksukorralduse seaduse § 128 lg 8). Vastav põhimõte oleks

kohaldatav ka väljasõidukohustuse täitmise hindamisel. Seadusandja saab kaaluda vastavasisulise

regulatsiooni kehtestamise vajalikkust ka väljasaatmist reguleerivates õigusaktides.

11. Kaebajal puuduvad tihedad sotsiaalsed ja majanduslikud sidemed nii Vene Föderatsiooni kui ka

sünnikoha riigi Ukrainaga, kaebaja on Eestis viibinud umbes 40 aastat, tema abikaasa elab Eestis ja

omab pikaajalise elaniku elamisluba, kaebaja lapsed on Eesti riigi kodanikud, kaebaja tegeleb Eestis

ettevõtlusega, omab sissetulekut ning teda pole esimese lahkumisettekirjutuse tegemise hetkest alates

kümne aasta jooksul suudetud välja saata. Kaebaja töötas küll välisriigi luure- ja

julgeolekuteenistuses aastatel 1984-1990, kuid läks erru enne Eesti taasiseseisvumist ja tänaseks on

möödunud erruminekust üle kahekümne aasta. Arvestada tuleb, et ka välisriigi relvajõududest erru

arvatud isikutest lähtuv oht Eesti julgeolekule võib aja jooksul muutuda. Leiame, et käesoleva

vaidluse olulised asjaolud kogumis võimaldavad teha järelduse, et A. Šapovalovi väljasaatmine on

muutunud võimatuks.

12. Halduskohtu ja ringkonnakohtu otsustest ega ka kolleegiumi enamuse heakskiidu pälvinud

seisukohtadest ei nähtu veenvalt, millist rolli ning tagajärgi on omanud KAPO arvamus, mille

esitamise eel oli PPA seisukohal, et väljasaatmine on võimatu, kuid mille järel PPA seisukoht muutus

ja väljasaatmine hinnati võimalikuks (vt otsuse p 5). KAPO arvamuses viidatakse, et A. Šapovalovile

erandina üheks aastaks tähtajalise elamisloa andmine looks ohtliku pretsedendi, mis saadaks

üldsusele eksliku sõnumi Eesti haldussuutlikkuse kohta ja suurendaks veelgi võimalikku

julgeolekuohtu. KAPO arvamuses pole hinnatud ega väljendatud konkreetselt A. Šapovalovist

lähtuvat võimalikku julgeolekuohtu.

Tõnu Anton, Indrek Koolmeister