3-4-1-13-09 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM

OTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-4-1-13-09

Otsuse kuupäev

19. jaanuar 2010

Kohtukoosseis

Eesistuja Märt Rask, liikmed Jüri Ilvest, Peeter Jerofejev,

Indrek Koolmeister ja Harri Salmann

Kohtuasi

Harku Vallavolikogu 7. mai 2009. aasta taotlus tunnistada kehtetuks

maareformi seaduse § 25 lõige 3, maakatastriseaduse § 18 lõige 7 ja

Vabariigi Valitsuse 23. oktoobri 2008. aasta määruse nr 155 "Katastriüksuse

sihtotstarvete liigid ja nende määramise kord"

§-d 4, 6, 7 ja 8

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Jätta Harku Vallavolikogu taotlus maakatastriseaduse § 18 lõike 7 ja Vabariigi Valitsuse

23. oktoobri 2008. aasta määruse nr 155 "Katastriüksuse sihtotstarvete liigid ja nende

määramise kord" §-de 4, 6, 7 ja § 8 lõigete 1, 3 ja 4 osas läbi vaatamata.

2. Jätta Harku Vallavolikogu taotlus maareformi seaduse § 25 lõike 3 ja Vabariigi Valitsuse

23. oktoobri 2008. aasta määruse nr 155 "Katastriüksuse sihtotstarvete liigid ja nende

määramise kord" § 8 lõike 2 osas rahuldamata.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Kuna Harku Vallavolikogul tekkisid oma ülesannete täitmisel probleemid maareformi seaduse

(MaaRS) § 25 lõike 3, maakatastriseaduse (MaaKatS) § 18 lõike 7 ja Vabariigi Valitsuse 23. oktoobri

2008. aasta määruse nr 155 "Katastriüksuse sihtotstarvete liigid ja nende määramise kord" (kord) §-

de 4 ja 6-8 kohaldamisel, võttis Harku Vallavolikogu 29. aprillil 2009 vastu otsuse nr 35 esitada

Riigikohtule taotlus tunnistada loetletud sätted kehtetuks vastuolu tõttu kohaliku omavalitsuse

põhiseaduslike tagatistega. Taotlus saabus Riigikohtusse 11. mail 2009.

2. Harku Vallavolikogu esitas 2. juunil 2009 ja 4. septembril 2009 põhiseaduslikkuse järelevalve

kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 50 alusel taotlused täiendavate tõendite asja materjalide juurde

võtmiseks. Kolleegium rahuldas 6. oktoobri 2009. aasta määrusega praeguses kohtuasjas 2. juuni

2009. aasta taotluse ja jättis 4. septembri 2009. aasta taotluse rahuldamata.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD

3. Taotluse esitaja leiab, et MaaRS § 25 lõige 3 piirab omavalitsusüksuse enesekorraldusõigust

katastriüksuste sihtotstarbe määramisel ja planeerimismenetluses. Territoriaalplaneerimine on

kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) § 6 lõike 1 ja planeerimisseaduse (PlanS) § 4

lõike 2 kohaselt kohaliku elu küsimus. Territoriaalplaneerimine hõlmab ka katastriüksuste

sihtotstarbe määramist, mis on samuti omavalitsusüksuste pädevuses ja seetõttu kohaliku elu küsimus

(vt PlanS § 9 lõike 2 punktid 1 ja 2, PlanS § 9 lõike 4 punkt 1 ning MaaKatS § 18 lõiked 2 ja 6).

Kuigi katastriüksuste sihtotstarbe määramine on kohaliku elu küsimus, on MaaRS § 25 lõige 3 seda

pädevust kitsendanud ning näinud ette, et munitsipaalomandisse antud sotsiaalmaa sihtotstarbega maa

sihtotstarvet saab omavalitsusüksus muuta, nimetatud maad võõrandada, kasutusvalduse või

hoonestusõigusega koormata kas keskkonnaministri või Vabariigi Valitsuse loal.

Selline regulatsioon on vastuolus PlanS § 9 lõike 2 punktidega 1 ja 2, PlanS § 9 lõike 4 punktiga 1

ning MaaKatS § 18 lõigetega 2 ja 6, mis annavad katastriüksuste sihtotstarbe määramise

omavalitsusüksuste pädevusse. Sellest tulenevalt on MaaRS § 25 lõige 3 vastuolus ka PS §-st 3

tuleneva nõudega, et põhiseadusest madalamal seisvad õigusaktid ei tohi olla omavahel vastuolus.

Lisaks rikub MaaRS § 25 lõige 3 omavalitsusüksuste omandipõhiõigust (PS § 32). KOKS § 34

lõike 1 kohaselt on munitsipaalomand vallale või linnale kuuluv vara, mille valitsemise korra

kehtestab sama paragrahvi lõike 2 kohaselt volikogu. KOKS § 34 lõige 3 sätestab eriregulatsiooni,

mille kohaselt võib riigilt tasuta saadud kinnisasja võõrandada siis, kui see kinnisasi ei ole enam

vajalik või ei kõlba omavalitsusülesannete täitmiseks. Munitsipaalomandisse saadud vara käsutamise

lisapiirangud, mis on sätestatud MaaRS § 25 lõikes 3, ei ole ei eesmärgipärased, sobivad ega

vajalikud ning on seetõttu vastuolus PS §-ga 32.

PSJKS § 10 lõike 2 kohaselt esitatud täiendavas arvamuses märgib taotleja, et avalikes huvides ei ole

maa kasutamise algse sihtotstarbe jäik säilitamine ega ka maa jätkuv omavalitsusüksusele kuulumine,

kui maad tegelikult avalikes huvides ei kasutata. Vastupidi, avalikes huvides on see, et maad

kasutataks. Vaidlustatud sättes ei ole ka viidet sellele, millest lähtudes keskkonnaminister või valitsus

oma loa andmise otsuse peaksid tegema või loast keelduma. Seetõttu ei ole ka võimalik kontrollida

loa andmise otsusest keeldumist. Täiendava arvamuse kohaselt on asjakohatu väide, et

omavalitsusüksus võib riigilt saadud maid kergekäeliselt võõrandades põhjendamatult rikastuda.

MaaRS § 25 lõike 4 kohaselt tuleb 65% selle maa käsutamisest saadavast rahast, millest on

omavalitsusüksuse teatud kulud maha arvutatud, üle kanda riigile. MaaRS § 25 lõige 3 on PS §-ga 32

vastuolus ka seetõttu, et seda sätet kohaldatakse munitsipaalomandisse antud maa suhtes sõltumata

sellest, milline oli maa munitsipaalomandisse andmise alus (vt selle kohta MaaRS § 28, iseäranis § 28

lõike 1 punkt 1).

MaaRS § 25 lõige 3 on vastuolus ka õigusselguse põhimõttega. See säte reguleerib teiste seaduste

reguleerimisesemesse kuuluvat valdkonda, kuna maareformi seaduse eesmärk ei ole § 1 kohaselt

reguleerida munitsipaalomandis oleva maa käsutamist ja sihtotstarbe määramist.

Lisaks on MaaRS § 25 lõige 3 vastuolus õiguskindluse põhimõttega. Selle kohaldamisele ei nähtud

ette rakendussätteid juhtudeks, kus maa jäeti munitsipaalomandisse enne selle sätte kehtiva

redaktsiooni jõustumist.

PSJKS § 10 lõike 2 kohaselt esitatud täiendavas arvamuses märgib taotleja MaaRS § 25 lõike 3 kohta

ka seda, et Keskkonnaministeerium on ebaõigesti tuginenud selle sätte legitiimset eesmärki sisustades

Riigikontrolli 24. augusti 2004. aasta kontrolliaruandele "Riigimaa munitsipaliseerimine". Kuna see

aruanne on koostatud väga väikese arvu omavalitsusüksuste põhjal, siis ei saa selle järeldusi

laiendada kõigile linnadele ja valdadele.

4. MaaKatS § 18 lõige 7 on vastuolus enesekorraldusõigusega ja Euroopa kohaliku omavalitsuse

harta (RT II 1994, 26, 95; harta) artikli 4 lõikega 2 ega arvesta ka harta artikli 4 lõikest 6 tuleneva

kohustusega võtta arvesse kohalike võimuorganite seisukohti.

MaaKatS § 18 lõige 7 kohustab omavalitsusüksust korraldama maatulundusmaa sihtotstarbega

maaüksusele ehitise rajamisel ehitise aluse ja selle teenindamiseks vajaliku katastriüksuse

moodustamise.

Planeerimistegevus on PlanS § 4 lõike 2 kohaselt valla või linna haldusterritooriumil kohaliku

omavalitsuse pädevuses. Ka kinnisasja jagamine on lihtsa maakorraldustoiminguna

maakorraldusseaduse (MKoS) § 3 lõike 1 kohaselt omavalitsusüksuse pädevuses. Tegemist on seega

kohaliku elu küsimustega, millele laieneb enesekorraldusõigus.

Kuna MaaKatS § 18 lõige 7 kehtestab absoluutse nõude iseseisva katastriüksuse moodustamiseks ja

olemasoleva katastriüksuse jagamiseks, siis kohustab ta omavalitsusüksust korraldama kinnisasja

jagamiseks kas planeerimismenetluse (detailplaneeringu kohustusega alal) või

maakorraldusmenetluse (detailplaneeringu koostamise kohustuseta alal).

Harku Vallavolikogu on seisukohal, et omavalitsusüksust ei saa kaalutlusõiguse teostamise

võimaluseta kohustada ei planeerimismenetlust ega maakorraldusmenetlust algatama, kuna see on

sekkumine kohaliku omavalitsusüksuse pädevuses oleva küsimuse lahendamisse.

MaaKatS § 18 lõige 7 on vastuolus ka õigusselguse põhimõttega, kuna see reguleerib küsimust, mis

ei kuulu MaaKatS § 1 kohaselt selle seaduse reguleerimisesemesse.

See säte on õigusselgusetu ka vastuolu tõttu MKoS § 10 lõikega 1 ja asjaõigusseaduse § 54 lõikega 1,

mille kohaselt toimub kinnisasja jagamine kinnisasja omaniku taotlusel. MaaKatS § 18 lõige 7

kohustab kinnisasja jagama sõltumata selle omaniku taotlusest.

MaaKatS § 18 lõike 7 vastuvõtmise menetlusest ei nähtu, mis võiks olla kinnisasja kohustusliku

jagamise eesmärk ja miks tuleks jagamist lugeda selle saavutamiseks proportsionaalseks lahenduseks.

Kinnisasja jagamise kohustus kujutab endast ka kinnisasja omaniku omandipõhiõiguse (PS § 32)

piirangut, mille sobivus, vajalikkus ja kohasus ei ole samuti selge.

5. Vabariigi Valitsuse määruse kohta leiab taotluse esitaja, et selle § 4, mis sätestab

omavalitsusüksuse kohustused katastriüksuse sihtotstarbe määramisel, ning § 8 lõige 2, mis sätestab

omavalitsusüksuse kohustuse muuta katastriüksuse sihtotstarvet, ei ole kooskõlas PS § 154 lõikega 2,

mille kohaselt saab omavalitsusüksustele kohustusi panna üksnes seaduse alusel või kokkuleppel.

Vabariigi Valitsuse määruse § 8 lõige 2 on vastuolus ka enesekorraldusõigusega, kuna see sekkub

katastriüksuse sihtotstarbe määramisse, mis on nii maakatastriseaduse kohaselt kui ka olemuselt

kohaliku elu küsimus.

Kuna Vabariigi Valitsuse määruse §-s 7 sätestatud sihtotstarbe määramise piirangud võivad tulenevalt

selle määruse § 8 lõikest 2 tuua kaasa vajaduse muuta katastriüksuste piire ja sihtotstarvet, siis

sekkub ka § 7 omavalitsusüksuste pädevuses olevate planeerimisküsimuste lahendamisse ja on

seetõttu vastuolus enesekorraldusõigusega.

Ka Vabariigi Valitsuse määruse § 6 punkt 10 ja § 6 punkti 13 alapunkt 2 on vastuolus

enesekorraldusõigusega.

Samuti on Vabariigi Valitsuse määruse § 6 ja § 7 vastuolus PS §-ga 32, kuna nendega on määruses

sätestatud omandiõiguse piirangud, mis peavad põhiseaduse kohaselt olema kehtestatud seadusega.

Vabariigi Valitsuse määruse § 6 punkt 10 ja § 6 punkti 13 alapunkt 2 ning § 7 on ka sisulistel

põhjustel vastuolus PS §-ga 32. Niisuguste piirangute kehtestamiseks ei ole vajadust.

6. Riigikogu nimel on arvamuse esitanud Riigikogu põhiseaduskomisjon, kes leiab, et taotlus on

lubatav, kuid vaidlustatud sätted on põhiseadusega kooskõlas. Neis sätteis kehtestatud kitsendused on

tehtud avalikes huvides ja järgides proportsionaalsuse põhimõtet.

7. Keskkonnaminister märgib, et maa munitsipaalomandisse andmise (mida reguleerivad MaaRS §-

d 25 ja 28) eesmärk on tagada omavalitsusüksustele nende KOKS §-s 6 sätestatud ülesannete

täitmiseks ja pädevuse kasutamiseks vajaliku maa olemasolu. Kuivõrd maa antakse MaaRS § 25

lõike 1 kohaselt munitsipaalomandisse tasuta, on avalikkusel huvi selle vastu, et maad kasutataks

taotletud sihtotstarbe kohaselt ning et seeläbi saaks kohalik omavalitsusüksus edukalt täita temale

seadusega pandud ülesandeid.

MaaRS § 25 lõike 3 eesmärk ongi ühest küljest tagada sotsiaalmaana munitsipaliseeritud maa

sihtotstarbeline kasutamine ja teisalt võimaldada omavalitsusüksuste vajaduste muutumisel selle maa

sihtotstarvet muuta, seda maad võõrandada, koormata kasutusvalduse või hoonestusõigusega.

Niisuguste tegevuste jaoks on aga vaja keskkonnaministri või Vabariigi Valitsuse luba, mis võimaldab

maa munitsipaalomandisse andjal kontrollida maa eelnevast erineva kasutuse põhjendatust.

Loa nõue on MaaRS § 25 lõike 3 eesmärki silmas pidades nii sobiv kui ka vajalik. Enne selle sätte

jõustumist puudus tõhus süsteem sotsiaalmaa sihtotstarbega maade edasise kasutamise

kontrollimiseks, mida kinnitab ka Riigikontrolli 24. augusti 2004. aasta kontrolliaruanne "Riigimaa

munitsipaliseerimine". Preventiivne kontroll loa nõude näol võimaldab vältida maa sotsiaalmaana

munitsipaalomandisse taotlemist eesmärgiga kasutada seda edaspidi mingil muul otstarbel, mis ei

tulene avalikust huvist. Riigil ei ole ka muid tõhusaid abinõusid, mis võimaldaks seda kontrollida.

MaaRS § 25 lõige 3 on eesmärgi saavutamiseks ka mõõdukas. Sotsiaalmaana munitsipaalomandisse

antud maa sihtotstarbe muutmise või võõrandamise vajadus ei saa olla kuigi sage, kuna võib eeldada,

et omavalitsusüksused on selle maa munitsipaalomandisse taotlemisel põhjalikult kaalunud selle

kasutamise eesmärke. Omavalitsusüksuste jaoks ei saa olla liialt koormav taotleda üksikute

põhjendatud juhtude puhul luba ja taotlust loa andjale põhjendada. Lisaks tuleb märkida, et

MaaRS § 25 lõike 3 piirang puudutab vaid sotsiaalmaana munitsipaalomandisse antud maad. Muu

sihtotstarbega maa sihtotstarbe muutmise ja maa võõrandamise üle otsustamisel ei ole

omavalitsusüksusele seatud riigipoolseid piiranguid. Pealegi ei takistata selle sättega loetletud

toimingute tegemist, kui need on põhjendatud ja vastavad avalikele huvidele.

Mis puudutab MaaRS § 25 lõike 3 vastuolu planeerimisseaduse ja maakatastriseaduse sätetega, mis

reguleerivad katastriüksuse sihtotstarbe määramist, siis see säte on kehtestatud kooskõlas maa

munitsipaalomandisse andmist reguleerivate sätetega. See säte ei anna kohaliku omavalitsuse

pädevuses oleva küsimuse otsustamist kellelegi teisele, vaid seab loetletud, omavalitsusüksuse

pädevusse kuuluvate toimingute tegemisele lihtsalt ühe lisatingimuse.

Munitsipaalomandi kasutamise ja käsutamise väidetavalt PS §-ga 32 vastuolus oleva piiramise kohta

leiab keskkonnaminister, et omandiõigus ei ole piiramatu. Kui riigil on õigus otsustada vara

munitsipaalomandisse andmise üle, siis on proportsionaalne ka õigus kontrollida selle vara sihipärast

kasutamist. Lisaks rõhutab keskkonnaminister, et loa nõue kehtib vaid sotsiaalküsimuste

lahendamiseks vajaliku maa puhul.

MaaRS § 25 lõige 3 ei ole ka vastuolus õigusselguse põhimõttega. See säte kehtestab sisuliselt

piirangu KOKS § 34 lõike 3 suhtes, mis võimaldab omavalitsusüksuse volikogu kehtestatud korras

võõrandada riigi poolt tasuta munitsipaalomandisse antud kinnisasja, kui see ei ole enam vajalik või

ei kõlba omavalitsuslike ülesannete täitmiseks. Kuigi selline piirang võiks olla sätestatud hoopis

KOKS §-s 34, ei ole kehtiv regulatsioon selline, mis ei võimaldaks selle adressaatidel mõista oma

õigusi ja kohustusi.

Õigusselguse põhimõttega ei ole vastuolus ka see, et riigile on antud suur otsustuspädevus

omavalitsusüksuste õiguste piiramisel, kuid ei ole sätestatud, mida selle pädevuse kasutamisel

hinnatakse. Loa küsimisel peab loa taotleja haldusmenetluse seadusest lähtuvalt selgitama kõiki

menetluses olulisi asjaolusid ja taotlust põhjendama. Loa andja peab samuti lähtuma haldusmenetluse

seadusest ja tegema kindlaks kõik olulised asjaolud ja lähtuma otsuse tegemisel eelkõige sotsiaalmaa

munitsipaalomandisse andmise eesmärgist.

MaaRS § 25 lõike 3 tagasiulatuva jõu kohta leiab keskkonnaminister, et see ei ole vastuolus

õiguskindluse põhimõttega. Sotsiaalmaa kasutamise ja kohaliku omavalitsuse üksuse poolt

võõrandamise seisukohast ei ole tähtis, millal omavalitsusüksus otsustas seda maad taotleda või

millal menetlus lõpetati. Ka enne kõnesoleva redaktsiooni jõustumist ei olnud omavalitsusüksustel

tulenevalt maa munitsipaalomandisse andmise korraldustest alust eeldada, et riigilt tasuta saadud

maad võib asuda kasutama erinevalt maa munitsipaalomandisse andmise taotluses näidatud

eesmärgist.

MaaKatS § 18 lõike 7 kohta märgib keskkonnaminister, et see säte ei kohusta omavalitsusüksust

kinnisasja jagamiseks korraldama planeerimismenetlust ega tegema maakorraldustoiminguid.

Maatulundusmaa sihtotstarbega kinnisasjad, mille puhul tuleb kõne alla MaaKatS § 18 lõike 7

rakendamine, asuvad valdavalt hajaasustusalal, millele kohaldub maakorraldusseadus.

Maakorraldusseaduse kohaselt on lihtsate maakorraldustoimingute puhul initsiatiiv peamiselt

kinnisasja omaniku käes (vt MKoS § 10 lõige 1, § 6 lõige 1).

MaaKatS § 18 lõikest 7 ei tulene, et maa tuleb jagada omavalitsusüksuse initsiatiivil ja omaniku

tahtest sõltumata. Sätte mõte on selles, et kui omanik soovib maale ehitada, siis osal juhtudel eeldab

see maa jagamist, mis tehakse kinnisasja omaniku soovil.

Omavalitsusüksuste põhiseaduslike tagatistega ei ole keskkonnaministri hinnangul vastuolus ka

Vabariigi Valitsuse määruse vaidlustatud sätted.

8. Justiitsminister leiab, et Harku Vallavolikogu taotlus on lubatav MaaRS § 25 lõike 3,

MaaKatS § 18 lõike 7 ning Vabariigi Valitsuse määruse §-de 4 ja 8 osas. Vabariigi Valitsuse määruse

§ 6 ja § 7 osas ei ole taotlus lubatav, kuna neid sätteid on vaidlustatud vastuolu tõttu isikute

omandipõhiõigusega. Need ei puuduta otseselt omavalitsusüksuste põhiseaduslikke tagatisi.

Vabariigi Valitsuse määruse § 4, mis sätestab omavalitsuse toimingud katastriüksuse sihtotstarbe

määramisel, on justiitsministri hinnangul vastuolus selle määruse aluseks oleva volitusnormiga

(MaaKatS § 18 lõige 3) ja PS § 154 lõikega 2, mis võimaldab omavalitsusüksustele kohustusi panna

seaduse alusel.

Ka Vabariigi Valitsuse määruse § 8 (mis reguleerib määruse rakendusperioodi) on vastuolus

volitusnormi ja PS § 154 lõikega 2. Ka selles sättes on omavalitsusüksustele pandud kohustused,

mille kehtestamiseks MaaKatS § 18 lõige 3 ei ole volitust andnud.

MaaRS § 25 lõike 3 kohta leiab justiitsminister järgmist. Selles sättes sisalduva riigi nõusoleku

küsimisega piiratakse omavalitsusüksuse otsustuspädevust. Piirangu legitiimne eesmärk on vältida

seda, et omavalitsusüksus ei kalduks kõrvale eesmärgist, mida silmas pidades andis riik maa tasuta

tema omandisse. Omavalitsusüksus ei pea saama riigilt temale antud maa sihtotstarvet iseseisvalt

muuta. Nõusoleku küsimise nõue on sobiv ja vajalik vahend selle eesmärgi saavutamiseks.

Seadusandja on küll piiranud omavalitsusüksuse vabadust sihtotstarbe muutmisel, kuid ei ole seadnud

sellele absoluutset keeldu. Piisavate põhjenduste esitamisel on tasuta munitsipaalomandisse antud

sotsiaalmaa sihtotstarbe muutmiseks võiamlik saada ka vajalik nõusolek. Kui sellist mehhanismi ei

oleks, siis ei annaks riik omavalitsusüksuste omandisse maad, kuna omavalitsusüksus võiks seda

takistuseta kasumi teenimise eesmärgil kasutada. Seetõttu on nõusoleku nõue ka mõõdukas abinõu.

MaaKatS § 18 lõike 7 kohta leiab justiitsminister, et selles sätestatud kohustus moodustada iseseisev

katastriüksus on sobiv ja mõõdukas, kuna omavalitsusüksusel säilib sisuline otsustuspädevus. Säte on

pigem maaomanikule adresseeritud kohustus kajastada tegelikule olukorrale vastavat teavet.

Omavalitsusüksus on vaba otsustama katastriüksuse suuruse ja muude sisuliste asjaolude üle.

9. Õiguskantsler leiab, et Harku Vallavolikogu taotlus ei ole MaaKatS § 18 lõike 7 ning Vabariigi

Valitsuse määruse §-de 4, 6, 7 ja 8 osas lubatav.

MaaKatS § 18 lõige 7 on kohaldatav edasiulatuvalt ega pane iseseisvat detailplaneeringu koostamise

kohustust. See kohustus tuleneb PlanS § 3 lõikest 2. MaaKatS § 18 lõige 7 ei kohusta seega taotlejat

oma tööd ümber korraldama ega põhjusta talle lisakulutusi.

Taotlejal ei lasu kohustust moodustada uus katastriüksus ega kanda selle eest kulusid. MaaKatS § 16

lõike 1 järgi toimub katastriüksuse moodustamine selliselt, et katastrimõõdistamised katastriüksuse

moodustamiseks teeb maaomaniku avalduse alusel vannutatud maamõõtja või vastavat litsentsi omav

isik, kes koostab ka katastriüksuse moodustamise toimiku, mille ta edastab katastripidajale

katastriüksuse registreerimiseks. Taotlejal ei lasu seega kohustust moodustada uut katastriüksust ega

kanda sellega kaasnevaid kulusid. Kui taotleja kannab katastriüksuse moodustamise kulusid

maaomanikuna, siis ei ole tegemist omavalitsusüksust spetsiifiliselt puudutava riivega. Kuna

omavalitsusüksuste põhiseaduslike tagatiste eesmärk on tagada omavalitsusüksuste positsioon riigi

haldusorganisatsioonis ja omavalitsusüksuste olemuslik pädevus, saab enesekorraldusõigust riivata

vaid siis, kui vaidlustatud meede riivab spetsiifiliselt omavalitsusüksusi, mitte kõiki õiguskäibes

osalejaid ühtviisi.

MaaKatS § 18 lõike 7 rakendamine ei too üldjuhul kaasa kinnisasja jagamist, nagu väidab taotleja.

Kehtiva õiguse kohaselt saab ühe kinnisasja piires registreerida mitu katastriüksust. Seetõttu ei pea

taotleja MaaKatS § 18 lõike 7 rakendamiseks vältimatult sooritama MaaKatS § 2 lõikes 2 nimetatud

maakorraldustoiminguid.

Kuna kehtiv õigus ei toeta taotluse esitaja tõlgendust, ei ole taotluse esitaja väidetud riive võimalik.

Taotluse esitaja ei ole ka näidanud, miks nende sätete võimalik õigusselgusetus kahjustab mõnda

omavalitsusüksuste põhiseaduslikku tagatist.

Vabariigi Valitsuse määruse § 4 osas ei ole taotlus lubatav, kuna taotleja ei ole spetsiifiliselt väitnud,

et see säte oleks vastuolus omavalitsusüksuste põhiseaduslike tagatistega. Lisaks on sellist vastuolu

raske tuvastada, kuna see säte ei ole iseseisva regulatiivse toimega, vaid kordab üle teistes seadustes

sisalduvat.

Vabariigi Valitsuse määruse § 6 kohta märgib õiguskantsler, et see ei riiva enesekorraldusõigust.

Kohustus määrata katastriüksustele sihtotstarbed tuleneb MaaKatS §-st 18. Kui asuda seisukohale, et

Vabariigi Valitsus ei tohi sihtotstarvete kataloogi kehtestada, tuleks vaidlustada MaaKatS § 18

lõige 3. Seda põhjusel, et korra § 6 kehtetuks tunnistamisel tuleks Vabariigi Valitsusel vastu võtta uus

määrus, mis kehtestaks sihtotstarvete liigid. Lisaks ei piira sihtotstarvete kataloog omavalitsusüksuste

vabadust otsustada maakasutuse üle. Sellel kataloogil on maakasutuse nimetusi ühtlustav toime, et

igaühel oleks Eesti piires võimalik aru saada, kuidas kindlat maatükki võib kasutada.

Ka Vabariigi Valitsuse määruse § 7 kohta käib eelmises lõigus märgitu, et see ei riiva

enesekorraldusõigust. Selle sätte eseme vaidlustamiseks tuleks samuti vaidlustada MaaKatS § 18

lõiget 3. Vabariigi Valitsuse määruse § 7 on mõeldud omavalitsusüksuse määratud maakasutusele

konkreetse nimetuse andmiseks, et maakasutust saaks maakatastris kirjendada. Teisisõnu on

kataloogil maakasutuse nimetusi ühtlustav toime, et maakatastrist oleks igaühel võimalik aru saada,

kuidas kindlat maatükki kasutada võib.

Vabariigi Valitsuse määruse § 8 lõike 1 osas ei ole taotlus lubatav seetõttu, et sellest ei tulene

lisakohustusi.

Vabariigi Valitsuse määruse § 8 lõige 2 riivab enesekorraldusõigust, kuna näeb omavalitsusüksustele

ette lisakohustusi. Omavalitsusüksus peab selle lõike kohaselt esitama ühe kuu jooksul määruse

jõustumisest nimekirja katastriüksustest, mille sihtotstarbed ei vasta kõnealusele määrusele, ja

määrama nelja kuu jooksul arvates katastripidajalt vastava nimekirja saamisest uued määrusest

tulenevad sihtotstarbed. Oma sisult vastab määruse § 8 lõige 2 MaaKatS § 5 lõikele 2 ehk reguleerib

andmevahetust riigi ja omavalitsusüksuste vahel. Sellest johtuvalt tuleb kulude kandmisele kohaldada

MaaKatS § 5 lõiget 3, mille kohaselt tuleb andmed riigile esitada tasuta.

Kui Vabariigi Valitsuse määruse § 8 lõige 2 kehtetuks tunnistada, siis ei aitaks see saavutada taotleja

eesmärki, sest katastripidajale andmete esitamine toimuks endiselt MaaKatS § 5 lõigete 2 ja 3 järgi

tasuta.

Vabariigi Valitsuse määruse § 8 lõike 3 osas pole taotlus lubatav, sest see sätestab üksnes, et kuni

järgmise maa korralise hindamise tulemuste kinnitamiseni kohaldatakse 2001. aasta korralise

hindamise tulemusena määratud mäetööstusmaa väärtusi selle määruse § 6 punktis 11 sätestatud

mäetööstusmaa ja § 6 punktis 12 sätestatud turbatööstusmaa sihtotstarvetele. Tegemist on

korraldusliku sättega, mis ei riiva enesekorraldusõigust.

Vabariigi Valitsuse määruse § 8 lõige 4 reguleerib menetlust ja tegemist on tagava iseloomuga

sättega, mis ei riiva iseseisvalt enesekorraldusõigust.

MaaRS § 25 lõike 3 kohta esitatud taotlus tuleb õiguskantsleri hinnangul jätta rahuldamata.

Maakasutuse otstarbe määramine on õigusaktidest tulenevalt kohaliku elu küsimus. Kohaliku elu

küsimus on ka munitsipaalomandis oleva maa võõrandamine ja kasutusvalduse või

hoonestusõigusega koormamine. MaaRS § 25 lõige 3 riivab enesekorraldusõigust, kuna seab osa

kohaliku elu küsimuste otsustamise eeltingimuseks ministri või valitsuse loa.

Õiguskantsler märgib, et kuna Harku vallal oli võimalik tõstatada küsimus MaaRS § 25 lõike 3

vastavusest põhiseadusele ka halduskohtus maakatastri keeldumist vaidlustades, siis ei peaks tal

olema õigust algatada sama sätte kohta põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetlust Riigikohtus.

MaaRS § 25 lõike 3 eesmärk on õiguskantsleri hinnangul tagada, et omavalitsusüksus ei muudaks

tema omandisse avaliku kasutuse eesmärgil antud sotsiaalmaad kergekäeliselt avalikult

mittekasutatavaks ega taotleks maad selleks, et seda rahateenimise eesmärgil edasi võõrandada.

Kuna omavalitsusüksus ei saa munitsipaalomandisse antud sotsiaalmaa sihtotstarbega maa

sihtotstarvet muuta, nimetatud maad võõrandada, koormata kasutusvalduse või hoonestusõigusega

riigi loata, on see talle piisavaks takistuseks, et saavutada MaaRS § 25 lõike 3 eesmärki. Seega saab

MaaRS § 25 lõiget 3 pidada selle legitiimse eesmärgi saavutamiseks sobivaks abinõuks.

MaaRS § 25 lõige 3 kannab endas mõtet, et riigi nõusolekuta (loata) ei saa sotsiaalmaana

omavalitsusüksusele antud maa sihtotstarvet muuta, seda maad võõrandada ning kasutusvalduse või

hoonestusõigusega koormata. Seejuures tuleb rõhutada, et seadus ei näe ette n-ö totaalkeeldu

eeltoodud toiminguid teha (mis oleks veel koormavam meede), vaid leebema meetmena loa saamise.

MaaRS § 25 lõige 3 on mõõdukas. Ühtlasi on õiguskantsler seisukohal, et nii MaaRS § 25 lõikele 3

antud ebaehtne tagasiulatuv jõud kui ka MaaRS § 25 lõige 3 on põhiseaduspärased.

10. Eesti Maaomavalitsuste Liit nõustub Harku Vallavolikogu taotluses esitatud seisukohtade ja

põhjendustega ja leiab, et vaidlustatud sätted on vastuolus kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike

tagatistega.

11. Eesti Linnade Liit nõustub samuti taotleja seisukohtadega ja leiab, et vaidlustatud sätted on

vastuolus omavalitsusüksuste põhiseaduslike tagatistega.

VAIDLUSTATUD SÄTTED

12. Maareformi seaduse § 25 pealkirjaga "Maa munitsipaalomandisse andmine" lõige 3 sätestab:

"(3) Kohalik omavalitsus võib munitsipaalomandisse antud sotsiaalmaa sihtotstarbega maa

sihtotstarvet muuta, nimetatud maad võõrandada, kasutusvalduse või hoonestusõigusega koormata

maavanema otsusega saadud maa korral üksnes keskkonnaministri loal ning Vabariigi Valitsuse

otsusega saadud maa korral üksnes Vabariigi Valitsuse loal. Luba antakse kohaliku omavalitsuse

motiveeritud taotluse alusel."

13. Maakatastriseaduse § 18 pealkirjaga "Katastriüksuse sihtotstarbe määramine" lõige 7 sätestab:

"(7) Ehitise, välja arvatud teede ning tehnovõrgu ja -rajatise püstitamiseks maatulundusmaa

sihtotstarbega katastriüksusele, millel ei asu ehitisi, moodustatakse iseseisev ehitise alust ning selle

teenindamiseks vajalikku maad hõlmav katastriüksus, mille sihtotstarbe määrab detailplaneeringu

koostamise kohustuse puudumise korral kohaliku omavalitsuse volikogu ehitise kasutamise otstarbe

alusel. Detailplaneeringu koostamise kohustuse korral määratakse moodustatava katastriüksuse

sihtotstarve detailplaneeringu alusel."

14. Vabariigi Valitsuse 23. oktoobri 2008. aasta määruses nr 155 "Katastriüksuse sihtotstarvete liigid

ja nende määramise kord" on sätestatud:

"---]

§ 4. Kohaliku omavalitsuse toimingud katastriüksuse sihtotstarbe määramisel

Kohalik omavalitsus teeb katastriüksuse sihtotstarbe määramisel järgmised toimingud:

1) selgitab välja õigusaktidest tulenevad piirangud ja muud olulised asjaolud;

2) selgitab välja detailplaneeringu koostamise kohustuse. Detailplaneeringu koostamise kohustuse

korral määratakse sihtotstarve kehtestatud detailplaneeringu alusel;

3) võtab vastu katastriüksuse sihtotstarbe määramise otsuse.

[---]

§ 6. Katastriüksuse sihtotstarvete liigid

Katastriüksuse sihtotstarvete liigid koos numberkoodi, tähistuse ja selgitusega on järgmised:

1) elamumaa (001; E) - alaliseks või perioodiliseks elamiseks ettenähtud ehitiste maa ja garaažide

maa. Elamu, sh korterelamu, suvila, aiamaja alune ja selle juurde kuuluva majapidamis- ja abiehitise

alune ja neid ehitisi teenindav maa;

2) ärimaa (002; Ä) - ärilisel eesmärgil kasutatav maa. Äri-, büroo- või teenindusotstarbeliste ehitiste

alune ja neid ehitisi teenindav maa:

- jaekaubandusehitiste maa;

- hulgikaubandusehitiste maa;

- toitlustusehitiste maa;

- teenindusehitiste maa;

- majutusehitiste maa;

- reisijate teenindamisega seotud transpordiehitiste, sh lennu-, raudtee-, bussijaama, sadamahoonete

maa;

- büroo- ja administratiivehitiste maa;

- ärieesmärgil kasutatavate parkimisehitiste, sh parklate maa;

- sideehitiste maa, sh telekommunikatsioonirajatiste maa;

- ärieesmärgil kasutatavate meelelahutus-, haridus-, teadus-, tervishoiu-, puhke- või spordiehitiste

maa;

- muu äriotstarbel kasutatav maa;

3) tootmismaa (003; T) - tootmiseesmärgil kasutatav maa. Tootmis- ja tööstusehitiste alune ja neid

ehitisi teenindav maa:

- põllu-, metsa-, jahi- ja kalamajandusehitiste maa;

- sadamaehitiste maa, v.a reisijate teenindamisega seotud ehitised;

- toodangu ladustamiseks ja transportimiseks vajalike ehitiste maa;

- tehnorajatiste maa, mis moodustab iseseisva katastriüksuse, sh kütte-, vee-, gaasi- või

elektrivarustusega seotud ehitiste maa;

- jäätmekäitlusehitiste alune maa, v.a jäätmehoidla maa;

- muu tootmisotstarbel kasutatav maa;

4) veekogude maa (006; V) - loodusliku või tehisveekogu või selle osa alune maa;

5) transpordimaa (007; L) - liiklemiseks ja transpordiks kasutatav maa koos ohutuse tagamiseks ja

selle maa korrashoiuks vajalike ehitiste aluse ning neid ehitisi teenindava maaga, sh:

- teemaa;

- äriotstarbeta, avalikult kasutatavate parkimisehitiste, sh parklate maa;

- raudteemaa;

- lennuliiklusmaa;

- navigatsiooniseadmete maa;

- köistee, trammitee ja nendega ehitus- või toimimisviisi poolest sarnane tee või muu raudteest

erineva ehitusega rööbastee alune maa;

6) jäätmehoidla maa (008; J) - tootmis- ja olmejäätmete ladestamisehitiste (prügila) ning reovee

puhastusrajatiste alune ja neid teenindav maa;

7) riigikaitsemaa (009; R) - riigikaitse, piirivalve ja päästeteenistuse otstarbel kasutatav maa, sh:

- piiriületus- ja tollipunkti-, riigikaitse-, kinnipidamiskoha-, päästeteenistuse- ning korrakaitse-ehitiste

maa;

- sisekaitse- või kaitseväerajatiste maa;

-harjutusväljaku maa;

8) kaitsealune maa (010; H) - riigi kaitse all olev ja riigi kaitse all olevate objektide juurde kuuluv

maa, millel majandustegevus on õigusaktidega keelatud;

9) maatulundusmaa (011; M) - põllumajandussaaduste tootmiseks või metsakasvatuseks kasutatav

maa või maa, millel on metsa- või põllumajanduslik potentsiaal;

10) sihtotstarbeta maa (012; S) - iseseisvat katastriüksust moodustav ehitusõiguseta maa, millele ei

ole võimalik või otstarbekas sihtotstarvet määrata;

11) mäetööstusmaa (014; Mt) - maavara (v.a turba) kaevandamiseks ja töötlemiseks kasutatav maa,

sh:

- mäeeraldis ja seda teenindav maa;

- mäeeraldise ja seda teenindava maa piiridesse jäävate ehitiste (sh tootmishoonete, teede ja

raudteede) maa;

12) turbatööstusmaa (015; Tt) - turba kaevandamiseks ja töötlemiseks kasutatav maa, sh:

- mäeeraldis ja seda teenindav maa koos kuivendussüsteemidega;

- tuleohutusnõuetest tulenevate tulekaitseribade ning tuulekaitsevööndite maa;

- mäeeraldise ja seda teenindava maa piiridesse jäävate ehitiste (sh teede ja raudteede) maa;

13) sotsiaalmaa - maa, millelt ei taotleta kasumit. Sotsiaalmaa jaguneb ühiskondlike ehitiste maa ja

üldkasutatava maa sihtotstarbe alaliigiks. Sotsiaalmaa sihtotstarbe määramisel tuleb ära määrata ka

sihtotstarbe alaliik.

1. ühiskondlike ehitiste maa (016; Üh) - kasumi saamise eesmärgita ehitise ja ehitiste kompleksi

alune maa ning ehitisi teenindav maa, sh:

- riigi ja kohaliku omavalitsuse ametiasutuste (välja arvatud käesoleva määruse § 6 punktis 7

nimetatud ehitised) büroo- ja administratiivhoonete maa;

- välisriikide diplomaatiliste ja konsulaaresinduste hoonete maa;

- äriotstarbeta meelelahutus-, haridus-, teadus-, tervishoiu-, hoolekande-, sakraal-, puhke- ja

spordiehitiste maa;

- muuseumi-, arhiivi- ja raamatukoguehitiste maa;

- loomaaia ja botaanikaaia maa;

2. üldkasutatav maa (017; Üm) - avalikult kasutatav, iseseisvat katastriüksust moodustav, üldjuhul

hooneteta maa, millel võivad paikneda üksnes abihooned, sh:

- haljasala ja pargi maa;

- supelranna maa;

- rahvapeo- ja kokkutulekuväljaku maa;

- lautri maa;

- laste mänguväljaku maa;

- spordiplatsi ja terviseraja maa;

- kalmistu maa.

§ 7. Sihtotstarbe määramise erisused

(1) Katastriüksusele ei määrata samaaegselt teiste sihtotstarvetega sihtotstarbeta maa ja sotsiaalmaa

alaliigi - üldkasutatava maa sihtotstarvet.

(2) Erandina võib katastriüksusele määrata koos üldkasutatava maa sihtotstarbega veekogude maa

sihtotstarbe, kui katastriüksuse koosseisus ei ole teiste sihtotstarvetega maad.

(3) Samaaegselt ei määrata katastriüksusele maatulundusmaa sihtotstarbega koos elamumaa,

jäätmehoidla maa ja sihtotstarbeta maa ning sotsiaalmaa alaliigi - üldkasutatava maa sihtotstarvet.

(4) Maatulundusmaa sihtotstarbe koosseisu arvatakse järgmised kõlvikud: haritav maa, metsamaa,

looduslik rohumaa, õuemaa ja muu maa. Maatulundusmaa hulka loetakse ka need maa-alad, mida ei

kasutata põllumajandussaaduste tootmiseks või metsa kasvatamiseks, kuid millele ei määrata muud

sihtotstarvet, kuna nendel on metsa- või põllumajanduslik potentsiaal.

§ 8. Määruse rakendamine

(1) Enne käesoleva määruse jõustumist maakatastris registreeritud katastriüksuste sihtotstarbe liigid

ja alaliigid muudab katastripidaja vastavalt käesoleva määruse §-s 6 sätestatud katastriüksuse

sihtotstarbele järgmiselt:

1) elamumaa (001; E) alaliiki kuuluvad sihtotstarbed viiakse kooskõlla käesoleva määruse § 6

punktiga 1;

2) tootmismaa (003; T) alaliiki kuuluvad sihtotstarbed viiakse kooskõlla käesoleva määruse § 6

punktiga 3.

(2) Enne käesoleva määruse jõustumist määratud mäetööstusmaa (004; K), karjääride maa (0040;

Kr), turbatootmismaa (0041; Tt), sotsiaalmaa (005; Ü), ühiskondlike hoonete maa (0050; Üh) ja

üldmaa (0051; Üm) sihtotstarbed ning käesoleva määrusega vastuolus olevad liitsihtotstarbed jäävad

kehtima seni, kuni kohalik omavalitsus on nende sihtotstarvetega katastriüksustele määranud

käesoleva määruse §-s 6 sätestatud sihtotstarbe, arvestades käesoleva määruse §-s 7 sätestatud erisusi.

Katastripidaja esitab ühe kuu jooksul käesoleva määruse jõustumisest arvates kohalikule

omavalitsusele nimekirja katastriüksustest, mille sihtotstarbed ei vasta käesolevale määrusele.

Kohalik omavalitsus on kohustatud käesolevast määrusest tulenevad sihtotstarbed määrama nelja kuu

jooksul, alates katastripidajalt nimekirja saamisest.

(3) Kuni järgmise maa korralise hindamise tulemuste kinnitamiseni kohaldatakse 2001. aasta

korralise hindamise tulemusena määratud mäetööstusmaa väärtusi käesoleva määruse § 6 punktis 11

sätestatud mäetööstusmaa (014; Mt) ja § 6 punktis 12 sätestatud turbatööstusmaa (015; Tt)

sihtotstarvetele.

(4) Kui katastripidajale esitatakse katastriüksuse registreerimiseks või katastriandmete muutmiseks

dokumendid, milles katastriüksusele enne käesoleva määruse jõustumist määratud sihtotstarve ei

vasta käesoleva määruse §-s 6 nimetatud sihtotstarbele, on katastripidajal õigus registreerida

katastriüksus käesoleva määruse §-s 6 nimetatud sihtotstarbega või keelduda katastrikande tegemisest

ning nõuda sihtotstarbe määramist vastavalt käesolevale määrusele."

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

15. Kolleegium hindab esmalt, kas Harku Vallavolikogu taotlus on lubatav ja kas vaidlustatud sätted

riivavad omavalitsusüksuste põhiseaduslikke tagatisi (I). Seejärel hindab kolleegium taotluse

põhjendatust (II).

I

16. PSJKS § 7 järgi võib kohaliku omavalitsuse volikogu esitada Riigikohtule taotluse tunnistada

jõustunud seadus või Vabariigi Valitsuse määrus või selle säte kehtetuks, kui see on vastuolus

kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega.

17. Riigikohus saab seega sisuliselt läbi vaadata üksnes selliseid taotlusi, mille puhul on täidetud

kolm nõuet: esiteks peab taotluse olema esitanud kohaliku omavalitsuse üksuse volikogu, teiseks

peab taotluses olema väidetud PSJKS §-s 7 nimetatud õigusakti või selle sätte vastuolu kohaliku

omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega ja kolmandaks peab kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike

tagatiste riive olema vaidlustatud õigusakti või sätte puhul võimalik (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse

järelevalve kolleegiumi (RKPJK) 16. jaanuari 2007. aasta otsus kohtuasjas nr 3-4-1-9-06, punkt 16).

18. Harku Vallavolikogu väidab, et MaaRS § 25 lõige 3, MaaKatS § 18 lõige 7 ning Vabariigi

Valitsuse määruse §-d 4, 6, 7 ja 8 on vastuolus kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigusega, mis

tuleneb PS § 154 lõikest 1. Vabariigi Valitsuse määruse § 8 lõiget 2 on taotleja vaidlustanud ka

vastuolu tõttu PS § 154 lõikega 2, mille kohaselt võib kohalikule omavalitsusele kohustusi panna

ainult seaduse alusel või kokkuleppel kohaliku omavalitsusega. Vaidlustatud sätete puhul on seega

kaks esimest tingimust täidetud.

Taotleja väidab ka seda, et MaaRS § 25 lõige 3 rikub omavalitsusüksuste PS §-st 32 tulenevat

omandipõhiõigust. Selles osas ei ole taotlus kolleegiumi hinnangul lubatav. Omavalitsusüksus ei saa

põhiõiguste adressaadina (vt PS § 14) olla põhiõiguste kandja ega toetuda seetõttu PS §-st 32

tulenevale omandipõhiõigusele. Õigus omavalitsusüksusele kuuluvat vara vabalt kasutada ja käsutada

ning saada riigi eest kaitset sellesse sekkumise vastu on hõlmatud enesekorraldusõigusega.

MaaKatS § 18 lõike 7 ja Vabariigi Valitsuse määruse §-de 6 ja 7 puhul väidab taotleja samuti vastuolu

PS §-ga 32, kuid sedapuhku leiab ta vaidlustatud sätte olevat vastuolus kinnisasja omanike

omandipõhiõigusega. Ka selles osas ei ole taotlus lubatav. Kohaliku omavalitsuse üksuse volikogul ei

ole PSJKS § 7 kohaselt õigust esitada põhiseaduslikkuse järelevalve taotlust isikute subjektiivsete

õiguste kaitseks. Isiku põhiseadusega tagatud õigusi saavad põhiseaduslikkuse järelevalve

kohtumenetluses kaitsta PS § 107 järgi Vabariigi President ja § 142 järgi õiguskantsler. Ka kohus võib

PS § 15 järgi algatada põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse oma initsiatiivil või kohtumenetluses

osaleja taotlusel (vt RKPJK 21. veebruari 2003. aasta otsus kohtuasjas nr 3-4-1-2-03, punkt 13).

19. Järgmisena analüüsib kolleegium, kas täidetud on ka kolmas tingimus ehk kas vaidlustatud

sätetega on võimalik riivata kohaliku omavalitsuse üksuste enesekorraldusõigust.

20. Kohaliku omavalitsuse üksuste enesekorraldusõigus tähendab PS § 154 lõike 1 kohaselt õigust

seaduste alusel iseseisvalt otsustada ja korraldada kõiki kohaliku elu küsimusi. Selle õiguse

põhisisuks on kohaliku omavalitsuse otsustus- ja valikudiskretsioon kohaliku elu küsimuste

lahendamisel (RKPJK 16. jaanuari 2007. aasta otsus kohtuasjas nr 3-4-1-9-06, punkt 22) ehk õigus

otsustada, kas, millal ja kuidas kohaliku elu küsimusi lahendada.

Kohaliku elu küsimused on lähtuvalt sisulisest kriteeriumist need küsimused, mis võrsuvad

kohalikust kogukonnast ja puudutavad seda ega ole vormilise kriteeriumi kohaselt haaratud või

põhiseadusega antud mõne riigiorgani kompetentsi (RKPJK 8. juuni 2007. aasta otsus kohtuasjas

nr 3-4-1-4-07, punkt 12).

21. Hindamaks, kas Harku Vallavolikogu taotlus on riive aspektist lubatav, tuleb esmalt välja

selgitada, mis on vaidlustatud sätete reguleerimisese. Seejärel tuleb aga analüüsida, kas see

reguleerimisese on kohaliku elu küsimus, millele laieneb enesekorraldusõiguse kaitseala, ja kas

vaidlustatud sätted võivad riivata enesekorraldusõiguse kaitseala.

22. MaaRS § 25 lõige 3 reguleerib sotsiaalmaa sihtotstarbega munitsipaalomandisse antud maa

sihtotstarbe muutmist, selle maa võõrandamist ja hoonestusõiguse või kasutusvaldusega koormamist.

Seega puudutab see säte esiteks maakasutuse otstarbe määramist ja teiseks munitsipaalomandi

valdamist, kasutamist ja käsutamist.

Maakasutuse otstarbe määramine on kohaliku elu küsimus. Omavalitsusüksuse ülesanne on

KOKS § 6 lõike 1 järgi korraldada vallas või linnas muu hulgas territoriaalplaneerimist. Ka PlanS § 4

lõike 2 esimese lause kohaselt on planeerimistegevuse korraldamine valla või linna

haldusterritooriumil omavalitsusüksuse pädevuses. Katastriüksuste sihtotstarbe määramist reguleeriva

MaaKatS § 18 lõike 2 järgi määrab omavalitsusüksus planeerimisseaduses sätestatud

detailplaneeringu koostamise kohustuse korral katastriüksuse sihtotstarbe kehtestatud

detailplaneeringu alusel. MaaKatS § 18 lõike 6 järgi määrab omavalitsusüksus planeerimisseaduse

kohase detailplaneeringu koostamise kohustuse puudumise korral katastriüksuse sihtotstarbe

planeerimisseaduse kohase üldplaneeringu alusel. Üldplaneeringu puudumise korral määrab

katastriüksuse sihtotstarbe omavalitsusüksuse volikogu.

Kohaliku elu küsimus on ka munitsipaalomandi valdamine, kasutamine ja käsutamine. KOKS § 34

lõike 1 järgi on munitsipaalomand vallale või linnale kuuluv vara. KOKS § 34 lõike 2 järgi kehtestab

valla või linna vara valitsemise korra volikogu. KOKS § 34 lõike 3 esimene lause sätestab, et

omavalitsusüksus võib talle riigi poolt tasuta omandisse antud kinnisasja võõrandada juhul, kui

kinnisasi pole enam vajalik või on muutunud kõlbmatuks kohaliku omavalitsusüksuse ülesannete

täitmiseks. KOKS § 34 lõike 3 teise lause järgi võib riigi poolt tasuta antud kinnisasja võõrandada

ainult omavalitsusüksuse volikogu kehtestatud korras. Munitsipaalomandis oleva maa, ka sellise,

mille riik on sotsiaalmaa sihtotstarbega tasuta munitsipaalomandisse andnud, võõrandamine,

kasutusvalduse või hoonestusõigusega koormamine on seega samuti kohaliku elu küsimus.

MaaRS § 25 lõige 3 riivab enesekorraldusõigust, kuna seab eelmises lõigus nimetatud kohaliku elu

küsimuste otsustamise eeltingimuseks ministri või valitsuse loa. Niisuguse loa nõude kehtestamine

mõjutab ebasoodsalt nimetatud kohaliku elu küsimuste iseseisva otsustamise ja korraldamise õigust.

Taotlus on seega lubatav osas, milles Harku Vallavolikogu väidab MaaRS § 25 lõike 3 vastuolu

kohaliku omavalitsuse üksuste enesekorraldusõigusega.

23. MaaKatS § 18 lõige 7 kohustab ehitise, välja arvatud teede ning tehnovõrgu ja -rajatise

püstitamiseks maatulundusmaa sihtotstarbega katastriüksusele, millel ei asu ehitisi, moodustama

iseseisva, ehitise alust ning selle teenindamiseks vajalikku maad hõlmava katastriüksuse. Selle

katastriüksuse sihtotstarbe määrab detailplaneeringu koostamise kohustuse puudumise korral

kohaliku omavalitsuse volikogu ehitise kasutamise otstarbe alusel. Detailplaneeringu koostamise

kohustuse korral määratakse moodustatava katastriüksuse sihtotstarve detailplaneeringu alusel.

Nagu kolleegium eelmises punktis märkis, on ruumiline planeerimine üldplaneeringute ja

detailplaneeringute kaudu KOKS § 6 lõike 1 ja PlanS § 4 lõike 2 järgi kohaliku elu küsimus ja

hõlmatud enesekorraldusõiguse kaitsealasse. Planeerimistegevusega seostub tihedalt ka

katastriüksuse sihtotstarbe määramine, mis on MaaKatS § 18 lõigete 2 ja 6 alusel samuti kohaliku

omavalitsusüksuse pädevuses. Enesekorraldusõigus laieneb seega ka katastriüksuse sihtotstarbe

määramisele.

24. Kolleegium on aga seisukohal, et MaaKatS § 18 lõige 7 ei saa enesekorraldusõigust riivata.

Kõnesolev säte kohustab ühest katastriüksusest eraldama uue katastriüksuse vaid siis, kui maaomanik

soovib maatulundusmaale püstitada ehitist, mis ei ole tee, tehnovõrk või -rajatis ega ole ka hõlmatud

MaaKatS § 18 lõikes 8 nimetatud erandiga.

See säte ei pane omavalitsusüksusele kohustust koostada detailplaneering, kui soovitakse püstitada

ehitist detailplaneeringu kohustusega alal. Detailplaneeringu koostamise kohustus tuleneb PlanS § 3

lõikest 2.

MaaKatS § 18 lõikest 7 ei tulene taotleja jaoks ka uue katastriüksuse omal initsiatiivil moodustamise

kohustust ega kohustust kanda sellega seotud kulud. MaaKatS § 16 lõike 1 järgi moodustatakse

katastriüksus maaomaniku lihtkirjaliku avalduse alusel ja katastrimõõdistamised teeb ning

katastriüksuse moodustamise toimiku koostab vannutatud maamõõtja või vastavat litsentsi omav isik.

Katastriüksuse moodustamise toimik esitatakse katastripidajale ehk Maa-ametile. Omavalitsusüksusel

on üksnes moodustatava katastriüksuse sihtotstarbe määramise kohustus, mis aga lasub tal igal juhul

tulenevalt MaaKatS § 18 lõikeist 2 ja 6.

MaaKatS § 18 lõikest 7 ei tulene kohustust omavalitsusüksuse initsiatiivil katastriüksust jagada ka

siis, kui maatulundusmaa sihtotstarbega kinnisasi asub hajaasustusalal, millele kohaldub

maakorraldusseadus. MKoS § 10 lõike 1 ja § 6 lõike 1 kohaselt on ka maakorraldustoimingute puhul

initsiatiiv maaomanikul. Maa jagamise vajadus tuleneb MaaKatS § 18 lõikes 7 sätestatud juhul isiku

soovist püstitada maatulundusmaale tulevikus ehitis, mille kasutusotstarbe tõttu tuleb muuta ka

katastriüksuse sihtotstarvet. Kuivõrd katastriüksuse otstarvet tuleb muuta üksnes ehitise kasutamiseks

vajaliku maa ulatuses, siis on seadusandja leidnud, et tegelikule maakasutusele vastava sihtotstarbe

määramiseks on otstarbekas see maa jagada.

MaaKatS § 18 lõige 7 ei piira seega kolleegiumi hinnangul kohaliku omavalitsuse üksuse iseseisvust

planeerimisvaldkonnas või katastriüksuse sihtotstarbe määramisel ja taotlus ei ole selle sätte osas

lubatav.

25. Vabariigi Valitsuse määruse §-de 4, 6, 7 ja 8 kohta leiab kolleegium samuti, et kuigi need

puudutavad kohaliku elu küsimusi, ei saa need sätted riivata enesekorraldusõigust.

26. Vabariigi Valitsuse määruse § 4 ei sea omavalitsusüksustele ühtegi uut kohustust. Selle sätte lõige

1 kordab haldusmenetluse seaduse üldpõhimõtet selgitada välja kõik asjas olulise tähtsusega asjaolud

(HMS § 6). Lõige 2 juhib tähelepanu vajadusele järgida planeerimisseadust ja kordab MaaKatS § 18

lõiget 2. Vabariigi Valitsuse määruse § 4 lõige 3 ei sisalda samuti uusi kohustusi, vaid nendib, et

omavalitsusüksus peab vastu võtma katastriüksuse sihtotstarbe määramise otsuse. Selline nõue on

tuletatav ka MaaKatS §-st 18, mis paneb sihtotstarbe määramise kohustuse omavalitsusüksusele.

Vabariigi Valitsuse määruse § 4 ei saa seega riivata omavalitsusüksuse enesekorraldusõigust ja taotlus

ei ole selle sätte osas lubatav.

27. Ka Vabariigi Valitsuse määruse § 6 osas ei ole taotlus kolleegiumi hinnangul lubatav. See säte

loetleb katastriüksuse sihtotstarvete liigid koos numberkoodi, tähistuse ja selgitusega. Niisuguse

loetelu kehtestamine on kolleegiumi hinnangul riigi ülesanne, millele omavalitsusüksuste

enesekorraldusõigus ei laiene. MaaKatS § 11 kohaselt on maakatastri pidamise eesmärk muu hulgas

maa kasutamist kajastava informatsiooni registreerimine katastris ning informatsiooni kvaliteedi,

säilimise ja avalikkusele kättesaadavuse tagamine. Selle eesmärgi saavutamiseks on vajalik

kehtestada kogu riiki hõlmavad ühetaolised katastriüksuste sihtotstarvete nimetused, mis võimaldaks

erinevaid katastriüksusi riigi piires võrrelda. Sellise korra kehtestamine ei saa olla kohaliku elu

küsimus, vaid üksnes riigielu küsimus. Omavalitsustel ei ole põhiseadusest tulenevat õigust

iseseisvalt otsustada, millised võiksid nende piirides olla katastriüksuste sihtotstarvete liigid. See ei

võimaldaks pidada üleriigiliselt võrreldava andmestikuga maakatastrit. Üleriigiliselt võrreldavate

sihtotstarvete määramine on vajalik ka maa maksustamise seisukohast, kuna katastriüksuse

sihtotstarbed on aluseks maa maksustamishinna määramisele.

28. Taotlus ei ole kolleegiumi hinnangul lubatav ka Vabariigi Valitsuse määruse § 7 osas. Ka see säte

sisaldab sihtotstarvete kirjendamise reegleid ja sarnaneb olemuselt §-le 6. Selle sättega ei ole

Vabariigi Valitsus otsustanud kohaliku elu küsimust, vaid riigielu küsimust. Niisuguse riigielu

küsimuse otsustamine ei saa riivata omavalitsusüksuste põhiseaduslikke tagatisi.

29. Vabariigi Valitsuse määruse § 8 lõike 1 osas ei ole taotlus kolleegiumi hinnangul samuti lubatav.

See säte ei puuduta omavalitsusüksuste õigusi ega kohustusi, vaid seab kohustuse katastripidajale.

Määruse seletuskirja kohaselt võib katastripidaja iseseisvalt muuta vaid nende katastriüksuste

sihtotstarbeid, mille puhul ei ole vajalik uue sihtotstarbe määramine. Järelikult ei puuduta see säte ka

omavalitsusüksuste enesekorraldusõigust. Taotlus ei ole seetõttu Vabariigi Valitsuse määruse § 8

lõike 1 osas lubatav.

30. Vabariigi Valitsuse määruse § 8 lõike 2 eesmärk on reguleerida, kuidas viiakse enne selle määruse

jõustumist maakatastris registreeritud katastriüksuste sihtotstarbe liigid ja alaliigid kooskõlla

määrusega kehtestatud sihtotstarvetega. Selles lõikes on omavalitsusüksustele pandud kohustus

määrata määrusekohased sihtotstarbed nelja kuu jooksul alates katastripidajalt nimekirja saamisest

selle kohta, milliste katastriüksuste sihtotstarbed ei vasta uuele määrusele.

Selle sättega sekkub Vabariigi Valitsus sihtotstarvete määramisse, kuna see kohustab

omavalitsusüksusi muutma osa katastriüksuste varem määratud sihtotstarvet. Kohaliku omavalitsuse

üksustel on aga õigus iseseisvalt õigusaktidega kehtestatud raamides otsustada, milline sihtotstarve

katastriüksusele määrata (vt eespool punkt 22). Järelikult riivab Vabariigi Valitsuse määruse § 8

lõige 2 omavalitsusüksuste enesekorraldusõigust ja taotlus on selle sätte osas lubatav.

31. Vabariigi Valitsuse määruse § 8 lõige 3 sätestab, et 2001. aasta korralise hindamise tulemusena

määratud mäetööstusmaa väärtusi kohaldatakse ka uue määruse kohastele mäetööstusmaa ja

turbatööstusmaa sihtotstarvetele. See säte ei puuduta omavalitsusüksuste õigust kohaliku elu

küsimuste otsustamisel ega saa seda riivata. Taotlus ei ole selle sätte osas lubatav.

32. Ka Vabariigi Valitsuse määruse § 8 lõige 4 ei saa kolleegiumi hinnangul riivata

omavalitsusüksuste enesekorraldusõigust. See säte reguleerib sihtotstarbe kohta katastrikande

tegemise menetlust, sätestades, et kui katastripidajale esitatakse katastriüksuse registreerimiseks või

katastriandmete muutmiseks dokumendid, milles katastriüksusele enne selle määruse jõustumist

määratud sihtotstarve ei vasta selle määruse §-s 6 nimetatud sihtotstarbele, on katastripidajal õigus

registreerida katastriüksus selle määruse §-s 6 nimetatud sihtotstarbega või keelduda katastrikande

tegemisest ning nõuda sihtotstarbe määramist vastavalt sellele määrusele. Määruse seletuskirja

kohaselt reguleerib see säte olukorda, kus otsus sihtotstarbe määramiseks on vastu võetud enne

määruse jõustumist, kuid katastrikannet pole veel tehtud. Katastripidaja keeldub kandest vaid juhul,

kui on vajadus teha sisuline otsus, milline sihtotstarve on õige. Juhul kui sihtotstarve on üheselt

arusaadav, siis ei ole põhjust kandest keelduda. Vaatlusalune säte kehtestab menetluse, mis peab

tagama ülemineku määruse uuest redaktsioonist tuleneva regulatsiooni kasutusele võtmisele. See säte

ei saa riivata omavalitsusüksuse enesekorraldusõigust, mistõttu ei ole taotlus selle osas lubatav.

33. Harku Vallavolikogu taotlus on seega lubatav MaaRS § 25 lõike 3 ja Vabariigi Valitsuse määruse

§ 8 lõike 2 osas. MaaKatS § 18 lõike 7 ning Vabariigi Valitsuse määruse §-de 4, 6, 7 ja § 8 lõigete 1,

3 ja 4 osas ei ole taotlus lubatav ning tuleb jätta läbi vaatamata.

II

34. Kuigi MaaRS § 25 lõige 3 ja Vabariigi Valitsuse määruse § 8 lõige 2 riivavad

enesekorraldusõigust, ei tähenda see veel, et need sätted seda õigust rikuksid ja oleksid seetõttu

põhiseadusega vastuolus. Kohaliku omavalitsuse üksuste enesekorraldusõigus ei ole absoluutne

õigus, kuid sekkuda võib riigivõim sellesse üksnes proportsionaalsete meetmetega, mis peavad silmas

selgelt määratletud õiguspärast eesmärki (vt RKPJK 9. juuni 2009. aasta otsus kohtuasjas nr 3-4-1-2-

09, punkt 32).

35. Kolleegium nõustub menetlusosaliste arvamuses väljendatud seisukohaga, et MaaRS § 25 lõike 3

eesmärk on tagada, et omavalitsusüksus ei muudaks sotsiaalmaa sihtotstarbega munitsipaalomandisse

antud maad avalikult mittekasutatavaks maaks ega taotleks maad munitsipaalomandisse selleks, et

seda kasu teenimise eesmärgil võõrandada. Ka maareformi seaduse muutmise seaduse seletuskirjas

(vt Riigikogu X koosseisu eelnõu 681 SE) on selle sätte eesmärgina väljendatud sarnast soovi tagada

piirangu kaudu, et maad kasutataks sotsiaalmaana.

36. MaaRS § 25 lõikes 3 kehtestatud nõue taotleda keskkonnaministrilt või Vabariigi Valitsuselt luba

selles sättes loetletud toiminguiks sobib eelmises lõigus esitatud eesmärgi saavutamiseks. Loa nõue

on piisav takistus, et omavalitsusüksus ei saaks munitsipaalomandisse antud sotsiaalmaa

sihtotstarbega maa sihtotstarvet muuta, nimetatud maad võõrandada ega koormata kasutusvalduse või

hoonestusõigusega.

37. MaaRS § 25 lõige 3 ei võimalda omavalitsusüksusel sotsiaalmaana omavalitsusüksusele antud

maa sihtotstarvet muuta, seda maad võõrandada ning kasutusvalduse või hoonestusõigusega

koormata, kui selleks ei ole riigi luba. Seadus on seega näinud ette põhimõttelise võimaluse neid

toiminguid teha. See säte ei välista täielikult loetletud toimingute tegemist. Seaduses sätestatud loa

küsimise nõue on omavalitsusüksusele vähem koormav kui tingimusteta keeld sihtotstarvet muuta.

MaaRS § 25 lõike 3 puhul on seda arvestades tegemist ka vajaliku abinõuga.

38. MaaRS § 25 lõikes 3 sätestatud piirang on eesmärgi saavutamiseks ka mõõdukas. Sellega

põhjustatud enesekorraldusõiguse riive ei ole intensiivne, kuna esiteks ei välista see sättes loetletud

toimingute tegemist, kui need on vajalikud ja omavalitsusüksus on seda vajadust põhjendanud.

MaaRS § 25 lõike 3 teine lause sätestab sõnaselgelt, et luba antakse kohaliku omavalitsuse

motiveeritud taotluse alusel. Sellise taotluse esitamine ei ole omavalitsusüksuse jaoks liialt koormav.

Teiseks, loa andmisest keeldumist peab keskkonnaminister või Vabariigi Valitsus samuti põhjendama

ja see keeldumine on vaidlustatav halduskohtus. Tõsiasi, et MaaRS § 25 lõige 3 ei täpsusta, millistel

alustel võib loa andmisest keelduda, ei tähenda, et keskkonnaminister või Vabariigi Valitsus võiks

seda teha meelevaldselt. Piirangu eesmärk on samas olulisem - hoida ära tasuta munitsipaalomandisse

antud maa võimalik väärkasutus. Sellisele vajadusele on kaudselt tähelepanu juhtinud ka

Riigikontroll oma 24. augusti 2004. aasta kontrolliaruandes "Riigimaa munitsipaliseerimine" (vt

aruande lk 25, 27 ja 28).

39. Harku Vallavolikogu on MaaRS § 25 lõike 3 vaidlustanud ka vastuolu tõttu õiguskindluse

põhimõttega, kuna seda sätet kohaldatakse ka enne selle jõustumist sotsiaalmaa sihtotstarbega tasuta

munitsipaalomandisse antud maa suhtes. Omavalitsusüksusel on kolleegiumi hinnangul võimalik

tugineda riigi vastu ka õiguskindluse põhimõttele kui õiguse üldisele põhimõttele.

Kolleegium märgib, et enne MaaRS § 25 lõike 3 jõustumist 27. novembril 2005 ei kehtinud

omavalitsusüksuste suhtes sarnaseid piiranguid maareformi käigus tema omandisse antud sotsiaalmaa

sihtotstarbe muutmisele, selle maa võõrandamisele ja kasutusvalduse või hoonestusõigusega

koormamisele. Enne MaaRS § 25 lõike 3 jõustumist kehtinud olukord oli kohaliku omavalitsuse

jaoks soodsam, sest ta sai maareformi käigus omandatud sotsiaalmaa sihtotstarvet vabalt muuta, seda

maad võõrandada ning kasutusvalduse või hoonestusõigusega koormata. Ta ei pidanud saama

nendeks tegevusteks riigilt luba. Järelikult on MaaRS § 25 lõike 3 tagasiulatuv mõju kohaliku

omavalitsuse jaoks ebasoodus.

MaaRS § 25 lõike 3 kohaldamisega tagasiulatuvalt ka sotsiaalmaa sihtotstarbega maa suhtes, mis anti

munitsipaalomandisse enne selle sätte jõustumist, riivatakse usalduskaitse ja õiguspärase ootuse

põhimõtteid. Riigikohus on aga korduvalt sedastanud, et mõnele seadusesättele tagasiulatuva jõu

andmine ei ole iseenesest põhiseadusega vastuolus (vt RKPJK 21. detsembri 1994. aasta otsus

kohtuasjas nr III-4/A-10/94; RKPJK 20. oktoobri 2009. aasta otsus kohtuasjas nr 3-4-1-14-09,

punkt 50 ja Riigikohtu halduskolleegiumi 17. märtsi 2003. aasta otsus kohtuasjas nr 3-3-1-11-03,

punktid 33 ja 34). Ka praeguses asjas leiab kolleegium, et kuigi usalduskaitse ja õiguspärase ootuse

põhimõtteid on riivatud, ei ole selline riive ebaproportsionaalne, arvestades vaidlustatud sätte

eesmärki (vt eespool punkt 35) ja sättega põhjustatud riive mõõdukust.

40. Vabariigi Valitsuse määruse § 8 lõike 2 kohta leiab kolleegium erinevalt taotleja ja justiitsministri

arvamusest, et see säte on põhiseadusega formaalselt kooskõlas. Volituse selle määruse

kehtestamiseks annab MaaKatS § 18 lõige 3, mille kohaselt sihtotstarvete liigid ja määramise korra

kehtestab Vabariigi Valitsus. MaaKatS § 18 lõike 3 alusel kehtestatud määruse § 8 lõige 2 on selle

määruse uue redaktsiooni rakendussäte, mille eesmärk on tagada üleminek määruse eelmise

redaktsiooni alusel maakatastris registreeritud katastriüksuste sihtotstarvete kasutamiselt uues

redaktsioonis kehtestatud sihtotstarvete nimetuste, liikide ja alaliikide kasutamisele. PS § 3 lõike 1

esimese lausega ja PS § 87 punktiga 6 ei ole vastuolus, kui Vabariigi Valitsuse määruses sätestatakse

ka kohustused, mis on vajalikud selle määruse rakendamiseks.

Määruse § 8 lõikes 2 sätestatud kohustus on ka proportsionaalne meede sihtotstarvete uute nimetuste,

liikide ja alaliikide kasutamisele üleminekuks. Ilma sellise kohustuseta ei oleks määruse uut

redaktsiooni rakendada võimalik. Sellega põhjustatud riive ei ole eriti intensiivne, kuna sihtotstarbe

määramise kohta sisulise otsuse tegemise õigus on endiselt omavalitsusüksusel, mitte aga

katastripidajal.

Vabariigi Valitsuse määruse § 8 lõige 2 on seega põhiseadusega kooskõlas.

41. Eelnevat arvestades tuleb Harku Vallavolikogu taotlus MaaRS § 25 lõike 3 ja Vabariigi Valitsuse

määruse § 8 lõike 2 osas jätta rahuldamata.

Märt Rask, Jüri Ilvest, Peeter Jerofejev, Indrek Koolmeister, Harri Salmann