3-4-1-7-09 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-4-1-7-09

Otsuse kuupäev

1. aprill 2010

Kohtukoosseis

Eesistuja Märt Rask, liikmed Jüri Ilvest, Peeter Jerofejev, Priit Pikamäe ja

Jüri Põld

Kohtuasi

Narva Linnavolikogu taotlus tunnistada kehtetuks valla- ja linnaeelarve

seaduse § 81

Menetluse alus

Narva Linnavolikogu 26. märtsi 2009. aasta taotlus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Jätta rahuldamata Narva Linnavolikogu taotlus tunnistada kehtetuks valla- ja linnaeelarve

seaduse § 81.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

Riigikogu võttis 20. veebruaril 2009 vastu riigi 2009. aasta lisaeelarve ja sellega seonduvate seaduste

muutmise seaduse (RT I 2009, 15, 93), mis jõustus 1. märtsil 2009. Selle seaduse § 20 lõikega 3

täiendati valla- ja linnaeelarve seadust (VLES) §-ga 81.

Narva Linnavolikogu otsustas 26. märtsi 2009. aasta otsusega esitada Riigikohtule taotluse tunnistada

VLES § 81 kehtetuks. Taotlus saabus Riigikohtusse 2. aprillil 2009.

VLES § 81 vastavus põhiseadusele oli vaatluse all ka põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi

26. juuni 2009. aasta määrusega Riigikohtu üldkogule antud asjas nr 3-4-1-8-09. Kuna VLES § 81

põhiseadusele vastavuse hindamine sõltus üldkogule antud asjas tehtavast lahendist, otsustati Narva

Linnavolikogu taotlus lahendada pärast üldkogu lahendit. Riigikohtu üldkogu kuulutas asjas nr 3-4-1-

8-09 otsuse 16. märtsil 2010.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

Narva Linnavolikogu märgib taotluse lubatavuse kohta, et VLES § 81 riivab põhiseaduse (PS) §-

st 154 ja PS § 157 lõikest 1 tulenevaid omavalitsusüksuste tagatisi, mistõttu on taotluse esitamine

põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 7 kohaselt lubatav.

VLES § 81 riivab taotluse esitaja hinnangul PS § 154 lõikest 1 ja PS §-st 157, kohaliku omavalitsuse

korralduse seaduse (KOKS) § 5 lõikest 1, § 22 lõike 1 punktist 1 ja § 38 lõikest 1 ning VLES §-st 2

tulenevat omavalitsusüksuse õigust teha iseseisvalt majandustehinguid, sh finantseerimistehinguid ja

kajastada neid eelarves. Omavalitsusüksusele on põhiseaduse ja seadustega tagatud autonoomia enda

eelarve koostamisel. Autonoomiat seadusega piirates võib omavalitsusüksuste üle sätestada üksnes

tema tegevuse õiguspärasuse kontrolli. Tulemuslikkuse või otstarbekuse kontrollimine ei ole lubatud.

VLES § 81 kehtestamisega on seadusandja omavalitsusüksuste finantsgarantiid oluliselt kitsendanud.

VLES § 81 rakendamise tagajärjel on omavalitsusüksustele seatud põhjendamatu piirang laenu

võtmisel, kapitalirendilepingute sõlmimisel ja teiste viidatud paragrahvis nimetatud kohustuste

võtmisel, mis ahendab oluliselt omavalitsusüksuste võimalusi täita oma seadusest tulenevaid

kohustusi.

Narva Linnavolikogu leiab, et VLES §-s 81 kehtestatud laenupiirang ei ole proportsionaalne, kuna see

ei ole püstitatud eesmärgi (riigieelarve puudujäägi vähendamine) täitmiseks ainuvõimalik lahendus.

VLES § 81 on kehtestatud sooviga vähendada riigieelarve üldist puudujääki omavalitsusüksuste

arvel. Riik on piiranud omavalitsusüksuste tegutsemisvabadust ja nende võimalusi tagada ja

parandada kohaliku kogukonna elustandardit. Omavalitsusüksuste pikemaajaliste finantskohustuste

maht tervikuna ei ole selline, mis põhjendaks kohustuste võtmise piiramist just omavalitsusüksuste

puhul. Omavalitsusüksustes ei ole tegelikku ohtu "ülelaenamiseks", mille kartuses piirang kehtestati.

VLES § 81 ei ole kooskõlas PS §-ga 160. Taotluse esitaja hinnangul ei anna viidatud säte volitust

sekkuda õigustloovate aktidega omavalitsusüksuste otsustamisõigusse kohaliku elu küsimuste

lahendamisel.

Lisaks märgib Narva Linnavolikogu, et VLES § 81 on vastuolus õiguskindluse põhimõttega. KOKS

§ 37 lõike 1 kohaselt peab valdadel ja linnadel olema arengukava, mille alusel koostatakse iga-

aastane eelarve. KOKS § 37 lõige 3 sätestab, et mis tahes eelarveaastal peab kehtiv arengukava

hõlmama vähemalt kolme eelseisvat eelarveaastat. Kui vallal või linnal on pikemaajalisi varalisi

kohustusi või neid kavandatakse pikemaks perioodiks, peab arengukava olema nimetatud varalisi

kohustusi käsitlevas osas koostatud selleks perioodiks. KOKS § 37 lõikes 3 sätestatu kinnitab

õiguskindluse põhimõtet, kuivõrd see säte lubab omavalitsusüksusel oma tegevusi pikemaajaliselt

planeerida, kartmata tegevust piiravaid radikaalseid seadusemuudatusi.

Kohaliku omavalitsuse korralduse seadus, PS § 154 lõige 2 ja PS § 157 ning Euroopa kohaliku

omavalitsuse harta (harta) artikkel 9 annavad koostoimes omavalitsusüksustele õiguspärase ootuse

ehk usalduskaitse, et riik tagab nendele pandud ülesannete täitmiseks piisava tulubaasi nii

perspektiivis kui ka igal aastal.

Narva linna eelarvekavas on järgnevateks aastateks nähtud ette laenukohustuste võtmine, et muu

hulgas tagada eriti tundlike sotsiaal-, tervishoiu- ja haridusvaldkondade aga ka ühistranspordi,

teedeehituse jm valdkondade piisav rahastamine ja seeläbi kohaliku kogukonna elukvaliteedi

säilimine ja selle parandamine. Olukorras, kus VLES § 81 on seadnud omavalitsusüksuste

rahastamisele piirangu, on riik rikkunud õiguskindluse põhimõtet. Narva linna arengukavas on ette

nähtud pikaajalised suundumused, millele tuginedes on koostatud linna eelarve. Seega on eelarve

aluseks arengukavas paika pandud pikaajalised eesmärgid ja selle tasakaalust väljaviimise tagajärjed

avalduvad mitmel järgmisel aastal.

Viidates üldsõnaliselt riigieelarves esinevale defitsiidile, on seadusandja põhjendamatult piiranud

omavalitsusüksuse tulubaasi. Samas ei ole usaldusväärseid tõendeid, et eelkõige omavalitsusüksuste

eelarvepoliitika tingib olulise osa riigieelarve puudujäägist. Seega puudub õiguskindluse põhimõtte

riivel legitiimne eesmärk ja piisav põhjendus.

Lisaks juhib Narva Linnavolikogu tähelepanu sellele, et Narva linn on välja kuulutanud riigihanke

laenu saamiseks, tuginedes arengukavast lähtuvale ja vastu võetud 2009. aasta Narva linna eelarvele.

Riigikogu kehtestatud seadusemuudatus tähendaks aga, et Narva linn peab endale riigihanke

korraldamisega võetud kohustusi rikkuma.

Riigikogu põhiseaduskomisjon leiab, et VLES §-s 81 sätestatud kohustuste võtmise piirangud

riivavad intensiivselt omavalitsusüksuste finantstagatisi ja autonoomiat. Need piirangud on aga

õigustatud, saavutamaks kaalukat majanduspoliitilist eesmärki, milleks on euroalaga liitumiseks

vajalike kriteeriumide täitmine. Lühikese etteteatamistähtajaga ulatuslik laenuvõtmise piirang võib

olla formaalses vastuolus põhiseadusega. VLES § 81 lõigetes 2-5 sätestatud otstarbekuse kontroll

võib olla vastuolus hartas ja põhiseaduses järelevalvele esitatavate nõuetega, kuid selle hindamisel

tuleb arvestada, et omavalitsusüksuste autonoomia ei ole absoluutne.

Justiitsministri hinnangul on taotlus lubatav, kuna VLES § 81 piirab omavalitsusüksuste õigust võtta

võlakohustusi ja mõjutab omavalitsusüksuste finantsseisundit ning riivab seetõttu omavalitsuse

garantiid (PS § 154 lõige 1 ja PS § 157). Piirangu kehtestamise legitiimne eesmärk on avalikes

huvides ohu ennetamine olukorras, kus riik ei suuda iseseisvalt täita endale võetud rahalisi kohustusi

ebastabiilses majanduslikus olukorras, samuti kontrollida valitsussektori eelarvepositsiooni ja tagada

avalike teenuste kättesaadavus. Omavalitsusüksusi käsitletakse valla- ja linnaeelarve seaduse kohaselt

riigisektori osana. Enne vaidlustatud sätte kehtestamist puudus regulatsioon, mille kohaselt

omavalitsusüksuse laenukoormust oleks saanud reguleerida avalikest huvidest lähtuvalt ning piirata

omavalitsuse eelarve koondpuudujääki. VLES § 81 regulatsiooniga ennetatakse üleriigilise

majandusliku madalseisu ajal omavalitsuste maksejõuetuks muutumist. Omavalitsuse jaoks on

oluline täita neid kohustusi, mida seadusandja on seadusega talle andnud või mis on olemuslikult

omavalitsuse funktsioonid. Selleks saab ta raha riigilt ja muudest seadustes sätestatud allikatest.

Selleks, et riik saaks toimida ka majanduslikus olukorras, mis mõjutab kõiki juriidilisi ja füüsilisi

isikuid, on selliste piirangute seadmine, mis tagaksid riigi toimimise, õigustatud. Üheks vahendiks

võib olla laenuvõtmise piiramine riiklikus sektoris. Abinõu on vajalik, sest sellega järgitakse

solidaarsuspõhimõtet ning lähtutakse kõigi riigisektoris tegutsevate isikute võrdsest kohtlemisest ja

riigi majanduse stabiliseerimise huvidest. Selle kohustuse panemine ainult keskvõimule ning

riigieelarvele oleks ebaproportsionaalselt koormav.

Kohaliku omavalitsuse õigust kasutada oma ülesannete täitmiseks vajalikke vahendeid oleks rikutud,

kui seadusega oleks välistatud igasuguste rahaliste vahendite juurdehankimine. Praegusel juhul on

omavalitsustel endiselt õigus kehtestada kohalikke makse ja KOKS § 36 lõikes 3 sätestatud koormist.

Laenu ja muude pikaajaliste kohustuste võtmine ei ole omavalitsustele kohustuslik ning tegemist ei

ole ainukese võimalusega, millega saaks suurendada oma eelarvetulusid või vähendada eelarvelisi

kulutusi. VLES § 81 ei ole omavalitsuse autonoomiat ebaproportsionaalselt piirav abinõu ning seadus

ei too kaasa põhiseadusvastast olukorda.

Rahandusministri hinnangul riivab VLES § 81 lõige 1 omavalitsusüksuste enesekorraldusõigust ning

lõiked 2-7 võimaldavad ebasoodsalt mõjutada PS § 154 lõikes 1 nimetatud õigust iseseisvalt

korraldada kõiki kohaliku elu küsimusi. Taotluses ei ole märgitud, et VLES § 81 kahjustaks

omavalitsusüksuste õigust piisavale tulubaasile. Abstraktse normikontrolli menetluses ei ole võimalik

hinnata, kas kohustust tagada kohalikele omavalitsustele piisav tulubaas on täidetud. Samuti ei riiva

VLES § 81 PS § 157 lõikest 1 tulenevat tagatist. PS § 157 lõige 1 sätestab omavalitsuste eelarve

lahutatuse riigieelarvest ning eelarvekorralduse õiguslikud raamid. Eelarvekorralduse õigusliku

regulatsioonina mõistetakse eelarve koostamist, vastuvõtmist, kehtivust, muutmist, avaldamist ja

täitmist puudutavaid sätteid, kuid VLES § 81 nimetatut ei reguleeri.

Piirangu kehtestamine on rahandusministri arvamuse kohaselt seotud vajadusega täita euro

kasutuselevõtuks vajalikud kriteeriumid, piirata valitsussektori eelarvedefitsiiti, ennetada

omavalitsusüksuste finantsraskusi ja täita Euroopa Liidu liikmesusega kaasnevaid kohustusi.

Kohustuste võtmise piiramine on sobiv meede omavalitsusüksuste finantsraskuste ennetamiseks ja

ülemäärase eelarvedefitsiidi ärahoidmiseks. Abinõu on üks paljudest vajalikest sammudest

valitsussektori eelarvetasakaalu saavutamisel. Seda eesmärki ei olnud võimalik saavutada mõne

vähem koormava abinõuga. Valitud meede on mõõdukas, sest regulatsioon ei näe ette absoluutset

kohustuste võtmise keeldu ning regulatsiooni intensiivsuse vähendamiseks on piirang kehtestatud

ajutisena. VLES § 81 piirangu praktikas rakendamisel on rahandusministeerium asunud rakendama

omavalitsusüksuste usalduse kaitse huvides piirangu vähem koormavat tõlgendust. Nimelt

tõlgenduste kohaselt võib enne 1. märtsi 2009 sõlmitud lepingutega (k.a eellepingud, hanketeate

avaldamine registris) võetud kohustuste finantseerimiseks laenu võtta piiranguta.

Õiguskantsler leiab, et taotlus on lubatav VLES § 81 lõike 1, lõike 2 esimese lause ja lõike 3 osas.

Vaid neis sätteis on sätestatud Narva Linnavolikogu taotluses vaidlustatud küsimusi ehk

võlakohustuste võtmise piiranguid, kooskõlastamise kohustust ja kooskõlastamise aluseid. Narva

Linnavolikogu ei ole aga selgitanud, mis põhjusel ning millistele põhiseaduse sätetele või

põhimõtetele ei vasta omavalitsusüksusele VLES § 81 lõigete 1 ja 2 eiramise eest VLES § 81 lõigetes

4-7 ettenähtud sanktsioonid, nende määramise menetlus või Vabariigi Valitsusele antud volitus. Kui

VLES § 81 lõige 1, lõike 2 esimene lause ja lõige 3 osutuvad põhiseadusega vastuolus olevaks, tuleks

VLES § 81 siiski tervikuna kehtetuks tunnistada, kuna ülejäänud sätete kehtima jäämine tekitaks

ebaselgust õiguslikus olukorras.

Piirangute eesmärgid, mis on väljendatud VLES § 81 lõikes 1 ja lisaeelarve seaduse seletuskirjas

(Euroopa Liidu Maastrichti kriteeriumide täitmine valitsussektori eelarve puudujäägi osas ja

omavalitsusüksuste järsu võlakoormuse suurenemise vältimine majanduslanguse tingimustes), ei ole

põhiseaduse kohaselt välistatud ja sobivad õigustama kõnesolevaid piiranguid.

Kuna valitsussektori eelarvedefitsiidi piiramine ning euro kasutuselevõtt on Euroopa Liidu õigusega

ettenähtud meetmed makromajandusliku stabiilsuse tagamiseks, pole põhjust arvata, et VLES § 81

lõikega 1, lõike 2 esimese lausega ja lõikega 3 ettenähtud omavalitsusüksuste võlakohustuste võtmise

võimaluste piiramine, mis väldib valitsussektori eelarvepuudujäägi suurenemist, oleks sobimatu

abinõu. Samuti ei suudaks olemasolevad võlakohustuste võtmise piirangud (VLES § 8 lõige 1) või

VLES § 81 lõikes 1, lõike 2 esimeses lauses ja lõikes 3 sätestatud piirangute leevendamine tagada

sama efektiivselt taotletud eesmärgi saavutamist.

Proportsionaalsuse kontrollimiseks tuleb hinnata ka seda, kas VLES § 81 lõike 1, lõike 2 esimene

lause ja lõike 3 eesmärgid kaaluvad üles finantsautonoomia riive ulatuse ja intensiivsuse. Abstraktselt

on raske hinnata, milline mõju on võlakohustuste võtmise piirangutel omavalitsusüksuste ülesannete

täitmisele. VLES § 81 lõikest 1 tulenevalt saab omavalitsusüksus investeerimiseks laenu võtta ainult

siis, kui see on seotud struktuuritoetuse või muu välisabi toetusega. VLES § 81 lõike 2 esimese lause

kohaselt peab omavalitsusüksus enne võlakohustuse võtmist saama kooskõlastuse

rahandusministeeriumilt. Kooskõlastamisel saab rahandusministeerium VLES § 81 lõike 3 järgi muu

hulgas hinnata otstarvet, milleks omavalitsusüksus oma tulusid ja vara kasutab. Kui omavalitsusüksus

või temast sõltuv üksus on suuteline võlakohustusi võtmata tagama struktuuritoetuse või muu välisabi

toetuse saamiseks vajaliku omafinantseeringu, siis võib rahandusministeerium jätta kohustuse

võtmise taotluse kooskõlastamata või teha ettepaneku vähendada võetava kohustuse suurust. Samas

kehtib VLES § 81 2011. aasta lõpuni ning seega on käsitletav finantsautonoomia riive ajaliselt

piiratud.

Riive eesmärkide olulisus tuleneb kõigepealt sellest, et Euroopa Liidu õigusest tulenevatel

makromajanduslikel eesmärkidel (ülemäärase eelarvedefitsiidi vältimine, euro kasutuselevõtt) on

põhiseaduslik tähendus. Seejuures omavalitsusüksused on osa riigieelarve süsteemist ning mõjutavad

oma tegevusega ka riigi majanduslikku seisundit. Nad pole aga võimelised etendama määravat rolli

valitsussektori finantsstabiilsuse tagamisel. Seda ülesannet peab täitma keskvõim, kelle koht

haldussüsteemis suudab efektiivselt finantsstabiilsust tagada. Riivet õigustavate põhjuste hindamisel

peab arvestama ka Eesti majanduse olukorra järsku halvenemist, millest tulenevalt vähenevad riigi

ning omavalitsusüksuste tulud. Kui eelarveaastaks plaanitud laen ei olnud eelarve koostamise hetke

prognooside järgi problemaatiline, võivad tagasimaksed loodetud tulude kahanemise korral avaldada

negatiivset mõju omavalitsusüksuste maksejõule ja seeläbi ka põhiõiguste- ja vabaduste tagamisega

seotud ülesannetele.

Narva linnavolikogu seadis oma taotluses kahtluse alla ka VLES § 81 kehtestamise kooskõla

õiguskindluse põhimõttega. Õiguskindluse põhimõte ei nõua aga kehtiva regulatsiooni kivistamist -

seadusandja võib õigussuhteid vastavalt muutunud oludele ümber kujundada ning sellega

paratamatult halvendada mõnede normiadressaatide olukorda. VLES § 81 jõustus Riigi Teatajas

avaldamisele järgneval päeval ning seega eelarveaasta keskel. Vaidlusalustest sätetest tuleneb küll

taotleja vajadus oma tegevus ümber korraldada. Samas peab arvestama, et praegusel juhul on

tegemist riigikorralduse valdkonda puudutava muudatusega, kuid õiguskindlus kaitseb ennekõike

põhiõiguse kandja õiguspositsioone. VLES § 81 lõike 1, lõike 2 esimese lause ja lõike 3 eesmärkide

kaalukus ning majandusolukorra järsk ebasoodne muutus õigustavad vaidlusaluse sätte lühikest

jõustumistähtaega.

Eesti Linnade Liit toetab Narva Linnavolikogu taotlust ja peab VLES § 81 kehtetuks tunnistamist

õigustatuks.

Eesti Maaomavalitsuste Liit toetab samuti Narva Linnavolikogu taotlust ja on seisukohal, et VLES

§ 81 on vastuolus kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega ja proportsionaalsuse ning

õiguskindluse põhimõttega.

VAIDLUSTATUD SÄTTED

Valla- ja linnaeelarve seaduse § 81 sätestab:

"§ 81. Kohustuste võtmise piirangud seoses eelarve puudujäägiga

(1) Kui sisemajanduse koguprodukt on vähenenud kaks kvartalit järjest, võivad kuni kolmeks

eelarveaastaks makromajandusliku stabiilsuse tagamiseks ning valitsussektori eelarvepositsiooni

kontrollimiseks vald ja linn ning raamatupidamise seaduse mõistes valla või linna otsese või kaudse

valitseva mõju all olev üksus (edaspidi vald ja linn ning nendest sõltuv üksus), mille tuludest üle

poole moodustavad tulud vallalt või linnalt, riigilt või muudelt avalik-õiguslikelt juriidilistelt isikutelt

või eelnimetatud isikute valitseva mõju all olevatelt sihtasutustelt, emiteerida võlakirju, võtta laenu,

kapitalirendi- ja faktooringkohustusi, teenuse kontsessiooni kokkuleppest tekkivaid kohustusi,

pikaajalisi kohustusi tarnijate ees ja muid pikaajalisi kohustusi, mis nõuavad tulevikus raha

väljamaksmist, ainult perioodi 2004-2006 struktuuritoetuse seaduse ja perioodi 2007-2013

struktuuritoetuse seaduse alusel saadava toetuse (edaspidi struktuuritoetus) ning välislepingute alusel

Eesti Vabariigile eraldatava toetuse (edaspidi muu välisabi toetus) sildfinantseerimiseks,

struktuuritoetuse või muu välisabi toetuse saamiseks vajaliku omafinantseeringu tagamiseks või enne

seaduse jõustumist võetud eelnimetatud olemasolevate kohustuste refinantseerimiseks.

(2) Vald ja linn on kohustatud kooskõlastama käesoleva paragrahvi lõikes 1 valla ja linna ning

nendest sõltuvate üksuste poolt võetavad kohustused Rahandusministeeriumiga. Käesoleva

paragrahvi lõikes 1 nimetatud kohustuste täpsema loetelu ja kohustuste võtmise kooskõlastamise

taotluse esitamise ning taotluse hindamise tingimused ja korra kehtestab Vabariigi Valitsus

määrusega.

(3) Rahandusministeerium hindab valla ja linna ning nendest sõltuvate üksuste finantssuutlikkust

hinnatava eelarves esitatud andmete põhjal. Kui Rahandusministeeriumi hinnangul on vald või linn

või nendest sõltuv üksus suuteline kohustusi võtmata tagama struktuuritoetuse või muu välisabi

toetuse saamiseks vajalikku omafinantseeringut, võib Rahandusministeerium jätta kohustuse võtmise

taotluse kooskõlastamata või teha ettepaneku võetava kohustuse suuruse vähendamiseks.

(4) Kui vald või linn või nendest sõltuv üksus on võtnud kohustusi käesoleva paragrahvi lõikes 1

nimetamata eesmärkidel või võtnud käesoleva paragrahvi lõikes 1 nimetatud kohustusi

Rahandusministeeriumi kooskõlastuseta, peatab rahandusminister käskkirjaga:

1) riigieelarve seaduse § 9 lõike 2 alusel kehtestatud riigieelarve kohalike omavalitsuste eelarvete

tasandusfondi eraldiste ülekandmise;

2) tulumaksuseaduse § 5 lõike 2 alusel kehtestatud valdadele ja linnadele tulumaksu kandmise korra

kohaselt tulumaksust ülekandmisele kuuluvate summade ülekandmise.

(5) Rahandusministeerium informeerib valda ja linna tasandusfondi ja tulumaksu summade

ülekandmise peatamisest viivitamata.

(6) Tasandusfondist ja tulumaksust ülekandmisele kuuluvatest summadest peetakse eelarveaasta

jooksul kinni summa, mille ulatuses võeti kohustusi, mida käesolev seadus ei luba, kuid mitte rohkem

kui 20% vallale või linnale iga-aastase riigieelarve seaduse alusel eraldatavatest eelarvete

tasandusfondi vahenditest ja tulumaksuseaduse § 5 lõike 2 alusel kehtestatud valdadele ja linnadele

tulumaksu kandmise korra kohaselt vallale või linnale arvestatud tulumaksu summast.

(7) Tasandusfondist ja tulumaksust ülekandmisele kuuluvate summade ülekandmise võib peatada

kuni peatamise tinginud asjaolu äralangemiseni. Summade kinnipidamise lõpetamise kinnitab

rahandusminister käskkirjaga viie tööpäeva jooksul asjaolu äralangemise tuvastamisest arvates.

Rahandusministeerium informeerib valda ja linna summade ülekandmise peatamise lõpetamisest

pärast vastava otsuse tegemist viivitamata. Peatatud vahendite tagastamise korra kehtestab Vabariigi

Valitsus määrusega."

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

Kolleegium analüüsib esmalt Narva Linnavolikogu taotluse lubatavust (I), selgitab seejärel VLES §-

s 81 sätestatud regulatsiooni (II) ning hindab, kas vaidlustatud säte võib rikkuda õigust võtta

võlakohustusi (III) või õigust omavalitsuslike ülesannete rahastamissüsteemi stabiilsusele (IV). Oma

otsuses lähtub kolleegium Riigikohtu üldkogu 16. märtsi 2010. aasta otsusest asjas nr 3-4-1-8-09, mis

muude sätete seas käsitles ka VLES § 81 vastavust põhiseadusele.

I

PSJKS § 7 kohaselt võib kohaliku omavalitsuse volikogu esitada Riigikohtule taotluse tunnistada

jõustunud seadus või selle säte kehtetuks, kui see on vastuolus kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike

tagatistega.

Riigikohus on viidatud sätte alusel pädev sisuliselt läbi vaatama selliseid taotlusi, mille puhul on

täidetud kaks tingimust: esiteks peab taotluse olema esitanud omavalitsusüksuse volikogu ja teiseks

peab taotluses olema väidetud PSJKS §-s 7 nimetatud õigusakti või selle sätte vastuolu kohaliku

omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega (vt eespool punktis 17 viidatud otsus, punktid 44-46).

Kolleegiumi hinnangul on taotluse lubatavuse tingimused praeguses kohtuasjas täidetud. Taotluse on

esitanud Narva Linnavolikogu, kes väidab VLES § 81 kui jõustunud seaduse sätte vastuolu PS §-dega

154 ja 157, millest tulenevad omavalitsusüksuste põhiseaduslikud tagatised. Kolleegium on seetõttu

PSJKS § 7 mõttes pädev hindama, kas VLES § 81 riivab ja riive olemasolul rikub PS §-dest 154 ja

157 tulenevaid õigusi.

Taotluse lahendamist ei takista asjaolu, et puuduvad õigustloovad aktid, mille andmata jätmise

tunnistas Riigikohtu üldkogu eespool punktis 17 viidatud otsuses põhiseadusega vastuolus olevaks.

Narva Linnavolikogu taotluse saab kolleegiumi hinnangul sisuliselt läbi vaadata ka olukorras, kus

puuduvad õigusaktid, mis sätestaksid, millised seadusega kohaliku omavalitsuse üksustele pandud

kohustused on omavalitsuslikud ja millised riiklikud, ning eristaksid kohaliku omavalitsuse üksustele

kohaliku elu küsimuste otsustamiseks ja korraldamiseks ette nähtud raha riiklike kohustuste

täitmiseks mõeldud rahast ning näeksid ette kohaliku omavalitsuse üksustele seadusega pandud

riiklike kohustuste rahastamise riigieelarvest.

Taotluse esitaja on kolleegiumi hinnangul tuginenud sellele, et VLES § 81 piirab tema õigust võtta

võlakohustusi, samuti õigust omavalitsuslike ülesannete rahastamissüsteemi stabiilsusele. Eelmises

punktis kirjeldatud õigustloovate aktide puudumine võib aga mõjutada niisuguste taotluste

lahendamist, milles väidetakse vastuolu õigusega piisavatele rahalistele vahenditele omavalitsuslike

ülesannete täitmiseks (vt eespool punktis 17 viidatud otsus, punktid 65-73) või õigusega riiklike

kohustuste täielikule rahastamisele riigieelarvest (vt eespool punktis 17 viidatud otsus, punktid 74-

77). Vaid nende õiguste rikkumise tuvastamiseks on vajalik, et omavalitsuslike ülesannete täitmiseks

ette nähtud raha oleks selgelt eristatav riiklike kohustuste täitmiseks mõeldud rahast ning et seadused,

mis panevad omavalitsusüksustele kohustusi, sätestaksid, kas mingi ülesanne on omavalitsuslik või

riiklik.

II

VLES § 81, mis VLES § 281 kohaselt kehtib 2011. aasta lõpuni, rakendatakse juhul, kui

sisemajanduse kogutoodang (SKT) on vähenenud kaks kvartalit järjest. Sellises olukorras hakkavad

omavalitsusüksuste ja neist sõltuvate üksuste suhtes kehtima selle paragrahvi lõikes 1 sätestatud

piirangud võlakirjade emiteerimisele, samuti laenu, kapitalirendi- ja faktooringkohustuste, teenuse

kontsessiooni kokkuleppest tekkivate kohustuste ning pikaajaliste kohustuste võtmisele tarnijate ees

ja muude pikaajaliste kohustuste võtmisele, mis nõuavad tulevikus raha väljamaksmist.

Piirangud eelmises lõigus nimetatud kohustuste võtmisel on järgmised: esiteks võivad

omavalitsusüksused ja neist sõltuvad üksused võlakohustusi võtta ainult selles sättes loetletud

eesmärkidel ehk struktuuritoetuse ja muu välisabi toetuse sildfinantseerimiseks, struktuuritoetuse või

muu välisabi toetuse saamiseks vajaliku omafinantseeringu tagamiseks või enne seaduse jõustumist

võetud olemasolevate kohustuste refinantseerimiseks; teiseks peavad omavalitsusüksused ja neist

sõltuvad üksused võlakohustuste võtmise kooskõlastama rahandusministeeriumiga ja seda ka siis, kui

neid võetakse loetletud eesmärkidel.

Rahandusministeerium hindab valla ja linna ning nendest sõltuvate üksuste finantssuutlikkust nende

eelarves esitatud andmete põhjal. Kui rahandusministeeriumi hinnangul on vald või linn või nendest

sõltuv üksus suuteline kohustusi võtmata tagama struktuuritoetuse või muu välisabi toetuse saamiseks

vajalikku omafinantseeringut, võib rahandusministeerium jätta kohustuse võtmise taotluse

kooskõlastamata või teha ettepaneku vähendada võetava kohustuse suurust.

Võlakohustuste võtmisele seatud piirangute rikkumise eest on VLES § 81 lõigetes 4-7 nähtud

sanktsioonidena ette tasandusfondi eraldiste ja tulumaksuosa ülekandmise peatamine.

VLES § 81 lõige 2 volitab Vabariigi Valitsust kehtestama piirangute objektiks olevate kohustuste

täpsema loetelu ning tingimused ja korra kooskõlastustaotluse esitamiseks ning taotluse hindamiseks.

VLES § 81 lõige 7 annab Vabariigi Valitsusele volituse kehtestada määrusega peatatud vahendite

tagastamise kord.

III

Narva Linnavolikogu väidab, et VLES §-s 81 sätestatud piirangud võlakohustuste võtmisele rikuvad

omavalitsusüksuste iseseisvust selliste kohustuste võtmisel.

PS § 154 lõikest 1 tulenev omavalitsusüksuste enesekorraldusõigus sisaldab ka õigust iseseisvalt

otsustada võlakohustuste võtmise üle. Võlakohustuste (nt laen, kapitalirent, võlakirjade emiteerimine,

muud pikaajalised kohustused, mis nõuavad tulevikus raha väljamaksmist) võtmine võimaldab

omavalitsusüksustel teha oma ülesannete täitmiseks vajalikke investeeringuid tulevaste perioodide

tulu arvel. Võlakohustuste võtmiseta võib mõne omavalitsusliku ülesande täitmine (nt

infrastruktuurirajatiste ehitamine) olla oluliselt raskem.

Õigus niisuguseid kohustusi võtta kaitseb omavalitsusüksusi riigi sekkumise eest nende otsuste

tegemisse. Riigi kohustus on hoiduda sellise regulatsiooni kehtestamisest, mis takistab

omavalitsusüksustel kapitaliturult vahendite saamist.

VLES § 81 riivab omavalitsusüksuste õigust võtta võlakohustusi. Vaidlustatud säte piirab

omavalitsusüksuste iseseisvust võlakohustuste võtmisel. Neist sätteist tuleneb sisuliselt

võlakohustuste võtmise keeld, millest on nende kohustuste eesmärgist lähtuvalt kehtestatud üksikud

selgelt piiritletud erandid. Võlakohustuste võtmine neil erandjuhtudel on allutatud riigi keskvõimu

(rahandusministeeriumi) kontrollile. Sätestatud piirangute eiramise eest on ette nähtud sanktsioonina

kahe olulise tuluallika (tasandusfondi ja tulumaksuosa) laekumise peatamine.

Asjaolu, et VLES § 81 riivab võlakohustuste võtmise õigust, ei tähenda siiski, et see säte oleks

põhiseadusega vastuolus. Õigus võtta võlakohustusi ei ole piiramatu õigus. Seda võib piirata samadel

tingimustel kui PS § 154 lõikest 1 tulenevat enesekorraldusõigust. Võlakohustuste võtmise õiguse

rikkumine ja seeläbi ka vastuolu põhiseadusega esineb juhul, kui selgub, et seadusandja eiras VLES

§ 81 kehtestamisel põhiseaduses sätestatud pädevus-, menetlus- ja vorminõudeid, PS § 3 lõike 1

esimest lauset, või kui need sätted on õigusselgusetud, samuti siis, kui VLES § 81 ei kehtestatud

põhiseadusega lubatud eesmärgi saavutamiseks või kui see ei ole oma eesmärgi saavutamiseks

proportsionaalne vahend.

VLES § 81 kehtestati põhiseaduses sätestatud pädevus-, menetlus- ja vorminõudeid järgides. Samuti

vastab see säte õigusselguse ja PS § 3 lõike 1 esimese lause nõuetele.

Riivel peab olema põhiseadusega lubatud eesmärk. PS § 154 lõige 1 sätestab: "Kõiki kohaliku elu

küsimusi otsustavad ja korraldavad kohalikud omavalitsused, kes tegutsevad seaduste alusel

iseseisvalt". Väljendit "seaduste alusel iseseisvalt" tuleb mõista kui seadusandjale antud volitust

piirata omavalitsusüksuste iseseisvust iga vabalt seatud eesmärgi saavutamiseks, mis ei ole

põhiseadusega vastuolus.

Piirangute eesmärk on VLES § 81 lõike 1 kohaselt makromajandusliku stabiilsuse tagamine ja

valitsussektori eelarvepositsiooni (ehk eelarvepuudujäägi) kontrollimine kuni kolme aasta jooksul

pärast seda, kui SKT on vähenenud kaks kvartalit järjest.

Sätestatud piirangute eesmärk on ka täita kohustusi, mis tulenevad Euroopa Liidu aluslepinguist, mis

muutusid Eestile kohustuslikuks alates Euroopa Liiduga ühinemisest 1. mail 2004 (vt Euroopa

Liiduga ühinemise lepingule lisatud ühinemisakti artikkel 2). Nende kohustuste täitmist piirangute

eesmärgina kinnitab lisaeelarve seaduse seletuskiri. Seletuskirja kohaselt sooviti valla- ja linnaeelarve

seaduse muutmisega luua riigile majandussurutise tingimustes valitsussektori eelarvepuudujäägi

kontrollimiseks paremad võimalused, et "tagada Eesti riigi jaoks Euroopa Liidu Maastrichti

kriteeriumide täitmine valitsussektori eelarve puudujäägi osas" (vt riigi 2009. aasta lisaeelarve ja

sellega seonduvate seaduste muutmise seaduse eelnõu seletuskiri (432 SE, Riigikogu XI koosseis), lk

92). Liikmesriigi kohustus hoiduda ülemäärasest riigieelarve puudujäägist tulenes lisaeelarve seaduse

vastuvõtmise ajal EÜ asutamislepingu artikli 104 lg-st 1. Lissaboni lepingu kohaselt, mis

jõustus 1. detsembril 2009, sisaldub sama kohustus Euroopa Liidu toimimise lepingu (endine EÜ

asutamisleping; ELTL) artikli 126 lg-s 1. Selle kohustuse täitmine on eelduseks ka ühe eurole

ülemineku tingimuse (nn Maastrichti kriteeriumi) täitmiseks (vt ELTL artikkel 140 lg 1 (endine EÜ

artikkel 121 lg 1) ja protokolli nr 13 (endine EÜ asutamislepingu protokoll nr 21) artikkel 2).

Eelarvepuudujäägi seos omavalitsusüksuste kohustustega nähtub aga ELTL artikli 126 lg-s 2 (endine

EÜ artikli 104 lg 2) viidatud protokollist nr 12 (endine EÜ asutamislepingu protokoll nr 20), mille

artikli 2 kohaselt hõlmab "riik" protokolli ja ELTL artikli 126 tähenduses "avalikku haldust üldiselt,

s.t keskvalitsust, piirkondlikku valitsust või kohalikku omavalitsust ning sotsiaalkindlustusfonde,

arvestamata Euroopa integreeritud majandusaruannete süsteemis määratletud kommertstehinguid".

Protokolli artikli 3 kohaselt tagavad liikmesriigid, et nende riiklikud menetlused eelarve valdkonnas

võimaldavad neil täita aluslepinguist tulenevaid kohustusi.

Lisaks eelnevale märgib lisaeelarve seaduse seletuskiri, et võlakohustuste võtmise piirangud on

kehtestatud, ennetamaks omavalitsusüksuste maksejõuetust ja ülemäärast võlakoormat. Teisisõnu on

need kehtestatud selleks, et ennetada olukorda, kus kulutused võlakohustuste tagasimaksmiseks

hõlmavad sellise osa omavalitsusüksuste tuludest, et see hakkab negatiivselt mõjutama

omavalitsusüksuste ülesannete täitmist, sh ka PS §-st 14 tulenevat kohustust tagada põhiõigusi ja

-vabadusi.

Põhiseadus ei välista VLES §-s 81 kehtestatud piirangute kehtestamist ülal kirjeldatud eesmärkidel,

mistõttu on nimetatud eesmärkide taotlemine õiguspärane.

Õigust võtta võlakohustusi võib riik siiski piirata üksnes meetmetega, mis on riive eesmärgi

saavutamiseks sobivad, vajalikud ja mõõdukad ega moonuta selle õiguse põhiolemust.

VLES §-ga 81 kehtestatud piirangud on eespool loetletud eesmärkide saavutamiseks sobivad.

Omavalitsusüksuste poolt võlakohustuste võtmine mõjutab nende eelarve puudujäägi kujunemist.

Omavalitsusüksused on aga Euroopa Liidu õiguse mõttes ELTL protokolli nr 12 artikli 2 kohaselt osa

valitsussektorist. Omavalitsusüksused tegutsevad riigi tasandiga samas ruumis nii faktiliselt kui ka

õiguslikult. Nad on osa avalikust sektorist ja avaliku võimu teostamise süsteemist, samuti avaliku

sektori eelarvesüsteemist ning mõjutavad oma tegevusega ka riigi majanduslikku seisundit.

Omavalitsusüksuste võetavad võlakohustused suurendavad seetõttu kogu valitsussektori eelarve

puudujääki. Valitsussektori konsolideeritud eelarve, mis hõlmab ka kõigi omavalitsusüksuste

eelarveid, peab aga tervikuna vastama EL-i toimimise lepingust tulenevatele eelarvepuudujäägi

kriteeriumitele. Need kriteeriumid on sätestatud ELTL artikli 126 lg-s 2 koostoimes lepingule lisatud

protokolli nr 12 artikliga 1. Omavalitsusüksuste võlakohustuste võtmise piiramine sobib seega kogu

valitsussektori eelarvepuudujäägi piiramiseks.

Eelarvepuudujäägi piiramine on omakorda ELTL artikliga 126 sätestatud vahend makromajandusliku

stabiilsuse tagamiseks, mille sobivuses selle eesmärgi saavutamiseks ei ole põhjust kahelda.

Võlakohustuste võtmise piiramine aitab seega täita Euroopa Liidu liikmesusest tulenevat kohustust

hoiduda ülemäärasest eelarvepuudujäägist. Selle kaudu toetatakse makromajandusliku stabiilsuse

tagamist. Eeltoodut arvestades sobib võlakohustuste võtmise piiramine ka omavalitsusüksuste

kaitsmiseks maksejõuetuse ja ülemäärase kohustustekoorma eest.

Narva Linnavolikogu leiab, et võlakohustuste võtmise piirangud ei ole vajalikud, kuna

omavalitsusüksuste võetud pikaajaliste finantskohustuste maht tervikuna ei ole selline, mis

põhjendaks kohustuste võtmise piiramist just omavalitsusüksuste puhul.

VLES § 81 piirangud kehtestati selleks, et ennetada olukorda, kus omavalitsusüksused hakkavad

negatiivselt mõjutama valitsussektori eelarvepuudujääki. VLES §-s 8 ("Laenude võtmine") sätestatud

laenupiirangud, mille piires võisid omavalitsusüksused enne vaidlusaluse sätte kehtestamist kohustusi

võtta, ei ole valitsussektori eelarvepuudujäägi piiramiseks piisavad. Need piirangud ei võimalda

ohjeldada võlakoormuse järsku suurenemist. Seda iseäranis olukorras, kus surve laenu võtta suureneb

majanduslangusest tingitud muude tulude vähenemise tõttu. VLES § 8 lõige 1 sätestab vaid kõigi

võlakohustuste ülemmäära ega piira seda, kui palju võib omavalitsusüksus ühe aasta jooksul

võlakohustusi suurendada. Seega võiks omavalitsusüksus võtta ühe aasta jooksul võlakohustusi kogu

VLES § 8 lõikes 1 sätestatud piirmäära ulatuses, mis aga ei taga eelarvepuudujäägi kriteeriumi

täitmist. VLES § 81 võimaldab niisugust olukorda ennetada.

Ka vaidlusalustest sätetest tulenevad piirangud ei sätesta otseselt võlakohustuste suurenemise

piirmäära eelarveaasta kohta. Siiski väldib ülemäärast võlakohustuste kasvu asjaolu, et neid võib

võtta üksnes struktuuritoetuse või muu välisabi saamiseks. Struktuurivahendite ja muu välisabi

saamine ei allu täiel määral omavalitsusüksuste otsustele ning selle iga-aastane suurus ja seega ka

omafinantseerimise vajadus on piiratud.

Leebemad kohustuste võtmise piirangud ei oleks taotletud eesmärgi saavutamiseks sama tõhusad.

Struktuuritoetuste, Euroopa Liidu muude toetuste või muude välisabi toetuste saamine suurendab

omavalitsusüksuste tulusid. Võlakohustuste võtmine nende toetuste saamiseks vajaliku

sildfinantseerimise või omafinantseeringu tagamiseks vähendab seega valitsussektori

eelarvepuudujääki. Muudel investeeringutel samalaadset seost omavalitsusüksuste tulude

suurenemise ja eelarvepuudujäägi vähenemisega ei ole.

Rahandusministeeriumiga kooskõlastamise kohustus on samuti vajalik. Kui seadus sätestaks vaid

eesmärgid, mille saavutamiseks võib laenu võtta, võiksid omavalitsusüksused võtta nendel

eesmärkidel laenu selleks, et vabastada raha teiste ülesannete jaoks. Rahandusministeerium hindab

aga kooskõlastamisel, kas võlakohustuse võtmine on vajalik või saab toetuse saamiseks nõutava

finantseeringu tagada ka muude omavalitsusüksuse käsutuses olevate vahendite abil.

Nimetatud põhjustel vastavad VLES §-s 81 sätestatud piirangud vajalikkuse kriteeriumile.

Riive mõõdukuse hindamisel tuleb lähtuda järgmistest asjaoludest.

Võlakohustuste võtmise piirang võib takistada niisuguste omavalitsuslike ülesannete täitmist, mille

jaoks VLES §-s 81 nimetatud toetusi saada ei ole võimalik või mille jaoks toetust ei eraldatud.

Võlakohustuste võtmine on aga omavalitsusüksuste jaoks tähtis abinõu mitme KOKS § 6 lõigetes 1 ja

2 nimetatud kohaliku ülesande täitmiseks. Nende hulgas on ka ülesandeid, mis nõuavad

suuremahulisi investeeringuid rajatiste ehitamiseks ja renoveerimiseks ning seadmete soetamiseks (nt

valla- või linnasisese ühistranspordi korraldamine, erinevate avalike asutuste, nagu koolide ja

raamatukogude ülalpidamine). VLES § 81 lõikest 1 tulenevalt saab aga võlakohustusi võtta

investeeringuteks vaid juhul, kui investeering on seotud struktuuritoetuse, Euroopa Liidu muu toetuse

või muu välisabi toetusega.

Ka lubatud võlakohustuste võtmisel ei ole omavalitsusüksused VLES § 81 lõigetest 2 ja 3 tulenevalt

oma otsustustes täielikult iseseisvad. Omavalitsusüksus peab iga võlakohustuse võtmise

kooskõlastama rahandusministeeriumiga. VLES § 81 lõike 3 kohaselt kontrollib

rahandusministeerium, kas omavalitsusüksus võtab võlakohustuse VLES § 81 lõikega 1 lubatud

eesmärgil. Ministeerium kontrollib ka seda, kas omavalitsusüksus või temast sõltuv üksus on

suuteline struktuuritoetuse või muu välisabi toetuse saamiseks vajaliku omafinantseeringu tagama

võlakohustusi võtmata. Sealhulgas hindab ministeerium, kas see oleks võimalik ülejäänud

investeeringute mahtu vähendades või tegevuskulusid ületavate tegevustulude, eelarves kavandatud

reservfondi või hoiustel olevate vabade vahendite arvel. Kui see on nii, võib rahandusministeerium

jätta kohustuse võtmise taotluse kooskõlastamata või teha ettepaneku vähendada võetava kohustuse

suurust. VLES § 81 lõigetes 2 ja 3 kehtestatud kord allutab omavalitsusüksused võlakohustuse

võtmise kui ühe enesekorraldusõiguse kaitsealasse kuuluva kohaliku elu küsimuse otsustamisel

sisuliselt riigi kontrollile. Riigil on nende sätete kohaselt õigus kontrollida, kuidas on kõige

otstarbekam rahastada projekti, mille omavalitsusüksus on tunnistanud teostamisvääriliseks.

Rahandusministeerium ei saa kooskõlastuse andmisest siiski meelevaldselt keelduda. Keeldumine

peab olema põhistatud ja kooskõlastamata jätmise saab omavalitsusüksus halduskohtus vaidlustada.

Samas tuleb VLES §-s 81 sätestatud piirangu rakendamise kohta tähele panna, et rahandusministri

kinnituse kohaselt tõlgendatakse seda paragrahvi omavalitsusüksuste usalduskaitse huvides viisil, mis

omavalitsusüksusi vähem koormab (vt rahandusministeeriumi selgitusi kohalike omavalitsuste poolt

võetavate kohustuste kooskõlastamise kohta - arvutivõrgus: http://www.fin.ee/?id=81762). Selle

tõlgenduse järgi võib enne 1. märtsi 2009 võetud kohustuste finantseerimiseks võtta laenu piiranguta.

Võetud kohustuse all peetakse lisaks selleks kuupäevaks juba sõlmitud lepingule silmas ka seda, kui

siduv kohustus on teise poole või teiste poolte ees tekkinud ükskõik millisel muul moel (nt hanketeate

avaldamisega, millele viitab ka Narva Linnavolikogu (vt eespool punkt 7)). Samuti lubab

rahandusministeeriumi tõlgendus võtta eelarveaasta rahavoogude tasakaalustamiseks arvelduskrediiti,

kui arvelduskrediidi lepingus on kohustus laen eelarveaasta lõpuks tagasi maksta.

Võlakohustuste võtmise piirangu ja kooskõlastamise kohustusega kaasneva riive ulatust ja

intensiivsust mõjutab olulisel määral asjaolu, et vaidlustatud sätte kehtivus on ajaliselt piiratud.

VLES § 81 on selgelt kavandatud ajutise meetmena ja kehtib VLES § 281 järgi 2011. aasta lõpuni.

VLES §-s 81 sätestatud piirangutel on Euroopa Liidu ja Eesti majandus- ja rahanduspoliitikast

tulenevad olulised eesmärgid. Nende saavutamisest sõltub riigi majanduslik ja rahanduslik

usaldusväärsus ja avaliku sektori maksejõulisus.

Omavalitsusüksuste võimalikust eelarvepuudujäägist põhjustatud kogu valitsussektori ülemäärane

eelarve puudujääk kasvatab riigi võlakoormust. Kui majanduskasv ei kiirene, toob selle võla

likvideerimine endaga tulevikus kaasa surve tõsta makse või vähendada avalike teenuste

(sh sotsiaaltagatiste) mahtu. Muu hulgas vältimaks riigivõla ülemäärast kerkimist, on Euroopa Liidus

sätestatud iga-aastaseks valitsussektori eelarvepuudujäägi piiriks 3% SKT-st (vt eespool viidatud

ELTL protokolli nr 12 artikkel 1). Sellest piirist kinnipidamine on makromajandusliku stabiilsuse

tagamiseks oluline sõltumata sellest, kas see on kohustuslik või aitab saavutada mõnd muud poliitilist

eesmärki (nagu liitumine euroalaga).

Ülemäärasest eelarvepuudujäägist hoidumine on Euroopa Liidu toimimise lepingust (endine EÜ

asutamisleping) tulenev Euroopa Liidu liikmesusega kaasnev kohustus.

Riivet õigustavate põhjuste kaalumisel peab arvestama ka Eesti majandusliku olukorra halvenemist.

Juhul kui omavalitsusüksus võtab laenu olukorras, kus tema tulud majanduslangusest tingituna

oluliselt kahanevad, suureneb oht, et uue võlakohustuse teenindamiseks kuluv summa moodustab

omavalitsusüksuse kuludest sellise osa, mis seab ohtu muude ülesannete täitmise. Nagu eespool

märgitud, seonduvad mitmed omavalitsusüksuste ülesanded põhiõiguste ja -vabaduste tagamisega,

milleks kohalik omavalitsus on PS § 14 järgi kohustatud. Nende täitmata jätmine võib tuua kaasa

isikute põhiõiguste rikkumise.

Eeltoodud kaalutlusi arvestades on VLES § 81 eesmärkide saavutamine praegusel juhul olulisem kui

tagada omavalitsusüksustele õigus võtta võlakohustusi enne selle sätte jõustumist kehtinud ulatuses.

Seetõttu ei riku VLES § 81 PS § 154 lõikest 1 tulenevat õigust võtta võlakohustusi.

IV

Narva Linnavolikogu väitel on VLES § 81 piirangute seadmisega rikutud ka õiguskindluse

põhimõtet.

Omavalitsusüksuste ja riigi vahelisi suhteid reguleerides peab seadusandja arvestama õigusriigi

põhimõttega, mille üheks osaks on õiguskindluse põhimõte. Õiguskindlus nõuab muu hulgas seda, et

õiguse subjektid saaksid olla kindlad kehtestatud normide püsimajäämises (õiguspärase ootuse

põhimõte). Õiguspärase ootuse põhimõttest koostoimes PS § 154 lõikega 1 tuleneb õigus

omavalitsuslike ülesannete rahastamissüsteemi stabiilsusele. See õigus täpsustab õiguspärase ootuse

põhimõtet omavalitsusüksuste ja riigi vahelistes rahastamist puudutavates suhetes.

Kohalike omavalitsuste finantseerimise süsteemi stabiilsus on oluline väärtus. Stabiilne ja eelnevalt

teadaolev finantseerimissüsteem võimaldab omavalitsusüksustel suurema täpsusega koostada

pikemaajalisi arengukavu ning neid tulemuslikumalt ellu viia. Stabiilne rahastamissüsteem on

vältimatu kõigi kohaliku elu küsimuste iseseisvaks otsustamiseks ja korraldamiseks. Ebastabiilne

rahastamine võib allutada omavalitsusüksuste iseseisvuse märkamatult riigi meelevallale.

Omavalitsusüksustel peab seetõttu olema võimalik tegutseda mõistlikus ootuses, et nende ülesannete

rahastamiseks kehtestatud regulatsioon püsib stabiilsena ning et seda ei muudeta ootamatult

omavalitsusüksustele ebasoodsamaks, seda eriti eelarveaasta keskel.

Õigus rahastamissüsteemi stabiilsusele kaitseb omavalitsusüksusi omavalitsuslike ülesannete

rahastamist reguleerivate õigusaktide ootamatu ja olulise omavalitsusüksustele ebasoodsas suunas

muutmise eest, seda eriti eelarveaasta keskel.

Rahastamissüsteemi ebasoodsas suunas muutmine tähendab eelkõige omavalitsuslike ülesannete

rahastamise vähendamist. Iga õigusakt, millega seda tehakse, riivab õigust rahastamissüsteemi

stabiilsusele ka juhul, kui see ei põhjusta omavalitsuslike ülesannete rahastamise ebapiisavust. Muu

hulgas tähendab see, et omavalitsusüksuste kord juba saavutatud finantseerimise taseme alandamine

riivab rahastamissüsteemi stabiilsust. Niisuguseks riiveks ei saa aga pidada olukorda, kus

omavalitsusüksuste tulud vähenevad riigivõimu sekkumiseta (nt maksulaekumiste kahanemise tõttu).

Rahastamissüsteemi stabiilsus ei saa aga olla eesmärk omaette. Omavalitsuslike ülesannete

rahastamist reguleerivate õigusaktide muutmine ebasoodsamaks ei ole välistatud.

Rahastamissüsteemi stabiilsus ei saa tähendada mingil ajal kehtiva regulatsiooni ja koos sellega ka sel

ajal tagatud rahastamise taseme püsitamist igaveseks. Omavalitsusüksused ei saa loota, et nende

rahastamist reguleerivaid õigusakte mitte kunagi ei muudeta. Riigil on õigus rahastamist

reguleerivaid õigusakte vajadusel ümber kujundada. See võib kaasa tuua ka omavalitsusüksustele

eraldatavate rahaliste vahendite vähendamise või kahjustada muul viisil nende rahastamise korrapära.

Õigust rahastamissüsteemi stabiilsusele võib sarnaselt muude PS § 154 lõikest 1 tulenevate õigustega

piirata enesekorraldusõigusega samadel tingimustel (vt eespool punkt 29).

VLES § 81 riivab õigust omavalitsuslike ülesannete rahastamissüsteemi stabiilsusele. Selles

sätestatud piirangute seadmine kujutab endast rahastamissüsteemi muutmist omavalitsusüksuste jaoks

ebasoodsamaks. Omavalitsusüksustelt võeti piirangu jõustumisega 2011. aasta lõpuni võimalus

arvestada sellega, et neil on VLES §-ga 8 sätestatud piires võimalik vabalt võtta kavandatud

investeeringuiks laenu või muid võlakohustusi.

Õigust rahastamissüsteemi stabiilsusele riivab VLES § 81 samadel eesmärkidel, mis õigust võtta

võlakohustusi (vt eespool punkt 31). Kuna õigust rahastamissüsteemi stabiilsusele võib riivata iga

põhiseadusega kooskõlas oleva eesmärgi saavutamiseks, siis on tegemist õiguspäraste eesmärkidega.

Võlakohustuste võtmisele piirangute kehtestamine on eelmises punktis viidatud eesmärkide

saavutamiseks ka sobiv (vt eespool punkt 33) ja vajalik (vt eespool punkt 34).

Võlakohustuste võtmisele piirangute seadmine ei põhjustanud kolleegiumi hinnangul

rahastamissüsteemis olulist ebastabiilsust. Nende piirangute kehtestamisega ei muudetud võimatuks

selliste investeeringute tegemist, mille rahastamisega omavalitsusüksused olid juba varem arvestanud

ja mille jaoks nad olid enne piirangute jõustumist astunud siduvaid samme (vt eespool punkt 35).

Rahastamissüsteemi stabiilsuse riivamist õigustavad aga eesmärgid, mille kaalukust on käsitletud

eespool punktis 36.

Esitatud kaalutlustel leiab kolleegium, et VLES § 81 on põhiseadusega kooskõlas. Narva

Linnavolikogu taotlus tuleb jätta rahuldamata.

Märt Rask, Jüri Ilvest, Peeter Jerofejev, Priit Pikamäe, Jüri Põld