3-3-1-22-11 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUMÄÄRUS

Kohtuasja number

3-3-1-22-11

Määruse kuupäev

30. mai 2011

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Indrek Koolmeister, Ivo Pilving,

Jüri Põld ja Harri Salmann

Kohtuasi

Ljudmilla Dovženko kaebus Eesti Vabariigi tekitatud kahju

hüvitamiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Ringkonnakohtu 29. detsembri 2010. a määrus

haldusasjas nr 3-09-2215

Menetluse alus Riigikohtus

Ljudmilla Dovženko määruskaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Anda haldusasi läbivaatamiseks Riigikohtu üldkogule.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Ljudmilla Dovženko esitas halduskohtule kaebuse Eesti Vabariigi poolt õigustloova akti andmata

jätmisega tekitatud varalise ja mittevaralise kahju hüvitamiseks Riigivastutuse seaduse (RVastS) § 14

lg 1 alusel. L. Dovženko kasutas eluruumi Tallinnas Kreutzwaldi 7-5, mis ÕVVTK Tallinna

linnakomisjoni 27. septembri 1993. a otsuse nr 1096 kohaselt kuulus võõrandamise ajal Theodor

Teichile, kes oli Saksamaale ümberasunu omandireformi aluste seaduse (ORAS) mõttes. Kahju

tekitati pikaajalise õigusliku ebaselgusega seetõttu, et kuna ORAS § 7 lg 3 alusel polnud selge, kas

ümberasunu vara tagastatakse, siis puudus kaebajal võimalus kasutatava eluruumi erastamiseks, mis

tõi kaasa perekonna- ja eraelu puutumatuse põhiõiguse ja põhiõiguse menetlusele ja korraldusele

rikkumise.

Kahju suuruse kindlaksmääramisel tuleks aluseks võtta teostamata jäänud võimalus erastada

kasutatav eluruum või soetada endale tolleaegse hinnaga eluase mujal. Arvestades

erastamisvõimaluse puudumist ja eluruumide kallinemist, tuleb kaebaja varalist kahju mõista

õiguslikult kui saamata jäänud tulu 1 355 993 krooni. RVastS § 9 lg 1 alusel kuulub hüvitamisele ka

mittevaraline kahju, mille hüvitise suurus oleks kooskõlas Euroopa Inimõiguste Kohtu (EIÕK)

praktikast lähtuvalt 1 428 496 kr. RVastS § 9 lg 1 kohaldamist õigustaks kaebaja ebakindlus oma

tuleviku suhtes ja stress.

Kaebaja esitas ka taotluse riigilõivu tasumisest vabastamiseks, kuna RVastS § 14 alusel esitatud kahju

hüvitamise kaebuselt riigilõivu nõudmine on põhiseaduse vastane.

2. Tallinna Halduskohtu 12. veebruari 2010. a määrusega jäeti L. Dovženko taotlus riigilõivu

tasumisest vabastamiseks rahuldamata ja anti tähtaeg riigilõivu tasumiseks. Kohus leidis, et kaebaja

pole väitnud, et ta ei saa lõivu tasuda maksevõime puudumise tõttu. Riigilõivud on kehtestatud

seadusega ja lõivul on legitiimne eesmärk - menetlusökonoomia. Lõiv aitab ära hoida liigseid,

pahatahtlikke ja ilmselt põhjendamatuid, sh liialdatud kahjunõudega kaebusi. Riigilõivu nõue üldse ja

ka kohaldamisele kuuluv lõivumäär pole põhiseadusega vastuolus. Tegemist on proportsionaalse

piiranguga, sobiva ja vajaliku abinõuga menetlusökonoomia kindlustamiseks.

3. L. Dovženko esitas halduskohtu 12. veebruari 2010. a määruse peale määruskaebuse Tallinna

Ringkonnakohtule, milles taotles halduskohtu määruse tühistamist ja taotluse rahuldamist või

alternatiivselt lõivumäära 0,05% kohaldamist. Määruskaebuses väideti, et RVastS § 14 alusel esitatud

kahjunõude puhul on sisuliselt tegemist individuaalse põhiseaduslikkuse järelevalve kaebusega, mis

on lõivuvaba. Kohtu arutlus kaebaja maksevõimest on asjakohatu, sest lõivuvabastust taotletakse

kaebuse aluseks olevate eriliste asjaolude tõttu ja lõivu ebamõistlikust suurusest lähtudes. Arvestatud

pole EIÕK ulatusliku praktikaga vaidlusalustes küsimustes ja Riigikohtu seisukohtadega seoses

ORAS § 7 lg-ga 3 ja kahju hüvitamisega.

4. Tallinna Ringkonnakohtu 7. aprilli 2010. a määrusega jäeti L. Dovženko määruskaebus

rahuldamata ja halduskohtu määrus muutmata. Ringkonnakohus põhjendas sellist lõppjäreldust

riigilõivu legitiimse eesmärgiga kohtumenetluses ja seisukohaga, et lõiv on sobiv, vajalik ja

mõõdukas abinõu menetlusökonoomia tagamiseks. Ringkonnakohus leidis, et mittevaralise kahju

hüvitamise nõue on põhiosas perspektiivitu ja varalise kahju hüvitamise nõue olulises osas

põhjendamatu. Kaebeõigust võib kuritarvitada ka sellega, et riigi vastu esitatakse põhjendamatuid,

läbimõtlematuid ja liialdatud kahjunõudeid. Mõistlik on hinnata kaebuselt tasumisele kuuluva

riigilõivu suurust võrrelduna sellega, kui suure varalise hüve saavutaks kaebuse esitaja kaebuse

rahuldamisel. Esitatud kaebuse võrdlemine individuaalse põhiseaduslikkuse järelevalve kaebusega ei

toetu kehtivale õigusele. Ringkonnakohus selgitas, kuidas määruses esitatud põhjendused on

kooskõlas EIÕK praktikaga ja Riigikohtu lahenditega sarnastes asjades.

5. Riigikohtu halduskolleegiumi 12. augusti 2010. a määrusega jäeti L. Dovženko määruskaebus

ringkonnakohtu 7. aprilli 2010. a määruse peale menetlusse võtmata.

6. Tallinna Halduskohtu 4. novembri 2010. a määrusega tagastati L. Dovženko kaebus nõutud

riigilõivu tasumata jätmise tõttu.

7. L. Dovženko esitas halduskohtu 4. novembri 2010. a määruse peale määruskaebuse, milles taotles,

et ringkonnakohus tühistaks halduskohtu määruse ja teeks uue määruse, millega võtaks kaebuse

menetlusse. Määruskaebuses väideti, et kaebajal polnud majandusliku seisundi tõttu võimalik nõutud

riigilõivu tasuda, sest peaaegu kogu sissetulek kulub eluasemelaenu tagastamisele ja halduskohtu

määrus rikub kaebaja põhiõigusi, sh õigust õiglasele kohtulikule arutamisele, õigust tõhusale

menetlusele enda kaitseks ja õigust olla kaitstud riigi omavoli eest.

8. Tallinna Ringkonnakohtu 29. detsembri 2010. a määrusega jäeti L. Dovženko määruskaebus

rahuldamata ja halduskohtu 4. novembri 2010. a määrus muutmata. Ringkonnakohus selgitas, et

kontrollib üksnes halduskohtu 4. novembri 2010. a määruse seaduslikkust, kaebaja väited

võimetusest tasuda riigilõivu pole aga asjakohased. Kuna kaebaja ei tasunud halduskohtu

12. veebruari 2010. a määrusega nõutud riigilõivu, oli kaebuse tagastamine õiguspärane. Kohtul

puudus kaalumisruum teistsuguse lahendi tegemiseks.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

9. L. Dovženko esitas Riigikohtule määruskaebuse Tallinna Ringkonnakohtu 29. detsembri 2010. a

määruse ja Tallinna Halduskohtu 4. novembri 2010. a määruse tühistamiseks, väites, et:

1) majandusliku seisundi tõttu ei ole tal võimalik nimetatud ulatuses lõivu tasuda;

2) käiguta jätmise määruse peale, millega tuvastati lõivu kohustus ja suurus, ei saa määruskaebust

esitada;

3) ringkonnakohus ei põhjendanud seda, miks ta ei nõustu määruskaebuse esitaja väidetega;

4) halduskohus märkis ebaõigesti, et tasumisele kuulub lõiv 139 224 kr ja 45 s. Tegelikult kuulub

tasumisele lõiv 130 000 kr;

5) kaebuses oli määruskaebuse esitaja seisukohal, et RVastS § 14 alusel esitatud kahju hüvitamise

kaebuselt lõivu nõudmine ja riigilõivuseaduse § 22, mis ei näe ette lõivuvaba kaebuse esitamist, on

põhiseaduse vastane;

6) tegemist ei ole "kergemeelse" kaebusega. Käesolevas asjas kaebuse mitterahuldamise

prognoosimine on raske või võimatu, kuna puudub sellekohane kohtupraktika;

7) lõive tõsteti alates 1. jaanuarist 2009. 130 000 kr suurust lõivu saab käesolevas asjas pidada

ülisuureks;

8) RLS § 56 lg 11, mille kohaselt tuleb tasuda lõivu 130 000 kr, on vastuolus PS §-dega 12, 13, 14, 15

ja 32. Kaebajalt on võetud võimalus oma subjektiivseid õiguseid kohtu kaudu kaitsta.

10. Justiitsministeerium palub jätta määruskaebus rahuldamata, kuna see ei ole põhjendatud.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

11. Esmalt analüüsib kolleegium, kas kaebuse tagastamise määruse peale esitatud määruskaebuse

lahendamisel saab hinnata lõivu suuruse põhiseaduspärasust (I). Seejärel esitab kolleegium seisukoha

lõivu suurust ettenägeva sätte põhiseaduspärasuse osas (II).

I

12. Halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 10 lg 6, § 84 lg 1 ja RLS § 56 lg 11 kohaselt tuleb

kaebajal kahju hüvitamise kaebuse esitamisel tasuda riigilõivu. Kaebuse saamisel kontrollib kohus ka

seda, kas isik on tasunud riigilõivu (HKMS § 11 lg 1 p 1). Kui isik ei ole tasunud riigilõivu, jätab

kohus määrusega (käesoleval juhul Tallinna Halduskohtu 12. veebruari 2010. a määrus) kaebuse

käiguta ja annab tähtaja puuduste kõrvaldamiseks (HKMS § 11 lg 2). Kuna halduskohtumenetluse

seadustik ei näe ette võimalust esitada määruskaebust kaebuse käiguta jätmise määruse peale ning see

määrus ei takista ka asja edasist menetlust, ei saa selle määruse peale määruskaebust esitada (HKMS

§ 471 lg 1). Kui kaebus oli puudusega ja kaebaja jätab kaebuse käiguta jätmise määruses ettenähtud

tähtaja jooksul puuduse kõrvaldamata (nt lõivu tasumata), tagastatakse kaebus HKMS § 11 lg 3

alusel.

Kaebuse tagastamine HKMS § 11 lg 3 alusel eeldab, et kaebus on puudusega. Kaebust ei saa

tagastada, kui kohus leidis kaebuse käiguta jätmisel ekslikult, et kaebus on puudusega. Seega on

kaebusele nõudeid sätestavad õigusnormid asjassepuutuvad HKMS § 11 lg 3 kohaldamisel. Kaebuse

tagastamise määruse peale saab isik esitada määruskaebuse (HKMS § 11 lg 8).

Asjas tingis kaebuse tagastamise see, et kaebaja ei tasunud seadusega ettenähtud lõivu. Kuna kaebuse

tagastamise määruse peale saab kaebaja esitada määruskaebuse, kontrollitakse selle lahendamisel ka

käiguta jätmise põhjendatust. Seetõttu saab kõrgemalseisev kohus lõivu tasumise kohustuse ja

suuruse ning selle põhiseaduspärasuse osas anda õigusliku hinnangu kaebuse tagastamise määruse

peale esitatud määruskaebuse lahendamisel (vt ka Riigikohtu üldkogu 12. aprilli 2011. a otsus asjas

nr 3-2-1-62-10, p 31).

Seega on RLS § 56 lg 11 asjassepuutuvaks sätteks, kuna lõivu tasumise kohustus ja suurus

tuvastatakse nimetatud õigusnormi alusel. Selle sätte puudumisel ei oleks kohus tohtinud kaebust

tagastada.

13. Esialgses kaebuses taotles kaebaja lõivu tasumisest vabastamist ja põhjendas seda väitega, et

riigivastutuse seaduse § 14 alusel esitatud kahju hüvitamise kaebuselt lõivu nõudmine ja olukord, kus

RLS § 22 ei näe ette lõivuvaba kaebuse esitamist, on põhiseaduse vastane. Nimetatud väidet

analüüsisid nii haldus- kui ka ringkonnakohus 12. veebruari ja 7. aprilli 2010. a määrustes, millega

jäeti lõivust vabastamise taotlus rahuldamata.

Asjaolu, et kohtud on analüüsinud lõivu tasumise kohustuse põhiseaduspärasust määruses, millega

jäeti kaebaja taotlus riigilõivust vabastamiseks rahuldamata, ei välista kaebuse tagastamise määruse

peale esitatud määruskaebuses RLS § 56 lg 11 põhiseaduspärasuse küsimuse tõstatamist. Kolleegium

on sellel seisukohal seetõttu, et ka kaebuse tagastamise määruse peale esitatud määruskaebuses on

RLS § 56 lg 11 asjassepuutuvaks sätteks (vt käesoleva otsuse p 12).

Riigilõivust vabastamise taotluse lahendamise esmaseks esemeks on see, kas kaebaja kuulub HKMS

§ 91 lg 1 kohaldamisalasse ja kas ta tuleb vabastada riigilõivu tasumise kohustusest või mitte.

Riigilõivust vabastamise taotluse lahendamisel ei ole esmaseks küsimuseks riigilõivu täpne suurus.

Käesoleval juhul analüüsisid nii haldus- kui ka ringkonnakohus lõivust vabastamata jätmise määruses

peamiselt seda, kas lõivu tasumise kohustus kui selline on põhiseaduspärane, mitte aga kaebajalt

nõutud lõivu suuruse põhiseaduspärasust.

14. Kolleegium on seisukohal, et lõivu suuruse põhiseaduspärasuse kontrolli eelduseks ei pruugi alati

olla see, et tuvastatud on isiku maksejõetus.

Ka siis, kui isiku maksejõuetust ei ole tuvastatud või isik leiab, et lõivu suurus on põhiseadusvastane,

võib lõivu tasumise kohustus ja lõivu suurus riivata isiku kohtusse pöördumise (PS § 15) ja ka nt

omandiõigust (PS § 32), kuna ta peab kohtusse pöördumiseks ja asjas sisulise otsustuse saamiseks

loobuma osast oma varast.

Käesoleval juhul on kaebaja kohtusse pöördumine takistatud, kuna kohtusse pöördumiseks peaks

kaebaja loobuma märkimisväärsest osast oma varast. Kohtumenetluses ei ole kaebaja tegelik

maksejõuetus analüüsi objektiks olnud. Kuigi tegemist ei ole sarnaste asjadega, pidas Riigikohtu

üldkogu asjas nr 3-2-1-62-10 võimalikuks võtta seisukoht lõivu suuruse põhiseaduspärasuse osas

hoolimata sellest, et tuvastatud ei olnud AS Wipestrex Grupp majanduslikku seisundit.

15. Eeltoodust tulenevalt saab kolleegium käesolevas asjas kaebuse tagastamise määruse peale

esitatud määruskaebuse lahendamisel analüüsida lõivu suuruse põhiseaduspärasust.

II

16. Kaebaja taotles varalise kahju 1 355 993 kr ja mittevaralise kahju hüvitamist summas

1 428 496 kr, seega kokku 2 784 489 kr hüvitamist. Halduskohus tagastas kaebuse HKMS § 11 lg 3

alusel ja põhjendas seda sellega, et kaebaja ei tasunud riigilõivu 139 224 kr ja 45 s.

Kaebuse esitamise ajal kehtinud RLS § 56 lg 11 sätestas: "Halduskohtule kahju hüvitamiseks või

alusetu rikastumise teel saadu tagastamiseks kaebuse esitamisel tasutakse riigilõivu 5 protsenti

summast, mille väljamõistmist taotletakse, või vara väärtusest, mille tagastamiseks kohustamist

taotletakse, kuid mitte alla 250 krooni ja mitte rohkem kui sama suure hagihinnaga hagi esitamisel

tsiviilkohtumenetluses."

Sama suure hagihinnaga hagi esitamisel tsiviilkohtumenetluses oleks tulnud vastavalt

riigilõivuseaduse lisale 1 tasuda riigilõivu 130 000 kr. Seega tuli kaebuselt tasuda lõivu 130 000 kr,

mitte 139 224 kr ja 45 s, nagu märkis halduskohus.

17. Riigikohtu üldkogu asus 12. aprilli 2011. a otsuses asjas nr 3-2-1-62-10 (p 45) lõivu legitiimse

eesmärgi osas seisukohale: "Üldkogu arvates saab lugeda põhiseaduse järgi lubatavaks eesmärki, et

hagimenetluses kantakse vähemalt rahaliste vaidluste puhul riigi tehtavad kulud õigusemõistmisele

eelkõige menetlusosaliste endi makstavate lõivude arvel (menetlusosaliste õigusemõistmise kulutuste

kandmisest osavõtu põhimõte), st teised maksumaksjad ei pea seda menetlust vähemalt üldjuhul

finantseerima. Küll ei saa seda põhimõtet laiendada selliselt, et sarnaselt peaks menetlusosalised

tervikuna finantseerima ka kohtumenetlusi, kus on mängus avalikud huvid, nt lapsi ja perekonda

puudutavates vaidlustes, vaidluseid riigiga või ka nt süüteomenetlusi.

Riigilõivu legitiimseks eesmärgiks põhiseaduse tähenduses on ka menetlusökonoomia, et vältida

põhjendamatute, pahatahtlike jms kaebuste menetlemist, kuna see võib kaasa tuua kohtusüsteemi

suutmatuse pakkuda isikutele tõhusat õiguskaitset mõistliku aja jooksul (vt ka Riigikohtu

15. detsembri 2009. a otsus põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 3-4-1-25-09, p 23).

Legitiimseks ei saa lugeda kohtulõivu võimalikku eesmärki teenida riigile lisatulu ja finantseerida

sellest riigi muid kulutusi, juhul kui lõiv on suurem, kui see on vajalik menetlusosaliste

õigusemõistmise kulutuste kandmise ja menetlusökonoomia tagamiseks. See oleks vastuolus PS §-

st 113 tuleneva lõivu olemusega."

Seega on Riigikohtu üldkogu viidatud lahendis asunud seisukohale, et vaidlustes riigiga ei saa pidada

lubatavaks eesmärki, et kohtumenetluses tehtavad kulud peaksid jääma eelkõige kaebaja kanda.

Õigusriigis riigivõimu vastu kohtus vaidlemisel peavad ka teised maksumaksjad teatud osas

õigusemõistmise kulutuste kandmises osalema. Selliste vaidluste algatamise tegelik võimalus, õiglane

menetlemine ja vastavad kohtulahendid on demokraatliku õigusriigi püsimajäämise ja arengu

oluliseks tagatiseks.

18. Kolleegium ei kahtle RLS § 56 lg 11 ja lõivu suuruse formaalses põhiseaduspärasuses. Samas on

kolleegiumil kahtlus, et käesolevas asjas ei pruugi lõivu suurus olla materiaalselt põhiseaduspärane.

Ebaproportsionaalselt kõrge riigilõivu tasumise kohustus oleks lubamatu piirang nii PS §-s 15 kui ka

§ 32 lg-s 1 sätestatud põhiõiguste realiseerimisel.

Kuni 1. jaanuarini 2009 kehtinud lõivuregulatsiooni kohaselt oleks kaebajal tulnud tasuda kaebuse

esitamisel lõivu 69 250 kr. Ka sellises suuruses lõiv või ka mõnevõrra väiksem lõiv tagaks

menetlusökonoomia eesmärgi saavutamise.

Riigikohtu üldkogu lahendatud asjas nr 3-2-1-62-10 nõudis AS Wipestrex Grupp hagis 31 500 000 kr

põhivõlana ja 9 802 109 kr 59 s viivisena. Riigikohtu üldkogu leidis, et põhiseaduspärane lõiv

apellatsioonkaebuselt on 300 000 kr. See on põhivõlast ca 0,86%. Käesolevas asjas nõudis kaebaja

2 784 489 kr. Lõivu suurus on 130 000 kr, mis on ca 5%. Seega oleks lõivu suhtelise suuruse erinevus

umbes kuuekordne. Halduskohtu otsuse peale apellatsioonkaebuse esitamisel tuleks samuti tasuda

riigilõivu 130 000 kr (HKMS § 32 lg 3, § 84 lg 1, RLS § 56 lg 18).

19. Ringkonnakohus leidis 7. aprilli 2010. a määruses, et mittevaralise kahju hüvitise nõue on

põhiosas perspektiivitu ja varalise kahju hüvitise nõue vähemalt olulises osas põhjendamatu.

Sisuliselt on ringkonnakohus hinnanud, millises osas oleks hüvitise väljamõistmine tõenäoline, mitte

aga kahjuhüvitise aluse küsimust. Seega ei ole ringkonnakohus kaebust tervikuna pidanud

perspektiivituks, vaid pigem möönnud teatud osas kaebuse perspektiivi.

20. Eeltoodust tulenevalt on kolleegiumil kahtlus, et kaebajalt 130 000 kr riigilõivu nõudmine võib

ebaproportsionaalselt piirata PS §-st 15 ja §-st 32 tulenevaid kaebaja põhiõigusi. Kuna kolleegium ei

ole käesolevas asjas veendunud RLS § 56 lg 11 põhiseadusele vastavuses, tuleb asi anda HKMS § 70

lg 11 ja põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 3 lg 3 alusel lahendada Riigikohtu

üldkogule.

Tõnu Anton, Indrek Koolmeister, Ivo Pilving, Jüri Põld, Harri Salmann