3-3-1-39-10 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

HALDUSKOLLEEIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-39-10

Otsuse kuupäev

21. juuni 2010

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Julia Laffranque ja Harri Salmann

Kohtuasi

Ahti Karoni (Karon) kaebus Koeru Vallavolikogu 27. novembri

2008. a otsuse nr 27 tühistamiseks ja kohustamaks Koeru

Vallavolikogu Kääri maaüksuse kasutusvaldusesse andmist uuesti

otsustama

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Ringkonnakohtu 7. detsembri 2009. a otsus haldusasjas

nr 3-08-2635

Menetluse alus Riigikohtus

OÜ Järva PM kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Rahuldada OÜ Järva PM kassatsioonkaebus osaliselt.

2. Tühistada Tallinna Halduskohtu 12. mai 2009. a ja Tallinna Ringkonnakohtu 7. detsembri

2009. a otsus asjas nr 3-08-2635 osas, millega tühistati Koeru Vallavolikogu 27. novembri

2008. a otsus nr 27 "Ettepaneku tegemine Järva maavanemale vaba põllumajandusmaa

maatüki nr 11 (Kääri maaüksus) kasutusvaldusesse saaja kinnitamiseks."

3. Teha p-s 2 nimetatud osas uus otsus, millega tunnistada õigusvastaseks Koeru Vallavolikogu

27. novembri 2008. a otsus nr 27 "Ettepaneku tegemine Järva maavanemale vaba

põllumajandusmaa maatüki nr 11 (Kääri maaüksus) kasutusvaldusesse saaja kinnitamiseks."

4. Muuta Tallinna Halduskohtu 12. mai 2009. a ja Tallinna Ringkonnakohtu 7. detsembri

2009. a otsust asjas nr 3-08-2635 nende põhjenduste osas, mis puudutavad maatüki

kasutusvaldusesse saamiseks taotluse esitanud füüsilisest isikust ettevõtjale esitatavaid

kriteeriume ja kasutusvaldusse taotletava maatüki osas kokkuleppe saavutamata jäämise

korral taotluste hindamisel rakendatavaid eelistuskriteeriume, vastavalt käesoleva otsuse

motiividele.

Koeru Vallavolikogule tehtud ettekirjutuse - vaadata Kääri maatüki kasutusvaldusesse

andmine uuesti läbi, ja menetluskulude väljamõistmise osas jätta Tallinna Halduskohtu ja

Tallinna Ringkonnakohtu otsused jõusse.

5. Mõista välja Koeru vallalt Ahti Karon'i kasuks kassatsiooniastmes kantud menetluskulud

2400 krooni.

6. Tagastada OÜ-le Järve PM tasutud kautsjon.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Koeru Vallavolikogu 27. novembri 2008. a otsusega nr 27 otsustati Maareformi seaduse (MRS)

§ 23³ lg 6 alusel teha Järva maavanemale ettepanek anda maatükk nr 11 (Kääri maaüksus, maatükk

nr 11 katastritunnusega 31401:001:0018) suurusega 60,06 ha kasutusvaldusesse OÜ-le Järva

PM. Otsuse kohaselt toimus Koeru vallas 11.oktoobrist kuni 10. novembrini 2004 kasutusvaldusesse

antava vaba põllumajandusmaa plaanide ja maatükkide registreerimise avalik väljapanek. Avalduse

Kääri maaüksuse saamiseks esitas neli isikut, kes kõik vastasid MRS § 23³ lg 2 sätestatud nõuetele.

MRS § 23³ lg 6 sätestatud kriteeriumitele vastasid kaks taotlejat - OÜ Järva PM ja füüsilisest isikust

ettevõtja (FIE) Ahti Karon. Neile anti tähtaeg kokkuleppe saavutamiseks maaüksuse

kasutusvaldusesse andmiseks ühele taotlejaist, kuid kokkulepet ei saavutatud. Koeru Vallavolikogu

26. mai 2005 ja 25. augusti 2005. a otsustega tehti maavanemale ettepanek anda Kääri maaüksus OÜ

Järva PM kasutusse. Järva maavanem nõustus 30. novembri 2006. a korraldusega volikogu

ettepanekuga. Tallinna Ringkonnakohus tühistas 27. detsembri 2007. a otsusega selle korralduse.

Volikogu on asja uuesti otsustamisel (27. novembril 2008) seisukohal, et Kääri maaüksuse

kasutusvaldusse andmise puhul on kõige olulisem, et tulevane valdaja oleks võimeline maaüksust

võimalikult pikka aega ja suures ulatuses sihtotstarbeliselt kasutama. Seejuures ei oma tähtsust, kas

maaüksust kasutusvaldusse taotlev isik tegutseb juriidilise või füüsilisest isikust ettevõtjana. A. Karon

ise ei ole välja toonud ühtegi põhjendust, miks peaks eelistama just füüsilisest isikust ettevõtjat.

Põhjendatud on teha eelistust selle järgi, kelle põllumajandustootmine on jätkusuutlikum, OÜ Järva

PM tootmine on jätkusuutlikum. A. Karoni viide PRIA-lt toetuste saamise kohta ei ole

jätkusuutlikkuse hindamise seisukohalt asjakohane. HMS § 38 lg 3 sätestatust tulenevalt lähtutakse

soodustava haldusakti korral eeldusest, et kui isik soovib avaliku võimu abil soodustust, peab ta

omalt poolt tegema kõik, et otsuse seisukohalt olulised asjaolud saaksid selgitatud. A. Karon ei ole

volikogu järelepärimisele Kääri maaüksuse kasutamise plaanide kohta vastanud. OÜ Järva PM

selgituse järgi vajab ta kõnealust maaüksust lehmade karjamaaks, osaühingu maa-alad ei ole praegu

piisavad, plaanis on põllumajanduslikku tootmist laiendada.

2. FIE Ahti Karoni kaebuses paluti tühistada Koeru Vallavolikogu 27. novembri 2008. a otsus

nr 27 ja teha volikogule ettekirjutus otsustada uuesti Kääri maaüksuse kasutusvaldusesse andmise

ettepaneku tegemine maavanemale. Kaebuse kohaselt on volikogu teostanud kaalutlusõigust

vastuoluliselt, ei ole kõiki seisukohti põhjendanud, on valikudiskretsiooni teostamisel kasutanud

omavoli ja olnud subjektiivne. MRS § 23³ lg 6 ei näe eelistuskriteeriumina sihtotstarbelise kasutamise

võimet ega näe ette hinnata, kaua ja kui suures ulatuses konkureerivad taotlejad suudavad

kasutusvaldusse antavat maatükki kasutada. Arvestades ettevõtluse erinevaid vorme pole võimalik

taotlejate jätkusuutlikkust võrrelda. OÜ Järva PM haritavate maade pindala on aasta-aastalt

suurenenud, A. Karon pole aga pärast 2005. aastat tootmise laiendamiseks kinnistuid omandanud.

Seega oleks loogilisem talle maatükk anda. Volikogu otsus on vastuoluline jätkusuutlikkuse osas,

viide HMS § 38 lg-le 3 on põhjendamatu. PRIA toetused aastatel 2004-2007 võimaldavad kindlaks

teha jätkusuutlikkuse. MRS § 23³ lg 6 annab kolm eelistuskriteeriumi, millest kahel juhul võib

eelistatuks olla nii juriidiline isik kui ka FIE ja ühel juhul FIE. Mitu samaaegselt esinevat eelistamise

alust kaaluvad üles teise isiku taotluse, kellel eelistamisaluseid on vähem.

A. Karon täidab kaht kriteeriumi: ta on FIE ja taotletava maa piirinaaber.

3. Koeru Vallavolikogu vaidles kaebusele vastu leides, et otsus on seaduslik ja diskretsiooni piire ei

ületa, puudus kohustus eelistada FIE-t. Jätkusuutlikkuse hindamisel on arvestatud kõiki esitatud

asjaolusid, volikogu teeb üksnes ettepaneku maavanemale, õiguslikud tagajärjed saavad tekkida

maavanema, mitte volikogu otsusest. Kolmas isik OÜ Järva PM leidis samuti, et Koeru

Vallavolikogu otsus on seaduslik.

4. Tallinna Halduskohus rahuldas 12. mai 2009. a otsusega asjas nr 3-08-2635 Ahti Karoni

kaebuse, tühistas Koeru Vallavolikogu otsuse, tegi volikogule ettekirjutuse ja mõistis vastustajalt

kaebaja kasuks välja 6500 krooni menetluskulude katteks. Halduskohus põhjendas oma otsust

järgmiselt: MRS § 23³ lg 6 alusel tehtav volikogu otsustus on kaalutlusotsustus, millega ei määrata

vältimatult kindlaks lõpliku haldusakti sisu, selle otsustab maavanem ja reaalsed tagajärjed saavad

kaebaja jaoks tekkida maavanema otsustusest. Maavanemal ei ole kohustust volikogu ettepanekuga

nõustuda, kuid ei ole pädevust ka otsustada, keda taotlejatest eelistada. Seetõttu on A. Karonil

võimalik oma subjektiivseid õigusi kaitsta volikogu otsuse vaidlustamise kaudu. Otsustamisel on

volikogu rikkunud kaalutlusõigust. Jätkusuutlikkus ei ole omaette kriteerium, vaid seda tuleb hinnata

kõigi MRS § 23³ lg 6 märgitud eelistamise alustega ehk jätkusuutlik peab põllumajanduslik tootmine

olema: 1) sama maatüki kasutajal; 2) isikul, kelle maaomandiga taotletav maatükk piirneb; 3) FIE-l.

Volikogu otsus on oma sisult vastuoluline. Punktidest 2.1.5. ja 2.3.5 järeldub, et volikogu peab

A. Karoni tootmist jätkusuutlikuks, punktis 2.3.7 aga leitakse, et A. Karoni välja toodud asjaolud

tema jätkusuutlikkust ei kinnita, otsuses pole märgitud kaalutlusi, miks ei ole eelsitatud isikuks FIE

A. Karon. Volikogu otsuse ratsionaalsus tekitab kahtlust, lähtutud on asjassepuutumatutest

kaalutlustest. Seadusest ei tulene sellist tulevikku suunatud eelistust nagu "jätkusuutlikum". Volikogu

ei ole põhjendanud, miks kaebaja FIE staatus ei õigusta tema eelistamist. Kuivõrd volikogu oli

võtnud A. Karoni taotluse menetlusse, leides, et tema tootmine on jätkusuutlik, siis ei ole

põhjendatud kaebajale ette heita, et ta ei ole esitanud selgitusi/andmeid oma tootmise

jätkusuutlikkuse kohta.

5. Koeru Vallavolikogu ja OÜ Järva PM esitasid apellatsioonkaebused, milles leiti, et

MRS § 23³ lg 6 eelviimase lause grammatilisest ülesehitusest tulenevalt on eelistuskriteeriumid

järgmised: 1) jätkusuutlik põllumajanduslik tootmine ja sama maatüki kasutus õiguslikul alusel;

2) jätkusuutlik tootmine ja taotletava maatükiga piirneva maatüki omamine; 3) füüsilisest isikust

ettevõtjaks olek. Sellest ei tulene, et FIE tootmine peaks olema jätkusuutlik, välja arvatud, kui

eelistamist taotletakse mõne teise kriteeriumi raames. MRS § 23³ lg 6 ei sisalda käitumisjuhist

olukorras, kus eelistuskriteeriumitele vastavaid taotlejaid on mitu. Seetõttu pidi volikogu HMS §-s 4

sätestatut arvestades valima, millist kriteeriumi olulisemaks pidada. Volikogul oli õigus eelistada

jätkusuutlikumat. Kääri maaüksusega seotud vaidlus on juba kolmas ja volikogule selgete juhtnööride

andmine kohtu poolt oleks aidanud vältida neljandat samasisulist vaidlust. Volikogu otsus ei ole

vasturääkiv. Kahest piirinaabrist ühe eelistamine seetõttu, et ta on teisest jätkusuutlikum on

asjakohane ja kooskõlas seaduse mõttega. Volikogu on põhjendanud otsuse punktides 2.2.5, 2.3.4-

2.3.9, miks kaebajat ei eelistatud. HMS § 38 lg 3 on kohaldatav. Otsus, mille sisuks on valik kahe

taotleja vahel, on samaaegselt soodustav haldusakt. Volikogu otsus kaebaja subjektiivseid õigusi ei

riku, reaalsed tagajärjed saavad tekkida üksnes maavanema korraldusest.

6. Tallinna Ringkonnakohtu 7. detsembri 2009. aasta otsusega asjas nr 3-08-2635 jäeti Koeru

Vallavolikogu ja OÜ Järva PM apellatsioonkaebused rahuldamata ning Tallinna Halduskohtu otsus

muutmata. Koeru vallalt mõisteti A. Karoni kasuks välja tema apellatsioonmenetluses kantud kulud

7000 krooni.

Ringkonnakohus põhjendas otsust järgmiselt: Koeru Vallavolikogu otsuse näol on tegemist

MRS § 23³ lg 6 ja Vabariigi Valitsuse 31. jaanuari 2005. a määrusega nr 24 kinnitatud Riigimaa

kasutusvaldusesse andmise ja riigimaale kasutusvalduse seadmise korra (määrus nr 24) § 10 lg-s 5

märgitud vallavolikogu ettepanekuga maavanemale ühe taotleja eelistamiseks tulenevalt seaduses

sätestatud eelistuse alustest. Vaba põllumajandusmaa kasutusvaldusesse saamise õigustatud isikuteks

on MRS § 23³ lg 2 kohaselt füüsilisest isikust ettevõtja, kes tegeleb põllumajandusliku tootmisega

maa asukohajärgse kohaliku omavalitsuse haldusterritooriumil või põllumajandusliku tootmisega

naaberomavalitsuse territooriumil ja tema maaomand piirneb kasutusvaldusesse antava maaga, või

äriregistrisse kantud Eesti eraõiguslik juriidiline isik, kelle põhiliseks tegevusalaks on

põllumajanduslik tootmine maa asukohajärgse kohaliku omavalitsuse territooriumil. Volikogu

otsusest nähtuvalt vastavad A. Karon ja OÜ Järva PM MRS § 23³ lg 2 sätestatud nõuetele.

MRS § 23³ lg 6 kuni 28. septembrini 2009 kehtinud redaktsioonist järeldub, et kui vaba

põllumajandusmaad soovib kasutusvaldusesse saada mitu isikut ja kõik vastavad MRS § 23³ lg 2

sätestatud nõuetele, on vallavolikogul MRS § 23³ lg 6 viienda lause alusel võimalik taotlejaid

eelistada kolme kriteeriumi alusel (eraõiguslik juriidiline isik, kelle tootmine on jätkusuutlik ja kes

tegelikult kasutab taotletavat maad õiguslikul alusel; eraõiguslik juriidiline isik, kelle tootmine on

jätkusuutlik ja kelle omandiga maatükk piirneb; füüsilisest isikust ettevõtja), millest kahel esimesel

juhul võib volikogu eelistada juriidilist isikut ja kolmandal juhul FIE-t. Äriregistrisse kantud FIE-ks

olemine, kui ta vastab MRS § 23³ lg 2 tingimustele, ongi iseenesest üheks eelistuse tegemise

lubatavaks aluseks ega ole teistest kriteeriumitest olulisem ega ka vähemtähtsam. Ka ei tulene § 23³

lg-st 6, et kaks esimesena nimetatud eelistamise tingimust - jätkusuutlik maa senine kasutaja ja

jätkusuutlik piirinaaber - kohalduks füüsilisest isikust ettevõtja suhtes. Seetõttu ei saa

jätkusuutlikkuse tingimus olla füüsilisest isikust ettevõtja puhul eelistuse tegemisel aluseks, ka ei saa

taotlejate vahel valiku tegemisel jätta FIE-t kõrvale põhjendusega, et ta pole jätkusuutlik. MRS § 23³

lg-st 6 järelduvalt jätkusuutlikkuse hindamisel ei hinnata mitte jätkusuutlikkuse määra, st et eelistada

ei saa juriidilisest isikust taotlejat, kes on jätkusuutlikum, vaid hinnata saab üksnes asjaolu, kas

taotleja on jätkusuutlik või mitte. Volikogu on OÜ Järva PM hindamisel teda jätkusuutlikumaks

pidanud ja seega otsustamisel lähtunud asjakohatutest kaalutlustest. Kuna FIE A. Karon ja OÜ Järva

PM on oma kriteeriumite poolest võrdsed ning seadus ega määrus nr 24 ei näe ette, millises

järjekorras taotlejaid eelistada, siis on kohalikule omavalitsusele antud õigus ise otsustada, missugust

eelistuste alust ja millises järjekorras rakendada. Samas tuleb täheldada, et seadusandja jaoks omab

iseseisvat väärtust see, et vaba põllumajandusmaa kasutusvaldusse taotleja on füüsiline isik. Volikogu

otsuse põhjendus, mille kohaselt see ei oma tähendust, on ebaõige. Seadus nimetab füüsilisest isikust

ettevõtjat talle muid tingimusi seadmata. Kuigi kasutusvaldusesse andmise otsuse langetab

maavanem, teeb valiku taotlejate vahel volikogu ning maavanema kaalutlusõigus on piiratud

vallavolikogu ettepanekuga. Kuna volikogu tegi valiku A. Karoni kahjuks, siis lõi ta sellega olulise

võimaluse kaebaja õiguste rikkumiseks tulevikus, so maavanema toimetatavas menetluses, seetõttu

on volikogu otsuse kui eelhaldusakti vaidlustamine õigustatud.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED RIIGIKOHTUS

7. Kassaator OÜ Järva PM esitas kassatsioonkaebuse, milles palub tühistada ringkonnakohtu otsus

ning teha uus otsus, millega jätta A. Karoni kaebus rahuldamata ning jätta tema menetluskulud tema

enda kanda ja mõista OÜ Järva PM kasuks menetluskulud välja.

Kassaator rõhutab, et käesolev vaidlus on kolmas Kääri maaüksuse kasutusvaldusesse andmist

puudutav vaidlus ja üleüldse viies Koeru vallas asuva vaba põllumajandusmaa kasutusvaldusesse

andmisest tekkinud vaidlus. OÜ Järve PM arvates on ringkonnakohus ebaõigesti järeldanud, et MRS

§ 23³ lg 6 viienda lause kaks esimest eelistamise alust käivad vaid juriidilise isiku kohta, mistõttu

pole kohtu lõppjäreldus kontrollitav. Samuti on kohtuotsus vastuoluline, nii läheb ringkonnakohus

oma enda seisukohaga vastuollu, kui järeldab, justkui tuleks juriidilisest isikust taotlejale eelistada

FIE-t, öeldes samal ajal, et kriteeriumidel on võrdne kaal. Mõiste "taotleja" mida MRS § 23³ lg 6

viies lause kasutab on MRS § 23³ tähenduses nii FIE kui juriidiline isik, see tuleneb nii MRS § 23³

lg-st 4 kui ka 5. Kohus on ebaõigesti leidnud, et füüsilisest isikust ettevõtja puhul ei ole võimalik

jätkusuutlikkuse kriteeriumit kohaldada ning et vallavolikogu ei saa jätkusuutlikkuse määra hinnata.

Kui FIE taotlust hinnatakse teiste MRS § 23³ lg 6 eeliskriteeriumite raames, st kui seda hinnatakse

kui piirinaabri või maatüki kasutaja taotlust, siis tuleb hinnata ka FIE jätkusuutlikkust.

Eelistuskriteeriumid on esitatud alternatiivselt ja need on võrdse kaaluga. Vallavolikogu pidi

HMS § 4 arvestades valima, milliseid kriteeriume olulisemaks pidada ja mida vajadusel veel

täiendavalt arvestada. Kui kriteeriumidele vastab mitu taotlejat, ei ole volikogul üht teistele võimalik

eelistada muul viisil, kui eelistuskriteeriume järjestades ja/või täiendavaid kaalutlusi arvesse võttes.

Valla jaoks on oluline, et tulevane kasutusvaldaja oleks võimeline maaüksust võimalikult pikka aega

ja suures ulatuses sihtotstarbeliselt kasutama, seda sätestatakse ka kasutusvalduse kohta sõlmitavas

lepingus. Volikogu kaalutlus - võime võimalikult pikka aega ja suures ulatuses sihtotstarbeliselt

maaüksust kasutada peegeldub MRS § 23³ lg 6 nimetatud jätkusuutlikkuse kriteeriumis, mida vald

analüüsis. FIE A. Karon ei esitanud vaatamata korduvatele pöördumistele andmeid, mis

võimaldanuks jätkusuutlikkust vajaliku põhjalikkusega analüüsida.

8. FIE Ahti Karoni kirjalikus vastuses leitakse, et ringkonnakohtu otsus on seaduslik ja

põhjendatud. Ringkonnakohus järeldab õigesti, et MRS § 23³ lg 6 viienda lause kaks esimest

eelistamise alust käivad vaid juriidilise isiku kohta, seda kinnitab ka Maa-ameti kirjalik seisukoht.

Mis puudutab jätkusuutlikkust, siis seda ei saa kohaldada FIE-le. Hinnata ei saa jätkusuutlikkuse

määra, vaid üksnes asjaolu, kas taotleja on jätkusuutlik või mitte. Volikogu ei ole vaidlustatud otsuses

selgitanud, milline ajavahemik on "pikk aeg" või kuidas hinnata võimalikult suures ulatuses

sihtotstarbelist kasutamist, järelikult on need umbmäärased ja suvalised alused. Maa mittekasutamine

on samuti ka mitte sihtotstarbeline kasutamine. MRS § 34¹ lg 8 kohaselt, kui isik rikub sama

paragrahvi 3¹ lõikes sätestatut või ei kasuta maad sihtotstarbeliselt ega järgi head põllumajandustava

/.../ lõpetab maavanem kasutusvalduse lepingu, nõudes vajaduse korral sisse tekitatud kahju. Kuivõrd

volikogu leidis, et mõlema taotleja tootmine on jätkusuutlik, siis ei pidanud A. Karon midagi

täiendavalt selgitama. Kaalutlusõiguse kontrollimisel on kohtul võimalus võtta seisukoht vaid

materiaalõiguse tõlgendamise õigsuse, menetlusreeglitest kinnipidamise ja kaalutlusõiguse teostamise

õiguspärasuse osas. Ringkonnakohus on märkinud, et seadusandja pole FIE puhul lisatingimusi

seadnud, see ei tähenda, justkui tuleks eelistada FIE-t. Riigikogu poolt

25. veebruaril 2009. a vastu võetud ja 28. märtsil 2009. a jõustunud Maareformi käigus

kasutusvaldusesse antud maa omandamise seaduse § 14 p 2 jättis MRS § 23³ lg 6 viiendast lausest

välja sõnad "kelle põllumajanduslik tootmine on jätkusuutlik ja."

9. Koeru Vallavolikogu oma seisukohti kassatsioonkaebuse kohta ei esitanud.

RIIGIKOHTU HALDUSKOLLEEGIUMI SEISUKOHT

10. Praeguses asjas on peamiseks vaidlusküsimuseks, kuidas tuleb vallavolikogul kohaldada

MRS § 23³ lg-t 6 olukorras, kus ühte põllumajandusmaad soovivad kasutusvaldusesse saada mitu

isikut, kellel on õigus kasutusvaldust saada ja kes ei ole saavutanud omavahel kokkulepet.

Vallavolikogul tuleb sellisel juhul nende isikute vahel valida ja saata ettepanek maavanemale, kes

peab sellega arvestama. Maavanem saab juhul, kui ta ettepanekuga ei nõustu või leiab, et see pole

õiguspärane, saata ettepaneku volikogule tagasi uueks arutamiseks. Maareformi seaduses ja valitsuse

määruses nr 24 ei ole antud lisakriteeriume, millest lähtudes MRS § 23³ lg 6 alusel kahe võrdse

taotleja hulgast ühte eelistada. Seetõttu tekib kõigepealt küsimus, kas ettepanekus eelistamata jäänud

taotlejal on võimalik oma õigusi halduskohtus kaitsta.

I

11. Kolleegium peab, hoolimata sellest, et kassaator ei ole kaebeõigust kassatsiooniastmes otsesõnu

vaidlustanud, kuid on siiski vaidlustanud ringkonnakohtu otsuse täies ulatuses, esmalt vajalikuks

selgitada Koeru Vallavolikogu 27. novembri 2008. a otsuse nr 27 õiguslikku olemust, et täpsustada

nimetatud otsuse võimalikule tühistamisele suunatud kaebeõiguse esinemist.

12. Nii kuni 28. märtsini 2009 kehtinud redaktsiooni, kui ka praegu kehtiva MRS § 23³ lg 6 järgi

otsustab juhul, kui ühte maatükki soovib kasutusvaldusesse saada mitu isikut ja nad omavahel

kohaliku omavalitsuse määratud tähtajaks kokku ei lepi, maa kasutusvaldusesse andmise maavanem

vallavolikogu ettepanekul. Kui maavanem ei nõustu vallavolikogu ettepanekuga või leiab, et kohaliku

omavalitsuse otsus ei ole õiguspärane, saadab ta ettepaneku volikogule tagasi uueks arutamiseks.

13. Vabariigi Valitsuse 31. jaanuari 2005. a määrusega nr 24 vastu võetud ja 11. veebruaril 2005

jõustunud "Riigimaa kasutusvaldusesse andmise ja riigimaale kasutusvalduse seadmise kord" ei

täpsusta MRS § 23³ lg-s 6 ette nähtut, vaid kordab seda § 10 lg-s 5 järgmiselt: "Kui vallavolikogu

poolt määratud tähtajaks kirjalikku kokkulepet ei esitata või kui kokkuleppele ei ole alla kirjutanud

kõik isikud, kellele ettepanek tehti, otsustab maa kasutusvaldusesse andmise maavanem

vallavolikogu ettepanekul. [---] Kui maavanem ei nõustu vallavolikogu ettepanekuga või leiab, et

kohaliku omavalitsuse otsus ei ole õiguspärane, saadab ta ettepaneku volikogule tagasi uueks

arutamiseks."

14. Halduskohus on leidnud, et kuna valiku taotlejate vahel teeb volikogu, siis on selline otsustus

kaalutlusotsustus. Samas ei ole halduskohtu arvates volikogu otsusega vältimatult kindlaks määratud

lõpliku haldusakti sisu, kuna maa kasutusvaldusesse andmise otsustab maavanem ja seetõttu saavad

reaalsed tagajärjed tekkida üksnes maavanema osutustest. Maavanemal ei ole küll kohustust volikogu

ettepanekuga nõustuda, kuid maavanemal ei ole ka pädevust otsustada, keda taotlejatest eelistada.

Seetõttu leiab halduskohus, et isikul, kes soovib maatükki enda kasutusvaldusesse saada, kuid keda

volikogu ei eelistanud, on võimalik oma subjektiivseid õigusi kaitsta volikogu otsuse vaidlustamisel.

Halduskolleegium nõustub halduskohtu järeldustega vallavolikogu otsuse kui kaalutlusotsuse

vaidlustatavuse osas.

15. Halduskohus ei täpsustanud otsuses, kas volikogu otsus on menetlustoiming või eelhaldusakt,

kuid resolutsioonis on ta volikogu otsuse tühistanud. Ringkonnakohus leidis aga selgesõnaliselt, et

praegusel juhul on õigustatud volikogu otsuse kui eelhaldusakti vaidlustamine enne, kui maavanem

annab lõpliku haldusakti, sest volikogu tegi valiku kaebaja (FIE A.Karoni) kahjuks ja lõi sellega

olulise võimaluse kaebaja õiguste rikkumiseks tulevikus, s.o maavanema toimetatavas menetluses,

kuna maavanem taotlejate vahel ei vali ning ei pruugi ettepanekut volikogule tagasi saata.

16. Kolleegiumi hinnangul on vaja täpsustada, kas vallavolikogu otsus, mis võib rikkuda volikogus

valimata jäetud taotleja õigusi ja on seetõttu vaidlustatav, on eelhaldusakt või toiming. Sellest

sõltuvad kohtu volitused. HKMS § 26 lg 1 p 1 kohaselt võib kohus õigusvastase haldusakti tühistada,

kuid toimingu puhul võib halduskohus sama paragrahvi sama lõike punkti 3 kohaselt selle tunnistada

üksnes õigusvastaseks.

17. Haldusmenetluse seaduse § 52 lg 1 p 2 kohaselt tuleb eelhaldusaktina mõista akti, millega

haldusorgan võib enne asja lõplikku lahendamist teha õiguslikult siduvalt kindlaks asja lõpliku

lahendamise jaoks tähtsa asjaolu.

18. Halduskolleegium on eelhaldusaktiks lugenud näiteks maatüki maksustamishinna määramise

otsuse, millest sõltub teine haldusakt - maksuteade (Riigikohtu halduskolleegiumi

13. märtsi 2001. a otsus asjas nr 3-3-1-3-01, p 5; 23. aprilli 2003. a otsus asjas nr 3-3-1-33-03, p-d 9

ja 11). Samuti on Halduskolleegium lugenud eelhaldusaktiks pakkumise kutse dokumendid

jäätmeveo ainuõiguse andmise konkursil (Riigikohtu halduskolleegiumi 14. aprilli 2010. a otsus asjas

nr 3-3-1-99-09, p 16). Lisaks on kolleegium oma praktikas leidnud, et eelhaldusaktiga määratakse

vältimatult ja vähemasti osaliselt kindlaks ka lõpliku haldusakti sisu (Riigikohtu halduskolleegiumi

15. oktoobri 2002. a määrus asjas nr 3-3-1-48-02, p 8). Nii ei saa haldusorgan lõpliku otsuse

tegemisel eelhaldusaktis tuvastatud asjaoludest mööda minna.

19. Menetlustoiminguna on halduskolleegium vaadelnud planeerimismenetluses ja ehitusloa või

kaevandamisloa/uuringuloa menetlustes antavaid, mh ka siduva iseloomuga kooskõlastusi

(Riigikohtu halduskolleegiumi 19. aprilli 2007. a otsus asjas nr 3-3-1-12-07, p 19; 15. aprilli 2010. a

määrus asjas nr 3-3-1-1-10, p 12; 21. detsembri 2001. a määrus asjas nr 3-3-1-67-01, p 4; 10. juuni

2010. a määrus asjas nr 3-3-1-38-10, p 14).

20. Halduskolleegium leidis 26. veebruaril 2009 asjas nr 3-3-1-96-08 tehtud otsuse p-s 16, et

nimetatud asjas, mis puudutas samuti Maareformi seaduse alusel põllumajandusmaa

kasutusvaldusesse andmist, oli menetlustoiminguks vaidlustatud vallavolikogu otsus, millega

kinnitati vaba põllumajandusmaa taotlejate nimekiri ja määrati taotlejad, kes volikogu arvates

vastasid esitatud nõuetele. Selles asjas ei olnud menetluse kõnealuses etapis veel selgunud, kas

taotlejad on valmis kokkuleppele jõudma, ja kolleegium möönis, et see menetlusstaadium ei mõjuta

veel menetluse lõpptulemust. Küll aga selgitas kolleegium, et kui kokkuleppele ei jõuta, osaleb

edasises menetluses mitu taotlejat ja ka siis ei pruugi menetlus piirduda maavanema nõusolekuga

vallavolikogu ettepanekule, vaid maavanem võib suunata menetluse veel kord volikogule eelistuse

väljaselgitamiseks (otsuse p 18).

21. Menetlustoimingute iseseisev vaidlustamine halduskohtus ei ole üldjuhul võimalik

(vt Riigikohtu halduskolleegiumi 18. veebruari 2002. a otsus asjas nr 3-3-1-8-02, p 5). Siiski on

otsesõnu seaduses sätestatud juhtudel, aga ka lähtuvalt protsessiökonoomia põhimõttest, erandlikult

menetlustoimingu või lõplikule haldusaktile eelneva haldusakti vaidlustamine õigustatud juhul, kui

tegemist on sedavõrd olulise ja ilmse menetlusveaga, mis juba menetluse käigus võimaldab jõuda

järeldusele, et sellise menetluse tulemusena antav lõplik haldusakt ei saa olla sisuliselt õiguspärane

(Riigikohtu halduskolleegiumi 18. veebruari 2002. a otsus asjas nr 3-3-1-8-02, p 5; 14. jaanuari

2009. a otsus asjas nr 3-3-1-62-08, p 9; 28. veebruari 2007. a otsus asjas nr 3-3-1-86-06, p-d 20 ja

21). Enne lõplikku haldusakti saab kaebuse esitada ka juhul, kui menetlustoiming rikub õigusi

sõltumata menetluse lõpptulemusest (Riigikohtu halduskolleegiumi 18. veebruari 2002. a otsus asjas

nr 3-3-1-8-02, p 5; 14. jaanuari 2009. a otsus asjas nr 3-3-1-62-08, p 9; 6. märtsi 2007. a otsus asjas

nr 3-3-1-94-06, p 10; 28. veebruari 2007. a otsus asjas nr 3-3-1-86-06, p-d 20 ja 21;

18. juuni 2003. a otsus asjas nr 3-3-1-53-03, p 18). Kui menetlustoiming puudutab otseselt ja lõplikult

isiku õiguspäraseid huve, oleks kolleegiumi hinnangul ilmselgelt ebamõistlik oodata lõpptulemuse

vaidlustamise võimalust ning seejuures poleks tagatud ka efektiivne õiguskaitse (Riigikohtu

halduskolleegiumi 24. oktoobri 2007. a otsus asjas nr 3-3-1-51-07, p 10).

22. Praegusel juhul on "Riigimaa kasutusvaldusesse andmise ja riigimaale kasutusvalduse seadmise

korra" (määrus nr 24) § 2 lg 1 kohaselt kasutusvalduse seadmise korraldajaks maavanem või tema

volitatud isik või asutus (kohalik omavalitsus), kusjuures lg 2 kohaselt teeb kasutusvalduse

eeltoiminguid vallavalitsus. Sama paragrahvi lg 7 järgi on kasutusvalduse seadmise lepingu

sõlmimise õigus siiski üksnes maavanemal. Kuigi Maareformi seadus ja määrus nr 24 panevad

kasutusvaldusesse andmise menetluse korraldamise kohaliku omavalitsuse ülesandeks, teeb juhul, kui

ühte maatükki kasutusvaldusse soovinud mitu isikut omavahel kokkuleppele ei jõua, lõpliku otsuse

ikkagi maavanem. Nii on volikogu ettepanekul maavanema otsustusele haldusesisene mõju. Lisaks

on maavanemal õigus volikogu ettepanekuga mitte nõustuda ja saata see volikogule tagasi uueks

otsustamiseks, seda ka juhul, kui maavanem leiab, et volikogu otsus ei ole õiguspärane. Kuigi

maavanemal on eelnimetatud õigused, saab ta otsustada üksnes volikogu ettepaneku olemasolul,

mistõttu volikogu ettepanek võib rikkuda eelistuseta jäänud taotleja õigusi ja muutuda lõplikuks

juhul, kui maavanem sellega nõustub.

23. Eelnevast tulenevalt leiab kolleegium, et Koeru Vallavolikogu 27. novembri 2008. a otsus

nr 27 on menetlustoiming, mis on vaidlustatav ja mille õiguspärasust tuleb halduskohtul hinnata.

II

24. Järgnevalt tõlgendab kolleegium MRS § 23³ lg-t 6 (kuni 28. märtsini 2009 kehtinud

redaktsioonis), et selgitada, milliseid eelistuskriteeriume tuleks vallavolikogul kohaldada juhul, kui

sama põllumajandusmaa kasutusvaldusesse taotlejaid on mitu.

25. Kolleegium möönab, et MRS § 23³ lg 6 vaidlusalune lause: "Vallavolikogul on õigus eelistada

taotlejat, kelle põllumajanduslik tootmine on jätkusuutlik ja kes tegelikult kasutab sama maatükki

õiguslikul alusel või kelle maaomandiga taotletav maatükk piirneb, või füüsilisest isikust ettevõtjat,"

ei pruugi olla normitehniliselt üheselt arusaadav.

26. "Maareformi käigus kasutusvaldusse antud maa omandamise seaduse" jõustumisega kaasnenud

muudatuste tulemusena on MRS § 23³ lg 6 neljandal lausel alates 28. märtsist 2009 järgmine

sõnastus: "Vallavolikogul on õigus eelistada taotlejat, kes tegelikult kasutab sama maatükki õiguslikul

alusel või kelle maaomandiga taotletav maatükk piirneb, või füüsilisest isikust ettevõtjat."

Nagu eespool selgitatud, määrus nr 24 ei täpsusta MRS § 23³ lg-t 6 ega ka teisi asjassepuutuvaid

lõikeid.

27. Kolleegiumi arvates võib mõlema redaktsiooni grammatilisest tõlgendusest järeldada, et

nimetatud lauses on füüsilisest isikust ettevõtjat eristatud sama lause kahest esimesest

eelistustingimusest. Seega tuleks keelelisest tõlgendusest lähtudes nõustuda ringkonnakohtu

seisukohaga, mille kohaselt ei tulenenud MRS § 23³ lg-st 6, et kaks esimesena nimetatud eelistamise

tingimust:

- jätkusuutlik maa senine kasutaja;

- või piirinaaber

- kohalduks selle sätte kohaselt füüsilisest isikust ettevõtja suhtes.

28. Küll aga peab halduskolleegium vajalikuks tõlgendada MRS § 23³ lg-t 6 lähtuvalt selle sätte ja

hilisema muudatuse kujunemisloost, samuti süstemaatiliselt koosmõjus MRS §-ga 23³ tervikuna,

eeskätt selle paragrahvi lõigetega 1¹, 2, 4 ja 5 ning teleoloogiliselt, arvestades maareformi

eesmärgiga.

29. Kolleegium selgitab, et kuni 28. märtsini 2009 kehtinud MRS § 23³ lg 6 sõnastus tulenes

1. jaanuaril 2003 jõustunud "Maareformi seaduse muutmise seadusest". Selle seaduse menetlemise

ajal tegi eelnõu 1006 SE II lugemise käigus Riigikogu 9. koosseisus maaelukomisjoni erakorralisel

istungil 27. augustil 2002 Ignar Fjuk ettepaneku muuta MRS § 23³ lg 6 vaidlusaluse lause sõnastust

järgmiselt: "Vallavolikogu eelistab taotlejat, kelle põllumajanduslik tootmine on jätkusuutlikum.

Võrdsete parameetrite korral eelistatakse füüsilisest isikust ettevõtjat." Eelnõu algataja seda

ettepanekut ei toetanud ja juhtivkomisjon jättis ettepanekuga arvestamata, küll aga toetati eelnõu

selles staadiumis Riigikogu maaelukomisjoni ettepanekut sõnastada säte järgmiselt: "Vallavolikogul

on õigus eelistada taotlejat, kelle põllumajanduslik tootmine on jätkusuutlikum või kes tegelikult

kasutab sama maatükki õiguslikul alusel, või füüsilisest isikust ettevõtjat, kelle maaomandiga

taotletav maatükk piirneb." Sätte sõnastust pidas juhtivkomisjon vajalikuks siiski edaspidi täpsustada.

Eelnõu teise lugemise jätkamisel seisuga 24. september 2002 ei leidnud omakorda toetust Urmas

Lahe muudatusettepanek järgmises sõnastuses: "Vallavolikogul on õigus eelistada taotlejat, kelle

omandis on kõige vähem põllumajandusmaad ning kelle põllumajanduslik tootmine on

jätkusuutlikum."

30. Kui Riigikogus arutati "Maareformi käigus kasutusvaldusse antud maa omandamise seadust" ja

sellega "Maareformi seadusesse" tehtavaid muudatusi, tegi Riigikogu keskkonnakomisjoni istungil

13. jaanuaril 2009 Riigikogu maaelukomisjon ettepaneku jätta MRS § 23³ lg 6 vaidlusalusest lausest

välja sõnad "kelle põllumajanduslik tootmine on jätkusuutlik ja", põhjendades seda vajadusega

vältida olukorda, kus vallavolikogu hakkab häälteenamusega otsustama, kelle põllumajanduslik

tootmine on jätkusuutlikum. Juhtivkomisjoni liikmed toetasid muudatusettepanekut ühehäälselt.

31. MRS § 23³ lg 1 kohaselt selgitab vallavalitsus vaba põllumajandusmaa pindala ja piiritleb

kasutusvaldusesse antavad maatükid, arvestades maa efektiivse kasutamise, planeeringu ja

maakorralduse nõudeid. MRS § 23³ lg 1¹ järgi antakse vaba põllumajandusmaa kasutusvaldusesse

Eesti kodanikule või Eesti eraõiguslikule juriidilisele isikule, kes vastab sama paragrahvi teises lõikes

sätestatud nõuetele. MRS § 23³ lg 2 järgi võib vaba põllumajandusmaa kasutusvaldusse saamiseks

esitada avalduse füüsilisest isikust ettevõtja, kes peab olema kantud äriregistrisse ja kes tegeleb

põllumajandusliku tootmisega maa asukohajärgse kohaliku omavalitsuse või naaberomavalitsuse

territooriumil ja kelle maaomand piirneb kasutusvaldusse antava maaga. Samuti võib avalduse teha

Eesti juriidiline isik, kelle põhiliseks tegevusalaks on põllumajanduslik tootmine maa asukohajärgse

omavalitsuse territooriumil. Säte täpsustab põllumajandusliku tootmisega tegeleja mõistet. Viimast on

sisustanud ka Halduskolleegium oma 24. mai 2007. a otsuses asjas nr 3-3-1-21-07 (p 10), 1. veebruari

2002. a otsuses asjas nr 3-3-1-3-02 (p-d 4 ja 5), 14. oktoobri 2003. a otsuses asjas nr 3-3-1-63-03 (nt

p 12) ja 26. veebruari 2009. a otsuses asjas nr 3-3-1-96-08

(p-d 21-24). MRS § 23³ lg 4 järgi koostab vallavalitsus põllumajandusmaa kasutusvaldusesse

taotlejate nimekirja. Sama paragrahvi lg 5 kohaselt on vallavolikogul õigus nõuda taotlejalt

põllumajandusliku tootmisega tegelemist tõendavaid dokumente. Nimekirja ei kanta isikuid, kes ei

vasta "Maareformi seaduses" sätestatud tingimustele.

32. MRS § 2 järgi on maareformi eesmärk kujundada riiklikul maaomandil rajanevad suhted ümber

peamiselt maa eraomandil põhinevateks suheteks, lähtudes endiste omanike õiguste järjepidevusest ja

praeguste maakasutajate seadusega kaitstud huvidest, ning luua eeldused maa efektiivsemaks

kasutamiseks.

33. Eespool esitatud allikate analüüsist tulenevalt teeb Halduskolleegium järgmised järeldused: MRS

§ 23³ lg-s 6 sätestatud eelistuskriteeriumid on esitatud alternatiivselt ja need on võrdse kaaluga,

kusjuures füüsilisest isikust ettevõtja ei pea selle sätte kohaselt olema jätkusuutlik ega maa kasutaja

või piirinaaber.

34. Küll aga tuleneb MRS § 23³ lg-test 1, 4 ja 5, et Eesti kodanikust füüsilisest isikust ettevõtjal ja

Eesti eraõiguslikul juriidilisel isikul on mõlemal samamoodi võimalik teha avaldus vaba

põllumajandusmaa kasutusvaldusesse taotlejate nimekirja saamiseks ja seaduses sätestatud nõuetele

vastamise korral käsitletakse neid mõlemaid seaduse mõttes taotlejatena.

Füüsilisest isikust ettevõtja kantakse taotlejate nimekirja siis, kui ta on kantud äriregistrisse ja kui ta

tegeleb põllumajandusliku tootmisega maa asukohajärgse omavalitsuse või naaberomavalitsuse

territooriumil. Juriidilisel isikul peab seevastu MRS § 23³ lg 2 kohaselt põllumajanduslik tootmine

olema põhiliseks tegevusalaks ja ta peab seda tegema kindlasti maa asukohajärgse omavalitsuse

territooriumil.

Lisaks peab füüsilisest isikust ettevõtja puhul tema omand MRS § 23³ lg 2 kohaselt piirnema

kasutusvaldusesse antud maaga. Seega peab ta tulenevalt MRS § 23³ lg-st 2 ikkagi vastama

MRS § 23³ lg-s 6 ka juriidilisele isikule alternatiivselt esitatud nõudele, mille kohaselt taotleja

maaomand peab piirnema kasutusvaldusse antava maaga.

35. Niisiis peab füüsilisest isikust ettevõtja olema sama omavalitsuse üksusel või naaberomavalitsuse

territooriumil põllumajandusliku tootmisega tegelev piirinaaber. Samas kui juriidiline isik peab olema

asukohajärgse kohaliku omavalitsuse territooriumil põhilise tegevusalana põllumajandusliku

tootmisega tegelev kas jätkusuutlik maa tegelik õiguslikul alusel kasutaja või piirinaaber.

36. Kindlasti ei saa kolleegiumi arvates eeltoodust aga järeldada, nagu tuleks füüsilisest isikust

ettevõtjat eelistada ainuüksi sellepärast, et tegemist on füüsilisest isikust ettevõtjaga. Seda ei saa

tuletada ei seadusandja tahtest, mille kohaselt kõik vastavasisulised ettepanekud tagasi lükati, ega

süstemaatilisest ja teleoloogilisest tõlgendusest ning see ei oleks loogiline juba seetõttu, et

tingimustele võib vastata enam kui üks füüsilisest isikust ettevõtja ja nii peab vallavolikogu ikkagi

mingite lisakriteeriumide alusel otsuse tegema.

37. Praeguses asjas on Koeru Vallavolikogu 27. novembri 2008. a otsusega nr 27 leidnud, et

MRS § 23³ lg-tes 2 ja 6 sätestatud tingimustele on vastanud neljast avalduse esitanud isikust kaks:

FIE A. Karon ja Järva PM, kelle mõlema maad piirnevad taotletava maaga ja kes ei jõudnud

omavahel kokkuleppele.

Koeru Vallavolikogu on õigesti leidnud, et sellises olukorras, kus MRS § 23³ lg-tes 2 ja 6 toodud

kriteeriumidele vastab rohkem kui üks taotleja, ei anna MRS ega ka määrus nr 24 vallavolikogule

otseseid juhiseid otsuse tegemiseks.

Kolleegiumi arvates tegi Koeru Vallavolikogu õigesti, kui ta niisuguses situatsioonis hakkas

HMS §-s 4 kaalutlusõiguse kohta sätestatut arvestades ise asjakohaseid kriteeriume leidma ning

nendest lähtudes valima, kumba taotlejatest eelistada. MRS § 23³ lg 6 kohaselt on volikogul

kaalutlusõigus.

38. Siiski ei nõustu halduskolleegium sellega, et "jätkusuutlik põllumajanduslik tootmine" olnuks

kriteerium, millele vallavolikogul tulnuks toetuda. Seda ainuüksi seepärast, et see kriteerium ei olnud

otsuse tegemise ajal kehtinud seaduse järgi FIE-le esitatud kriteerium ega ole praegu kehtiva seaduse

alusel ka enam juriidilisele isikule esitatav kriteerium. Tõenäoliselt võib juba varem FIE-le sellise

kriteeriumi esitamata jätmise põhjenduseks pidada seda, et juriidilise isiku ja FIE jätkusuutlikkust on

raske võrrelda, seda enam, et jätkusuutlikkus on majanduslik, mitte õiguslik kriteerium, mille

mõõtmine eeldaks majanduslikku analüüsi. Füüsilisest isikust ettevõtjat ja äriühingut on

majandusliku võimekuse kategooriatega keeruline võrrelda.

Eespool toodud selgitustest seadusandja tahte kohta tuleneb, et seadusandja soov ei olnud eelistada

jätkusuutlikumat taotlejat, vastupidi, nimetatud kriteerium eemaldati seadusesätte uuest

redaktsioonist selleks, et vältida õiguslikult ebamääraste kriteeriumide abil otsuste tegemist

volikogus.

Seega nõustub kolleegium ringkonnakohtu seisukohaga, mille kohaselt polnud volikogul alust

hinnata füüsilisest isikust ettevõtja jätkusuutlikkust ega juriidilisest isikust taotleja jätkusuutlikkuse

määra.

39. Seetõttu ei pea kolleegium vajalikuks võtta seisukohta küsimuses, kas volikogu järelepärimisele,

mis oli suunatud FIE A. Karoni jätkusuutlikkuse väljaselgitamisele ja millele FIE A. Karon ei

vastanud, kohaldub HMS § 38 lg 3, mille kohaselt menetlusosaline on kohustatud haldusorganile

esitama ja teatavaks tegema talle teada olevad menetluses tähtsad asjaolud ja tõendid. Liiatigi ei

jätnud praeguses asjas haldusorgan taotlust sel põhjusel läbi vaatamata.

40. Kolleegium ei nõustu aga ringkonnakohtu arvamusega, et seadusandja jaoks omab iseseisvat

väärust see, et vaba põllumajandusmaa taotleja on füüsiline isik. Ülaltoodud põhjendustel on

MRS § 23³ lg-t 2 ja lg-t 6 koosmõjus vaadates kolleegiumi arvates ringkonnakohus ebaõigesti

leidnud, et füüsilisest isikust ettevõtja ei pea vastama piirinaabriks olemise tingimustele. Järelikult oli

Koeru Vallavalitsus õigustatud OÜ Järva PM ja FIE A. Karoni hindamisel appi võtma

lisakriteeriume, et teha põhjendatud kaalutlusotsus.

41. Halduskolleegium on varasemates "Maareformi seaduse" § 23³ puudutavates vaidlustes leidnud,

et nendes küsimustes, nt tegeliku põllumajandusliku tootmise olemasolu tõendamisel ja hindamisel

on oluline roll kohalikul omavalitsusel, kes peab enne vaba põllumajandusmaa kasutusvaldusesse

saajate nimekirja kinnitamist välja selgitama iga taotleja vastavuse seaduses sätestatud nõuetele.

Selleks tuleb mõistagi koguda asjakohaseid tõendeid ning vajadusel hinnata tegeliku tootmise

olemasolu ka paikvaatluse teel. Kohalikul omavalitsusel, kes tunneb kõige paremini kohalikku

olukorda, on põllumajandusliku tootmise hindamisel ulatuslik otsustusruum ning kohtu võimalused

sisuliselt kontrollida hinnangut tootmise olemasolu või puudumise kohta on piiratud. Kohtul on

võimalus võtta seisukoht vaid materiaalõiguse tõlgendamise õigsuse, menetlusreeglitest

kinnipidamise ning kaalutlusõiguse teostamise õiguspärasuse kohta (Riigikohtu halduskolleegiumi

26. veebruari 2009. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-96-08, p 23). Kolleegium jääb oma varem

väljendatud seisukohtade juurde.

42. Kolleegium leiab, et tekkinud olukorras tulnuks Koeru Vallavolikogul lähtuda kaalumisel muu

hulgas maareformi üldisest eesmärgist (MRS § 2) ning MRS § 23³ lg-s 1 ja 2 sätestatud

kriteeriumidest, milleks on luua eeldused maa efektiivsemaks kasutamiseks ja põllumajandusliku

tootmisega tegelemiseks. Seetõttu ei saa pidada valeks lähtekohti, mille kohaselt on oluline tagada

Kääri maaüksuse võimalikult efektiivne sihtotstarbeline kasutamine.

Kolleegium tuletab siiski meelde, et ta on varem leidnud, et põllumajandusliku tootmisega tegeleja

nõuetele vastavus ei sõltu sellest, kas olemasolev maa on täielikult kasutuses. Olemasoleva maa

kasutamise ulatus võib olla üheks kriteeriumiks tegeliku tootmise väljaselgitamisel ja mitme taotleja

puhul valiku tegemisel, kuid haldusorgan peab konkreetsel juhul arvesse võtma, millises ulatuses ja

millistel põhjustel maad tootmiseks ei kasutata. Asjaolust, et maad täies ulatuses tootmiseks pole

kasutatud, ei tulene iseenesest, et isikul poleks alust saada vaba põllumajandusmaad

kasutusvaldusesse (Riigikohtu halduskolleegiumi 26. veebruari 2009. a otsus haldusasjas

nr 3-3-1-96-08, p 24). Samuti võivad lisakriteeriumid tuleneda Euroopa Liidu õigusest, st PRIA

toetuste saamisega seotud tingimustest juhul, kui maaüksuse kasutamise eesmärk on seotud vastavate

toetuste valdkonnaga.

43. Kuivõrd Koeru Vallavolikogu on oma 27. novembri 2008. a otsuse nr 27 tegemisel lähtunud

ekslikult jätkusuutlikkuse kriteeriumist, tuleb see otsus kui menetlustoiming HKMS § 26 lg 1 p 3

kohaselt tunnistada õigusvastaseks.

III

44. Kokkuvõtlikult leiab halduskolleegium järgmist: Koeru Vallavolikogu 27. novembri 2008. a otsus

nr 27 on menetlustoiming, mida saab halduskohtus vaidlustada. MRS § 23³ lg-t 6 tuleb tõlgendada

keeleliselt selliselt, et kaks esimest eelistuskriteeriumi - jätkusuutlik maa senine kasutaja või

piirinaaber - ei kohaldu selle sätte kohaselt füüsilisest isikust ettevõtja suhtes. Need kriteeriumid on

esitatud alternatiivselt ja on võrdse kaaluga. Sellest hoolimata peab füüsilisest isikust ettevõtja olema

MRS § 23³ lg 2 kohaselt sama omavalitsuse üksusel või naaberomavalitsuse territooriumil

põllumajandusliku tootmisega tegelev piirinaaber. MRS § 23³ ajaloolisest, süstemaatilisest ja

teleoloogilisest tõlgendamisest tuleneb, et füüsilisest isikust ettevõtjat ei saa teistele eelistada

ainuüksi sellepärast, et tegemist on füüsilisest isikust ettevõtjaga, samuti et volikogul puudub alus

hinnata füüsilisest isikust ettevõtja jätkusuutlikkust ja juriidilisest isikust taotleja jätkusuutlikkuse

määra. Kahe võrdse taotleja hindamine on vallavolikogu kaalutlusõigus ja selle teostamisel on

volikogul õigus appi võtta lisakriteeriume, et teha põhjendatud kaalutlusotsus. Nendeks

kriteeriumideks saavad olla "Maareformi seaduse" eesmärke ja MRS § 23³ lg-s 1 ja 2 toodud

kriteeriume arvestades eelkõige maa efektiivne ja sihtotstarbeline kasutamine ning põllumajandusliku

tootmisega tegelemine, mitte aga jätkusuutlikkus. Vaidlustatud otsus lähtus jätkusuutlikkuse

kriteeriumist ja on seetõttu õigusvastane.

45. Kolleegium peab põhjendatuks ja võimalikuks Koeru Vallavolikogu otsuse tühistamiselt, mida

taotles esialgne kaebaja FIE Ahti Karon, õigusvastasusele üleminekut.

Riigikohtu halduskolleegiumi 19. aprillil 2010 asjas nr 3-3-1-4-10 tehtud otsuse p 14 kohaselt võib

isik esitada õigusvastasuse tuvastamise nõude eeldusel, et tal on sellise nõude esitamiseks piisav

põhjendatud huvi. Isiku põhjendatud huvi olemasolu saab hinnata kahest aspektist lähtudes. Esiteks

saab isikul olla haldusakti õigusvastaseks tunnistamise vastu põhjendatud huvi, kui haldusaktil on

vahetu mõju selle isiku õigustele, mis eeldab isiklikku seost vaidlusaluse haldusakti, toimingu või

halduslepinguga. Teiseks peab õigusvastasuse tuvastamine aitama seda taotlenud isikut edaspidi tema

rikutud subjektiivsete õiguste kaitsel. Haldusakti, toimingu või halduslepingu õigusvastasuse

tuvastamine peab olema talle kasulik ehk aitama kohe või edaspidi kaasa õiguste teostamisele või

kaitsmisele. Tuvastamiskaebuse esitamisel peab kaebaja näitama, kuidas akti õigusvastasuse

kindlakstegemine parandab tema olukorda. (Vt Riigikohtu halduskolleegiumi 2. aprilli 2009. a

määrus asjas nr 3-3-1-100-08, p 36 ja 29. jaanuari 2009. a otsus asjas nr 3-3-1-78-08, p 10).

Kuivõrd eespool selgitatu kohaselt avaldas Koeru Vallavolikogu otsus FIE A.Karonile vahetut mõju

ja kuivõrd ta on halduskohtule esitanud tühistamiskaebusega koos kohustamiskaebuse, mille sisuks

on teha ettekirjutus Koeru Vallavolikogule uuesti otsustada Kääri maatüki kasutusvaldusesse andmise

ettepaneku tegemine maavanemale, siis on sellega hõlmatud kaebaja põhjendatud huvi ja kolleegium

peab võimalikuks tunnistada Koeru Vallavolikogu 27. novembri 2008. a otsus

nr 27 õigusvastaseks.

46. Eeltoodust tulenevalt tuleb Järva PM kassatsioonkaebus osaliselt rahuldada. Nii ringkonnakohtu

kui ka halduskohtu otsus tuleb tühistada osas, milles tühistati Koeru Vallavolikogu

27. novembri 2008. a otsus nr 27. Tühistatud osas tuleb teha uus otsus, millega tunnistada Koeru

Vallavolikogu 27. novembri 2008. a otsus nr 27 õigusvastaseks. Ülejäänud osas tuleb muuta

halduskohtu ja ringkonnakohtu otsuste põhjendusi osas, mis puudutavad füüsilisest isikust ettevõtjale

esitatavaid kriteeriume ja kokkuleppe saavutamata jäämise korral taotluste hindamisel rakendatavaid

eelistuskriteeriume. Muus osas, st kohustamiskaebuse rahuldamise osas ja osas, millega tehti Koeru

Vallavolikogule ettekirjutus vaadata uuesti läbi Kääri maatüki kasutusvaldusesse andmise küsimuses

maavanemale ettepaneku tegemine, tuleb jätta halduskohtu ja ringkonnakohtu otsused jõusse.

47. Kuivõrd FIE A. Karon on Koeru Vallavolikogu otsuse tühistamise asemel selle õigusvastaseks

tunnistamise ja volikogu kohustamise tõttu saavutanud siiski oma kaebuse eesmärgi ja sisulise

rahuldamise, siis tuleb HKMS § 92 lg 1 järgi jätta jõusse esimese ja teise astme kohtute otsused osas,

mis puudutavad nende kohtute menetluses kaebaja FIE A. Karoni kasuks Koeru vallalt välja

mõistetud menetluskulusid, vastavalt 6500 krooni ja 7000 krooni.

48. Riigikohtule esitatud menetluskulude taotlustest tuleb Koeru vallalt A. Karoni kasuks välja

mõista kassatsiooniastmes tasutud menetluskulud 2400 krooni. Kassaatori OÜ Järva PM

menetluskulud tuleb jätta tema enda kanda.

Kassatsioonikautsjon tuleb tagastada.

Tõnu Anton, Julia Laffranque, Harri Salmann