3-3-4-2-11 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

ERIKOGU

KOHTUMÄÄRUS

Kohtuasja number

3-3-4-2-11

Määruse kuupäev

6. detsember 2011

Kohtukoosseis

Eesistuja Märt Rask, liikmed Indrek Koolmeister, Jaak Luik, Ivo

Pilving ja Tambet Tampuu

Kohtuasi

OÜ Favorte ja OÜ Urban Management kaebus Jõelähtme

Vallavalitsuse halduslepingu tühistamiseks ning 31 955,82 euro

ja lisanduvate viiviste väljamõistmiseks

Menetluse alus Riigikohtus

Tallinna Halduskohtu 28. septembri 2011. a määrus haldusasjas

nr 3-11-1822

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Tühistada Tallinna Halduskohtu 28. septembri 2011. a määrus haldusasjas nr 3-11-1822.

2. Saata asi Tallinna Halduskohtule ettevalmistava menetluse jätkamiseks.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. OÜ Favorte ja OÜ Urban Management esitasid 14. aprillil 2011 Harju Maakohtule hagiavalduse

23. juulil 2008 Jõelähtme Vallavalitsusega sõlmitud Kohustuste üleandmise lepingu muutmise

kokkuleppe osaliseks tühistamiseks ning 500 000 krooni tagastamiseks. 20. aprilli 2011. a määrusega

võttis Harju Maakohus hagi menetlusse.

2. Harju Maakohus jättis 21. juuni 2011. a määrusega hagi läbi vaatamata kohtu pädevuse puudumise

põhjendusel tsiviilkohtumenetluse seadustiku (TsMS) § 423 lg 1 p 13 alusel ning lõpetas tsiviilasja

nr 2-11-17222 menetluse. Harju Maakohus leidis, et 17. detsembri 2007. a Kohustuste üleandmise

lepingu lisana 23. juulil 2008 sõlmitud lepingu punkt 4.1.7. on haldusleping.

3. Kaebajad esitasid 22. juulil 2011 Tallinna Halduskohtule ühiselt kaebuse, milles leidsid, et poolte

vahel olev vaidlus on tsiviilõiguslik vaidlus. Kohustuste üleandmise lepingu eesmärgiks oli

ehitusseaduse (EhS) §-st 13 tulenevate Jõelähtme valla kohustuste üleandmine seoses Uue-Suurekivi

detailplaneeringu järgi väljaehitamisele kuuluvate teede ning tehnovõrkude ja -rajatiste rajamisega

ning sellega seotud teistes õigustes kokkuleppimine. Lepinguga võtsid OÜ Favorte ja OÜ Urban

Management endale kohustuse Uue-Suurekivi planeeringus nimetatud maa-ala osas projekteerida ja

välja ehitada teed, veetrassid, tuletõrjeveesüsteemid, elektri- ja sideliinid, sadevee- ja

kanalisatsioonitrassid ning vallale üle anda kruntide piiridest välja jäävad trassid. 23. juulil 2008

sõlmitud Kohustuste üleandmise lepingu muutmise kokkuleppe punktiga 4.1.7. võtsid OÜ Favorte ja

OÜ Urban Management endale kohustuse tasuda Jõelähtme Vallavalitsuse eelarvesse "seoses

detailplaneeringu kehtestamise ja realiseerimisega (48 eluaset) põhjustatava lisakoormusega

Jõelähtme valla infrastruktuuridele, viimaste arendamiseks" kumbki 250 000 krooni.

Kaebuse esitajad leidsid, et Kohustuste üleandmise leping on selgelt osadeks jagatav ning sisuliselt

on punkt 4.1.7. eraldiseisev tsiviilõiguslik tehing. Kaebuse esitajate hinnangul ei vasta punkt 4.1.7.

põhilistele halduslepingu tunnustele, lähtudes Riigikohtu halduskolleegiumi 20. oktoobri 2003. a

otsusest kohtuasjas nr 3-3-1-64-03 - punktiga 4.1.7. ei täpsustatud kaebajatele antavat õigust, ei antud

üle avaliku võimu volitusi ega reguleeritud kolmandate isikute subjektiivseid avalikke õigusi.

4. Tallinna Halduskohus esitas 28. septembri 2011. a määrusega haldusasjas nr 3-11-1822

Riigikohtule pädeva kohtu määramise taotluse.

Halduskohus leidis, et kaebajad on õigesti põhjendanud, miks tegemist ei ole mitte vaidlusega

halduslepingu üle, vaid tsiviilõigusliku vaidlusega. Kohus möönis, et tulenevalt lepingu

vormistamisest varasema halduslepingu lisana ja selle punkti 4.1.7. lisamisest varasema

halduslepingu teksti võib tekkida ekslik mulje, et tegemist on halduslepingu täiendusega. Tulenevalt

vaidlusega seotud asjaoludest tuleb vaidlusalust lepingupunkti kaebaja toodud põhjendustel käsitada

iseseisva tsiviilõigusliku tehinguna. Halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 11 lg 6 kohaselt

edastab kohus juhul, kui ta leiab, et kaebuse ja protesti lahendamine kuulub tsiviilasju lahendava

kohtu pädevusse ja tsiviilasju lahendav kohus on eelnevalt samas asjas leidnud, et see ei kuulu

tsiviilasju lahendava kohtu pädevusse, asja viivituseta Riigikohtule pädeva kohtu määramiseks ning

teavitab sellest ka menetlusosalisi. Juhindudes HKMS § 11 lg-st 6 edastab kohus asja Riigikohtule

pädevuse küsimuse otsustamiseks.

5. Riigikohtule esitas seisukohad pädeva kohtu määramise küsimuses ka Jõelähtme Vallavalitsus,

kelle hinnangul on 17. detsembri 2007. a leping ja selle täiendused vaadeldavad halduslepinguna.

Leping ja selle täiendused on sõlmitud EhS §-st 13 tulenevate vastustaja kohustustega seonduvalt.

Vastustaja viitab Riigikohtu halduskolleegiumi otsusele haldusasjas nr 3-3-1-26-10, kus kohus leidis,

et EhS §-s 13 sätestatu on vaadeldav kohaliku omavalitsuse pädevusse kuuluva ülesandena, mille

täitmise võib lepingu alusel panna muudele isikutele. Vastustaja seisukohta toetab ka Riigikohtu

halduskolleegiumi otsus haldusasjas nr 3-3-1-35-04, mille p-s 14 on leitud, et planeerimis- ja

ehitusseaduse (PES) § 47 alusel sõlmitud kokkulepe vastab halduslepingu tunnustele. PES § 47 ja

EhS § 13 on sisult väga sarnased (vt ka Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus

kohtuasjas nr 3-4-1-9-06, p 31). Ka 23. juulil 2008 sõlmitud lepingu muutmise kokkuleppe pealkiri

viitab asjaolule, et poolte sooviks oli muuta varasemat lepingut, mitte sõlmida uut. Lisaks ei

piirdunud 23. juuli 2008. a kokkulepe 17. detsembri 2007. a lepingusse p 4.1.7. lisamisega, vaid

muudeti ka lepingu punkti 4.1.2.

ERIKOGU SEISUKOHT

6. OÜ Favorte ja OÜ Urban Management ning Jõelähtme Vallavalitsus sõlmisid 17. detsembril 2007

lepingu, millega Jõelähtme vald andis OÜ-le Favorte ja OÜ-le Urban Management üle valla

kohustused, mis tulenevad EhS §-st 13, ning vallavalitsus kohustus esitama detailplaneeringu

vallavolikogule kehtestamiseks (lepingu p-d 1.1 ja 1.2). Lisaks leppisid pooled muu hulgas kokku, et

seoses detailplaneeringu elluviimisega planeeritaval alal ei ole vallal lepinguväliseid muid kohustusi

(lepingu p 4.1.1), et kõik muudatused ja täiendused lepingule sõlmitakse kirjalikult ning need

muutuvad lepingu lahutamatuks osaks (lepingu p 4.1.4) ja et lepingu mittetäitmine või mittekohane

täitmine arendajate poolt on aluseks detailplaneeringu tühistamiseks Jõelähtme Vallavolikogus

(lepingu p 4.1.5).

23. juulil 2008 sõlmisid pooled lepingu muutmiseks notariaalselt tõestatud kokkuleppe, millega

muudeti 17. detsembri 2007. a lepingu p 4.1.2 ning lisati p 4.1.7 500 000 krooni tasumise kohta

Vallavalitsuse eelarvesse seoses detailplaneeringu kehtestamise ja realiseerimisega põhjustatava

lisakoormusega valla infrastruktuurile. Kokkuleppe p-s 3.2 kinnitavad kokkuleppe osalised, et nad

loevad lepingu muutmise kokkuleppe algse lepingu lahutamatuks lisaks. Kokkuleppe p 3.3 kohaselt

loevad kokkuleppe osalised kokkuleppe kehtetuks juhul, kui detailplaneeringut ei ole

hiljemalt 1. septembril 2008 kehtestatud.

7. Ehitusseaduse § 13 sätestab, et detailplaneeringukohase avalikult kasutatava tee ja üldkasutatava

haljastuse, välisvalgustuse ja vihmaveekanalisatsiooni väljaehitamise kuni ehitusloale märgitud

maaüksuseni tagab kohalik omavalitsus, kui kohalik omavalitsus ja detailplaneeringu koostamise

taotleja või ehitusloa taotleja ei ole kokku leppinud teisiti.

Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium on kohtuasjas nr 3-4-1-9-06 asunud seisukohale, et EhS §-

st 13 tulenev kohustus tagada detailplaneeringukohase avalikult kasutatava tee ja üldkasutatava

haljastuse, välisvalgustuse ja vihmaveekanalisatsiooni väljaehitamine kuni ehitusloale märgitud

maaüksuseni kujutab endast olemuslikult kohaliku omavalitsuse omapädevusse kuuluvat ülesannet

kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) § 6 lg 3 p 1 mõttes (otsuse p 20). Nii

põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium kui ka halduskolleegium on oma praktikas leidnud, et EhS

§-st 13 tuleneva kohustuse võib täita ka ehitusloa või detailplaneeringu taotlejaga või muude

isikutega kokkulepete sõlmimise ja täitmise kaudu (halduskolleegiumi otsused asjades nr 3-3-1-35-

04, p 11; 3-3-1-26-10, p 13; 3-3-1-37-10, p 12; põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus

kohtuasjas nr 3-4-1-9-06, p 31). Kohtuasjas nr 3-3-1-35-04 märkis halduskolleegium, et tegemist on

halduslepingu tunnustele vastava kokkuleppega (otsuse p 14). Põhiseaduslikkuse järelevalve

kolleegium on selgitanud, et ka EhS § 13 täitmise finantseerimise korraldamine võib toimuda

kokkuleppel arendajaga (otsus kohtuasjas nr 3-4-1-9-06, p 33).

8. Haldusmenetluse seaduse (HMS) § 95 1. lause kohaselt on haldusleping kokkulepe, mis reguleerib

haldusõigussuhteid. HMS § 96 lg-st 1 tulenevalt on vähemalt üks halduslepingu pool haldusorgan.

Halduskoostöö seaduse (HKTS) § 3 lg 2 järgi võib kohalik omavalitsus talle seadusega või selle

alusel pandud haldusülesannet volitada juriidilist või füüsilist isikut täitma seaduse alusel antud

haldusaktiga või seaduse alusel käesolevas seaduses sätestatud tingimustel ja korras sõlmitud

halduslepinguga. Haldusülesande täitmiseks volitamise korral võib HKTS § 3 lg 4 kohaselt sõlmida

tsiviilõigusliku lepingu, kui seadus ei näe ette üksnes halduslepingu sõlmimist, lepinguga ei

reguleerita avaliku teenuse kasutaja või muu kolmanda isiku õigusi ega kohustusi, riiki või kohalikku

omavalitsust ei vabastata tal lasuvatest kohustustest ja ülesande täitmisel ei kasutata täidesaatva

riigivõimu volitusi. Kui lepingust selgelt ei nähtu poolte tahe sõlmida tsiviilõiguslik leping,

eeldatakse, et tegemist on halduslepinguga.

9. Käesolevas asjas on Jõelähtme Vallavalitsus 17. detsembri 2007. a lepinguga volitanud juriidilisi

isikuid täitma talle EhS §-ga 13 pandud haldusülesannet. Lepingu p-s 4.1.1 leppisid pooled kokku, et

seoses detailplaneeringu elluviimisega planeeritaval alal ei ole vallal lepinguväliseid muid kohustusi.

Lepingu p-ga 4.1.3 kohustusid arendajad detailplaneeringuga hõlmatud maa-ala võõrandamisel

lepinguga endale võetud kohustused üle andma uuele omanikule. Juhul kui arendajad seda nõuet ei

täida, kuuluvad lepingu sama punkti kohaselt kõik uue omaniku poolt tulevikus võimalikud vallale

esitatavad nõuded täitmisele lepingu sõlminud arendajate poolt. Seega on Jõelähtme vald lepingu

tulemusel vabanenud temal lasuvatest kohustustest. Menetlusosaliste vahel puudub vaidlus selle üle,

et 2007. aastal sõlmitud lepingu näol oli tegemist halduslepinguga. Sellise lepingu käsitamine

halduslepinguna on kooskõlas Riigikohtu varasema praktikaga. Seetõttu leiab Riigikohtu erikogu, et

Jõelähtme Vallavalitsuse ning OÜ-de Favorte ja Urban Management vahel 17. detsembril 2007

sõlmitud leping on haldusleping.

10. OÜ Favorte ja OÜ Urban Management on seisukohal, et 23. juulil 2008 sõlmitud kokkuleppega

lisati formaalselt varasemale lepingule p 4.1.7, kuid sisuliselt on p 4.1.7 eraldiseisev tsiviilõiguslik

tehing. Kaebajate hinnangul viitab see, et kohustuste üleandmise leping sõlmiti enne p 4.1.7,

asjaolule, et see punkt ei olnud algse lepingu sõlmimise eelduseks ning seega ei ole lepinguga

lahutamatult seotud. p 4.1.7 täitmine ei olnud kaebajate arvates seotud teiste kohustuste üleandmise

lepingu osadega - selle punkti täitmisest ei seatud sisuliselt sõltuvusse mitte ühegi teise kohustuse

täitmist. Samuti tõid kaebajad välja asjaolu, et p 4.1.7 ja lepingu muust osast tulenevate kohustuste

täitmisele kehtivad erinevad tähtajad.

11. Riigikohtu erikogu on seisukohal, et 23. juulil 2008 sõlmitud lepingu muutmise kokkulepet ei saa

pidada eraldi lepinguks. Juba 17. detsembril 2007 sõlmitud lepingu p-s 3.2 leppisid pooled kokku

selles, et kõik muudatused muutuvad lepingu lahutamatuks osaks; sama korrati 23. juulil 2008

sõlmitud lepingu muutmise kokkuleppes. Lepingu muutmise kokkulepe on sõlmitud notariaalses

vormis ning selle lõppsätete kohaselt on notar kokkuleppe sisu ja õiguslikke tagajärgi kokkuleppe

osalistele selgitanud ning nad kinnitavad, et kokkuleppe tekst ja sisu vastavad nende tahtele. Seega on

pooled selgelt väljendanud tahet muuta hilisem täiendus algse lepingu lahutamatuks osaks. Erikogu

märgib, et lepingu muutmise kokkuleppe sisu, nagu ka algse lepingu sisu, on lahutamatult seotud

detailplaneeringuga - ühelt poolt lubavad arendajad võtta üle valla EhS §-st 13 tuleneva kohustuse

rajada vastavalt planeeringule planeeritava maa-ala infrastruktuur, lepingu muutmise kokkuleppe

kohaselt tasuvad sellele lisaks veel 500 000 krooni valla muude infrastruktuurikulutuste

hüvitamiseks, vastutasuks lubab vallavalitsus teha omalt poolt kõik planeeringu kehtestamiseks ning

lepingu muutmise kokkuleppe alusel ka mitte viivitada ehitus- ja kasutuslubadega. Eeltoodust

tulenevalt on poolte lepingust ja selle muudatustest tulenevad kohustused omavahel seotud ning

23. juuli 2008. a lepingu muutmise kokkuleppe p 4.1.7 ei ole võimalik käsitada eraldi tsiviilõigusliku

lepinguna.

12. Erikogu märgib, et 23. juuli 2008. a kokkuleppe p 4.1.7 vastab ka iseseisvalt halduslepingu

tunnustele. HMS §-dest 95 ja 96 tulenevalt on halduslepingu tunnusteks haldusõigussuhte

reguleerimine ning see, et vähemalt üks lepingupooltest on haldusorgan. Kokkuleppe kohaselt

tasutakse vaidlusalune summa valla eelarvesse seoses detailplaneeringu kehtestamise ja

realiseerimisega põhjustatava lisakoormusega Jõelähtme valla infrastruktuuridele, viimaste

arendamiseks. Riigikohus on oma praktikas leidnud, et EhS §-st 13 tulenev kohustus kujutab endast

olemuslikult kohaliku omavalitsuse omapädevusse kuuluvat ülesannet KOKS § 6 lg 3 p 1 mõttes

(Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus kohtuasjas nr 3-4-1-9-06, p 20;

Riigikohtu halduskolleegiumi otsus kohtuasjas nr 3-3-1-26-10, p-d 13-14). Kuigi EhS § 13 käsitleb

ainult detailplaneeringu kohaseid rajatisi, on erikogu seisukohal, et ka valla muu infrastruktuuri

arendamise näol on tegemist üldjuhul kohaliku omavalitsuse pädevusse kuuluva avaliku ülesandega

(KOKS § 6 lg 1). Riigikohtu halduskolleegium leidis kohtuasjas nr 3-3-1-26-10, et see, kui valla

poolt arendajale pandud kohustustele vastavad objektid asuvad mõnel juhul väljaspool

planeeringuala, ei tähenda, et need kohustused juba seetõttu ei vasta detailplaneeringule või pole

sellega seotud. Halduskolleegium märkis, et detailplaneeringualale rajatavad teed ja tehnovõrgud

tuleb ühendada väljaspool planeeringuala asuvate rajatistega, neid vajadusel ümber ehitades. Ka

sotsiaalobjektide ehitamine võib halduskolleegiumi hinnangul olla otseselt seotud elanike arvu

märkimisväärse ja hüppelise kasvuga planeeringualal (otsuse p 15).

13. Vaidlusalune kokkulepe on sõlmitud avaliku ülesande täitmise rahastamiseks ning seotud

detailplaneeringu kehtestamisega ja kehtimajäämisega (kokkuleppe kohaselt kantakse summa valla

arveldusarvele pärast detailplaneeringu kehtestamist ning juhul, kui planeering tunnistatakse kümne

aasta jooksul pärast kehtestamist kehtetuks, kohustub vald summa kaebajatele tagasi maksma). Kuigi

haldusülesande täitmisega seoses võib haldusorgan teatud juhtudel sõlmida ka tsiviilõigusliku

lepingu, on tal tegevusvormi valiku vabadus ning vaidlusalusest kokkuleppest ei nähtu poolte tahet

sõlmida tsiviilõiguslik leping - vastupidi, pooled on rõhutanud, et nad loevad lepingu muutmise

kokkuleppe algse lepingu lahutamatuks lisaks. Vastustaja on ka kohtule esitatud seisukohas leidnud,

et tegemist on halduslepinguga.

14. Eeltoodust tulenevalt on erikogu seisukohal, et vaidlusaluse kokkuleppe näol on tegemist

halduslepingu osaga. HKMS § 4 lg-st 1 tulenevalt loetakse haldusaktiks, mille peale võib

halduskohtusse kaevata või protestida, ka haldusleping. Seega kuulub käesoleva kaebuse

lahendamine halduskohtu pädevusse. Tallinna Halduskohtu 28. septembri 2011. a määrus haldusasjas

nr 3-11-1822 tuleb tühistada ja saata asi ettevalmistava menetluse jätkamiseks Tallinna

Halduskohtule.

Märt Rask, Indrek Koolmeister, Jaak Luik, Ivo Pilving, Tambet Tampuu