3-4-1-6-10 · Riigikohus

R I I G I K O H U S

PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM

KOHTUMÄÄRUS

Kohtuasja number

3-4-1-6-10

Määruse kuupäev

22. november 2010

Kohtukoosseis

Eesistuja Märt Rask, liikmed Jüri Ilvest, Peeter Jerofejev,

Ott Järvesaar, Jüri Põld

Kohtuasi

Õiguskantsleri taotlus tunnistada kehtetuks Tallinna

Linnavalitsuse 30. juuni 2009. aasta määruse nr 75

"Tallinna ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni

põhitegevuspiirkonna veevarustuse ja reovee

ärajuhtimise teenuse hinnad" § 1

Menetluse alus

Õiguskantsleri 7. juuni 2010. aasta taotlus nr 5

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Tagastada õiguskantsleri taotlus läbivaatamatult.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Tallinn sõlmis 12. jaanuaril 2001 AS-iga Tallinna Vesi teenuslepingu (edaspidi teenusleping), millega

pooled leppisid AS-ile Tallinna Vesi veevarustuse ja reovee ärajuhtimiste teenuste osutamiseks

eriõiguse andmise tõttu muu hulgas kokku veevarustuse ja reovee ärajuhtimise teenuste

kvaliteeditasemetes ning hindade kujundamise alustes.

2. Tallinna Linnavalitsus võttis 1. oktoobril 2008 vastu määruse nr 66 "Tallinna ühisveevärgi ja

-kanalisatsiooni põhitegevuspiirkonna veevarustuse ja reovee ärajuhtimise teenuse hinnad".

3. Õiguskantsler alustas 7. juulil 2009 Harju maavanema edastatud avalduse alusel menetlust, et

kontrollida Tallinna Linnavalitsuse 1. oktoobri 2008. aasta määruse nr 66 õiguspärasust.

4. Tallinna Linnavalitsus vastas õiguskantslerile 23. oktoobril 2009. Linnavalitsus märkis kõigepealt, et

Tallinna linna ja Tallinna ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni põhitegevuspiirkonnas vee-ettevõtjaks

määratud AS-i Tallinna Vesi vahelised õigused ja kohustused määrab kindlaks 2001. aastal sõlmitud

teenusleping ning selle lisad. Nimetatud leping, mida on muudetud 2002., 2005., 2007. ja

2009. aastal, sätestab saavutatava kvaliteedi ning tariifi muutmise alused. Teenuslepingu lisa 1

sisaldab veevarustuse ja reovee ärajuhtimise hindade valemit ja hinna arvutuse aluseid.

Teenuslepingus kokku lepitud hindade muutmise valemis on arvestatud ühisveevärgi ja

-kanalisatsiooni seadus (ÜVVKS) § 14 lõigetes 3 ja 4 nimetatud hinnakomponente. Veevarustuse ja

reovee ärajuhtimise teenuste hindade kehtestamisel ei selgita linnavalitsus välja vee-ettevõtja kulusid

nende komponentide lõikes, vaid langetab AS-i Tallinna Vesi erastajaga sõlmitud teenuslepingule

tuginedes otsuse hinna kui terviku kohta.

Linnavalitsus selgitas, et ta hindab veevarustuse ja reovee ärajuhtimise teenuste hinnakomponentide

põhjendatust 2001. aastal sõlmitud teenuslepingust lähtuvalt ning tuginedes Tallinna Vee-ettevõtjate

Järelevalve Sihtasutuse antud hinnangule. Põhjendatud tulukuse kindlaksmääramisel lähtub ta

kriteeriumist, mille järgi lubatud tulunorm reguleeritavalt varalt ei tohi ületada ettevõtte kapitali

kaalutud keskmist hinda (weighted average cost of capital, edaspidi WACC). Lisaks WACC-il

põhinevale arvestusele esitas Tallinna Linnavalitsus omakapitali rentaabluse võrdluse AS-i Tallinna

Vesi ja kahe Suurbritannia vee-ettevõtja vahel.

Tallinna Linnavalitsus pidas vee-ettevõtjaga pärast temalt hinnataotluse saamist läbirääkimisi, mille

tulemusel kehtestati madalamad hinnad, kui seda oli taotlenud vee-ettevõtja.

5. Tallinna Linnavalitsus kehtestas 30. septembri 2009. aasta määruse nr 75 "Tallinna ühisveevärgi ja -

kanalisatsiooni põhitegevuspiirkonna veevarustuse ja reovee ärajuhtimise teenuse hinnad", mis

jõustus 1. jaanuaril 2010.

6. Konkurentsiamet edastas 1. detsembril 2009 õiguskantslerile AS-ile Tallinna Vesi 30. novembril 2009

esitatud soovituse, mis põhines Konkurentsiameti analüüsil, mille eesmärgiks oli anda hinnang AS-

i Tallinna Vesi rakendatavate veevarustuse ja reovee ärajuhtimise teenuste hindade põhjendatusele.

Konkurentsiamet analüüsis KonkS § 55 lõike 2 alusel 2008. ja 2009. aasta konkurentsiolukorda

veevarustuse ja reovee ärajuhtimise teenuste osutamise turul.

Analüüsinud AS-i Tallinna Vesi hinnakujundust 2006., 2007. ja 2008. aastal, leidis Konkurentsiamet,

et AS-ile Tallinna Vesi on tagatud põhjendamatult suur tulukus. Samuti leidis Konkurentsiamet, et

AS-i Tallinna Vesi hindade kulupõhisust pole Tallinna Linnavalitsus sisuliselt kontrollinud. Sellisest

järeldusest johtuvalt tegi Konkurentsiamet KonkS § 61 alusel AS-ile Tallinna Vesi soovituse.

7. Õiguskantsler tegi Tallinna Linnavalitsusele 23. märtsil 2010 ettepaneku viia Tallinna Linnavalitsuse

30. septembri 2009. aasta määruse nr 75 "Tallinna ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni

põhitegevuspiirkonna veevarustuse ja reovee ärajuhtimise teenuse hinnad" § 1 kooskõlla

ÜVVKS § 14 lõikega 3, haldusmenetluse seaduse (HMS) § 89 lõike 1 ja § 90 lõikega 1 ning

põhiseaduse § 3 lõike 1 esimese lause ja § 154 lõikega 1.

8. Tallinna Linnavalitsus vastas õiguskantslerile 14. aprillil 2010 asutusesiseseks kasutamiseks

tunnistatud kirjaga, et ei järgi tehtud ettepanekut.

Tallinna Linnavalitsus leidis, et tegemist on haldusaktiga, mistõttu õiguskantsleril ei ole pädevust

selle põhiseaduspärasust kontrollida. Kuna õigusaktid ei reguleeri kulupõhisuse ja tulukuse

kindlaksmääramist, on veevarustuse ja reovee ärajuhtimise teenuste hindade kehtestajale antud

kaalutlusõigus. Teenuslepingus sisaldub veevarustuse ja reovee ärajuhtimise teenuste hindade

arvutamise valem, milles sisalduvad hindade arvutamise tingimused ning arvutuskäik.

Tallinna Linnavalitsus selgitas, et AS-i Tallinna Vesi esitatud hinnaettepanek põhines vee-ettevõtja

äriplaanil, mis sisaldas vee-ettevõtja tegevuskulusid. Määruse õiguspärasuse hindamise seisukohalt

pole detailselt vaja kulusid välja tuua, sest teenuslepingus kokku lepitud hinna kehtestamise

mehhanismiga, Tallinna Vee-ettevõtjate Järelevalve Sihtasutuse tehtava teenuslepingu täitmise

kontrolliga ning sellega, et AS-i Tallinna Vesi nõukogu liikmeteks on ka linnavalitsuse esindajad, on

tagatud kõnealuse määruse õiguspärasus. Lisaks tulenevalt sellest, et AS Tallinna Vesi on

börsiettevõte, pole võimalik tema kulusid ärisaladust rikkumata linnavalitsusel hinna kehtestamise

aktis detailselt avaldada ega põhjendada. Tallinna Linnavalitsus võrdles omavahel erinevate Eesti

vee-ettevõtjate kulustruktuuri tõhusust. Esitatud võrdluse põhjal leidis linnavalitsus, et AS Tallinna

Vesi tegutseb tõhusamalt kui teised vee-ettevõtjad, sest tema kogukulud on tehtud võrdluse põhjal

kõige madalamad.

Tallinna Linnavalitsuse arvates ei ole veevarustuse ja reovee ärajuhtimise teenuste osutamise

kulukomponendid stabiilsed ega valdavalt püsiva iseloomuga. AS-il Tallinna Vesi on võrreldes

tarbijahinnaindeksiga rohkem suurenenud ehitushinnad, nominaalne palgaindeks, toorvee tariif ja

saastetasud.

Tallinna Linnavalitsus ei nõustunud Konkurentsiameti analüüsi järeldustega, millele õiguskantsler oli

oma ettepanekus tuginenud. Linn juhtis tähelepanu, et Eesti Vee-Ettevõtjate Liidu andmetel on 32

vallas ja linnas veevarustuse ja reovee ärajuhtimise teenuse keskmiseks hinnaks 31,68 krooni/m3.

Neist 11-s on hind kõrgem ja 20-s madalam kui Tallinnas, kus on hinnaks 32,57 krooni/m3.

9. Õiguskantsler pöördus 7. juunil 2010 Riigikohtu poole taotlusega tunnistada kehtetuks Tallinna

Linnavalitsuse 30. septembri 2009. aasta määruse nr 75 "Tallinna ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni

põhitegevuspiirkonna veevarustuse ja reovee ärajuhtimise teenuse hinnad" (vaidlustatud määrus) § 1.

ÕIGUSKANTSLERI TAOTLUS

10. Õiguskantsler leidis oma taotluses, et vaidlustatud määruse § 1 on vastuolus ÜVVKS § 14 lõikega 3

ning PS § 3 lõike 1 esimese lause ja § 154 lõikega 1.

11. Õiguskantsleri hinnangul on vaidlustatud määrus üldakt.

Veevarustuse ja reovee ärajuhtimise teenus on universaalteenus tarbijakaitseseaduse § 2 punkti 6

mõistes. Seadusandja on ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni teenuste kvaliteeti ja kättesaadavust asunud

tagama regulatsiooniga, mis allutab teenuste osutaja reeglitele, mis piiravad tema tegutsemist

veevarustuse ja reovee ärajuhtimise teenuste osutamisel. Piirangute tasakaalustamiseks on

seadusandja näinud ÜVVKS § 7 lõigetes 2 ja 21 ette vee-ettevõtjale eri- või ainuõiguse andmise, st

KonkS § 14 lõike 1 mõttes sellise õiguse andmise, mis võimaldab tal olla kaubaturul teiste

ettevõtjatega võrreldes eelisseisundis või ainsaks ettevõtjaks sellel kaubaturul. Kuna ühisveevärki ja -

kanalisatsiooni pole üldjuhul võimalik dubleerida, on vee-ettevõtja KonkS § 15 mõttes üldjuhul oma

tegevuspiirkonnas ka olulise vahendi omaja. Kuna vee-ettevõtjal on eri- või ainuõigus ning ta on

olulise vahendi omaja, on vee-ettevõtja KonkS § 13 lõike 2 järgi turgu valitsevas seisundis ehk tal on

tegevuspiirkonnas veevarustuse ja reovee ärajuhtimise teenuste osutamise monopol. Üheks vee-

ettevõtja piiranguks on see, et veevarustuse ja reovee ärajuhtimise teenuste hinna määrab kindlaks

avalik võim.

Avalik võim kehtestab hinna määrusega. Formaalses mõttes on tegu üldaktiga, kuna nii on

selgesõnaliselt sätestatud ÜVVKS § 14 lõike 2 teises lauses. Õiguskantsler viitab, et puudub

Riigikohtu praktika selle kohta, kas seadusandja sellise selge suunise puhul tuleb siiski täiendavalt

analüüsida ka õigusakti sisu, määramaks selle kuulumist üksik- või üldaktide hulka, ning toob välja

argumendid, miks on tegemist ka materiaalses mõttes õigusaktiga. Tulenevalt ÜVVKS § 8 lõikest 3

ja §-st 13 on veevarustuse ja reovee ärajuhtimise teenuste osutamise aluseks vee-ettevõtja ja kliendi

vahel sõlmitud leping, mille tingimusi reguleerivad muu hulgas ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni

seadus ning selle alusel antud õigusaktid. Lisaks muudele kohtuslikele lepingutingimustele määrab

avalik võim imperatiivselt kindlaks hinna. Seadusandja on sellega piiranud poolte lepinguvabadust.

Lepinguvabaduse piirang on olemuselt üldistav-abstraktne ettekirjutus, mis piirab isiku õigust vabale

eneseteostusele, ettevõtlusvabadust ja omandipõhiõigust. Tulenevalt PS §-dest 19, 31 ja 32 peab

sellise piirangu kehtestamise võimalikkuse üle otsustama seadusandja ning selle tegemisel otsustama

kõik põhiõiguste piiramist puudutavad olulised küsimused ja seda on seadusandja ka teinud ÜVVKS

§ 14 lõikega 3.

ÜVVKS § 14 lõikega 2 volitab seadusandja kohaliku omavalitsuse volikogu või valitsust määrama

kindlaks vee-ettevõtja ja kliendi vahelist seadusele vastavat hinnakokkulepet. See tähendab, et

avaliku võimu akt asendab kõikides vee-ettevõtja ja tema klientide vahelistes lepingutes ühe olulise

lepingutingimuse ? kokkuleppe hinnas. Kuna aktiga määratakse lepingutingimus kindlaks kõikide

vee-ettevõtja ja tema klientide vahelistes lepingutes, on seadusandja volitanud kohalikku omavalitsust

kehtestama üldistav-abstraktset ettekirjutust, mis seob nii vee-ettevõtjat kui ka tema kliente.

Sarnasel viisil on seadusandja otsustanud piirata ka kaugkütteseadusega lepingupoolte vabadust

hinnas kokku leppida. Samas määravad KKütS § 9 lõikest 4 tulenevalt müüdava soojuse hinna

kindlaks soojusettevõtja ja tema klient ise. KKütS § 9 lõigete 1 ja 3 alusel peab soojusettevõtja enne

kliendiga hinnas kokkuleppimist kooskõlastama avaliku võimuga soojuse piirhinna ehk maksimaalse

hinna, millega soojusettevõtja võib sooja müüa. Seega Konkurentsiamet või valla- või linnavalitsus ei

asenda oma tuvastava õigusaktiga soojusettevõtja ja tema klientide vahelistes lepingutes kokkulepet

müüdava soojuse hinnas. Igal üksikjuhul on pooled vabad kokku leppima hinnas, mis ei tohi ületada

piirhinda.

12. Õiguskantsleri arvates tuleb mõistete kulupõhine ja põhjendatud tulukus sisustamisel lähtuda

seadusandja juhistest ja eesmärkidest ning õiguse üldpõhimõtetest.

PS § 3 lõikest 1 ja § 154 lõikest 1 tuleneb, et kohaliku omavalitsuse õigusaktid peavad vastama

seadusele. Sama nõude sätestavad ka HMS § 89 lõige 1 ja § 90 lõige 1. Seadusandja on kohalikku

omavalitsust volitanud veevarustuse ja reovee ärajuhtimise teenuste hindu reguleerima eesmärgil

tagada nende teenuste õiglased hinnad. ÜVVKS § 14 lõige 3 piirab kohaliku omavalitsuse

kaalutlusõigust. Õiglane hind kujundatakse, tagades teenuste osutamisega seotud kindlate kulude

hüvitamise ning põhjendatud tulukuse.

Konkurentsiõiguse üldpõhimõtteid sisaldab konkurentsiseadus. Eri- või ainuõigust või olulist

vahendit omava ettevõtja tegevust reguleerivad üldiselt KonkS §-d 16-18, mis sisaldavad

konkurentsiõiguse üldpõhimõtteid. Neist ühe põhimõtte kohaselt peavad kauba kulud ja saadav tulu

olema põhjendatud, mis tähendab seda, et need peavad üldjoontes vastama olukorrale, kus turul

valitseb konkurents ning ettevõtja tegutseb sellest johtuvalt n-ö tavapärastes konkurentsitingimustes.

Seega peavad veevarustuse ja reovee ärajuhtimise teenuste hinnad olema üldjoontes sarnased

hindadele, mille eest vee-ettevõtja osutaks neid teenuseid siis, kui turul valitseks konkurents,

sh majandaks end tõhusalt.

Kuna konkurentsi veevarustuse ja reovee ärajuhtimise sektoris üldjuhul ei ole, tuleb kohalikul

omavalitsusel konkurentsiolukord modelleerida. Modelleerida on võimalik näiteks võrdluse teel ning

investeeritud varadele lubatud tootluse meetodi abil. Euroopa Ühenduste Kohus on ebaõiglaste

hindade tuvastamisel võrrelnud kauba müügihinda ja tootmiskulusid ning hinnanud vahekasu

ülemäärasust. Kui see on ülemäärane, võib hind olla ebaõiglane iseenesest või võrreldes teiste,

võistlevate kaupadega.

Kohalik omavalitsus kehtestab veevarustuse ja reovee ärajuhtimise hinnad ettehaaravalt ja vastutab

määruse seadustele ja põhiseadusele vastavuse eest. Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluses

peab kohalik omavalitsus tõendama, et ta on kujundanud hinnad kooskõlas seaduste ja

põhiseadusega. Kaalutlusõigust rakendades on ta kindlaks määranud, kui efektiivselt vee-ettevõtja

end majandama peab ning milline on vee-ettevõtja kasum. Õiguskantsleri ja kohtu roll

kaalutlusõiguse kontrollimisel on piiratud ? kontrollida saab eeskätt kaalutlusõiguse teostamise

põhimõtetest kinnipidamist, mitte aga asuda kohaliku omavalitsuse asemel kaalutlusõigust teostama

ning ütlema, milline on õiglane hind.

13. Õiguskantsler leiab, et määruse põhiseaduspärasuse kontrollimisel ei ole vaja võtta seisukohta

küsimuses, kas teenuslepingus kokkulepitu vastab ÜVVKS § 14 lõikele 3 ning kas AS-i Tallinna Vesi

erastamine oli põhiseadusega kooskõlas. Määruse põhiseaduspärasuse kontrollil on asjakohane vaid

see, kas määrus vastab seadustele ja põhiseadusele.

14. Õiguskantsler on seisukohal, et veevarustuse ja reovee ärajuhtimise hindade kehtestamisel ei ole

määratlemata õigusmõiste kulupõhisus õiguspäraselt sisustatud.

Õiguskantsler viitab sellele, et Tallinna Linnavalitsus on põhjendanud hinna määramist

teenuslepingus kokku lepitud hinna kehtestamise mehhanismiga, ning Konkurentsiameti hinnangule,

et teenuslepingut järgides saab linn kehtestada hinnad vee-ettevõtja kulusid põhjalikult analüüsimata.

Konkurentsiameti arvates ei ole tulenevalt hindade reguleerimise korras ja teenuslepingus sisalduvate

hindade kujunemise mehhanismide põhimõttelistest erinevustest neid tegelikkuses võimalik

paralleelselt rakendada. Konkurentsiamet on täheldanud, et AS-i Tallinna Vesi püsikulude kasv on

periooditi olnud üsna kiire, seda näiteks erinevalt Tartu Veevärgist. Linnavalitsuse võrdlusandmetele

tuginev hinnang ei kinnita AS-i Tallinna Vesi tõhusust. Tuleks hinnata, kas end tõhusalt majandav

vee-ettevõtja majandaks end samamoodi nagu AS Tallinna Vesi. Konkurentsiameti hinnangul on AS-i

Tallinna Vesi investeeritud varade tootlikkus võrreldes tema kapitali kaalutud keskmise hinnaga 2,18

korda kõrgem.

15. Õiguskantsler leiab, et Tallinna Linnavalitsus pole veevarustuse ja reovee ärajuhtimise teenuste

hindade kehtestamisel sisustanud määratlemata õigusmõistet põhjendatud tulukus õiguspäraselt.

Tallinna Linnavalitsuse õiguskantslerile esitatud põhjendatud tulukuse arvestused ei sisaldanud

arvestusi lubatud tulukuse suuruse kohta, samuti ei olnud selge, kas WACC on arvutatud bilansilise

väärtuse, turuväärtuse või regulatiivse väärtuse järgi. Õiguskantsler viitab Konkurentsiametile, kes on

leidnud majandusteoorias tunnustatud ja arenenud riikide regulaatorite kasutatava investeeritud

varadele lubatud tootluse meetodi rakendamise põhjal AS-i Tallinna Vesi 2008. aasta investeeritud

varade tootlikkuse, mis oli 18,1% ja võrreldes Inglismaa ja Walesi vee-ettevõtjate keskmisega 2,8

korda kõrgem ning 2,5 korda kõrgem AS-i Tallinna Vesi aktsionäriks oleva vee-ettevõtja United

Utilities investeeritud varade tootlikkuse näitajast. Konkurentsiamet on leidnud, et võrreldes

Inglismaa ja Walesi vee-ettevõtjate keskmise ärikasumi marginaali AS-i Tallinna Vesi omaga, on AS-

i Tallinna Vesi ärikasum oluliselt kõrgem ja see on absoluutväärtuselt aasta-aastalt kasvanud.

Õiguskantsleri hinnangul ei saa Tallinna Linnavalitsuse kehtestatud hindu teiste kohaliku

omavalitsuse kehtestatud hindadega võrreldes teha järeldusi tulukuse kohta. Arusaamatuks jääb, miks

peab linnavalitsus AS-i Tallinna Vesi WACC-i ja AS-i Tallinna Vesi tegeliku tootlikkuse vahet

põhjendatuks. Tallinna Linnavalitsus ei ole suutnud põhjendada, miks ta on hinnaregulaatorina

taganud AS-ile Tallinna Vesi just sellise tulukuse ning millega on see põhjendatud.

TEISTE MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED

Tallinna Linnavalitsus

16. Tallinna Linnavalitsus leiab, et õiguskantsleri taotlus on põhjendamatu ja tuleb jätta rahuldamata.

17. Tallinna Linnavalitsus on seisukohal, et vaidlustatud määrus on haldusakt, mille üle järelevalve

tegemine ei kuulu õiguskantsleri pädevusse. Akti nimetus on haldus- ja õigustloova akti eristamisel

tähtsusetu. Kohtupraktika kohaselt tuleb lähtuda sisulistest kriteeriumidest (Riigikohtu

halduskolleegiumi 17. oktoobri 1997. aasta määrus asjas nr 3-3-1-28-97, punkt 3 ja 7. mai 2003. aasta

määrus asjas nr 3-3-1-31-03, punkt 11). ÜVVKS § 14 lõike 2 praegu kehtiva redaktsiooni

kehtestanud seaduse eelnõu seletuskirjast lähtuvalt on põhjendatud väita, et sõna määrus kasutus on

juhuslik. Õiguskantsleri viited Tartu Ringkonnakohtu 11. märtsi 2008. aasta määrusele asjas nr 3-08-

148 ja 13. oktoobri 2006. aasta määrusele asjas nr 3-06-1385 on asjakohatud, kuna hilisem Riigikohtu

praktika kummutab need. Riigikohtu halduskolleegiumi 5. aprilli 2010. aasta määruse asjas nr 3-3-1-

7-10 punktis 9 toodud põhimõtted on asjakohased. Seal leitakse, et kohaliku omavalitsuse korraldus

müüdava soojuse piirhinna kehtestamise kohta on haldusakt. Ka vee-ettevõtja ja tema klientide

vahelistele lepingutele saab täitevvõimu otsusel olla üksnes kaudne mõju, sest see avaldub

võlaõiguslikus suhtes. Klientidel ei ole kohustust lepingut sõlmida, mistõttu ei ole võimalik vee-

ettevõtja kliente aprioorselt käsitada määruse adressaatidena. Määrus on adresseeritud üksnes vee-

ettevõtjale, piirangud on kehtestatud eelkõige vee-ettevõtjale. Õigusteooria järgi on õigustloovas aktis

sisalduv regulatsioon antud piiramatu arvu isikute käitumise reguleerimiseks piiramatul arvul

juhtudel. Määruse adressaadid on praegusel juhul teada või vähemalt kergesti määratavad. Üldaktina

ei ole võimalik käsitada sellist määrust, mille adressaatidele kohaldatavus sõltub võlaõigusliku

lepingu olemasolust. Riigikohus on leidnud, et kohalik omavalitsus ja soojusettevõtja on

kontsessioonisuhtes, samasugune on ka omavalitsuse ja vee-ettevõtja vaheline suhe. Määrus

kehtestati vee-ettevõtja taotluse alusel, mistõttu on tegemist haldusaktiga. Akti saab vaidlustada

halduskohtus.

18. Alternatiivselt leiab Tallinna Linnavalitsus, et määrus on üldkorraldus.

Üldkorraldus on üldiste tunnuste alusel kindlaks määratud isikutele suunatud akt, millega

lahendatakse konkreetne õiguslik olukord, milleks on praegusel juhul Tallinna ühisveevärgi ja

-kanalisatsiooni põhitegevuspiirkonna veevarustuse ja reovee ärajuhtimise teenuse hindade

kehtestamine. Kindlaks määratud isikuteks on vee-ettevõtja ja tema kliendid. Riigikohtu

halduskolleegium on oma 13. veebruari 2008. aasta määruses asjas nr 3-3-1-95-07 leidnud, et

üldkorraldus võib sisaldada ka abstraktse iseloomuga ettekirjutusi, millega reguleeritakse haldusakti

adressaatide käitumist määramata arvul juhtudel. Riigikohtu halduskolleegium leidis oma

31. oktoobri 2007. aasta otsuses asjas nr 3-3-1-54-07 üldkorralduseks oleva akti kohta, et kuigi

adressaatide ring aktist otseselt ei nähtu, on adressaadid objektiivselt kindlaks määratavad üldiste

tunnuste alusel. Määruse üldkorralduseks pidamisel on isikutel tõhusam õiguskaitse kui selle

üldaktiks olemise korral, kuna nad saavad selle vaidlustada halduskohtus. Riigikohtu

halduskolleegium on oma 7. mai 2003. aasta määruses asjas nr 3-3-1-31-03 leidnud, et

maastikukaitseala kaitse-eeskirja tuleb pidada üldkorralduseks muu hulgas seetõttu, et sellega seotud

vaidlusi ei ole vaatamata puudutatud isikute suurele hulgale mõistlik lahendada õigustloovate aktide

õiguspärasuse kontrollimiseks ettenähtud põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses, mille vahetuks

algatamiseks puuduvad isikul võimalused.

19. Alternatiivselt leiab Tallinna Linnavalitsus, et määrus on seaduse ja põhiseadusega kooskõlas.

Õiguskantsler ja Konkurentsiamet saavad kontrollida üksnes kaalutlusõiguse põhimõtetest

kinnipidamist, mitte asuda kohaliku omavalitsuse asemel ise kaalutlusõigust teostama ning ütlema,

milline on õiglane hind. Konkurentsiamet soovitas 30. novembril 2009 pöörduda AS-il Tallinna Vesi

Tallinna Linnavalitsuse poole madalamate hindade kehtestamiseks. Ka õiguskantsleri ettepanek oli

sisuliselt nõue kehtestada madalamad tariifid. Õiguskantsler ja Konkurentsiamet on oma

pressiteadetes ja intervjuudes viidanud ka täpsemalt sellele, millised peaksid hinnad olema. Seega on

õiguskantsler ja Konkurentsiamet asunud pädevuse väliselt kaalutlusõigust teostama.

20. Tallinna Linnavalitsus toob välja, et teenuse hinna kujundamise aluseks on ühisveevärgi ja

-kanalisatsiooni seaduse sätted, Tallinna Linnavolikogu 22. detsembri 1999. aasta määrus nr 47

"Tallinna ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni veevarustuse ja heitvee ärajuhtimise teenuse hinna

reguleerimise kord" (edaspidi hinna reguleerimise kord) ning neid järgiv linna ja vee-ettevõtja

vahelise teenuslepingu tariifide regulatsioon. Viimase hinnavalem arvestab ÜVVKS § 14 lõikes 3

sätestatud veehinna kujundamise komponentidega. Teenuslepingu ja määruse järgi võib tariifi

suuruse kohta teha ettepaneku AS Tallinna Vesi. Määrusest lähtuvalt põhjendab vee-ettevõtja oma

ettepanekus hinna muutmise vajadust, lisab hinna kalkulatsiooni, lõppenud majandusaasta

auditeeritud raamatupidamise aastaaruande, eeloleva majandusaasta prognoositavate tulude ja kulude

arvestuse kehtivates ning taotletavates hindades. Teenuslepingu punkt 9 (1) sätestab, et linn, vee-

ettevõtja ja Tallinna Vee-ettevõtjate Järelevalve Sihtasutus on kohustatud 6 kuud enne järgmise

tariifiperioodi algust arutama võimalust tariifide soovituseks, vähemalt 4 kuud enne on linnal ja vee-

ettevõtjal kohustus alustada läbirääkimisi sihtasutuse mis tahes soovitusest lähtudes ning juhul, kui

tariifid ei ole kokku lepitud 3 kuud enne järgmise perioodi algust, siis suunatakse asi arbitraaži

kiirmenetlusse. Igal aastal esitab AS Tallinna Vesi koos tariifitaotlusega täiskomplekti määruses nr 47

nõutud materjale, seega on linnal võimalik aastast aastasse kulusid kontrollida ja võrrelda.

Tallinna Linnavalitsus leiab, et ÜVVKS § 14 lõige 3 sätestab reeglid, millest lähtudes tuleb teenuste

hinnad kujundada, mitte detailsed juhised, kuidas tariifide lubatud maksimumi arvutada. Säte näeb

ette sisendväärtuse ja väljundväärtuse lihtsustatud mudeli, kus punktides 1 ja 4 sätestatud kulud ja

tulukus on nn sisendväärtused ning punktides 2 ja 3 sätestatud kvaliteedi-, ohutus- ning

keskkonnakaitsenõuete täitmine on nn väljundväärtused. Sisendväärtused peavad võimaldama

väljundväärtuste teostamise. Määrus nr 47 käsitleb hinnakujunduse menetluslikku ja sisendväärtuste

aspekti; väljundväärtuste aspekti käsitleb lisaks kehtivatele õigusaktidele ka teenusleping, mis

sätestab täiendavad keskkonna-, ohutus- ja kvaliteedinõuded ning näiteks ka õigusaktides

reguleerimata võrguhalduse nõuded ja nende kontrollimise.

Tallinna Linnavalitsuse sõnul lepitakse teenuslepingu alusel AS-i Tallinna Vesi tariifid kokku

selliselt, et aluseks võetakse eelmise aasta tariif, millele lisatakse tarbijahinnaindeks, kokkulepitud

"K" koefitsient ja seadusemuudatused. Tarbijahinnaindeksit võrreldakse AS-i Tallinna Vesi

püsikulude, muutuvkulude ja investeeringukuludega, mille raames linn analüüsib mh ka kulusid.

Tariifitaotluses esitatakse linnale seaduses ettenähtust detailsem informatsioon. Koefitsient "K"

reguleerib muu hulgas ka tulukust ning võimaldab linnal tagada, et põhjendatud tulukuse tõus ei oleks

liiga suur. Seadusemuudatuste all arvestatakse seda, kas riigi reguleeritavad kulud suurenevad või

vähenevad enam kui 5% aastas või 7,5% kahel järjestikusel aastal. Tariifis peegelduvad vaid olulised

kulude tõusud, mis soodustab seda, et AS Tallinna Vesi oleks oma tegevuses innovaatiline ja

efektiivne. Saadud tariifi analüüsitakse finantsaruande mudelis ja üldist tulukust võrreldakse

Suurbritannia vee-ettevõtetega, tagamaks vastuvõetavat tulukuse määra.

Tallinna Linnavalitsus viitab, et Tallinn on loonud eraldi järelevalveasutuse, Tallinna Vee-ettevõtjate

Järelevalve Sihtasutuse, mille funktsiooniks on AS-i Tallinna Vesi üle jooksva kontrolli ja järelevalve

tegemine ning ettevõtja poolt ÜVVKS § 14 lõike 3 punktides 2 ja 3 sätestatud nõuete ning

teenuslepingu nõuete täitmise kontrollimine. Lisaks ühekordsetele päringutele on teenuslepinguga

kehtestatud iga-aastane detailne formaalne aruandlus. Sihtasutus kontrollib informatsiooni, analüüsib

seda ning teeb järelevalvet.

Tallinna Linnavalitsus on seisukohal, et teenuslepinguga kokku lepitud hinna kujunemise mehhanism

vastab ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni seaduse ning määruse nr 47 nõuetele. Õiguskantsler ja

Konkurentsiamet viitavad eri metodoloogiate olemasolule, mistõttu on arusaamatu, miks tuleks

Tallinna veeteenuse hinda kujundada Konkurentsiameti metodoloogia abil. Konkurentsiametil ei ole

õiguslikku alust reguleerida veemajandust ja tema kasutatav metodoloogia on kehtestatud soojus-,

mitte veesektorile.

21. Tallinna Linnavalitsus leiab kulude kohta, et tulenevalt ÜVVKS § 14 lõikest 3 tuleb hinna

kujundamisel arvestada ka vee ja reovee puhastamise kvaliteeti. Regulaatorid analüüsivad tavaliselt

teenuse ja kvaliteedi standardeid, millest on vajalik veemajanduses kinni pidada selleks, et täita

kvaliteedi-, ohutus- ja keskkonnanõudeid. Lisaks õigusaktidest tulenevatele kohustuslikele nõuetele

sätestab teenusleping täiendavaid lepingulisi keskkonna-, ohutus- ja kvaliteedinõudeid. Õigusaktides

reguleerimata võrguhalduse nõuete täitmata jätmisel võivad olla tõsised tagajärjed elukvaliteedile ja

ümbritsevale keskkonnale kanalisatsiooniummistuste, lekete, teenuse katkestuste jms näol. Ilma

lisanõueteta oleks Tallinna laht siiani Helcomi saastatuimate veekogude nimekirjas (kõrvaldati

nimekirjast 2006), lekete suhtarv on langenud 35%-lt majanduslikult optimaalsele 18%-le,

plaanivälistele katkestustele reageerimise aeg on 4 tundi, ummistusi on praegu 50% vähem kui 1999.

aastal. Lisaks on AS Tallinna Vesi kokku leppinud sanktsioonides, mida tuleb linnale maksta

täiendavate kvaliteedi- ja keskkonnanõuete täitmata jätmise eest. See on vastavuses muu maailma

praktikaga. ÜVVKS § 14 lõike 3 punktid 2 ja 3 lubavad kokku leppida lisanõuetes. Minimaalsetest

standarditest kõrgemate saavutamisel on mõju tariifile ning seda peab arvestama lõpptariifi

kehtestamisel. Samas kõrgemate standardite täitmine ei anna õigust saada suuremat kasumit.

Tallinna Linnavalitsuse hinnangul on ekslik lähtuda kulude kasvu arvestamisel üksnes

tarbijahinnaindeksist. Mitmed hinda mõjutavad kulud on suurenenud rohkem kui tarbijahinnaindeks

mitmetel aastatel. Kui tarbijahinnaindeks oli 2005. aastal 4,1%, 2006. aastal 4,4%, 2007. aastal 6,6%

ja 2008. aastal 10,4%, siis ehitushinnad tõusid samadel aastatel 7,3%, 10,3%, 12,7% ja 3,4%,

nominaalne palgaindeks tõusis 10,8%, 16,5%, 20,5% ja 14,1%, toorvee tariif tõusis 3,8%, 6,4%,

3,7% ja 6% ning saastetasud suurenesid 20%, 81,6%, 20% ja 20%. Ehitushinnaindeks on põhiline

mõjur vee-ettevõtja kapitali investeeringute programmile. AS-i Tallinna Vesi püsikulude kasv alates

erastamisest on keskmiselt 1,2% aastas, samas kui Eesti keskmine inflatsioon on 4,35%.

Tallinna Linnavalitsus viitab, et Konkurentsiamet on öelnud oma analüüsis, et arvestades

asustustiheduse ja võrkude pikkuse kombinatsiooni on parimaks võrdluslinnaks Eestis Tartu. Tallinna

linna analüüsis on käsitletud Tartut ning ilmnes, et AS-i Tallinna Vesi kulude struktuur on efektiivsem

kui Tartu vee-ettevõtja kulude struktuur.

Tallinn teeb enda sõnul tööd AS-i Tallinna Vesi kulude ja kuluefektiivsuse jälgimiseks. Igal aastal

esitab AS Tallinna Vesi linnale koos tariifitaotlusega informatsiooni, mille põhjal on linnal võimalik

aastate lõikes kulunäitajad üle vaadata ja neid võrrelda. Viimasel kolmel aastal on Tallinn pidanud

vee-ettevõtjaga põhjalikke läbirääkimisi ning saavutanud tariifide vähendamise kokkuleppe. Tallinna

loodud Tallinna Vee-ettevõtjate Järelevalve Sihtasutuse loomisega edestab linna täiendav regulatsioon

Eesti veemajandust ja ka teisi kommunaalteenuste valdkondi. Sihtasutus saab vajadusel tellida ka

eksperdihinnanguid. AS Tallinna Vesi on kohustatud esitama informatsiooni järjepideval kujul,

koostab kvartalipõhiseid finantsaruandeid, mis sisaldavad üksikasjalikku finantsanalüüsi

kulunäitajate kohta, ning aastaaruandeid kvaliteedi- ja investeerimisprogrammide täitmise kohta.

Kogu AS-i Tallinna Vesi raamatupidamis- ja finantsaruandlus on alati olnud äriregistris avalikult

kättesaadav, alates 2002. aastast ka internetis AS-i Tallinna Vesi kodulehel ning alates 2005. aastast

esitatakse kvartaliaruanded börsi kodulehel.

Tallinna Linnavalitsus möönab, et kasutab Konkurentsiametist erinevat regulatsioonimeetodit, kuid

see on oluliselt detailsem kui teiste kommunaalteenuseid pakkuvate ettevõtjate ja vee-ettevõtjate

kasutatav regulatsioon või pealiskaudne analüüsi simulatsioon. Tallinn leiab, et kulude analüüs tuleks

tellida sõltumatult ja kogenud eksperdilt.

22. Põhjendatud tulukuse kohta leiab Tallinna Linnavalitsus, et hind on määratud kooskõlas kehtivate

õigusaktidega. Konkurentsiamet on vastupidist väites jätnud tähelepanuta enda varem elektri- ja

gaasihindade reguleerimisel püstitatud ühe põhieesmärgi ? investoritele tuleb tagada nende

investeeritud kapitalilt aktsepteeritav tootlikkus või vähemalt samaväärse tulu teenimine, mida nad

oleksid saanud sama riskiastmega investeeringu tegemisel mujale.

Tallinna Linnavalitsus väidab, et efektiivse ja hästi majandava ettevõtja puhul kasutatakse

põhjendatud tulukuse arvutamisel valemit: investeeritud kapital * WACC = põhjendatud tulukus.

Investeeritud kapitali väärtuseks ei ole praktikas mõistlik võtta põhivarade jääkmaksumust, sest

selleks kujuneb segu ajalooliselt erinevatel aastatel tehtud kulutustest, mis ei kajasta varade tegelikku

ega nominaalset väärtust. Veemajanduses ei ole põhivarade jääkmaksumus üldjuhul võrreldav nende

varade majandusliku väärtusega, mis on tegelikult nende asendamisväärtus. Lääne-Euroopa riikides

kasutatakse põhivarade jääkmaksumuse väärtuse metodoloogiat harva. Lisaks tuleb arvestada AS-i

Tallinna Vesi erastamisaegset tegelikku väärtust 2001. aastal, mis kujunes avaliku pakkumise

tulemusena, kus pakkumishinnal oli pakkumises 40% kaal. Erastamisel oli ettevõtte väärtus suurem

kui põhivarade jääkmaksumus. Seda tuleb investori ootuste käsitlemisel silmas pidada. Metoodika,

mille kohaselt investeeritud kapitali väärtuse arvutamisel arvestatakse erastamise väärtust, tugineb

rahvusvahelistele ja seega tunduvalt põhistatumatele majanduslikele põhimõtetele ning seda

metoodikat kasutatakse teiste erastatud kommunaalettevõtete puhul üle terve maailma, mh kasutab

seda ka Ofwat (Inglismaa ja Walesi veeteenuste järelevalve amet) Suurbritannias.

Tallinna Linnavalitsus viitab sellele, et Konkurentsiamet on oma analüüsis Ofwati metoodikat valesti

järginud. Nt Ofwat kasutab tegelikku investeeritud kapitali väärtust (indekseeritud) ja tegelikku

kapitali kulu (inflatsioonivaba), samas Konkurentsiamet kasutab nominaalset kapitali kulu ning

nominaalset tulukuse määra. Ofwat reguleerib vaid vee- ja reovee teenuste osutamist ega reguleeri

teenuseid, mida osutatakse konkurentsi tingimustes või kus on teenuse osutajat võimalik valida.

Konkurentsiamet on oma analüüsi simulatsioonis kasutanud finantsaruandeid, kuigi need kajastavad

informatsiooni nii regulatsiooni alla kuuluvate kui ka muude teenuste kohta.

Tallinna Linnavalitsuse hinnangul on teine põhjendatud tulukuse arvestamise võtmekomponent

WACC-i arvutamine. Konkurentsiameti analüüsis väidetakse, et vähesel määral on võetud arvesse ka

inflatsiooni, kuid arusaamatuks jäävad põhimõtted, mille järgi inflatsiooni arvutatakse või

tariifimehhanismides arvesse võetakse. Tavaliselt kasutavad regulaatorid inflatsiooni arvesse võtmisel

tegeliku finantskapitali säilitamise põhimõtet (financial capital maintenance, edaspidi FCM). FCM-i

raames mõõdetakse kasumit pärast provisjoni rakendamist, et säilitada algfinantskapitali ostujõud.

WACC-i arvestamisel kasutab Konkurentsiamet Saksamaa riskivaba kümneaastase võlakirja tulusust,

milleks on arvestatud viimase viie aasta keskmine nominaalne tulusus. Vaatlusalusel perioodil ei ole

Saksamaa ja Eesti inflatsioon võrreldavad: 2007. aastal olid need vastavalt 2,26% ja 6,6%, 2008.

aastal 2,6% ja 10,36%. Alates erastamisest 2001. aastal on Saksamaal keskmine aastane inflatsioon

olnud 1,6% ja Eestis 4,35%. Konkurentsiameti rakendatud metoodika ei kaitse investeeritud kapitali

väärtust inflatsiooni eest. Kui Konkurentsiamet võrdleb enda arvestatud AS-i Tallinna Vesi WACC-i

8,31% ja Ofwati reguleeritud ettevõtjate keskmist 6,5%, siis 6,5% on tegelik tulukuse määr, mis ei

sisalda inflatsiooni. Õiguskantsleri ja Konkurentsiameti hinnang investeeritud kapitali väärtusele ning

tegeliku ja mittenominaalse tulukuse arvutamine muudavad valikulise suhtarvude võrdluse ainetuks.

Tegelik tulukus ei sisalda inflatsiooni, nominaalne tulukus sisaldab.

Tallinn ei arvuta WACC-i igal aastal, vaid igal aastal arvutatakse tegelik tulukus, mida teenitaks

tariifitaotluses esitatud alusel. Mis tahes analüüs peaks arvestama aktsionäride teenitava regulatiivse

tulukusega terve lepinguperioodi jooksul, mis on 15 aastat. Kuna iga investor oleks erastamisel

soovinud kindlust, et investeering tagab lepingu kehtivuse ajaks lubatud tootluse, on linn vaadanud

üle ja võrrelnud AS-i Tallinna Vesi tulukust teistel põhimõtetel kui Konkurentsiamet. Esiteks

arvutanud põhjendatud tulukust kuni praeguseni lepingu üheksa-aastase kehtivusperioodi kohta,

muidu oleks see vastuolus 2001. aastal sõlmitud lepinguga. Konkurentsiamet koostas kaheaastase

tulukuse arvutuse simulatsiooni. Teiseks kasutas Tallinn ettevõtte erastamise väärtuse arvutamiseks

investeeritud kapitali algväärtust, mis on kooskõlas Ofwati metoodikaga. Kolmandaks indekseerib

linn igal aastal investeeritud kapitali algväärtust ning see vastab FCM-i kontseptsioonile. Neljandaks,

kuna kapitalikulude arvutamine on keeruline, hindab linn AS-i Tallinna Vesi teenitud tulu

mõistlikkust ja võrdleb seda Inglismaa ja Walesi vee-ettevõtjatega. See on lihtsustatud, läbipaistev

metoodika, millest on lihtne aru saada.

Tallinna Linnavalitsus toob välja, et õiguskantsleri viidatud Eesti ettevõtjate mediaankeskmine vara

puhasrentaablus 2000.-2007. aastal oli 4,37%?9,46%. AS-i Tallinna Vesi vara puhasrentaablus sellel

perioodil oli 7,9%. See ei ole kommunaalettevõtte tulukuse hindamisel kasutatav mõõdik, kuna on

raamatupidamislik, mitte majanduslik. Kommunaalettevõtetes, mis vajavad märkimisväärseid

investeeringuid pika aja jooksul, on kõige sobivamaks kasumi reguleerimise viisiks WACC-i meetod.

23. Tallinna Linnavalitsus leiab üldiste konkurentsiõiguse põhimõtete kohta, et neid ei peaks kohaldama,

kui kehtivad valdkonnaspetsiifilised sätted, milleks praegusel juhul on ühisveevärgi ja

-kanalisatsiooni seadus. Linnale teadaolevalt ei ole Konkurentsiamet oma järelevalvetegevuses

leidnud, et AS Tallinna Vesi oleks konkurentsiõiguse reegleid eiranud või turgu valitsevat seisundit

kuritarvitanud. Kuigi konkurentsiseadus ei kohaldu, on määrusega kehtestatud ja AS-i Tallinna Vesi

rakendatud hinnad vastavuses konkurentsiõiguse õiglase hinnakujunduse põhimõtetega, sealhulgas ei

ole hind ebaõiglaselt kõrge. Arvestada tuleb ka, et ostjad on nõus mõne asja eest rohkem maksma,

kuna sellel on nende jaoks mingi eriline väärtus, mis muudab selle nii müüja kui ka ostja jaoks

hinnalisemaks, seega suurendab selle majanduslikku väärtust. Selleks, et hinnata, kas kulude ja hinna

erinevusel on mõistlik seos asja majandusliku väärtusega, tuleb arvesse võtta ka kuludega mitteseotud

faktorite suhtelist tähtsust. Määrusega kehtestatud hinnad vastavad vee-ettevõtja osutatava teenuse

majanduslikule väärtusele ning ka turul valitsevale tasemele.

24. Tallinna Linnavalitsus leiab, et kui hinnatakse määruse ja teenuse hinna kooskõla põhiseadusega, siis

tuleb igal juhul anda hinnang ka teenuslepingule ning selles sisalduvale teenuse hinna arvutamise

valemile. Teenusleping oli osaks AS-i Tallinna Vesi erastamistehingust. Kui kohus asub seisukohale,

et vaidlustatud määrus on vastuolus seadusega, siis seab see kahtluse alla ka vee-ettevõtte erastamise

tehingu ja teenuslepingu õiguspärasuse. Määruse enda tekstis AS-i Tallinna Vesi kulusid ega

põhjendatud tulukuse määra ei analüüsita ega kaaluta, kuid määruse preambulis viidatakse muu

hulgas õigusaktidele ja lepingutele, sh teenuslepingule, mille alusel hind kehtestatakse. Ilma

teenuslepinguga tutvumise ja põhjaliku analüüsita ei ole võimalik kontrollida, kas hind kehtestati,

arvestades jätkuvaid väljundväärtusi kulupõhiselt ning lubatud põhjendatud tulukuse piires.

25. Tallinna Linnavalitsus leiab, et tulenevalt õiguskantsleri seaduse § 21 lõikes 1 sätestatud

uurimispritsiibist oleks pidanud õiguskantsler kõik asjas olulise tähendusega asjaolud välja selgitama.

Justiitsminister

26. Justiitsminister leiab, et vaidlustatud määrus ja hinna reguleerimise korra §-d 3 ja 5 on vastuolus

ÜVVKS § 14 lõigetega 1?3, PS § 3 lõikega 1 ja PS § 154 lõikega 1.

Justiitsministri hinnangul on õiguskantsleri taotlus kontrollida vaidlustatud määruse vastavust

põhiseadusele lubatav. Määrus on tema hinnangul formaalses ja materiaalses mõttes üldakt. Lisaks

leiab justiitsminister, et kuna vaidlustatud määrus peab ÜVVKS § 14 lõike 2 kohaselt olema antud

hinna reguleerimise korra alusel, tuleb lisaks kontrollida ka viimati nimetatud määruse §-de 3 ja 5

vastavust põhiseadusele.

ÜVVKS § 14 lõike 2 kohaselt peab kohaliku omavalitsuse volikogu kehtestama määrusega

veevarustuse ja reovee ärajuhtimise teenuse hinna reguleerimise korra, mis peab lähtuma ÜVVKS

§ 14 lõikes 3 sätestatud nõuetest. ÜVVKS § 14 lõike 2 teise lause kohaselt peab omavalitsusüksuse

volikogu või valitsus kehtestama selle korra alusel oma eraldiseisva määrusega nimetatud teenuse

hinna. Omavalitsusüksuse kohustus on seega sätestada veehinna kujunemise alused ning samuti

tagada nende sisuline seaduspärasus ja kontrollitavus.

Tallinn ei ole hinna reguleerimise korras ega vaidlustatud määruses seadusega võrreldes täpsustanud

kulupõhisuse järgimise aluseid ega põhjendatud tulukuse mõistet. Hinna reguleerimise kord ja

vaidlustatud määrus ei võimalda sellisena hinnata veevarustuse ja reovee ärajuhtimise teenuse

hindade kulukomponentide kujunemise aluseid ja veehindade sisulist proportsionaalsust. Seetõttu on

hinna reguleerimise korra §-d 3 ja 5 ning vaidlustatud määrus vastuolus ÜVVKS § 14 lõigetega 1-3,

PS § 3 lõikega 1 ja PS § 154 lõikega 1.

Majandus- ja kommunikatsiooniminister

27. Majandus- ja kommunikatsiooniminister toetab õiguskantsleri ja Konkurentsiameti seisukohti.

28. Vaidlustatud määrus on tema hinnangul üldakt. Seadusandja on kasutanud ÜVVKS § 14 lõikes 3 sõna

"määrus", mis tähendab tavaliselt üldakti. Seadust tuleb tõlgendada eelkõige sellest lähtuvalt, et

seadusandja on silmas pidanud seda, mida ta on väljendanud. See reegel on põhjendatav õigusselguse

nõudega. Vaidlustatud määruse sõnastus vastab üldakti tunnustele. Sellega reguleeritakse tasusid,

mida peab teenuse eest maksma piiramatu ja kindlaksmääramata hulk isikuid.

Akti pidamine üldaktiks on kooskõlas Riigikohtu halduskolleegiumi eespool viidatud määrusega

kohtuasjas 3-3-1-7-10. Selle määruse eesmärk oli säilitada osaliselt üksikisikute võimalus pöörduda

soojuse piirhinna vaidlustamiseks kohtusse. Sarnaselt tuleb säilitada ka õiguskantsleri kohtusse

pöördumise õigus. Lisaks oli viidatud kohtuasjas tegemist piirhinna kooskõlastamise määrusega, mis

puudutas vahetult vaid ettevõtjat. Vaidlustatud hinnamäärusel on vahetu mõju määramata hulgale

isikutele.

Asjaolu, et vaidlustatud määrus anti AS-i Tallinna Vesi taotluse alusel, ei saa mõjutada selle

õiguslikku iseloomu. Hinnamäärust ei saa haldusaktiks ümber kvalifitseerida pelgalt seetõttu, et

omavalitsusüksus on allutanud määrusandluse kahepoolsele kokkuleppele.

29. Hinnamäärus on vastuolus volitusnormi ja seeläbi ka põhiseadusega juba seetõttu, et Tallinna

Linnavalitsus on kehtestanud määruse AS-i Tallinna Vesi taotluse alusel. HMS § 90 lõike 1 kohaselt

võib määruse anda ainult seaduses sisalduva volitusnormi olemasolul ja kooskõlas volitusnormi

piiride, mõtte ja eesmärgiga. ÜVVKS § 14 lõike 3 eesmärk on selle seletuskirja kohaselt hoida

kontrolli all veetariife ja ohjeldada monopoolset tegevust. Volitusnormi kohaselt peab

omavalitsusüksus seega aktiivselt rakendama sunnivõimu seadusandja eesmärkide saavutamiseks. On

ilmne, et määruse kehtestamise aktiivne pool on olnud AS Tallinna Vesi, kelle nõudmisel on

veetariifid kehtestatud. Seetõttu ei ole Tallinna Linnavalitsus määruse kehtestamisel arvestanud

volituse eesmärgiga ja on volitusnormi rikkunud.

30. Majandus- ja kommunikatsiooniminister lisab, et Tallinna linna ja AS-i Tallinna Vesi vahel sõlmitud

kokkulepped ei ole tugevama õigusjõuga kui ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni seadus. Vaidlustatud

määruse suhtes algatatud põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses ei tule analüüsida nende

kokkulepete sisu. Vaidlustatud määrus peab olema kooskõlas PS §-ga 3. Tulenevalt kõrgema õiguse

prioriteetsusest peab madalam õigusakt olema sellega kooskõlas. Alles pärast määruse seadusele

vastavuse kontrollimist saab vaadata madalama õigusjõuga akte nagu lepingud. Lepingute puhul

tuleb arvestada ka PS §-st 3 tulenevat põhimõtet, et avalikul õigusel on prioriteet eraõiguse ees.

Lepingud on küll siduvad need sõlminud isikutele, kuid see ei anna õigustloova aktiga vastuolus

olevatele lepingutingimustele prioriteeti õigustloova akti ees.

Konkurentsiamet

31. Konkurentsiamet nõustub õiguskantsleri arvamusega, et vaidlustatud määrus on vastuolus ÜVVKS §

14 lõikega 3 ja seetõttu ka põhiseadusega.

32. Vaidlustatud määrus on üldakt. ÜVVKS § 14 lõike 2 alusel kehtestas linnavalitsus hinna, millest

peavad kohustuslikult lähtuma nii vee-ettevõtja kui ka määratlemata arv kliente. ÜVVKS § 14 lõike 2

alusel kehtestatud hind ei ole piirhind, mille puhul oleks ettevõtjal õigus kasutada määruses

sätestatust madalamat hinda. Üksikaktiks saaks pidada piirhinna kehtestamise määrust, mis on

suunatud vaid vee-ettevõtjale.

33. Konkurentsiameti arvamuse kohaselt on ÜVVKS § 14 selle rakendamiseks piisavalt selge.

ÜVVKS § 14 lõike 2 esimeses lauses sätestatud volitus kehtestada hinna reguleerimise kord tähendab

volitust reguleerida eelkõige vee-ettevõtja võimalusi osaleda eelnõu menetluses. ÜVVKS § 14 lõike 2

alusel on määrusega hinna kehtestajale pandud hinnaregulaatori ülesanded, mille täitmine oleks ilma

hinnaregulatsiooni subjekti kaasamata raskendatud. Hinna reguleerimise kord ei tähenda võimalust

asendada hinna kehtestamisele eelnev sisuline kontroll vee-ettevõtjaga hinnatõusus

kokkuleppimisega. Selline lahendus väljuks selgelt volitusnormi piiridest.

ÜVVKS § 14 lõikes 3 sätestatud kulupõhisuse ja põhjendatud tulukuse kriteeriumid on antud

määratlemata õigusmõistena, nagu see on ka teistes reguleeritud hinnakujundust sätestavates

eriseadustes. Mõiste põhjendatud tulukus eesmärgipärane sisustamine peab toimuma analoogiliselt

hinnaregulatsiooni praktikaga teistes sarnastes valdkondades (elektriturg, kaugküte, maagaasiturg),

kus põhjendatud tulukus määratakse kindlaks WACC-i meetodil. Kapitali kaalutud keskmise hinna

eesmärk on kindlaks määrata investorite nõutav tulumäär ehk selgitada välja, milline on minimaalselt

vajalik investeerimisprojektist saadav tulu, et keskmine ratsionaalselt käituv investor oleks nõus

investeerima. Tegemist on tunnustatud hinnaregulatsiooni praktikaga, mida kasutavad ka teiste

Euroopa riikide regulaatorid. Tururegulatsiooni meetodid on universaalsed ja rakendatavad sõltumata

valdkonnast.

34. Vaidlustatud määrus on vastuolus ÜVVKS § 14 lõike 3 punktis 4 sisalduva nõudega tagada vee-

ettevõtjale põhjendatud tulukus.

Konkurentsiamet leidis 1. detsembril 2009 avalikustatud AS-i Tallinna Vesi hinnakujunduse analüüsis

ja hinnangus, et AS-ile Tallinna Vesi on määruse tulemusena tagatud põhjendamatult suur tulukus.

Konkurentsiamet hindas AS-i Tallinna Vesi avalike majandusaasta aruannete põhjal, kas teenuse

hinda lülitatud kulud ja kasum tervikuna on põhjendatud. Tulukuse põhjendamatus on regulatiivselt

tuvastatav ka kulusid detailselt analüüsimata.

AS-i Tallinna Vesi tegeliku tulukuse ehk investeeritud kapitali tootlikkuse arvutamiseks jagati

ärikasum investeeritud kapitaliga. Investeeritud kapital võrdub materiaalse põhivara bilansilise

jääkväärtusega. Põhivarast eristati enne tarbijate tasutud liitumised ja tagastamatu abi eest soetatud

põhivara. Seega oli tulukuse arvutamisel aluseks ettevõtte tegelik oma- ja võõrkapitali suhe.

Erinevus AS-ile Tallinna Vesi tegelikult tagatud tulukuse (investeeritud kapitali tootlikkuse) ja

WACC-i meetodil tuvastatud põhjendatud tulukuse vahel on enam kui kahekordne (8,31% < 18,1%).

Niivõrd suure erinevuse puhul säilib alati võimalus diskuteerida majandusanalüüsi detailide üle, kuid

mingil juhul ei saa see mõjutada järeldust, et AS Tallinna Vesi on teeninud põhjendamatult suurt tulu.

AS-i Tallinna Vesi tulukus on tavapäratult kõrge ka võrreldes teiste suuremate Eesti vee-ettevõtjatega.

35. Sõltumata tulukuse põhjendamatusest on määrus Konkurentsiameti hinnangul ÜVVKS § 14 lõikega 3

vastuolus ka seetõttu, et enne määruse kehtestamist ei kontrollinud Tallinna Linnavalitsus hinna

vastavust kulupõhisuse nõuetele. Konkurentsiamet rõhutab, et ei andnud hinnangut AS-i Tallinna

Vesi kulude põhjendatusele veeteenuse hinnas, kuna väljapool regulaatori pädevust on kulude

põhjendatuse detailne hindamine raskendatud. ÜVVKS §-s 14 ettenähtud hinnaregulatsioon, sh lõikes

3 piiritletud põhjendatud kulud (ehk kulupõhisuse nõue), eeldavad hinna kehtestamisele eelnevat

sisulist kontrolli, et ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni seaduse eesmärke oleks ka tegelikkuses võimalik

saavutada. Tallinna Linnavalitsus on aga lähtunud hinna määramisel AS-i Tallinna Vesi erastamisel

sõlmitud teenuslepingust. Teenuslepingu kohaselt on hinna kujunemise peamisteks komponentideks

tarbijahinnaindeks ja ettevõtte investeeringute mahust lähtuv

K-koefitsient. Hindu on neist muutujatest lähtuvalt alates 2001. aastast valemipõhiselt tõstetud ja see

on võimaldanud vältida hindade kulupõhisuse kontrollimist. Kuigi lühikeste ajavahemike jooksul

võib hindade tõstmine pelgalt enne kokku lepitud indeksi põhjal järgida piisavalt täpselt ettevõtte

kuludes toimunud muutusi, ei ole kokkuleppes sätestatud üheksa-aastase perioodi (2001-2010) puhul

hindade kujunemist mõistliku täpsusega võimalik prognoosida. Vea tekkimise võimalus on liialt suur

ning sellest tulenevalt on väga väike ka tõenäosus, et hind kujuneb kulupõhine. Lisaks ei ole

teenuslepingu kohaselt võimalik tasusid hiljem tegelikele kuludele vastavalt korrigeerida.

36. Tallinna Linnavalitsuse vastuväidete kohta märkis Konkurentsiamet õiguskantslerile järgmist.

Konkurentsiameti hinnangul ei saa AS Tallinna Vesi väidetavat teistest vee-ettevõtjatest kõrgemat

efektiivsust kuidagi kasutada selle põhjendamiseks, et ka hinnad on kõrged. AS Tallinna Vesi on

unikaalne suurettevõtja, kes teistest suuremana kogeb mastaabisäästu, mis on hinna kujundamisel

oluline komponent. Mida suurem on müügimaht, seda väiksemad on tegevuskulud müügiühiku kohta

ja seda madalamad peaksid hinnad olema. Monopoolne üldhuviteenust osutav ettevõtja peabki olema

efektiivne. Kui ettevõtja on ebaefektiivne, ei ole õiglane nõuda tarbijalt ebaefektiivse majandamisega

kaasnevate lisakulude katmist. Ebaefektiivsed kulud tuleb teenuse hinna kehtestamisel jätta

arvestamata.

Tallinna Linnavalitsus leidis, et Konkurentsiamet ei ole oma analüüsis omistanud kaalu AS-i Tallinna

Vesi põhivara amortisatsiooniperioodidele võrreldes teiste vee-ettevõtjatega. Konkurentsiamet

märkis, et lähtus analüüsi tegemisel AS-i Tallinna Vesi raamatupidamise aastaaruandes kajastatud

kaalutud keskmisest kulumimäärast, mille õige ja õiglane esitamine on kohustuslik tulenevalt

raamatupidamise seadusest. Tal ei olnud põhjust kahelda AS-i Tallinna Vesi kui börsiettevõtte

esitatud aruande vastavuses seadusele.

Tallinna Linnavalitsuse väitel ei ole Konkurentsiamet arvestanud AS-i Tallinna Vesi

teenindusstandardiga ning joogivee kvaliteedi ja reovee puhastamisastmega. Konkurentsiamet

märgib, et turgu valitseva ettevõtjana peabki AS Tallinna Vesi olema kõrge teenindusstandardiga.

Lisaks peab joogivee kvaliteet ja reovee puhastamine vastama õigusaktidele, mille täitmine on

elementaarne. Vastavust õigusaktidega nõutud standardile ei saa vaadelda erilise saavutusena, mis

põhjendaks kõrgema kasumi võimaldamist. Hinnaregulatsiooni praktikas ei esine olukordi, kus

mõnele ettevõtjale võimaldatakse kvaliteetsema teenuse eest lisakasumit.

Mis puudutab väidet, et AS Tallinna Vesi ei ole saanud toetusi infrastruktuuri ehitamiseks, siis see on

eksitav. Kui teised vee-ettevõtjad on saanud infrastruktuuri arendamiseks raha Euroopa Liidu

fondidest, siis AS-i Tallinna Vesi majandusaasta aruandeist selgub, et ta on saanud torustike rajamise

kompensatsiooni Tallinna Linnavalitsuselt. Teiseks ei arvata sihtfinantseeringuid ega tarbijate tasutud

liitumistasusid reguleeritava vara hulka ühegi ettevõtja puhul ega arvutata sellelt ka põhjendatud

tulukust. Seega, mida rohkem on vara soetatud omavahenditega, seda suurem on reguleeritav vara ja

regulaatori lubatud põhjendatud tulukus.

Inflatsiooniga arvestamata jätmise kohta märgib Konkurentsiamet, et kuigi seda ei ole otseselt tehtud,

kajastub inflatsiooni mõju WACC-i arvutamisel muude komponentide kaudu. Arvestatud WACC

kirjeldab adekvaatselt, milline on investorite oodatav tulu konkreetse inflatsioonitaseme juures, et

mõnesse ettevõttesse (nt AS Tallinna Vesi) investeerida. WACC-i eesmärki arvestades oleks

põhjendamatu seda inflatsiooni tõttu veelgi suurendada.

Väär on Tallinna Linnavalitsuse väide, et kehtestatud veevarustuse ja reovee ärajuhtimise teenuste

hinnad on Eesti keskmised. Kuigi kodutarbija hind läheneb keskmisele, on äritarbija hind tavatult

kõrge (ligi 2,3 korda kõrgem kodutarbija omast). Veeteenuse hindade võrdlemisel tuleb arvestada, et

kui tarbimistihedus on suur, kujuneb hind madalamaks, sest torustike pikkus ja koos sellega

investeerimiskulude ja hoolduskulude maht ühe tarbitud ühiku kohta või tarbija kohta on väiksem.

Kuigi Konkurentsiametil puuduvad andmed tarbimistiheduse kohta, on see eeldatavasti võrreldav

asustustihedusega. Sellest tulenevalt saab AS-i Tallinna Vesi võrrelda Tartu vee-ettevõtjaga. Seda

võrdlust arvestades ei ole AS-i Tallinna Vesi hinnad Eesti keskmised.

Eesti Linnade Liit

37. Eesti Linnade Liit oma arvamust ei esitanud.

Eesti Maaomavalitsuste Liit

38. Oma arvamust ei esitanud ka Eesti Maaomavalitsuste Liit.

VAIDLUSTATUD SÄTTED

39. "Tallinna Linnavalitsuse ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni põhitegevuspiirkonna veevarustuse ja

reovee ärajuhtimise teenuse hinnad" § 1:

"§ 1. Kehtestada alates 1. jaanuarist 2010 Tallinna ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni

põhitegevuspiirkonnas vee-ettevõtja AKTSIASELTSI TALLINNA VESI poolt osutatava

veevarustuse ja reovee ärajuhtimise teenuse hinnad vastavalt lisale."

40. Lisa sätestab:

"1. Veevarustuse ja reovee ärajuhtimise teenuse hind

1.1 tasu ühisveevärgist võetud 1 m3 vee eest kroonides:

Isik

Käibemaksuta

Juriidiline isik (eraõiguslik ja avalik-õiguslik

juriidiline isik), füüsilisest isikust ettevõtja

Füüsiline isik (eluruumi kasutaja õiguslikul

alusel)

36,35

23,75

(sh 8,75 arenduskulude komponent)*

Märkus: teenuse hinnale lisandub käibemaks;

*arenduskulude komponent sisaldab ühisveevärgi ja ?kanalisatsiooni arendamise kulusid Tallinna

ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni arendamise kava selles piirkonnas, mis vastab ühisveevärgi ja

-kanalisatsiooni seaduse § 14 lõike 3 punktis 5 sätestatud nõuetele.

Vastavalt Tallinna Linnavolikogu 29. novembri 2007 otsusele nr 283 ja Tallinna Linnavolikogu

29. novembri 2007 määrusele nr 42 "Tallinna Linnavolikogu 22. detsembri 1999 määrusega nr 47

kinnitatud Tallinna ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni veevarustuse ja reovee ärajuhtimise teenuse hinna

reguleerimise korra muutmine? kompenseerib Tallinna linn vee hinna arenduskulude komponendi

lisamise veehinnale, mistõttu linnaelanikud ei pea seda AKTSIASELTSILE TALLINNA VESI

tasuma. Tallinna linn tasub arenduskulude komponendi AKTSIASELTSILE TALLINNA VESI otse.

1.2 tasu 1 m3 reovee ärajuhtimise ja puhastamise eest kroonides sõltuvalt reoainete sisaldusest:

Isik

Reovee

reostusgrupid

Põhihind (tasu

ärajuhtimise ja

puhastamise eest)

Ülereostuse

puhastamise tasu

Käibemaksuta

Füüsiline isik

Juriidiline isik,

füüsilisest isikust

ettevõtja -"-

-"-

-"-

-"-

-"-

-"-

RG-1

RG-2

RG-3

RG-4

RG-5

RG-6

RG-7

RG-8

12,14

26,56

26,97

27,18

27,18

27,18

27,18

27,18

27,18

0,00

0,00

0,00

0,00

3,98

5,31

9,30

15,94

29,22

12,14

26,56

26,97

27,18

31,16

32,49

36,48

43,12

56,40

Märkus: teenuse hinnale lisandub käibemaks.

2. Veevarustuse ja reovee ärajuhtimise teenuse abonenttasu on null määraga."

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

41. Menetlusosalised vaidlevad selle üle, kas vaidlustatud määrus on sisult üldakt (ehk õigustloov akt)

või üksikakt. Õiguskantsler võib PS § 142 ja PSJKS § 6 lõike 1 punkti 1 kohaselt esitada Riigikohtule

taotluse kohaliku omavalitsuse õigustloova akti kehtetuks tunnistamiseks. Riigikohtu pädevuses on

PSJKS § 2 punkti 1 kohaselt lahendada taotlusi kontrollida õigustloova akti vastavust põhiseadusele.

Kohaliku omavalitsuse üksuse üksikaktide kohta esitatud taotluste lahendamine ei kuulu Riigikohtu

pädevusse. Seetõttu hindab kolleegium, kas akt, millega kohaliku omavalitsuse üksus kehtestas

veevarustuse ja reovee ärajuhtimise teenuste hinna, on üksikakt või üldakt.

42. Vormilt ja nimetuselt on vaidlustatud määrus üldakt. Õigusliku aluse sellele määrusele annab

ÜVVKS § 14 lõige 2, mille kohaselt kehtestab kohaliku omavalitsuse volikogu või valla- või

linnavalitsus veevarustuse ja reovee ärajuhtimise teenuse hinna määrusega. Kohaliku omavalitsuse

korralduse seaduse § 7 lõikest 1 tulenevalt annavad kohaliku omavalitsuse volikogu ja valitsus

üldaktidena määrusi. Menetlusosalised on eriarvamusel selles, kas kehtestatud akt on ka sisult määrus

ja seega õigustloov akt või on ta seda pelgalt pealkirja poolest.

43. Riigikohus ei saa akti liigi määramisel lähtuda üksnes volitusnormi tekstis väljendatud seadusandja

eelistusest, vaid peab hindama akti liiki selle sisu järgi. Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium on

ka varem tuvastanud akti liigi tema sisu järgi, kuid siis puudus seadusandja selge suunis selle kohta

(Riigikohtu üldkogu 17. märtsi 2000. aasta otsus asjas nr 3-4-1-1-00, punkt 12; Riigikohtu

põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 10. aprilli 2002. aasta otsus asjas

nr 3-4-1-4-02, punkt 13). Riigikohtu halduskolleegium on ka seadusandja selge suunise korral

hinnanud akti tema sisu järgi (vt Riigikohtu halduskolleegiumi 15. oktoobri 2009. aasta otsus asjas nr

3-3-1-57-09, punktid 11 ja 12).

Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium on samuti seisukohal, et seadusandja määratud akti liik ei

takista kohtul hinnata akti liiki akti sisu järgi. Seadusandja ei või oma suva järgi otsustada, et sisult

üksikakti reguleerimisesemesse kuuluvas valdkonnas tuleb anda üldakt või vastupidi. Seda eelkõige

põhjusel, et isiku õiguste kaitse on üksik- ja üldakti puhul erinev. Kui tegemist on isikule suunatud,

tema õigusi vahetult puudutava aktiga, ei saa välistada akti üldaktiks nimetamisega seda, et isik saaks

oma õigusi kaitsta vahetult akti peale halduskohtusse pöördudes. Nõudes aga sisult üldakti

vastuvõtmist üksikaktina, võidaks tekitada olukord, kus jääks mulje, nagu see akt ei kohalduks igaühe

suhtes. Samuti tuleb tähele panna, et üldaktide põhiseaduspärasuse kontrolliks on põhiseadusest ja

seadustest tulenevalt ette nähtud erinev menetluskord.

44. Kolleegiumi hinnangul ei ole vaidlustatud määrus sisult õigustloov akt PS § 142 ega PSJKS § 6

lõike 1 punkti 1 tähenduses. Õigustloova aktina ehk õiguse üldaktina nende sätete tähenduses tuleb

mõista õigusnorme ehk üldkohustuslikke abstraktseid käitumiseeskirju sisaldavaid õigusakte

sõltumata nende nimetusest. Vaidlustatud õigusakt on küll antud määrusandlusvolituse alusel ja on ka

pealkirjalt määrus, kuid sisult on tegemist õiguse üksikaktiga.

45. Kolleegium möönab, et vaidlustatud määruse õigusliku olemuse hindamine on õiguslikele

kriteeriumidele tuginedes keeruline. Ka Riigikohtu halduskolleegium on pidanud korduvalt tõdema,

et üld- ja üksikaktide vahel ei ole selget piiri (7. mai 2003. aasta määrus asjas nr 3-3-1-31-03, punkt

15, eespool viidatud määrus asjas nr 3-3-1-7-10, punkt 9). Niisuguses olukorras peab kolleegium

vajalikuks lähtuda Riigikohtu halduskolleegiumi varasemast praktikast soojuse piirhinda

kooskõlastava otsustuse kohta (eespool viidatud määrus asjas nr 3-3-1-7-10). Vaidlustatud määrust

suunavad üksikaktiks nimetama ka Riigikohtu halduskolleegiumi lahendid, milles on haldusaktiks

(täpsemalt üldkorralduseks) peetud loodusobjekti kaitse-eeskirja (7. mai 2003. aasta määrus asjas

nr 3-3-1-31-03), vangla kodukorda (31. oktoobri 2007. aasta otsus asjas nr 3-3-1-54-07) ja vangla

direktori käskkirjaga kinnitatud piiranguid (13. veebruari 2008. aasta määrus asjas nr 3-3-1-95-07).

46. Riigikohus on varem üksikakti õigustloovast aktist eristamise ja üldkorralduseks pidamise kohta

sedastanud, et õigusakti liigitamine õigustloovaks aktiks või üksikaktiks sõltub regulatsiooni

tegelikust konkreetsusastmest (eespool viidatud määrus asjas nr 3-3-1-31-03, punkt 11).

47. Üksikakti ja üldakti eristamiseks ei piisa lähtumisest akti üldkohustuslikkusest ehk üldisest

kehtimisest määramata isikute ringi jaoks. Nimelt ei ole õige seisukoht, et määramata isikute ringile

adresseeritud õigusakt ei saa kunagi olla üksikakt. Haldusakti olemuslikuks tunnuseks olev

üksikjuhtumi reguleerimine ei tähenda seda, et akti adressaatide ring on selle aktiga kindlaks

määratud. Üksikjuhtumi reguleerimisega võib olla tegemist ka siis, kui regulatsiooni adressaatide ring

õigusaktist otseselt ei nähtu. Selline haldusakt, mis on antud üksikjuhtumi reguleerimiseks, kuid

adresseeritud määramata isikute ringile, on üldkorraldus (vt selle kohta eespool viidatud määrus nr 3-

3-1-31-03, punkt 12). HMS § 51 lõige 2 määratleb üldkorraldust haldusaktina, mis on suunatud

üldiste tunnuste alusel kindlaksmääratud isikutele või asja avalik-õigusliku seisundi muutmisele. Nii

leidis Riigikohtu halduskolleegium eespool viidatud otsuses asjas nr 3-3-1-54-07, et kuigi vangla

direktori käskkirjaga kinnitatud vangla kodukorra regulatsiooni adressaatide ring aktist otseselt ei

nähtu, on adressaadid objektiivselt kindlaks määratavad üldiste tunnuste alusel. Kodukord reguleerib

vaid Tartu Vangla territooriumil viibivate isikute õigusi ja kohustusi ning tegemist ei ole seetõttu

üldaktiga, vaid üldkorraldusega.

48. Akti pidamist üldkorralduseks võib Riigikohtu halduskolleegiumi seisukoha järgi mõjutada võimalus

vaidlustada sellega reguleeritavaid küsimusi. Nõnda leidis halduskolleegium Vabariigi Valitsuse

määrusega kehtestatud Pirita jõeoru maastikukaitseala kaitse-eeskirja õiguslikku olemust analüüsides

(vt selle kohta eespool viidatud määrus asjas nr 3-3-1-31-03, punkt 18), et konkreetse objektiga

(selles asjas kaitsealuse maa-alaga) seotud vaidlusi ei ole, hoolimata puudutatud isikute suurest

ringist, mõistlik lahendada õigustloovate aktide õiguspärasuse kontrollimiseks ettenähtud

põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluses, mille vahetuks algatamiseks pole puudutatud isikul

võimalust. Üksikakti on aga halduskohtus võimalik vaidlustada igaühel, kes leiab, et aktiga on

rikutud tema õigusi. Menetlus üldkorralduse andmisel kaitseb puudutatud isikute huve ja õigusi

paremini kui menetlus üldakti andmisel. Haldusmenetluse seaduses on arvestatud ka võimalusega, et

menetlusosaliste ring võib olla suur. Teisalt tagab üksikaktide vaidlustamisel kehtiv kaebetähtaeg

paremini õiguskindluse põhimõttest kinnipidamise.

49. Määravaks kriteeriumiks üld- ja üksikaktide (sh üldkorralduste) eristamisel ei saa olla see, kui suurel

maa-alal õigusakt kehtib. Siiski võib õigusaktis käsitletud territooriumi ulatus olla üheks tunnuseks,

mis võib rääkida ühe või teise lahenduse kasuks (eespool viidatud määrus asjas

nr 3-3-1-31-03, punkt 13).

50. Lisaks on Riigikohtu halduskolleegium üldkorralduse kohta märkinud eespool viidatud määruses

asjas nr 3-3-1-95-07 (punkt 13), et üldkorraldus võib sisaldada abstraktse iseloomuga ettekirjutusi,

millega reguleeritakse haldusakti adressaatide käitumist määramata arvul juhtudel. Üldkorralduses

sisalduva abstraktset laadi ettekirjutuse mõju selle adressaatide õigustele ei pruugi seega ilmneda akti

teatavakstegemise ajal, vaid alles siis, kui esineb aktis kirjeldatud olukord ning tekib vajadus

kehtestatud käitumisjuhist kasutada.

51. Kohaliku omavalitsuse korraldus, millega kooskõlastatakse soojuse piirhind, on Riigikohtu

halduskolleegiumi seisukoha järgi haldusakt HMS § 51 lõike 1 tähenduses (eespool viidatud määrus

asjas nr 3-3-1-7-10, punkt 9). Teisisõnu on see üksikjuhtumi reguleerimiseks antud üksikakt, mitte

õigustloov üldakt. Kolleegium põhjendas seda järgmiselt. Müüdava soojusenergia piirhinna

kooskõlastamise korraldus on antud vallavalitsuse ja soojusettevõtja vahelise avalik-õigusliku suhte

raamides. Kaugkütteseaduse alusel tekkinud kohaliku omavalitsuse ja soojusettevõtja õiguslik suhe

on olemuselt avalik-õiguslik kontsessioonisuhe. Nimetatud korraldusega anti soojusettevõtjale õigus

müüa soojust maksimaalselt kooskõlastatud piirhinnaga konkreetses võrgupiirkonnas ning pandi talle

kohustus mitte ületada soojuse müümisel kooskõlastatud piirhinda. Madalamas hinnas võib

soojusettevõtja kokku leppida. Vaidlustatud aktiga reguleeritakse konkreetset üksikjuhtumit.

Eelnimetatud korraldusel on vahetu mõju adressaadile, kelleks on soojusettevõtja.

52. Samade argumentide toel tuleb regulatsiooni konkreetsusastet arvestades lugeda üksikjuhtumi

reguleerimiseks antud aktiks ka vaidlustatud määrus. Määruse § 1 sätestab: "Kehtestada alates

1. jaanuarist 2010 Tallinna ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni põhitegevuspiirkonnas vee-ettevõtja

AKTSIASELTSI TALLINNA VESI poolt osutatava veevarustuse ja reovee ärajuhtimise teenuse

hinnad vastavalt lisale." Seega on määrusega kehtestatud veevarustuse ja reovee ärajuhtimise teenuse

hind ühe kindla ettevõtja ja ühe kindla piirkonna jaoks. Sarnased hinnamäärused on kehtestatud ka

teistes Tallinna ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni piirkondades tegutsevate vee-ettevõtjate jaoks (vt nt

Tallinna Linnavalitsuse 23. jaanuari 2008. aasta määrus nr 8 "Tallinna ühisveevärgi ja -

kanalisatsiooni Kakumäe tegevuspiirkonna veevarustuse ja reovee ärajuhtimise teenuse hinnad" § 1).

ÜVVKS § 14 lõike 3 alusel ei olegi võimalik anda üht ja üldist hinnamäärust kõigi Tallinna

piirkondade vee-ettevõtjate jaoks. Nimelt võivad eelkõige nende tootmiskulud sõltuvalt piirkonna

suurusest, tootmismahtudest ja muudest asjaoludest olla erinevad. Seetõttu tuleb iga piirkonna vee-

ettevõtja kohta kehtestada hind eraldi aktiga. Vaidlustatud akti toimeulatus, milleks on Tallinna

ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni põhitegevuspiirkond, ei hõlma tervet Tallinna linna (vt selle kohta

Tallinna Linnavolikogu 29. novembri 2007. aasta otsus nr 284 "Tallinna ühisveevarustuse ja -

kanalisatsiooni tegevuspiirkondade ja nende piiride kirjelduste kehtestamine"). Üheselt määratud

ettevõtja kindlale teenusele kindla hinna kehtestamine kindlas piirkonnas kinnitab kolleegiumi

hinnangul seda, et tegemist on üksikaktiga.

53. Erinevalt Riigikohtu halduskolleegiumi määrusest asjas nr 3-3-1-7-10, milles kolleegium leidis, et

seal vaidlustatud akt on haldusakt HMS § 51 lõike 1 tähenduses, on praeguses asjas vaidlustatud

määrus põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi hinnangul üldkorraldus HMS § 51 lõike 2

tähenduses.

54. Kõnesolev määrus erineb soojuse piirhinda kooskõlastavast korraldusest, mis oli vaidluse all eespool

viidatud kohtuasjas nr 3-3-1-7-10, adressaatide ringi poolest. Riigikohtu halduskolleegium sedastas

selle korralduse kohta, et kuna piirhind ei määra konkreetse tarbijaga sõlmitava lepingu järgset hinda,

siis ei ole sellel korraldusel vahetut mõju konkreetse soojatarbija õigustele ja kohustustele.

Konkreetsele tarbijale müüdava soojusenergia hinnale ja seeläbi ka tarbija õigustele ja kohustustele

võib piirhinna kooskõlastamisel olla üksnes kaudne mõju ning ka see saab avalduda üksnes

võlaõiguslikus suhtes (vt eespool viidatud määrus asjas nr 3-3-1-7-10, punkt 10).

55. Praeguses asjas vaidlustatud akt aga määrab teenuste hinna üheselt kindlaks nii nende osutaja kui ka

tarbija jaoks. Vaidlustatud määrus on suunatud lisaks AS-ile Tallinna Vesi ka kõigile

põhitegevuspiirkonna veevarustuse ja reovee ärajuhtimise teenuse tarbijatele. Vaidlustatud määruse

lisa punktist 1 nähtub, et teenuste hind on selles kindlaks määratud eraõiguslikele ja avalik-

õiguslikele juriidilistele isikutele, füüsilisest isikust ettevõtjatele ja füüsilistele isikutele. Määruses

sisalduv hind asendab vee-ettevõtjaga sõlmitava lepingu ühe tingimuse, mistõttu mõjutab see

õigusakt otseselt ja vahetult tarbijate õigusi ja kohustusi. Määruse adressaadid on objektiivselt

kindlaksmääratavad üldiste tunnuste alusel hoolimata sellest, et adressaatide ring määrusest enesest

täies ulatuses ei nähtu. Adressaatide ringi kindlaksmääratavust ei mõjuta ka see, et see ring on avatud

ja ajas muutuv.

56. Vaidlustatud õigusakt mõjutab seega otseselt ja vahetult tarbija õigusi, kuna tal ei ole võimalik hinna

üle mingil viisil läbirääkimisi pidada ja seda olukorras, kus tal ei ole enamasti võimalik ka teenuseta

toime tulla. Vaidlustatud õigusakt kitsendab oluliselt tarbija lepinguvabadust. Tarbija ei saaks

tsiviilkohtumenetluses vaidlustada võlaõigusliku lepingu hinnatingimust, kuna see on õigusaktiga

imperatiivselt kindlaks määratud. Sellise akti lugemine üldaktiks ja selle õiguspärasuse kontrolli

võimaldamine üksnes põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluses ei ole põhjendatud.

Vaidlustatud määruse liigitamine üldkorralduseks, mida on võimalik vaidlustada halduskohtus, tagab

paremini veevarustuse ja reovee ärajuhtimise teenuse tarbijate huve Tallinna ühisveevärgi ja

-kanalisatsiooni põhitegevuspiirkonnas.

57. Vaidlustatud määruse haldusaktiks pidamist toetab ka vajadus tagada, et AS-il Tallinna Vesi oleks

võimalik seda määrust kui talle vahetult adresseeritud akti kohtus vaidlustada. Kui asuda seisukohale,

et vaidlustatud määrus on õigustloov akt, siis ei saaks AS Tallinna Vesi seda vaidlustada

halduskohtus. Tal oleks võimalik seda vaidlustada üksnes õiguskantsleri poole pöördudes või oodates

ära määruse rikkumisele järgneva võimaliku kohtumenetluse.

58. Vaidlustatud määruse kehtestamine piiramata ajaks ehk seni, kuni ta tunnistatakse kehtetuks, ei

tähenda, et tegemist oleks õigustloova aktiga. Ka niisugused üldkorraldused nagu vangla kodukord

või kaitse-eeskiri on kehtestatud määramata ajaks.

59. Vastuseks AS-i Tallinna Vesi argumendile, et vaidlustatud määrus on haldusakt, kuna see anti AS-i

Tallinna Vesi taotluse alusel ehk haldusakti andmiseks ette nähtud menetluses, märgib kolleegium

järgmist. Ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni seadus ei näe ette taotluse esitamist, vaid sellise korra on

kehtestanud Tallinna linn hinna reguleerimise korras. Ühe kohaliku omavalitsuse kehtestatud

andmete esitamise viisi alusel ei saa teha järeldusi seaduses sätestatud akti liigi kohta. Kohalik

omavalitsus võib ette näha, et taotluse asemel oleks sätestatud, et tuleb esitada avaldus, teave vms,

ilma et sisuliselt oleks regulatsioon teistsugune. Isegi kui taotluse esitamise kohustus tuleneks

seadusest, ei saaks sellest veel järeldada, et tegemist on haldusaktiga. Kui kohalik omavalitsus peab

hinna kujundamisel arvesse võtma ettevõtte kulusid, on see ilmselt keeruline vee-ettevõtjalt saadava

infota. Info edastamise kohustus ei saa aga mõjutada selle alusel antava akti õiguslikku olemust.

60. Õiguskantsler on oma arvamuses leidnud, et kuigi (soojuse) piirhinna kooskõlastav akt on haldusakt,

on veevarustuse ja reovee ärajuhtimise teenustele kindla hinna kehtestav akt üldakt. Õiguskantsler

märkis nimelt, et soojust on võimalik seaduse kohaselt müüa ka korraldusega kehtestatud piirhinnast

madalama hinnaga. Seetõttu ei ole õiguskantsleri arvates soojuse hinna kooskõlastamise puhul

tegemist samasuguse lepinguvabaduse piiranguga nagu praegusel juhul, mil linnavalitsus on kindlaks

määranud hinna, millest ei ole lubatud kõrvale kalduda. Soojuse hinna kooskõlastamisel on tegemist

ainult soojaettevõtjale adresseeritud keeluga müüa soojust kallimalt.

Kolleegiumi hinnangul märgib õiguskantsler õigesti, et hinnatingimuse kindlaksmääramine avaliku

võimu aktiga on lepinguvabaduse ja seetõttu ka põhiõiguste piiramine. Sellest teeb ta aga ebaõige

järelduse, et niisugust piirangut kehtestav akt on igal juhul üldakt. Lepinguvabaduse piirang

abstraktselt on praegusel juhul kehtestatud ÜVVKS §-s 14, milles seadusandja on sätestanud ka selle

konkreetseks rakendamiseks olulised tingimused. Konkreetselt kehtestab hinna ja seega ka

lepinguvabaduse piirangu ÜVVKS § 14 lõike 2 kohaselt omavalitsusüksuse volikogu või valla- või

linnavalitsus. Praeguses asjas ongi Tallinna linnavalitsus seadust ja selle alusel vastu võetud hinna

reguleerimise korda rakendades kehtestanud haldusakti, mis sisaldab konkreetset lepinguvabaduse

piirangut.

61. Vaidlustatud määrust ei muuda üldaktiks ka asjaolu, et akti mõju isikutele sõltub sellest, kas isikud

oma käitumise tulemusena satuvad selle määruse kohaldamisalasse ehk hakkavad kõnealuste teenuste

tarbijateks. Selline mõju on omane ka üldkorraldusele. Seda on käsitlenud ka Riigikohtu

halduskolleegium, märkides, et üldkorralduse puhul võib abstraktne ettekirjutus mõjuda selle

adressaadile alles hiljem, kui esineb aktis kirjeldatud olukord ning tekib vajadus kehtestatud

käitumisjuhist kasutada (eespool viidatud määrus asjas nr 3-3-1-95-07, punkt 13).

62. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi eespool viidatud lahendi nr 3-4-1-1-08

punktist 6 ei saa erinevalt õiguskantsleri seisukohast teha järeldust, et vaidlustatud määrus on

õigustloov akt. Selles asjas oli põhiline küsimus, kas võimatus vaidlustada vahekohtumenetluses

õigustloova akti põhiseaduspärasust tähendab, et isikul ei ole tõhusat viisi kasutada PS §-s 15

sätestatud kohtusse pöördumise õigust. Kolleegium pidi hindama, kas isikul põhimõtteliselt on

võimalus, kui vaidlustatud õigusaktid (sh ka veevarustuse ja heitvee ärajuhtimise teenuse hinna

kehtestamise määrus) oleksid üldaktid, lasta mingis menetluses kontrollida nende põhiseaduspärasust.

Riigikohus võttis selles lahendis seisukoha, et põhimõtteliselt on taotluse esitajale õigussüsteemis

tervikuna tagatud piisavalt tõhusad võimalused põhiõiguste väidetava rikkumise kohtulikuks

kontrolliks. Seetõttu ei olnud vajalik ka hinnata, kas taotluses nimetatud õigusaktid (sh ka

veevarustuse ja heitvee ärajuhtimise teenuse hinna kehtestamise määrus) üleüldse on õigustloovad

aktid. Seda oleks tulnud hinnata menetluses, milles on võimalik läbi vaadata nende aktide

põhiseaduspärasuse küsimus. Niisugust menetlust aga selles asjas ei toimunud. Riigikohtu määrus

hinnamääruse liigitamist ei käsitle.

63. Kolleegiumi seisukohta ei kummuta ka see, et haldusakt peab olema motiveeritud ja antud

teistsuguses menetluskorras kui määrus, aga vaidlustatud määrus seda ei ole. Kolleegium ei sea

siinses lahendis kahtluse alla põhjendamiskohustuse ja menetluslike nõuete täitmist. Siin tuleb üksnes

märkida, et igal juhul ei muudaks seaduses sätestatud kohustuse täitmata jätmine põhjendusteta või

menetlusvigadega haldusakti õigustloovaks aktiks.

64. Kuna vaidlustatud määrus on sisult kohaliku omavalitsuse üksuse valitsuse haldusakt, ei kuulu

õiguskantsleri taotluse läbivaatamine PSJKS § 2 kohaselt Riigikohtu pädevusse. Taotlus tuleb jätta

PSJKS § 11 lõike 2 alusel läbi vaatamata.

Märt Rask, Jüri Ilvest, Peeter Jerofejev, Ott Järvesaar, Jüri Põld