3-4-1-16-09 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM

KOHTUMÄÄRUS

Kohtuasja number

3-4-1-16-09

Määruse kuupäev

22. detsember 2009

Kohtukoosseis

Eesistuja Märt Rask, liikmed Peeter Jerofejev, Hannes Kiris, Priit Pikamäe,

Harri Salmann

Kohtuasi

Kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse § 8 lõike 1 teise lause, § 8

lõike 4 ja § 8 lõike 41 esimese lause põhiseadusele vastavuse kontroll

Menetluse alus

Tallinna Linnavolikogu 18. juuni 2009. aasta taotlus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Jätta Tallinna Linnavolikogu taotlus läbi vaatamata.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

Õiguskantsler tegi 3. novembril 2008 Riigikogule ettepaneku viia kohaliku omavalitsuse volikogu

valimise seaduse (RT I 2002, 36, 220; 2007, 44, 316; KOVVS) § 8 lõige 4 (Tallinna

valimisringkondade moodustamine linnaosade kaupa) ja § 9 lõige 2 (Tallinna valimisringkondade

vahel mandaatide jaotamise erikord) kooskõlla põhiseadusega, kuna ta leidis, et need sätted on

vastuolus PS § 156 lõike 1 kolmandast lausest tuleneva valimiste ühetaolisuse põhimõttega ning

PS §-st 10 ja § 156 lõike 1 kolmandast lausest tuleneva valimiste proportsionaalsuse põhimõttega.

Riigikogu võttis 10. detsembril 2008 õiguskantsleri ettepanekust ajendatuna vastu kohaliku

omavalitsuse volikogu valimise seaduse ja kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse muutmise

seaduse, mis avaldati Riigi Teatajas 16. detsembril 2008 (RT I 2008, 53, 293) ja jõustus

17. detsembril 2008.

Tallinna Linnavolikogu otsustas 5. veebruari 2009 otsusega nr 15 esitada Riigikohtule taotluse

tunnistada vastuolu tõttu põhiseadusega kehtetuks KOVVS § 7 lõike 2 punkt 5 ja § 8 lõige 4 või § 7

lõike 2 punkt 5 ja § 9 lõige 2 või § 7 lõike 2 punkt 5, § 8 lõige 4 ja § 9 lõige 2.

Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium (PSJK) jättis taotluse 9. juuni 2009. aasta

otsusega kohtuasjas nr 3-4-1-2-09 KOVVS § 8 lõike 4 ja § 9 lõike 2 osas läbi vaatamata ja KOVVS

§ 7 lõike 2 punkti 5 osas rahuldamata.

Riigikogu võttis 16. aprillil 2009 vastu kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse muutmise

seaduse (RT I 2009, 23, 144), mis jõustus 1. mail 2009.

Tallinna Linnavolikogu otsustas 18. juuni 2009. aasta otsusega nr 141 esitada Riigikohtule taotluse

tunnistada vastuolu tõttu põhiseadusega kehtetuks kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse

1. mail 2009 jõustunud redaktsiooni § 8 lõike 1 teine lause, § 8 lõige 4 ja § 8 lõike 41 esimene lause.

Taotlus jõudis Riigikohtusse 26. juunil 2009.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

Taotluse lubatavuse kohta leiab Tallinna Linnavolikogu, et Riigikohtu 9. juuni 2009. aasta otsus

kohtuasjas nr 3-4-1-2-09 ei takista esitatud taotluste lubatavaks tunnistamist ja asja sisulist

läbivaatamist järgmistel põhjustel.

Taotlus on lubatav lähtuvalt Riigikohtu üldkogu 19. aprilli 2005. aasta otsusest kohtuasjas nr 3-4-1-1-

05, mille punkti 17 kohaselt võib "[k]ohalikel valimistel kandideerimispiirangute seadmisega [---]

olla riivatud ka kohaliku omavalitsuse autonoomia põhimõtet". Sellise praktika muutmiseks ei ole

vajadust.

Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium asus 9. juuni 2009. aasta otsuses Riigikohtu

üldkogu otsusest erinevale seisukohale ilma asja üldkogule üle andmata. Selline samm on vastuolus

üldise menetlusõigusliku põhimõttega, mille kohaselt saab üldkogu seisukohta muuta vaid üldkogu

otsusega. Seda, et kolleegium asus üldkogu seisukohast erinevale seisukohale, kinnitab asjaolu, et nii

taotleja kui ka õiguskantsler said viidatud otsuse punktist 17 aru ühtmoodi ja ühtlasi teisiti kui

põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium. Kui menetlusosalised saavad üldkogu varasemast

praktikast ühtemoodi aru, siis on selle ümberlükkamiseks vaja üldkogu uut seisukohta.

Kolleegiumi antud tõlgendus üldkogu varasemale seisukohale ei ole veenev. Esiteks sisaldab see

üldkogu otsuse kahte erinevat tõlgendust - ühelt poolt märgitakse, et kandideerimispiirangud võivad

riivata enesekorraldusõigust seetõttu, et need ohustavad kohalike huvide esindatust kui kollektiivset

hüve, ja teisalt, et riive võib esineda ka seetõttu, et kandideerimispiirangud ohustavad kandideerivate

või valituks osutuvate isikute sõltumatust kohaliku elu küsimuste otsustamisel, mis on kandidaadi

isiklik tagatis.

Teiseks on taotleja näidanud, kuidas ohustavad vaidlustatud sätted kohalike huvide esindatust. Kui

valimised viivad tulemuseni, kus erinevates linnaosades on valija hääle kaal kordades erinev, siis

tekib olukord, kus omavalitsusüksuses ei ole esindatud kohalikud huvid tervikuna, vaid mõne

linnaosa huvid domineerivad ebaproportsionaalselt.

Kolmandaks leiab taotleja, et valimisringkondade moodustamist ja mandaatide jaotamise korda

määravad sätted võivad siiski riivata enesekorraldusõigust, seda näiteks juhul, kui Riigikogu

kehtestab regulatsiooni, mille puhul kõik volikogu liikmed peale ühe valitakse ühe linnaosaga

valimisringkonnast ja üks liige ülejäänud linnaosadest, mis moodustavad ühe valimisringkonna.

Neljandaks oli üldkogu otsus kantud murest, et Riigikogus valitsevad erakonnad suruvad läbi

otsused, mis muudavad omavalitsusüksused riigivõimu käepikendusteks. Kohaliku omavalitsuse

volikogu valimise seadust on muudetud just selle eesmärgiga, mitte aga eesmärgiga kõrvaldada

põhiseadusega vastuolus olev häälte ebavõrdne kaal valimistel.

Edasi viitab Tallinna Linnavolikogu kohtuasjas nr 3-4-1-2-09 korraldatud kohtuistungi teesides

taotluse lubatavuse kohta toodud seisukohtadele, mida kolleegium ei ole oma otsuses käsitlenud.

Nende kohaselt on kaebus lubatav esiteks tulenevalt põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse

seaduse (RT I 2002, 29, 174) § 7 allikast Saksa Liitvabariigi põhiseaduses ja selle alusel kujundatud

Saksa Liidu Konstitutsioonikohtu praktikast.

Teiseks on taotlus lubatav, kuna omavalitsusüksuse volikogu valimised on kohaliku elu küsimus. Kui

pidada volikogu valimisi riigielu küsimuseks, siis see tähendab, et riik peab eraldama selle ülesande

täitmiseks raha. Riik ei ole raha eraldanud ja KOVVS § 58 lõike 1 kohaselt kaetakse valimiste

korraldamise kulud valla või linna eelarvest.

Kui tegemist ei oleks kohaliku elu küsimusega, siis võiks kujuneda olukord, kus Riigikogu reguleerib

volikogu moodustamise selliselt, kus kohaliku elu küsimusi hakkavad otsustama Riigikogu määratud

või Riigikogust otseselt või kaudselt mõjutatud inimesed. Volikogu ei esinda sellisel juhul kohalikke

elanikke ehk ei ole representatiivne, ent omavalitsusüksusel ei oleks võimalik end tõhusalt selle

olukorra vastu kaitsta.

Kolmandaks tuleb lubatavuse arvestamisel pidada silmas ka Euroopa kohaliku omavalitsuse hartat

(RT II 1994, 95) (harta). Harta artikli 3 lõike 1 kohaselt tähendab kohalik omavalitsus kohalike

võimuorganite õigust ja võimet seaduse piires ja kohalike elanike huvides korraldada ja juhtida

valdavat osa nende vastutusalasse kuuluvast ühiskonnaelust. Seda õigust kasutavad otsestel,

ühetaolistel ja üldistel valimistel salajase hääletuse teel vabalt valitud nõukogu või esinduskogu

liikmed. Seega, kui ei ole ühetaolistel valimistel valitud esinduskogu, ei ole olemas ka kohalikku

omavalitsust, sest puudub organ, kes omavalitsusõigust teostab.

Neljandaks ei välista inimeste valimisõiguste rikkumine omavalitsusüksuse enesekorraldusõiguse

riivet.

Viiendaks puuduks valijate õiguste efektiivne õiguskaitse, kui omavalitsusüksustel ei oleks võimalik

vaidlustada ühetaolisuse põhimõtet rikkuvaid valimiskorralduslikke regulatsioone.

Lisaks leiab Tallinna Linnavolikogu, et kui tema taotlust lubatavaks ei tunnistata, siis ei ole ühtegi

institutsiooni, kes saaks algatada vaidlustatud sätete põhiseadusele vastavuse kontrolli. Selline

olukord oleks aga vastuolus põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse eesmärgiga.

Kolleegiumi varasema seisukoha kohta, et unitaarriigi põhimõttega läheks vastuollu olukord, kus

omavalitsusüksused saaksid õiguse endale ise kehtestada oma võimuorganite moodustamise alused,

märgib taotluse esitaja, et see seisukoht on asjassepuutumatu, kuna Tallinna linn ei soovi endale

pädevust ise reguleerida volikogu valimisi.

Taotluse sisu kohta märgib Tallinna Linnavolikogu esmalt, et 17. detsembril 2008 jõustunud kohaliku

omavalitsuse volikogu valimise seaduse ja kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse muutmise

seadusega ei kõrvaldatud eelkirjeldatud vastuolu põhiseadusega.

Tallinna Linnavolikogu hinnangul rikub valimisringkondade moodustamise erikord Tallinnas

(KOVVS § 8 lõike 1 teine lause, lõiked 4 ja 41) koostoimes Tallinna kui mitme valimisringkonnaga

omavalitsusüksuse kohta kehtiva mandaatide jaotamise erikorraga (KOVVS § 9 lõige 2) kohaliku

omavalitsuse enesekorraldusõigust, demokraatia põhimõtet ning vastuolu tõttu valimiste ühetaolisuse

põhimõttega aktiivset ja passiivset valimisõigust.

Enesekorraldusõiguse rikkumine seisneb taotleja hinnangul selles, et kuigi valimisringkondade

moodustamine on kohaliku elu küsimus, ei ole Tallinna linnal võimalik moodustada valimisringkondi

vastavuses kohalike oludega ega muuta olude (valimisõiguslike isikute arvu) muutumisel

valimisringkondade piire. Enesekorraldusõiguse piiramiseks ei ole legitiimset alust. Vaidlustatud

sätted toovad kaasa ka omavalitsusüksuste ebavõrdse kohtlemise ja ebavõrdsed eeldused

enesekorraldusõiguse rakendamiseks. Vaidlustatud sätted puudutavad üksnes Tallinna linna, kuid

Tallinna suurusele või erilisusele tuginevalt ei saa kehtestada põhiseadusvastaseid piiranguid.

Tallinna suhtes kehtestatud regulatsiooni detailsus viitab soovile kujundada Tallinna esinduskogu

kooskõlas riigi keskvõimu tahtega.

Demokraatia põhimõtte rikkumise kohta leiab Tallinna Linnavolikogu, et vaidlusalused sätted on

kantud eesmärgist mõjutada valimistulemusi poliitilise jõu kasuks, et Riigikogu on lubamatult võtnud

endale põhiseaduslikkuse järelevalve funktsiooni ja takistab õigusemõistmist. Lisaks moonutab

sekkumine volikogude valimise alustesse ja omavalitsusüksuse pädevuse redutseerimine nullini

omavalitsusüksuse esinduskogu koosseisu ja kaotab omavalitsusüksuse olemusliku rolli riigivõimu

tasakaalustajana.

Aktiivset valimisõigust rikuvad KOVVS § 8 lõige 4 ja KOVVS § 9 lõige 2 vastuolu tõttu

ühetaolisuse põhimõttega esiteks seetõttu, et nende sätete kohaselt moodustatud valimisringkondades

on valija häälel erinev kaal. Teiseks seetõttu, et puuduvad põhiseaduslikud väärtused, mis tingiksid

vajaduse moodustada valimisringkonnad ja jaotada mandaate Tallinna linnas erandkorras just

linnaosade kaupa. Kolmandaks ei õigustaks niisuguste põhiseaduslike väärtuste olemasolu valimiste

ühetaolisuse põhimõtte rikkumist. Neljandaks esinevad põhiseaduslikud väärtused, mille tagamiseks

on tingimata vaja järgida valimiste ühetaolisuse põhimõtet.

Häälte erineva kaalu kohta märgib Tallinna Linnavolikogu, et igal valijal peab olema võrdne

võimalus mõjutada valimistulemust. Kohaliku omavalitsuse üksuse võrdse mandaatide arvuga

valimisringkondades peab olema võimalikult võrdne arv hääleõiguslikke valijaid ja vastupidi.

Ühetaolisuse printsiibiga on vastuolus olukord, kus ühe ja sama mandaatide arvuga

valimisringkondades valijate arv oluliselt erineb. Sellisel seisukohal on nii põhiseaduse kommentaar,

Euroopa Nõukogu, Riigikohus kui ka õiguskantsler.

Valimisringkondade moodustamine linnaosade alusel ja KOVVS § 9 lõikes 2 sätestatud mandaatide

jaotamise kord loovad Tallinna linnas olukorra, kus valijate arv linnaosades erineb olulisel määral,

mida kinnitavad taotlusele lisatud tabelid. 16. detsembril 2008 jõustunud kohaliku omavalitsuse

volikogu valimise seaduse muudatused seda erinevust ei ole kõrvaldanud.

Mandaatide võimalikult proportsionaalseks jaotamiseks valimisringkondade elanike arvu vahel peaks

Tallinna linn muutma linnaosade piire. Linnaosade piiride määramisel lähtutakse aga muudest

kaalutlustest, mitte ühetaolisuse põhimõtte tagamisest valimistel. Nõuda üksnes valimiste jaoks

linnaosade piiride muutmist on ebaproportsionaalne ja rikub kohaliku omavalitsuse garantiisid.

Kuna KOVVS § 8 lõige 1 koostoimes lõikega 4 ei võimalda moodustada ühte valimisringkonda

mitmest linnaosast ega ühes linnaosas mitut valimisringkonda, siis ei ole Tallinna Linnavolikogul

võimalik tagada häälte võrdset kaalu linnaosade piire muutmata.

KOVVS § 8 lõige 41 ei võimalda ka tulevikus arvestada linna geograafilisest või demograafilisest

arengust tulenevate muutustega.

Järgmisena leiab Tallinna Linnavolikogu, et puuduvad põhiseaduslikud väärtused, mis tingiksid

vajaduse moodustada valimisringkonnad Tallinna linnas just linnaosade kaupa.

Valimiste ühetaolisuse põhimõte on sõnastatud seaduse reservatsioonita, mistõttu võib seda piirata,

kui piiramisega kaitstakse muud põhiseaduslikku väärtust. Linnaosade identiteedi kaitsmise vajadus

ei ole põhiseadusega kaitstud väärtus. Isegi kui see oleks nõnda, ei oleks see põhimõte kohaldatav

omavalitsusüksuses, kus linnaosad ei järgi ajalooliste asumite piire (sh ka Tallinnas).

Kui Riigikohus peaks siiski leidma, et linnaosas kujunenud identiteedi säilitamine on põhiseaduslik

väärtus, siis ei ole valimiste ühetaolisuse põhimõtte rikkumine selle saavutamiseks siiski

proportsionaalne. Linnaosade identiteedi säilitamine ei saa mingil moel olla sama oluline väärtus kui

kohaliku omavalitsuse üksuses toimuvate valimiste legitiimsus.

Valimiste ühetaolisuse põhimõttest kõrvalekaldumist võiks õigustada üksnes hõre asustus või

vähemuste kaitse. Kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse vaidlustatud sätted toovad kaasa

aga rahvusvähemuste diskrimineerimise ja on ilmses vastuolus põhiseadusega.

Tallinna Linnavolikogu esitatud arvandmetest nähtub, et mitte-eestlaste häälel on Tallinna volikogu

valimisel väiksem kaal kui eesti rahvusest valija häälel. Selline olukord kujutab endast PS §-s 12

sätestatud rahvuse alusel diskrimineerimise keelu rikkumist.

Diskrimineerimist on võimalik vältida, kui tunnistada kehtetuks KOVVS § 8 lõige 4 ja § 9 lõige 2.

Esimese sättega kehtestatud piirangu puudumisel on kohalikul omavalitsusel võimalik hinnata, kas

valimisringkondade moodustamine linnaosade alusel tagab valijate võrdse esindatuse. KOVVS § 9

lõike 2 kehtetuks tunnistamine võimaldab mandaatide jaotamisel lähtuda üldkorrast ning tagada

sellega valijate häältele võrdne kaal ja volikogu representatiivsus.

Passiivset valimisõigust rikuvad KOVVS § 8 lõige 4 ja KOVVS § 9 lõige 2 vastuolu tõttu

ühetaolisuse põhimõttega esiteks seetõttu, et nende sätete kohaselt moodustatud valimisringkondades

on kandidaatidel erinevad võimalused valituks osutuda. Teiseks seetõttu, et ei ole põhiseaduslikke

väärtusi, mis tingiksid vajaduse moodustada valimisringkonnad Tallinnas just linnaosade kaupa.

Kolmandaks ei õigustaks niisuguste põhiseaduslike väärtuste olemasolu valimiste ühetaolisuse

põhimõtte rikkumist. Neljandaks esinevad põhiseaduslikud väärtused, mille tagamiseks on vaja

järgida valimiste ühetaolisuse põhimõtet.

Kandidaadi võrdsed võimalused valituks osutuda sõltuvad paratamatult tema poolt antud häälte

kaalust ehk iga hääle võrdsest mõjust valimistulemustele. Häälte ebavõrdsest kaalust tulenev

ühetaolisuse põhimõtte rikkumine toob kaasa ka passiivse valimisõiguse rikkumise.

Linnaosade identiteedi kaitse eesmärk ei ole põhiseaduslik väärtus, millega õigustada KOVVS § 8

lõigetes 1, 4 ja 41 ning § 9 lõikes 2 toodud korda ja ühetaolisuse põhimõtte rikkumist.

Isegi kui leida, et linnaosade identiteedi säilitamine on põhiseaduslik väärtus, ei ole see piisavalt

kaalukas väärtus, et õigustada passiivse valimisõiguse rikkumist.

Kuna valijate häälte kaal on väiksem ringkondades, kus vähemusrahvusest valijate osakaal on

suurim, on vähemusrahvused volikogus ebaproportsionaalselt vähe esindatud. Kohaliku omavalitsuse

üksuse territooriumil elavaid vähemusi ei ole aga võimalik tõhusalt kaitsta, kui vähemus ei saa

esinduskogusse saata oma esindajaid.

Proportsionaalsuse põhimõtte rikkumise kohta selgitab Tallinna Linnavolikogu, et häälte erineva

kaalu tõttu ehk ühetaolisuse põhimõtte rikkumise tõttu ei ole hääletamistulemused proportsionaalsed

valimistulemustega. Kohustus korraldada kohalikud valimised lähtuvalt proportsionaalsuse

põhimõttest tuleneb PS §-st 10 (demokraatia põhimõte, vähemuste kaitse, esinduskogu

representatiivsus) koostoimes PS § 156 lõike 1 kolmanda lausega. Proportsionaalsuse põhimõtte

rikkumist ei kõrvalda ka KOVVS §-s 561 sätestatud kompensatsioonimandaatide rakendamine, kuna

isikumandaatide ja ringkonnamandaatide jaotamisel säilib vastuolu põhiseadusega ning ülelinnaliste

kompensatsioonimandaatide jaotamine ei anna kindlust, et mandaadid jagunevad põhiseaduslikult.

Taotleja märgib täiendavalt, et kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse muutmisel rikuti

kaasamispõhimõtet, mis on sätestatud harta artiklis 5.

Lisaks rikuti nende sätete jõustamisega õigusselguse ja õiguskindluse põhimõtteid. Taotleja

hinnangul peaksid need muudatused jõustuma vähemalt aasta enne ülejärgmisi valimisi, et

kõrvaldada ilmne ja vaieldamatu õigusvastasus. Lubamatu on muuta valimisi käsitlevaid õigusakte

nii, et muudatused jõustuvad ajal, kui tehakse valimisi ette valmistavaid toiminguid.

Riigikogu nimel on arvamuse esitanud Riigikogu põhiseaduskomisjon, mille enamus leiab, et

Tallinna Linnavolikogu taotlus ei ole lubatav ja tuleb jätta läbi vaatamata.

Põhiseaduskomisjoni enamuse hinnangul on tegemist jätkuvaidlusega taotlusele, mille kohta

Riigikohus tegi otsuse 9. juunil 2009 (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus

kohtuasjas nr 3-4-1-2-09). Kuna käesolevas asjas on vaidlus põhimõtteliselt samade küsimuste üle,

siis on selles otsuses väljaöeldu ülekantav ka praegusele juhtumile.

Justiitsminister leiab, et Tallinna Linnavolikogu taotlus ei ole lubatav. Kohaliku omavalitsusüksuse

volikogu valimise korra sätestamine ei ole kohaliku elu küsimus, mistõttu ei riiva vaidlustatud sätted

kohaliku omavalitsusüksuse enesekorraldusõigust. Kohaliku omavalitsuse üksuse volikogul ei ole

võimalik algatada õigustloova akti põhiseadusele vastavuse kontrolli valijate subjektiivsete õiguste

kaitseks.

Kohaliku omavalitsuse üksuse kaasamata jätmine ei saa iseenesest olla aluseks sätte põhiseadusega

vastuolus olevaks tunnistamisele. See ei riiva kohaliku omavalitsuse garantiid.

Õigusselguse ja õiguskindluse põhimõttega vastuolus oleva õigusakti puhul peab volikogu selgitama,

kuidas õigusselgusetus kahjustab mõnda kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikku tagatist.

Õiguskantsler leiab, et esitatud taotlus on vaidlustatud sätete iseloomu arvestades analoogiline

Tallinna Linnavolikogu 5. veebruari 2009 otsusega nr 15 Riigikohtule esitatud taotlusega KOVVS § 8

lõike 4 kehtetuks tunnistamiseks. Riigikohus leidis varasema taotluse kohta, et see ei ole KOVVS § 8

lõike 4 osas lubatav, ning jättis selle läbi vaatamata (eespool viidatud otsus kohtuasjas nr 3-4-1-2-09).

Õiguskantsler on seisukohal, et ka praeguses taotluses vaidlustatud sätted ei riiva

enesekorraldusõigust, ja annab oma arvamuse vaid nende lubatavust puudutavate argumentide kohta,

mida taotleja ei ole varem esitanud.

Taotleja ei ole selgitanud, milles ta näeb vaidlustatud sätete vastuolu omavalitsusüksuste

põhiseaduslike tagatistega. Olenemata sellest, kui suures ulatuses on mingi seadusesättega piiratud

omavalitsusüksuse volikogu otsustusvabadust, peab taotluse lubatavuseks esmalt olema täidetud

tingimus, et vaidlustatud sättega on võimalik riivata omavalitsusüksuse tagatisi. Norm, millega

seadusandja reguleerib omavalitsusüksuse volikogu poolt valimisringkondade moodustamist

(sõltumata sellest, kas sellega antakse kohalikule omavalitsusele üldse kaalutlusõigus või kui suur on

antava kaalutlusõiguse ulatus), ei saa riivata omavalitsusüksuse garantiid.

Mis puudutab taotleja väiteid, et kohalik omavalitsus tagab valimisringkondade moodustamise kaudu

valijatele võrdsed eeldused (sisuliselt isikute subjektiivsed valimisõigused - PS § 156 lõikest 2

tuleneva aktiivse ja passiivse valimisõiguse), siis selle kohta on Riigikohus juba märkinud järgmist:

"Volikogu valimise süsteemi alused tulenevad PS §-st 156. Valimissüsteemi alustest lähtuva

üksikasjaliku valimiskorra kehtestamine on riigielu küsimus. Riigi kohustus on tagada, et kõigis

omavalitsusüksustes toimuksid valimised ühtsetel, PS §-s 156 sätestatud alustel põhinevate

võrreldavate reeglite kohaselt." Tsiteeritud käsitlus on kooskõlas ka PS § 3 lõike 1 esimesest lausest

ja § 13 lõikest 2 tuleneva parlamendireservatsiooni ehk olulisuse põhimõttega, mille kohaselt peab

kõik põhiõiguste ja riigikorralduse seisukohalt olulised otsused langetama seadusandja. Ka

valimispõhiõiguste realiseerimise seisukohalt olulised otsused peaks kahtlemata (arvestades

valimispõhiõiguste olulisust demokraatlikus õigusriigis) langetama just seadusandja.

Volikogu kaebeõigus ei saa tuleneda vaid sellest, et seadusandja kehtestab regulatsiooni ainult

konkreetse kohaliku omavalitsuse üksuse kohta (ükskõik, kas nimetades seda kohaliku omavalitsuse

üksust otsesõnu või mingit kriteeriumit, mis esineb vaid selle kohaliku omavalitsuse üksuse puhul).

Eriliste omavalitsusüksuste puhul peab seadusandjal olema võimalik kehtestada eriregulatsioon

(Tallinn on aga märkimisväärselt suurem kui suuruselt järgmine ja kõik ülejäänud Eesti

omavalitsusüksused). Konkreetse kohaliku omavalitsuse üksuse mainimine seaduse tekstis ei riiva

garantiid iseseisvalt, st juhul, kui reguleerimisese ei ole selle garantiiga hõlmatud.

Riigikohtu üldkogu 19. aprilli 2005. aasta otsuse kohta kohtuasjas nr 3-4-1-1-05 leiab õiguskantsler,

et Riigikohtu üldkogu seisukohast lähtuvalt tuleb taotluse lubatavuse üle otsustamisel iga konkreetse

kandideerimispiirangu puhul kontrollida, kas võib esineda omavalitsusüksuse garantii riive või mitte.

Täpselt sellest on lähtunud ka Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium, kontrollides

Tallinna Linnavolikogu varasema taotluse alusel, kas vaidlustatud normid said riivata

omavalitsusüksuste garantiid või mitte (jõudes just viimase järelduseni).

Isegi juhul, kui nõustuda Riigikohtu üldkogu käsitlusega, mille kohaselt võib kandideerimispiirangu

puhul mingil juhul olla võimalik, et sellega riivatakse ka omavalitsusüksuste garantiid, on olukord,

kus küsimuse all on erinevate kohalike huvide esindatus (nagu taotleja väites), täiesti erinev

olukorrast, kus vastanduvad riigi ja kohalike huvide esindatus (nagu Riigikohtu üldkogu lahendis

käsitletud juhul).

Saksamaa omavalitsusüksuste kaebeõigust puudutavate taotleja väidete kohta märgib õiguskantsler,

et ka taotleja nenditud asjakohase kohtupraktika puudumine ei võimalda teha kindlaid järeldusi nende

väidete paikapidavuse kohta. Lisaks sellele sisalduvad kaebeõiguse aluseks olevad normid Saksamaal

ning Eestis erineva tasandi õigusaktides (vastavalt põhiseaduses ja konstitutsionaalses seaduses) ning

on sõnastatud oluliselt erinevalt, mis ei võimalda neid Eesti õigusele vabalt üle kanda.

Taotleja arvamuse kohta, et kui ei ole olemas ühetaolistel valimistel valitud esinduskogu, siis ei olegi

olemas kohalikku omavalitsust, sest puudub organ, kes teostaks kohaliku omavalitsuse õigust, leiab

õiguskantsler, et selle õigsuse korral kaoks kohalik omavalitsus ka näiteks juhul, kui volikogu osutub

KOKS § 52 lõike 1 kohaselt tegutsemisvõimetuks ning seetõttu loetakse KOKS § 52 lõike 2 alusel

ennetähtaegselt lõppenuks kõigi tema liikmete volitused.

Eesti Maaomavalitsuste Liit märgib oma kirjas, et kuna vaidlus puudutab kohaliku omavalitsuse

üksuse volikogu valimise erikorda Tallinnas, siis jätab ta oma arvamuse kujundamata.

Eesti Linnade Liit (ELL) toetab Tallinna Linnavolikogu esitatud taotlust.

ELL leiab, et kohaliku omavalitsuse garantii hõlmab ka Riigikogu kehtestatavat valimiskorda. Sama

põhimõte kajastub ka hartas. Kohaliku omavalitsuse üksuse volikogu valimisi ei loeta riigivõimu

teostamiseks. Kohaliku omavalitsuse volikogu valimiste legitiimne korraldamine on kohaliku elu

küsimus. Säte, mis seda küsimust mõjutab, peab olema kohaliku omavalitsuse garantii toimealas.

Vastasel korral võiksid kohaliku elu küsimusi hakata otsustama Riigikogu määratud või Riigikogust

otseselt või kaudselt mõjutatud isikud.

VAIDLUSTATUD SÄTTED

Kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse (RT I 2002, 36, 220; viimane muudatus RT I 2009,

23, 144) § 8 pealkirjaga "Valimisringkondade moodustamine" lõike 1 teine lause sätestab:

"Üle 300 000 elanikuga kohaliku omavalitsuse üksuses moodustab volikogu kaheksa

valimisringkonda, välja arvatud käesoleva paragrahvi lõike 41 teises lauses nimetatud juhul."

KOVVS § 8 lõige 4 sätestab:

"Tallinnas moodustab volikogu valimisringkonnad linnaosade kaupa."

KOVVS § 8 lõike 41 esimene lause sätestab:

"Kui Tallinnas ei ole linnaosasid moodustatud, moodustatakse valimisringkonnad viimaste kohaliku

omavalitsuse volikogu valimiste valimisringkondade jaotuse ja piiride järgi, kui Tallinnas olid

valimisringkonnad moodustatud linnaosade kaupa."

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

Tallinna Linnavolikogu taotluses vaidlustatud KOVVS § 8 pealkirjaga "Valimisringkondade

moodustamine" lõike 1 teine lause, lõige 4 ja lõike 41 esimene lause sätestavad valimisringkondade

moodustamise alused Tallinna linnas. Laiemalt puudutab taotlus omavalitsusüksuse volikogu

valimise korda reguleerivaid sätteid.

Sama reguleerimisesemega sätet puudutava taotluse on Tallinna Linnavolikogu Riigikohtule esitanud

ka 5. veebruaril 2009. Ka selles taotluses vaidlustatud KOVVS § 8 lõige 4 (17. detsembrist 2008 kuni

1. maini 2009 kehtinud redaktsioonis) sätestas valimisringkondade moodustamise Tallinnas. See lõige

erineb kehtivast redaktsioonist vaid selle poolest, et valimisringkondade linnaosade kaupa

moodustamisel ei pea kehtiva seaduse kohaselt lähtuma põhimõttest, et ühes linnaosas moodustatakse

üks valimisringkond.

Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium leidis eelmises punktis viidatud taotluse kohta

9. juuni 2009. aasta otsuses kohtuasjas nr 3-4-1-2-09 (punktid 25-38), et valimisringkondade

moodustamise aluste sätestamine ei ole kohaliku elu küsimus, mistõttu ei ole see hõlmatud ka

enesekorraldusõiguse kaitsealasse. Seetõttu ei ole selle sättega võimalik kohaliku omavalitsuse

üksuse enesekorraldusõigust vahetult riivata.

Kolleegium leidis lisaks, et KOVVS § 8 lõike 4 eelmine redaktsioon ei mõjutanud iseseisvust

kohaliku elu küsimuste otsustamisel ka kaudselt. See säte ei saanud mingil moel kitsendada volikogu

liikmete võimalusi langetada kohaliku elu küsimuste kohta otsuseid sõltumatult riigi keskvõimust ja

riigi sekkumiseta otsustusprotsessi. Iseseisva otsustamise õigus on volikogu liikmetel nii ühe

valimisringkonnaga kohaliku omavalitsuse üksustes kui ka mitme valimisringkonnaga üksustes.

Neil kaalutlustel sedastas kolleegium, et Tallinna Linnavolikogu taotlus ei ole valimisringkondade

moodustamise sätte osas lubatav ning jättis taotluse selles osas läbi vaatamata (eespool viidatud

otsuse nr 3-4-1-2-09 punkt 38).

Praeguses asjas on Tallinna Linnavolikogu taas vaidlustanud sätteid, mis puudutavad

valimisringkondade moodustamise aluseid. Kolleegium jääb nende sätete puhul eelmises punktis

viidatud otsuse juurde ja leiab, et taotlus ei ole nende sätete osas lubatav.

Kolleegium ei pea vajalikuks kõiki eespool viidatud otsuses nr 3-4-1-2-09 esitatud põhjendusi

korrata. Taotluses esitatud argumentide kohta, mis puudutavad üldkogu otsusest kõrvalekaldumist,

valimisringkonna moodustamise kuulumist kohaliku elu küsimuste hulka, enesekorraldusõiguse

kaudset riivet ja valijate valimisõiguste kaitset, märgib kolleegium järgmist.

Kolleegium ei nõustu Tallinna Linnavolikogu arvamusega, et eespool viidatud otsuse nr 3-4-1-2-09

punktis 37 väljendatud seisukoht erineb seisukohast, millele üldkogu on asunud otsuse nr 3-4-1-1-05

punktis 17.

Üldkogu leidis selles punktis, et "[k]ohalikel valimistel kandideerimispiirangute seadmisega võib olla

riivatud ka kohaliku omavalitsuse autonoomia põhimõtet". Seejärel selgitas üldkogu, et autonoomia

põhimõte on leidnud väljenduse PS §-s 154, mis sätestab, et kohalikud omavalitsused otsustavad ja

korraldavad kohaliku elu küsimusi seaduste alusel iseseisvalt. Iseseisva otsustamise põhimõte

tähendab aga seda, et kohaliku omavalitsuse volikogu liikmed saavad otsuseid langetada sõltumatult

riigi keskvõimust ning seada esikohale kohalikud huvid. Edasi hindas üldkogu, kas selles konkreetses

asjas vaidlustatud sätted (mis sätestasid erakonna mõiste, liikmelisuse ja asutamise ning ei

võimaldanud valimisliitudel kandideerida kohaliku omavalitsuse volikogu valimistel) mõjutasid

ebasoodsalt kohaliku elu küsimuste iseseisvat otsustamist ja ühetaolist kandideerimisõigust. Üldkogu

sedastas eespool viidatud otsuse nr 3-4-1-1-05 punktis 22, et need sätted, mis koostoimes välistavad

nimekirja ülesseadmise valla või linna elanikel, kes soovivad kohalikel valimistel esindada

kogukonna autonoomseid huve, piiravad (ehk riivavad) ühetaolist kandideerimisõigust, samuti

omavalitsuse autonoomia põhimõtet.

Üldkogu märkis seega kõigepealt, et kandideerimispiirangud võivad mõjutada omavalitsusüksuste

autonoomiat ehk PS §-st 154 tulenevat enesekorraldusõigust, hindas seejärel konkreetseist sätteist

tuleneva kandideerimispiirangu mõju esiteks ühetaolisele kandideerimisõigusele ja teiseks

enesekorraldusõigusele ning leidis viimaks, et need konkreetsed sätted tõepoolest riivavad mainitud

õigusi. Üldkogu ei otsustanud selles kohtuasjas, et kõikvõimalikud sätted, mis puudutavad kohaliku

omavalitsuse volikogu valimise korraldust või valimisõigusi riivavad igal juhul ka

omavalitsusüksuste enesekorraldusõigust. Üldkogu otsusest saab järeldada vaid seda, et kohus peab

iga kord hindama, kas kandideerimispiiranguid sisaldavad sätted võivad riivata ka

omavalitsusüksuste enesekorraldusõigust.

Kolleegium hindaski kohtuasjas nr 3-4-1-2-09 valimisringkondade moodustamist määrava sättega

põhjustatavat võimalikku riivet enesekorraldusõigusele ja leidis, et see säte ei kahanda kandideerivate

või valituks osutuvate isikute sõltumatust kohaliku elu küsimuste otsustamisel ja korraldamisel

(eespool viidatud otsus kohtuasjas nr 3-4-1-2-09, punkt 37). Sõltumatus kohaliku elu küsimuste

otsustamisel ja korraldamisel tähendabki kohaliku elu küsimuste iseseisvat, riigi keskvõimust

sõltumatut otsustamist omavalitsusüksuse volikogus, mida on silmas peetud üldkogu otsuse

punktis 17. Iseseisva otsustamise õigus on volikogu liikmetel nii ühe valimisringkonnaga kohaliku

omavalitsuse üksustes kui ka mitme valimisringkonnaga üksustes (eespool viidatud otsus kohtuasjas

nr 3-4-1-2-09, punkt 35).

Mis puudutab taotluse esitaja argumente selle kohta, et valimisringkondade moodustamine on

kohaliku elu küsimus (vt käesoleva otsuse punkti 11 teine lõik), siis kolleegium nõustub Tallinna

Linnavolikoguga selles, et kohaliku elu küsimuseks on volikogu valimiste korraldamine. Riigivõimu

ülesanne on aga kehtestada volikogude valimiste korraldamiseks kogu riigi territooriumil ühtne

raamistik, millest lähtudes erinevad kohaliku omavalitsuse üksused valimisi korraldavad (vt eespool

viidatud otsuse nr 3-4-1-2-09, punkt 33). Selline raamistik puudutab vahetult isikute valimisõiguste

kasutamist ja arvestades nende õiguste olulisust demokraatlikus ühiskonnas peab nende kasutamise

seisukohast olulised küsimused reguleerima seadusandja. Niisugune käsitlus lähtub PS § 3 lõike 1

esimesest lausest ja PS § 13 lõikest 2 tulenevast põhimõttest, et kõik põhiõiguste ja riigikorralduse

seisukohalt olulised otsused peab langetama seadusandja. Valimisringkondade moodustamise

regulatsiooni kehtestamine (mida ongi tehtud KOVVS § 8 lõike 1 teises lauses, § 8 lõikes 4 ja § 8

lõike 41 esimeses lauses) on seega riigielu küsimus.

Eespool punkti 11 kolmandas lõigus esitatud näitel ei ole seost küsimusega, kas volikogu valimise

korda (täpsemalt valimisringkondade moodustamist) reguleerivad sätted puudutavad kohaliku elu või

riigielu küsimust. Kolleegium möönab siiski, et kui Riigikogu otsustab reguleerida volikogu

moodustumist taotleja kirjeldatud viisil, siis võib olla tegemist kohaliku elu küsimuste iseseisvasse

otsustamisse sekkumisega. Praeguses asjas vaidlustatud sätetega ei ole Riigikogu aga seda teinud -

need sätted ei loo taotleja kirjeldatud olukorda.

Kolleegium kordab ka oma varasemat seisukohta, et unitaarriigi põhimõttega läheks vastuollu

olukord, kus omavalitsusüksused saaksid õiguse endale ise kehtestada oma võimuorganite

moodustamise alused. Ka see seisukoht puudutab tõsiasja, et vaidlusalused sätted reguleerivad

kohaliku elu küsimust (vt eespool punkt 12).

Kõnesolev seisukoht tähendab sisuliselt seda, et unitaarriigi põhimõttega oleks vastuolus, kui

vaidlustatud sätteis reguleeritavaid küsimusi pidada kohaliku elu küsimusteks. Kui omavalitsusüksus

väidab, et tal on õigus nõuda mõne õigusakti põhiseadusega vastuolus olevaks tunnistamist, siis saab

ta seda teha põhjendusega, et see riivab tema põhiseaduslikke tagatisi ehk peamiselt tema õigust

iseseisvalt otsustada ja korraldada kohaliku elu küsimusi (enesekorraldusõigust). See tähendab, et

vaidlustatav õigusakt peab reguleerima kohaliku elu küsimust. Kohaliku elu küsimuste reguleerimine

kuulub aga algselt omavalitsusüksuse pädevusse. Riik võib neid küsimusi reguleerida vaid seadusega,

mis on kehtestatud õiguspärase eesmärgi saavutamiseks ja on selleks proportsionaalne. See tähendab,

et väites, et taotlus on lubatav, väidab omavalitsusüksus ühtlasi ka seda, et vaidlustatud sätteis

reguleeritud valdkonna reguleerimine oli algselt tema õigus ja ülesanne. Tallinna Linnavolikogu võib

küll nõustuda sellega, et Riigikogu reguleerib valimisringkondade moodustamist, ega taotle endale

õigust seda teha, kuid sellesse regulatsiooni sekkumine selle põhiseadusega vastuolus olevaks

tunnistamise taotlusega ei saa olla võimalik, kui see regulatsioon ei reguleeri tema

enesekorraldusõiguse esemeks olevat valdkonda. Õigusakti kehtetuks tunnistamist vastuolu tõttu

enesekorraldusõigusega saab omavalitsusüksus nõuda niisiis vaid juhul, kui tal on PS § 154 lõikest 1

tulenevalt põhimõtteliselt õigus sellist regulatsiooni kehtestada.

Kolleegium möönab, et teoreetiliselt on võimalik ette kujutada taotluse esitaja poolt eespool

punkti 10 kolmandas lõigus kirjeldatud olukordi, kus volikogu valimiseks on seadusega moodustatud

valimisringkonnad selliselt, et valituks osutuvad isikud, kes peavad kohaliku elu küsimusi otsustama

lähtuvalt riigi keskvõimult saadavaist kohustuslikest juhistest. Praeguses asjas vaidlustatud sätete

puhul aga ei ole tegemist niisuguse juhtumiga ja kaudset ohtu enesekorraldusõigusele ei esine.

Tallinna Linnavolikogu on esitanud ka mitmeid argumente, mis puudutavad valimiste ühetaolisuse

põhimõtte ja valijate õiguste rikkumist ja selle seost enesekorraldusõigusega.

Kolleegium märgib, et eespool punkti 10 teises lõigus toodud selgitustest ei järeldu, et

valimisringkondade moodustamist reguleerivad sätted võiksid riivata omavalitsusüksuse õigust

iseseisvalt otsustada ja korraldada kõiki kohaliku elu küsimusi. Ühe linnaosa huvide võimalik

üleesindatus võrreldes mõne teise linnaosa huvide alaesindatusega volikogus ei sea neid huve

esindada võivaid volikogu liikmeid oma otsuste tegemisel sõltuvusse riigivõimust.

Valimisringkondade moodustamist reguleerides ei sekkuta omavalitsusüksuse volikogu iseseisvusesse

kohaliku elu küsimuste lahendamisel. Enesekorraldusõigus kaitseb omavalitsusüksust aga selle eest,

et riik ei sekkuks ebaproportsionaalsel viisil tema tegevusse kohaliku elu küsimuste otsustamisel.

Kolleegium lisab, et volikogu esinduslikkust mõjutavad sätted võivad riivata omavalitsusüksuse

hääletamis- ja kandideerimisõiguslike isikute õigusi.

Kolleegium nõustub seisukohaga, et isikute ühetaolise valimisõiguse rikkumine ei välista

omavalitsusüksuse enesekorraldusõiguse riivet. Enesekorraldusõiguse riive võimalikkuse välistab

käesolevas asjas see, et vaidlustatud sätted, millega väidetavalt rikutakse ühetaolisuse põhimõtet, ei

puuduta ühtki kohaliku elu küsimust ega volikogu iseseisvust nende otsustamisel.

Mis puudutab valijate õiguste tõhusat kaitset juhul, kui omavalitsusüksustel ei ole võimalik

vaidlustada ühetaolisuse põhimõtet rikkuvaid valimiskorralduslikke regulatsioone, siis seda väidet on

kolleegium juba käsitlenud eespool viidatud otsuse nr 3-4-1-2-09 punkti 36 teises lõigus. Kui valija

peaks leidma, et tal ei ole valimisõiguste rikkumise korral muul tõhusal viisil võimalik kasutada talle

PS §-ga 15 tagatud õigust kohtulikule kaitsele, siis on tal endal võimalik pöörduda Riigikohtusse (vt

Riigikohtu üldkogu 17. märtsi 2003. aasta otsus kohtuasjas nr 3-1-3-10-02, punkt 17).

Kolleegium märgib, et ühetaolisuse põhimõtet väidetavalt rikkuvat regulatsiooni puudutava taotluse

saab põhimõtteliselt esitada õiguskantsler ja sama sisuga taotluse võib isik esitada ka

halduskohtumenetluses või valimiskaebemenetluses. Omavalitsusüksuse esitatud taotlust saab

Riigikohus menetleda vaid siis, kui see vastab PSJKS §-s 7 esitatud tingimustele. Riigikohtul ei ole

võimalik võtta omavalitsusüksuse kaebust menetlusse pelgalt seetõttu, et õiguskantsler või üksikisik

ei ole soovinud mingil põhjusel vaidlustatud sätete põhiseadusele vastavust oma pädevust kasutades

või oma subjektiivsete õiguste rikkumist väites kahtluse alla seada. Riigikohus saab menetleda üksnes

neid taotlusi, mille on esitanud selleks õigustatud subjektid.

Tallinna Linnavolikogu väite kohta, et taotlus peaks olema lubatav ka tulenevalt PSJKS § 7 allikast

Saksamaa Liitvabariigi põhiseaduses ja selle alusel kujundatud Saksa Liidu Konstitutsioonikohtu

praktikast, märgib kolleegium, et Eesti Vabariigi Riigikohus saab juhinduda otsuste tegemisel Eesti

Vabariigi põhiseadusest. Võrdleva õiguse argumendid võivad küll omada kaalu ka Eesti põhiseaduse

sätete sisustamisel, kuid neist ei saa Eesti kohtute jaoks tuletada siduvaid käitumisjuhiseid.

Eelnevat arvestades ei ole KOVVS § 8 lõike 1 teise lausega, § 8 lõikega 4 ja § 8 lõike 41 esimese

lausega võimalik riivata kohaliku omavalitsuse üksuse põhiseaduslikke tagatisi. Tallinna

Linnavolikogu taotlus ei ole seega lubatav ning kolleegium jätab selle läbi vaatamata.

Märt Rask, Peeter Jerofejev, Hannes Kiris, Priit Pikamäe, Harri Salmann