3-4-1-33-09 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM

KOHTUMÄÄRUS

Kohtuasja number

3-4-1-33-09

Määruse kuupäev

8. aprill 2010

Kohtukoosseis

Eesistuja Märt Rask, liikmed Peeter Jerofejev, Henn Jõks, Ott Järvesaar ja

Jüri Põld

Kohtuasi

Õiguskantsleri 18. detsembri 2009. aasta taotlus tunnistada kehtetuks

Euroopa Parlamendi valimise seaduse §-d 51 ja 711, kohaliku omavalitsuse

volikogu valimise seaduse §-d 61 ja 672 ja Riigikogu valimise seaduse §-d 51

ja 732

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Anda õiguskantsleri 18. detsembri 2009. aasta taotlusega algatatud põhiseaduslikkuse

järelevalve asi lahendamiseks Riigikohtu üldkogule.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Riigikogu võttis 9. juunil 2005 vastu Euroopa Parlamendi valimise seaduse (EPVS), kohaliku

omavalitsuse volikogu valimise seaduse (KOVVS) ja Riigikogu valimise seaduse (RKVS) muutmise

seaduse (RT I 2005, 37, 281). Neid seadusi täiendati sättega, mis keelustas aktiivse agitatsiooni ajal

poliitilise välireklaami (EPVS § 51, RKVS § 51 ja KOVVS § 61). Poliitilisele välireklaamile

kehtestatud piirangute rikkumise eest nähti ette vastutus reklaami tellijale, vahendajale, tootjale,

avalikule esitajale, üldsusele näitajale ja üldsusele ülekandjale (EPVS § 711, RKVS § 732 ja KOVVS

§ 672).

2. Õiguskantsler esitas 6. septembril 2005 Riigikogule ettekande, milles ta tegi ettepaneku analüüsida

poliitilise välireklaami piiramist uuesti ning muuta kehtivat regulatsiooni, pidades silmas Eesti

Vabariigi põhiseaduses sätestatud põhimõtteid. Riigikogu põhiseaduskomisjoni 13. septembri

2005. aasta istungil nõustusid kõigi fraktsioonide esindajad õiguskantsleri ettekandes esile toodud

probleemidega. Neid otsustati uuesti käsitleda pärast sama aasta oktoobris toimunud kohaliku

omavalitsuse volikogu valimisi.

3. Riigikogu arutas poliitilise välireklaami keeldu aastatel 2006 kuni 2008 korduvalt, kuid seda

sätestavaid seadusi ei muutnud. Seetõttu tegi õiguskantsler 9. juunil 2008 Riigikogule ettepaneku viia

EPVS §-d 51 ja 711, KOVVS §-d 61 ja 672 ning RKVS §-d 51 ja 732 kooskõlla põhiseadusega.

4. Riigikogu toetas õiguskantsleri ettepanekut 19. juunil 2008 (59 poolt- ja 29 vastuhäält).

Riigikogu põhiseaduskomisjon algatas 15. septembril 2008 Euroopa Parlamendi valimise seaduse,

kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse ning Riigikogu valimise seaduse muutmise seaduse

eelnõu (Riigikogu XI koosseisu eelnõu 338 SE). Eelnõuga soovitakse tunnistada vaidlusalused sätted

kehtetuks. Eelnõu läbis 11.-12. novembril 2008 esimese lugemise ja on jätkuvalt Riigikogu

menetluses.

18. juunil 2009 algatasid Eestimaa Rahvaliidu fraktsioon, Sotsiaaldemokraatliku Erakonna fraktsioon

ning Eestimaa Roheliste fraktsioon erakonnaseaduse muutmise seaduse eelnõu (Riigikogu XI

koosseisu eelnõu 549 SE), mis kohustaks täpsemini kajastama reklaamikulusid ("eraldi märgitakse

kulutused trükistele, telereklaamile, raadioreklaamile ning reklaamile ajalehtedes ja ajakirjades,

näidates ära ühiku hinna ja mahu") ning sätestaks valimisreklaami ülempiiri (5 miljonit krooni

aastas). Eelnõu läbis 24. novembril 2009 esimese lugemise ja on samuti jätkuvalt Riigikogu

menetluses.

5. Kuna Riigikogu õiguskantsleri 9. juuni 2008. aasta ettepanekut enam kui pooleteise aasta jooksul

ei täitnud, esitas õiguskantsler 18. detsembril 2009 Riigikohtule taotluse tunnistada EPVS §-d 51

ja 711, RKVS §-d 51 ja 732 ning KOVVS §-d 61 ja § 672 kehtetuks. Taotlus saabus Riigikohtusse

18. detsembril 2009.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD

6. Õiguskantsler leiab, et poliitilise välireklaami keeld aktiivse agitatsiooni ajal riivab intensiivselt PS

§-dest 57, 60 ja 156 tulenevaid valimisõigusi. Eesmärgid, mille nimel põhiõigusi piiratakse, on

olulised. Samas ei ole poliitilise välireklaami täielik keeld nende eesmärkide saavutamiseks tõhus

vahend, mistõttu ei ole see keeld mõõdukas abinõu ja on seetõttu vastuolus PS §-dega 57, 60 ja 156.

7. Õiguskantsleri hinnangul piiravad valimisseaduste vaidlustatud sätted eelkõige PS §-dest 57, 60

ja 156 tulenevat kandideerimisõigust, hääletamisõigust ja õigust üles seada kandidaate. Sama peab

paika ka sätete puhul, mis näevad ette vastutuse poliitilisele välireklaamile kehtestatud piirangute

rikkumise eest.

Lisaks valimisõigustele võivad need sätted piirata ka PS § 48 lõike 1 teisest lausest tulenevat

erakonnapõhiõigust (täpsemalt erakonnavabaduses sisalduvat tegevusvabadust) ning PS §-s 45

sisalduvat väljendusvabadusest hõlmatud poliitilist sõnavabadust. Eeltooduga haakub ka PS § 44

lõikes 1 sätestatud igaühe õigus vabalt saada üldiseks kasutamiseks levitatavat informatsiooni.

Viimane on oluline hääletaja perspektiivist.

Ka võib poliitilise välireklaami keeld ja selle rikkumise eest ette nähtud karistus riivata PS §-s 31

sätestatud ettevõtlusvabadust (välireklaami piirangud mõjutavad ebasoodsalt välimeediaettevõtete

ettevõtlust), §-s 32 ette nähtud omandiõigust (ehitiste, ühistranspordivahendite, taksode ja muu

sellise, mida on võimalik kasutada välireklaamikandjana, omanike õigust vabalt otsustada nendele

kuuluva omandi valdamise ja kasutamise üle) ning PS § 19 lõikes 1 sätestatud üldise

vabadusõigusega hõlmatud lepinguvabadust.

8. Piirangute eesmärgid, mis nähtuvad need sätestanud seaduse seletuskirjast ja menetluse käigus

väljendatud seisukohtadest, on esiteks vähendada valimiskampaania kulude vähendamise kaudu raha

osakaalu poliitilise võimu saavutamisel, teiseks suurendada sisulise poliitilise argumentatsiooni

osakaalu ja kolmandaks vabastada avalikku ruumi liigsest välireklaamist, mis võib tekitada

avalikkuse vastumeelsust poliitilise reklaami ja poliitika vastu tervikuna.

Tegemist on legitiimsete eesmärkidega, kuna need on kõik seotud valimisõiguse üldpõhimõtetega ja

taandatavad demokraatia kui olulise põhiseadusliku väärtuseni.

9. Kuna ei ole võimalik väita, et välireklaami täielik keelustamine ei võimalda üldse saavutada ühtegi

loetletud eesmärkidest, on see abinõu õiguskantsleri hinnangul sobiv eesmärgi saavutamiseks.

10. Keelu vajalikkus eesmärkide saavutamiseks on õiguskantsleri hinnangul küsitav. Võimalike

muude abinõudena, mis aitaks saavutada eespool käsitletud eesmärki, kuid oleks sama tõhusad ja

vähem koormavad, tulevad kõne alla esiteks poliitilise välireklaami keelustamise asemel selle

piiramine ja teiseks valimiskampaania kulude ülemmäära seadmine või täpsem regulatsioon.

Esimese vastu räägib asjaolu, et sellise piirangu kehtestamisega kaasneks palju lahendamist vajavaid

probleeme. Täielik keeld toob kaasa vähem muresid, kuigi ei ole välistatud, et ka detailsemaid

piiranguid saaks sätestada viisil, mis oleks täielikult põhiseadusega kooskõlas. Välireklaami

piiramine ei pruugi ka kaasa aidata kõigi eeltoodud eesmärkide saavutamisele sama efektiivselt kui

välireklaami keelustamine. Näiteks oleks mõju valimiskampaania kulude vähendamisele ilmselt

väiksem, samuti ei vabasta välireklaami piiramine avalikku ruumi samal määral kui selle

keelustamine.

Teine võimalus toob kaasa valimiskulude varjamise. Valimiskampaania kulude põhiseaduspärasus

sõltub konkreetsest seatavast suurusest, kulude piirang toob kaasa laiemalt piirangud ka muudes

kanalites teabe edastamisele. Kulude piirang ei pruugi välistada massiivsete välireklaamide

kasutamist ja seeläbi vähendada valijate vastumeelsust poliitilise reklaami ja poliitika suhtes.

Seega ei ole üheselt võimalik väita, et poliitilise välireklaami keelamise asemel oleks olemas

põhiõigusi vähem piiravaid meetmeid, mis tagaksid seejuures kindlamalt taotletavate eesmärkide

saavutamise.

11. Välireklaami keelustamise eesmärgid on õiguskantsleri arvates kantud demokraatia tugevdamise

ideest ja on seega kaalukad, kuid nende eesmärkide saavutamiseks valitud keeld ei ole selleks tõhus

vahend.

Need piirangud ei suuna kandideerijaid vähendama valimiskampaania kulusid, ei vähenda raha

osakaalu võimu saavutamisel ega sunni kandideerijaid tegelema sisulisema teavitustööga. Kuna

keelatud on vaid üks reklaamivorm, siis võib reklaam üle kanduda teistesse kanalitesse. Selle

tulemusena jäävad kampaaniakulud samaks, suureneb poliitiline reklaam muudes reklaamikanalites,

välireklaami kampaania võib nihkuda aktiivse valimisagitatsiooni perioodi eelsesse aega. Kuna

erakondade valimiskampaania kulude aruanded on äärmiselt ebaühtlased, siis ei saa teha tõsikindlaid

järeldusi reklaami, sh välireklaami kulutuste tegeliku suuruse ning poliitilise välireklaami keelu mõju

kohta. Ka trükiajakirjanduses, internetis ja posti teel levitatav reklaam ei pruugi olla oluliselt

sisulisem kui välireklaam oma fotode, loosungite ja muu sellise eksponeerimisega.

Poliitilise välireklaami keelustamine ei ole efektiivne vahend avaliku ruumi valimisreklaamist

vabastamiseks. Selle tulemusena võib kampaania nihkuda varasemale ajale ja teistesse kanalitesse

ning muutuda valijaskonna jaoks häirivaks lihtsalt muul ajal ja teistes kohtades. Välireklaami

tajumine negatiivsena on aga väga subjektiivne. Samuti on äärmiselt küsitav, kas end ja oma vaateid

propageerida sooviv kandidaat teeks endale teadlikult ja tahtlikult negatiivset, oma huvide vastast

reklaami.

12. Valimisõigustesse sekkumine on õiguskantsleri hinnangul intensiivne. Valimiseelne aeg on

olulisim aeg valijatele sõnumi edastamiseks. Just enne valimisi peab olema tagatud teabe vaba levik.

Seetõttu on sellel ajal reklaami piiramine valimisõiguste intensiivne riive. Sõnavabaduse piiramist ei

saa õigustada eesmärgiga vältida avalikkuse meelepaha ja poliitikas pettumist. Sõnavabadus hõlmab

ka teavet ja ideid, mis häirivad riiki või selle elanikkonna mis tahes osa. Niisuguseid nõudeid seavad

pluralism, tolerantsus ja sallivus, ilma milleta demokraatlikku ühiskonda ei ole olemas. Välireklaam

moodustas õiguskantsleri viidatud uuringute kohaselt enne 2003. aasta Riigikogu valimisi suure osa

valimiskampaaniast tervikuna. Selle reklaamikanali piiramine on seega oluline piirang. Keelu

intensiivsust mõjutab ka asjaolu, et selle rikkumine toob kaasa väärteokaristuse.

13. Riigikogu põhiseaduskomisjon märgib, et kuigi Riigikogu toetas õiguskantsleri 9. juuni

2008. aasta ettepanekut, on praeguseks kujunenud olukord, kus osa Riigikogus esindatud poliitilistest

jõududest toetavad olemasolevat keeldu, osa soovib keelu tühistamist ja kolmas osa poliitilise

välireklaami piiramist. Poliitilise kompromissi saavutamine selles küsimuses ei ole lähemas tulevikus

tõenäoline.

14. Justiitsministri hinnangul ei ole poliitilise välireklaami keeld PS §-s 45 sätestatud

väljendusvabaduse piiramiseks proportsionaalne ja on seetõttu põhiseadusega vastuolus.

15. Poliitilise välireklaami keeld riivab täpsemalt PS §-st 45 hõlmatud poliitilist väljendusvabadust.

Igasugune reklaam on erakonna, valimisliidu või üksikkandidaadi esitatud väljendus, millega

soovitakse võita valija poolehoidu.

Poliitilise välireklaami keeld ei piira otseselt PS §-dest 57, 60 ja 156 tulenevat hääletamisõigust ega

kandideerimisõigust. Vaidlustatud sätete mõju valimisõigustele on kaudne. Need piiravad

kandideerijate võimalust tutvustada omi seisukohti valijaskonnale ja valijate kasutuses olevaid

informatsiooniallikaid.

16. Poliitilise välireklaami keeld on justiitsministri hinnangul kehtestatud PS §-s 45 lubatud

eesmärkidel avaliku korra kaitseks. Nii eesmärk tõsta valimiskampaania sisulist kvaliteeti, vähendada

valimistel kandideerijate ebavõrdsust raha osakaalu vähendamise kaudu kui ka vabastada avalikku

ruumi negatiivsena tajutavast poliitilisest reklaamist teenivad lõppastmes vajadust kaitsta avalikku

korda, mille hulka kuuluvad ka elementaarsed demokraatliku riigi põhimõttest tulenevad väärtused.

17. Kõnesolev keeld ei ole justiitsministri arvates sobiv vahend poliitilise argumentatsiooni kvaliteedi

tõstmiseks. Keeld ei piira valimisreklaamis väljendatu sisu. Kandidaadid võivad sisult vaeseid

loosungeid edastada piiramatult ka teiste kommunikatsioonikanalite kaudu. Valimiskampaaniate

sisulisuse suurenemine pärast poliitilise välireklaami keelamist ei ole tõendatud. Keeld ei ole sobiv ka

raha osakaalu vähendamiseks valimistulemuse kujunemisel. Varem välireklaamile kulunud raha

suunatakse teistesse reklaamiviisidesse. Valimiskampaaniate kulude kahanemine pärast keelu

kehtestamist ei ole tõendatud. Poliitilise välireklaami keeld on sobiv üksnes avaliku ruumi

vabastamiseks poliitilisest reklaamist.

18. Justiitsministri hinnangul on vaidlusalune tingimusteta keeld vajalik, kuna ei ole muid leebemaid

vahendeid poliitilise reklaami vältimiseks avalikus ruumis. Osalised piirangud ei ole sama tõhusad

poliitilise reklaami suhtes tekkinud ühiskondliku rahulolematuse vältimiseks.

19. Poliitilise välireklaami keeld piirab justiitsministri arvates intensiivselt poliitilist

väljendusvabadust, kuna just valimistele vahetult eelneval ajal on selle ulatuslik tagamine eriti

oluline. Ühiskonna kaitsmine poliitilise välireklaami negatiivsete mõjude eest on ebamäärane

eesmärk ega ole seetõttu piisavalt kaalukas põhjus intensiivse riive õigustamiseks. Poliitilise

välireklaami keeld ei ole oma eesmärgi saavutamiseks mõõdukas abinõu. Vaidlustatud sätted on

seetõttu vastuolus PS §-ga 45.

20. Vabariigi Valimiskomisjoni hinnangul ei ole poliitilist välireklaami keelustavad sätted piisavalt

õigusselged. Kuna keelu piiride kompamine on muutunud tavapäraseks. Poliitilise välireklaami

mõiste ja olemus ei ole määratletud piisavalt täpselt, et keeldu saaks tõhusalt rakendada.

Valimistel osalejad panevad avalikus ruumis üles ka muid teateid peale valimisreklaami. Poliitilise

valimisreklaami keeld piirab seetõttu muid kampaaniategemise võimalusi, kuna muudab keeruliseks

valijate teavitamise kandidaatide tegevusest. Näiteks võib avalikus ruumis välja pandud kutse

valimiskoosolekule olenevalt selle kujundusest olla määratletav keelatud välireklaamina. Samuti võib

poliitiline välireklaam olla eksponeeritud muu teadaandena. Kandidaadid ei saa seetõttu olla

teadlikud, millised täpselt on nende õigused kampaania tegemisel. Niisugune ebamäärasus on

oluliselt suurendanud ka politsei töökoormust.

21. Poliitilise välireklaami keeld mõjub Vabariigi Valimiskomisjoni hinnangul ebasoodsalt

valimisliitudele, üksikkandidaatidele ja väikeparteidele, kelle jaoks ei ole sellistes reklaamikanalites

nagu raadio, televisioon ja ajakirjandus reklaami tegemine jõukohane. See puudutab iseäranis

omavalitsusüksuste volikogude valimisi. Üleriigiliste erakondade kandidaadid saavad tugineda oma

erakondade üleriigilisele kampaaniale, mis ei ole aga valimisliitude puhul üldjuhul mõeldav. Seetõttu

ei kohtle reklaamikeeld valimistel osalejaid võrdselt ja rikub valimiste vabaduse ja ühetaolisuse

põhimõtet.

VAIDLUSTATUD SÄTTED

22. EPVS § 51, KOVVS § 61, RKVS § 51:

"§ ... Poliitilise välireklaami keeld

Üksikkandidaadi, erakonna või erakonna nimekirjas kandideeriva isiku, [valimisliidu või valimisliidu

nimekirjas kandideeriva isiku - ainult KOVVS §-s 61] või nende logo või muu eraldusmärgi või

programmi reklaamimine hoonel, rajatisel, ühistranspordivahendi või takso sise- või välisküljel ning

muu poliitiline välireklaam on aktiivse agitatsiooni ajal keelatud."

23. EPVS § 711, KOVVS § 672, RKVS § 732:

"§ ... Poliitilisele välireklaamile kehtestatud piirangute rikkumine

(1) Poliitilise välireklaami avalikustamisele kehtestatud piirangute rikkumise eest - karistatakse

rahatrahviga kuni 300 trahviühikut.

(2) Sama teo eest, kui selle on toime pannud juriidiline isik, - karistatakse rahatrahviga kuni 50 000

krooni.

(3) Poliitilisele välireklaamile kehtestatud nõuete täitmata jätmise või kehtestatud piirangutest

üleastumise eest vastutavad reklaami avalikustajatena käesolevas seaduses sätestatud korras:

1) reklaami tellija, kui tema tellitud reklaam rikub käesoleva seadusega reklaamile kehtestatud

nõudeid või piiranguid, välja arvatud käesoleva lõike punktides 2 ja 4 sätestatud juhtudel;

2) reklaami vahendaja või tootja, kui tema tegevus rikub käesoleva seadusega reklaamile kehtestatud

nõudeid või piiranguid;

3) reklaami avalik esitaja, üldsusele näitaja või üldsusele ülekandja, kui tema tegevus rikub käesoleva

seadusega reklaami avalikustamisele kehtestatud piiranguid;

4) käesoleva lõike punktides 1-3 nimetatud reklaami avalikustajad solidaarselt, kui nende tegevus

rikub käesoleva seadusega reklaamile kehtestatud nõudeid või piiranguid ning nende eraldi vastutust

ei ole võimalik tuvastada.

(4) Käesoleva paragrahvi lõigetes 1 ja 2 sätestatud väärteole kohaldatakse karistusseadustiku (RT I

2001, 61, 364; 2002, 86, 504; 82, 480; 105, 612; 2003, 4, 22; 83, 557; 90, 601; 2004, 7, 40; 46, 329;

54, 387; 56, 401; 88, 600; 2005, 20, 126) üldosa ja väärteomenetluse seadustiku (RT I 2002, 50, 313;

110, 654; 2003, 26, 156; 83, 557; 88, 590; RT III 2004, 9, 96; RT I 2004, 46, 329; 54, 387 ja 390; 56,

403) sätteid.

(5) Käesoleva paragrahvi lõigetes 1 ja 2 sätestatud väärteo kohtuväline menetleja on

politseiprefektuur.

(6) Käesoleva paragrahvi lõigetes 1 ja 2 sätestatud väärteoasju arutab maa- või linnakohus."

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

24. Kuna põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumis tekkisid õiguskantsleri taotlust arutades

põhimõttelised lahkarvamused, peab kolleegium vajalikuks anda see taotlus põhiseaduslikkuse

järelevalve kohtumenetluse seaduse § 3 lõike 3 esimese lause alusel arutamiseks Riigikohtu

üldkogule.

Märt Rask, Peeter Jerofejev, Henn Jõks, Ott Järvesaar, Jüri Põld