3-3-1-97-09 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUMÄÄRUS

Kohtuasja number

3-3-1-97-09

Määruse kuupäev

3. märts 2010

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Indrek Koolmeister ja Jüri Põld

Kohtuasi

Keskkonnainspektsiooni protest Otepää Vallavolikogu

23. oktoobri 2008. a otsuse nr 1-4-69 tühistamiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tartu Ringkonnakohtu 11. septembri 2009. a otsus haldusasjas

nr 3-09-833

Menetluse alus Riigikohtus

Keskkonnainspektsiooni määruskaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Rahuldada Keskkonnainspektsiooni määruskaebus.

Tühistada Tartu Halduskohtu 22. mai 2009. a määrus ja Tartu Ringkonnakohtu 11. septembri

2009. a määrus haldusasjas nr 3-09-833 ning saata asi Tartu Halduskohtule eelmenetluse

jätkamiseks.

Tagastada kautsjon.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Otepää Vallavalitsuse 8. veebruari 2007. a korraldusega nr 2-4-89 algatati Otepää vallas Nüpli

külas asuva Väike-Palava kinnistu detailplaneering. Detailplaneeringu menetluses ei kooskõlastanud

Valgamaa Keskkonnateenistus detailplaneeringut, kuna see oli vastuolus Otepää looduspargi kaitse-

eeskirjaga (Vabariigi Valitsuse 18. märtsi 1997. a määrusega kehtestatud "Otepää looduspargi kaitse-

eeskirja ja välispiiri kirjelduse kinnitamine"). 14. mail 2008 andis Valga maavanem PlanS § 23 lg 6

alusel eelnimetatud planeeringule heakskiidu, milles asus seisukohale, et kuna Otepää looduspargi

kaitse-eeskirja punkt 21 fikseerib piiranguvööndi mõiste, siis ei saa Valgamaa Keskkonnateenistuse

kooskõlastamisest keeldumist lugeda põhjendatuks.

Otepää Vallavolikogu 23. oktoobri 2008. a otsusega nr 1-4-69 kehtestati eelnimetatud

detailplaneering.

2. Keskkonnainspektsioon tegi 8. jaanuaril 2009 keskkonnajärelevalve seaduse (KeJS) § 7 lg 4

alusel Otepää Vallavolikogule ettepaneku viia detailplaneering looduskaitseseadusega (LKS)

kooskõlla. Otepää Vallavolikogu vastas ettepanekule 23. jaanuaril 2009 kirjaga, milles leidis, et

detailplaneering on seaduslik ning kaitseala valitseja ei ole kooskõlastuse andmata jätmisel lähtunud

diskretsiooniõiguse teostamisel seaduslikkuse, proportsionaalsuse ja uurimispõhimõttest.

3. Keskkonnainspektsioon esitas 17. aprillil 2009 Tartu Halduskohtule protesti, milles palus tühistada

Otepää Vallavolikogu 23. oktoobri 2008. a otsus nr 1-4-69. Protesti kohaselt ületas Otepää

Vallavolikogu detailplaneeringu kehtestamisega oma volituse piire, sest ei võinud LKS § 14 lg 1 p 5

kohaselt ilma Valgamaa Keskkonnateenistuse nõusolekuta detailplaneeringut kehtestada.

4. Otepää Vallavolikogu vaidles protestile vastu, leides, et Keskkonnainspektsioonil puudub

detailplaneeringu kehtestamise otsuse vaidlustamiseks protesti esitamise õigus. Detailplaneeringu

kehtestamise otsus ei ole keskkonnakaitse- ja -kasutusalane üksikakt. Samuti on rikutud protesti

esitamise tähtaega. Kuna tühistamiskaebusega peavad isikud halduskohtusse pöörduma 30 päeva

jooksul arvates haldusaktist teadasaamisest, siis ei ole protesti esitamiseks põhjendatud oluliselt

pikema tähtaja andmine. Mõistlikuks ei saa pidada olukorda, kus protesti esitaja mõjuva põhjuseta

viivitab halduskohtusse pöördumisega ning esitab halduskohtule protesti haldusaktist teada saamisest

arvates enam kui viis kuud hiljem.

5. Tartu Halduskohus jättis 22. mai 2009. a määrusega protesti halduskohtumenetluse seadustiku

(HKMS) § 23 lg 3 p 1 alusel läbi vaatamata. Määruse põhjenduste kohaselt annab

keskkonnajärelevalve seadus Keskkonnainspektsioonile küll pädevuse kontrollida keskkonnakaitse-

ja -kasutusalaste üksikaktide seaduslikkust, kuid vallavolikogu otsus, millega kehtestatakse üld- või

detailplaneering, ei ole käsitatav keskkonnakaitse- ja -kasutusalase halduse üksikaktina. Järelevalve

planeeringute koostamise üle sätestab planeerimisseaduse (PlanS) § 23, mille esimese lõike kohaselt

teostatakse järelevalvet maakonnaplaneeringu, üldplaneeringu ja detailplaneeringu koostamise üle

enne planeeringu kehtestamist. Järelevalvet üldplaneeringute ja detailplaneeringute üle teostab

maavanem. Keskkonnainspektsioonile planeeringute kehtestamise üle täiendava riikliku järelevalve

teostamise pädevuse andmine tähendaks sisuliselt seda, et üks riiklikku järelevalvet teostav

institutsioon (Keskkonnainspektsioon) teostaks järelevalvet teise riiklikku järelevalvet teostava

institutsiooni (maavanema) tegevuse üle. Seadusandja tahe Keskkonnainspektsioonile

keskkonnajärelevalve seadusega protesti esitamise õiguse andmisel ei olnud suunatud dubleeriva

järelevalve süsteemi loomisele. Seetõttu ei saa Keskkonnainspektsioonil ilmselgelt olla

halduskohtusse protestiga pöördumise õigust.

6. Keskkonnainspektsioon esitas Tartu Ringkonnakohtule määruskaebuse, milles palus tühistada

Tartu Halduskohtu 22. mai 2009. a määruse. Määruskaebuse põhjenduste kohaselt tuleb

planeerimisseaduse kohaselt planeeringute koostamisel arvestada keskkonnanõuetega. Kõik

tegevused Otepää looduspargi piiranguvööndis peavad lisaks üldiselt kehtivatele õigusaktidele olema

kooskõlas ka looduskaitseseaduse ja Otepää looduspargi kaitse-eeskirjaga. KeJS § 4 lg 1 kohaselt

tegutseb Keskkonnainspektsioon kõigis keskkonnakaitse valdkondades. Kohalik omavalitsus peab

teostama detailplaneeringu kehtestamisel diskretsiooniõigust kooskõlas ka keskkonnakaitset

reguleerivate õigusaktidega, s.o konkreetsel juhul looduskaitseseadusega, kuna detailplaneering

kehtestati kaitsealal. Kohaliku omavalitsuse kehtestatud detailplaneering peab arvestama

looduskaitselisi nõudeid ja neid arvestades on ta sisuliselt ka keskkonnakaitse- ja -kasutusalane

üksikakt, mille üle saab Keskkonnainspektsioon keskkonnajärelevalve aspektist kontrolli teostada

ning protestiga halduskohtusse pöörduda.

7. Tartu Ringkonnakohtu 11. septembri 2009. a määrusega haldusasjas nr 3-09-833 jäeti

Keskkonnainspektsiooni määruskaebus rahuldamata. Ringkonnakohus muutis Tartu Halduskohtu

22. mai 2009. a määrust osaliselt, lõpetades asja menetluse HKMS § 24 lg 1 p 1 alusel halduskohtu

pädevuse puudumise tõttu. Ringkonnakohus asus seisukohale, et detailplaneering võib iseenesest

omada ka keskkonnaalast mõju. Seda kinnitab PlanS § 9 lg 2 p-des 8-10 sätestatud detailplaneeringu

ülesannete nimistu, muu hulgas keskkonnatingimuste seadmine planeeringuga kavandatu

elluviimiseks. Iseäranis tõenäoliselt võib keskkonnaalane mõju olemas olla juhul, kui planeering

kehtestatakse looduspargi piiranguvööndisse. Ringkonnakohtu hinnangul ei tule detailplaneeringut

siiski käsitada niisuguse keskkonnakaitse- ja -kasutusalase üksikaktina, mis on

Keskkonnainspektsiooni poolt protestiga vaidlustatav.

Oluline on asjaolu, et detailplaneeringute osas on riigipoolne järelevalve juba ette nähtud - PlanS § 23

lg 1 p 2 järgi on selleks maavanema järelevalve. Järelevalve võib jätta teostamata vaid üksikutel

juhtudel (PlanS § 23 lg 2) ning nende erandjuhtumite puhul on vähetõenäoline ka oht, et tekiks

vastuolu keskkonnaalaste õigusaktidega. Kui võimaldada Keskkonnainspektsioonile kehtestatud

detailplaneeringu suhtes protesti esitamise õigus, siis tekiks olukord, kus üks järelevalveorgan

vaidlustaks teise järelevalveorgani poolt juba kontrollitud ja heakskiidetud haldusakti. Ebatõenäoline

on, et seadusandja sooviski Keskkonnainspektsioonile keskkonnajärelevalve seadusega protesti

esitamise õiguse andmisega luua dubleerivat riikliku järelevalve süsteemi. Selline konstruktsioon

oleks ebamõistlikult keerukas, ressurssi raiskav ning läheks vastuollu põhimõttega, et riigiasutuste

omavahelisi vaidlusi reeglina kohtus ei lahendata.

Erinevate riigiorganite erimeelsusi keskkonnaküsimustes saab lahendada Vabariigi Valitsuse seaduse

(VVS) § 101 lg 3 järgi. Maavanema keeldumine aktsepteerimast Valgamaa Keskkonnateenistuse

kooskõlastamata jätmist tekitas sisuliselt vaidluse erinevate riigiorganite vahel.

Keskkonnainspektsioon ja Keskkonnaamet (enne 1. veebruari 2009 tegutsenud keskkonnateenistused

kuulusid Keskkonnaministeeriumi struktuuri) on Keskkonnaministeeriumi valitsemisalas,

maavalitsused aga Siseministeeriumi valitsemisalas. Kahe riigiasutuse vahelisest erimeelsusest

tuleneva vaidluse lahendamiseks ei ole õige pöörduda halduskohtusse. Sellele on viidanud ka

Riigikohus 20. oktoobri 2004. a määruses haldusasjas nr 3-3-1-38-04. Maavanema ja

Keskkonnainspektsiooni vahel on vaieldamatult õiguslik vaidlus detailplaneeringu õiguspärasuse üle.

Ringkonnakohus ei näe takistusi lahendada sellist vaidlust VVS § 101 lg 3 järgi. Seega on tegemist

on avalik-õigusliku vaidlusega, mille lahendamiseks näeb seadus ette teistsuguse menetluskorra,

mistõttu ei kuulu selliste vaidluste lahendamine HKMS § 3 lg 2 järgi halduskohtu pädevusse.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

8. Keskkonnainspektsioon taotleb määruskaebuses, et Riigikohus tühistaks Tartu Ringkonnakohtu

11. septembri 2009. a määruse täies ulatuses. Ringkonnakohus on ekslikult leidnud, et vaidlus käib

sisuliselt Keskkonnainspektsiooni ja Valga maavanema vahel, kes kooskõlastuse puudumisest

hoolimata kiitis planeeringu heaks. Keskkonnainspektsioon esitas protesti Otepää Vallavolikogu

üksikakti, mitte maavanema otsuse peale. KeJS § 2 lg 1 p 5, § 7 lg 1 ja 4 ning HKMS § 7 lg 2 alusel

on Keskkonnainspektsioonil õigus pöörduda protestiga halduskohtusse. Otepää Vallavolikogu

23. oktoobri 2008. a korraldus nr 1-4-69 on vastuolus looduskaitseseaduse nõuetega, mille kohaselt ei

tohi kaitseala valitseja nõusolekuta detailplaneeringut kehtestada.

9. Otepää Vallavolikogu vaidleb kirjalikus vastuses määruskaebusele vastu ja palub jätta selle

rahuldamata. Ringkonnakohtu määrus on seaduslik ja põhjendatud.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

10. Riigikohtus seisneb vaidlus selles, kas Keskkonnainspektsioonil on KeJS § 7 lg-te 1 ja 4 alusel

protesti esitamise õigus vaidlustamaks detailplaneeringu kehtestamise otsust.

11. Keskkonnajärelevalve seaduse § 7 lg 1 kohaselt on Keskkonnainspektsioonil õigus kontrollida

kohalikule omavalitsusüksusele seadusega pandud või kohaliku omavalitsusüksuse poolt

halduslepinguga võetud keskkonnakaitse- ja -kasutusalaste ülesannete täitmist ning kohaliku

omavalitsusüksuse volikogu ja valitsuse keskkonnakaitse- ja -kasutusalaste üksikaktide seaduslikkust.

Eelnimetatud riikliku järelevalve korraldamiseks on seadusandja andnud Keskkonnainspektsioonile

õiguse pöörduda protestiga halduskohtusse, kui ta leiab, et kohaliku omavalitsusüksuse volikogu või

valitsuse üksikakt või antud keskkonnaluba ei vasta kas täielikult või osaliselt seadusele või seaduse

alusel antud muule õigusaktile ning omavalitsusüksuse volikogu või valitsus ei ole 15 päeva jooksul

kirjaliku ettepaneku saamisest arvates akti või selle sätet õigusaktidega kooskõlla viinud või

keeldunud seda tegemast (KeJS § 7 lg 4).

12. Nii halduskohus kui ka ringkonnakohus on asunud seisukohale, et Keskkonnainspektsioonil ei ole

protestiga halduskohtusse pöördumise õigust. Ringkonnakohus on asunud seisukohale, et

detailplaneeringut ei tule käsitada KeJS § 7 lg 1 mõttes niisuguse keskkonnakaitse- ja -kasutusalase

üksikaktina, mis on Keskkonnainspektsiooni poolt protestiga vaidlustatav. Samuti on kohtute

hinnangul ebatõenäoline, et seadusandja on tahtnud Keskkonnainspektsioonile protesti esitamise

õiguse andmisega luua dubleerivat riikliku järelevalve süsteemi. Kolleegium ei nõustu kohtute

seisukohaga, et Keskkonnainspektsioonil puudub käesolevas asjas protesti esitamise õigus.

13. Vaidlust ei ole selles, et planeeringud võivad omada keskkonnaalast mõju. PlanS § 9 lg 2 p-

dest 8-10 nähtub, et detailplaneeringu ülesanneteks on ka keskkonnatingimuste seadmine

planeeringuga kavandatu elluviimiseks ja vajaduse korral ehitiste määramine, mille ehitusprojekti

koostamisel on vaja läbi viia keskkonnamõju hindamine, samuti vajaduse korral ettepanekute

tegemine maa-alade või üksikobjektide kaitse alla võtmiseks või kaitse alla võetud maa-alade ja

üksikobjektide kaitserežiimi täpsustamiseks, muutmiseks või lõpetamiseks.

14. Keskkonnaalasele mõjule viitab protestiga vaidlustatud detailplaneeringu puhul eelkõige fakt, et

detailplaneeringuga hõlmatav ala jääb Otepää looduspargi piiranguvööndisse ja LKS § 14 lg 5 ning

samuti Otepää looduspargi kaitse-eeskirja punkti 11 alapunkti 4 kohaselt on looduspargi valitseja

nõusolekuta keelatud looduspargis detail- või üldplaneeringu kehtestamine. Samuti nähtub kaitse-

eeskirja p-st 21, et kehtestatud piiranguvöönd on looduspargi majanduslikult kasutatav ning

pärandkultuurmaastikuna säilitatav osa, kus majandustegevuses tuleb arvestada kaitstavate

loodusobjektide seaduses ning selle alusel kaitse-eeskirjas kehtestatud tingimustega. Lisaks on

kaitsealade planeerimisel menetluses osalevate keskkonnaorganite (kaitseala valitseja) nõusolek

siduva tähendusega (vt Riigikohtu halduskolleegiumi 25. septembri 2008. a otsus haldusasjas nr 3-3-

1-15-08, p 18, alapunkt 4).

15. Eeltoodust tulenevalt on kolleegium seisukohal, et kehtestatud detailplaneering, millega hõlmatav

ala jääb kaitseala looduspargi piiranguvööndisse ning mille kehtestamiseks oli vajalik kaitseala

valitseja nõusolek, on selline keskkonnakaitse- ja -kasutusalane üksikakt, mille seaduslikkust on

Keskkonnainspektsioon pädev riikliku järelevalve korras kontrollima ning vajadusel pöörduma

protestiga halduskohtusse.

16. Erinevalt ringkonnakohtust leiab kolleegium, et vaidlustatud detailplaneeringu kehtestamise otsus

on käsitatav KeJS § 7 lg 1 mõttes sellise keskkonnakaitse- ja -kasutusalase üksikaktina, mida on

Keskkonnainspektsioonil õigus protesti korras KeJS § 7 lg 4 alusel halduskohtus vaidlustada,

sõltumata maavanema eelnevalt teostatud riiklikust järelevalvest. Õige on ringkonnakohtu

tähelepanek, et detailplaneeringute koostamise üle teostab riiklikku järelevalvet PlanS § 23 kohaselt

ka maavanem, kuid see ei tähenda, et seadusandja ei võiks keskkonna efektiivsema kaitsmise

eesmärgil kehtestada keskkonnakaitse- ja -kasutusalaste üksikaktide seaduslikkuse tagamiseks

rangemaid meetmeid, andes valitsusasutusele (Keskkonnainspektsioon) pädevuse teostada selliste

haldusaktide üle kontrolli. Kolleegium on seisukohal, et riigil on riikliku järelevalve süsteemi

kehtestamisel lai otsustusvabadus, mis võimaldab vajadusel luua detailplaneeringute seaduslikkuse

kontrollimiseks ka osaliselt dubleeriva riikliku järelevalve süsteemi. Samuti tuleb arvestada, et

maavanema ning Keskkonnainspektsiooni teostatava järelevalve ulatus on erinev. PlanS § 23 lg 1

kohaselt teostatakse järelevalvet planeeringute koostamise üle enne planeeringu kehtestamist ning

PlanS § 23 lg-st 3 nähtuvalt kontrollib maavanem planeeringu õigusaktidele vastavust ehk

seaduslikkust (p 1), samuti on tema pädevuses ka planeerimismenetluse läbiviimise õiguspärasuse

kontrolli teostamine (p 5). KeJS § 7 lg 1 kohaselt saab Keskkonnainspektsioon kontrollida aga üksnes

keskkonnakaitse- ja -kasutusalaste üksikaktide seaduslikkust ning sedagi üksnes

keskkonnajärelevalve aspektist lähtuvalt, mis omakorda eeldab, et järelevalve objektiks olev

haldusakt on jõustunud. Samuti nähtub õigusaktidest, et planeerimismenetluses teostab maavanem

üldjuhul detailplaneeringu üle eelkontrolli (detailplaneering pole kehtestatud), kuid

Keskkonnainspektsiooni pädevuses on üksnes järelkontrolli teostamine.

17. Kolleegium ei nõustu ringkonnakohtu järeldusega, et sisuliselt tekkis maavanema heakskiidu

tulemusena õiguslik vaidlus detailplaneeringu õiguspärasuse üle erinevate riigiorganite vahel, mille

lahendamine peaks toimuma VVS § 101 lg 3 järgi. Keskkonnainspektsioon ei ole vaidlustanud

maavanema heakskiitu, mida kolleegium on eelneva praktika kohaselt käsitanud

planeerimismenetluses haldusesisese menetlustoiminguna, mis pole üldjuhul eraldiseisvalt

vaidlustatav (Riigikohtu halduskolleegiumi 19. mai 2008. a otsus asjas nr 3-3-1-61-07, p 24).

Protestiga on vaidlustatud detailplaneeringu kehtestamise otsust ehk lõplikku haldusakti. Seega on

õiguslik vaidlus tekkinud kohaliku omavalitsusüksuse volikogu ja Keskkonnainspektsiooni vahel.

Maavanema seisukoht planeerimismenetluses ei muuda seda vaidlust riigiorganite vaheliseks. Samuti

tuleb tähelepanu juhtida asjaolule, et planeerimismenetluses osales üksnes Valgamaa

Keskkonnateenistus, kes ka planeeringu kehtestamise ajal kuulus Keskkonnaministeeriumi struktuuri

(VVS § 46 lg 4²), samas kui protestiga pöördus halduskohtusse Keskkonnaministeeriumi

valitsemisalas tegutsev valitsusasutus Keskkonnainspektsioon. Tegemist on kahe eraldiseisva

haldusorganiga, kelle pädevus erines märgatavalt. Just Keskkonnainspektsiooni põhiülesandeks oli ja

on ka käesoleval ajal keskkonnaministri 31. märtsi 2008. a määrusega nr 12 kinnitatud

Keskkonnainspektsiooni põhimääruse § 1 kohaselt teostada riiklikku järelevalvet ning kohaldada

riiklikku sundi seaduses ettenähtud alustel ja ulatuses. Seega ei saanud Valgamaa

Keskkonnateenistuse ja Valga maavanema seisukohtade erinevusest automaatselt tekkida õiguslikku

vaidlust maavanema ja Keskkonnainspektsiooni vahel, mis lahendataks VVS § 101 lg 3 järgi.

18. Eeltoodud põhjendustel leiab kolleegium, et KeJS § 7 lg 4 alusel on Keskkonnainspektsioonil

halduskohtusse protesti esitamise õigus. Keskkonnainspektsiooni määruskaebus kuulub

rahuldamisele. Kolleegium tühistab Tartu Halduskohtu 22. mai 2009. a määruse ja Tartu

Ringkonnakohtu 11. septembri 2009. a määruse haldusasjas nr 3-09-833 ja saadab asja HKMS § 72

lg 1 p 5 alusel Tartu Halduskohtule eelmenetluse jätkamiseks. Kautsjon tuleb HKMS § 90 lg 2 alusel

tagastada.

Tõnu Anton, Indrek Koolmeister, Jüri Põld