3-3-1-44-09 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-44-09

Otsuse kuupäev

18. november 2009

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Indrek Koolmeister ja Harri

Salmann

Kohtuasi

Ragn-Sells AS kaebus Elva Linnavalitsuse 11. juuni 2008. a

korralduse nr 260 tühistamiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tartu Ringkonnakohtu 9. märtsi 2009. a otsus haldusasjas nr 3-

08-1200

Menetluse alus Riigikohtus

AS Veolia Keskkonnateenused (endine AS Cleanaway) ja Elva

Linnavalitsuse kassatsioonkaebused

Asja läbivaatamine

15. oktoober 2009

Kohtuistungil osalenud isikud

AS Veolia Keskkonnateenused esindaja vandeadvokaat Raiko

Lipstok

Elva Linnavalitsuse esindaja vandeadvokaat Karl Haavasalu

Ragn-Sells AS esindajad vandeadvokaat Silja Holsmer ja

vandeadvokaadi vanemabi Kadri Jõgi

RESOLUTSIOON

Rahuldada Elva Linnavalitsuse ja AS Veolia Keskkonnateenused kassatsioonkaebused.

Tühistada Tartu Ringkonnakohtu 9. märtsi 2009. a otsus asjas nr 3-08-1200.

Jätta muutmata Tartu Halduskohtu 23. oktoobri 2008. a otsuse asjas nr 3-08-1200 resolutsiooni

p 1 ning muuta Tartu Halduskohtu otsuse põhjendusi vastavalt käesoleva otsuse põhjendustele.

Tühistada Tartu Halduskohtu 23. oktoobri 2008. a otsuse asjas nr 3-08-1200 resolutsiooni p 2,

millega mõisteti Ragn-Sells AS-lt Elva Linnavalitsuse kasuks välja menetluskulud 15 000 kr.

Jätta Elva Linnavalitsuse ja Ragn-Sells AS menetluskulud nende endi kanda.

Mõista Ragn-Sells AS-lt AS Veolia Keskkonnateenused kasuks välja apellatsiooni- ja

kassatsiooniastmes kantud menetluskuludest 30 000 (kolmkümmend tuhat) krooni.

Tagastada kautsjonid.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Elva Linnavalitsuse 11. juuni 2008. a korraldusega nr 260 kinnitati korraldatud jäätmeveo

ainuõiguse andmiseks läbi viidud avaliku konkursi tulemused (p 1), tunnistati edukaks AS Cleanaway

(praegune AS Veolia Keskkonnateenused, edaspidi AS Veolia) pakkumus (p 2), anti ainuõigus AS-le

Veolia korraldatud jäätmeveoks Elva linna haldusterritooriumil kolmeks aastaks alates korraldatud

jäätmeveo jäätmeloa kehtima hakkamisest (p 3), tehti AS-le Veolia ettepanek sõlmida Elva

Linnavalitsusega jäätmeveoleping hiljemalt 20. juulil 2008 (p 4), kohustati AS-i Veolia esitama

Tartumaa Keskkonnateenistusele nõuetekohase jäätmeloa taotluse korraldatud jäätmeveoks Elva linna

haldusterritooriumil 10 päeva jooksul arvates edukaks tunnistamise otsuse vastuvõtmisest (p 5),

kohustati AS-i Veolia seadma lepingu täitmise tagamiseks Elva Linnavalitsuse kasuks pangagarantii

200 000 kr enne lepingu alusel vedama asumist (p 6), kohustati AS-i Veolia sõlmima

jäätmevaldajatega jäätmekäitluslepingud hiljemalt 1. septembriks 2008 (p 7).

2. Ragn-Sells AS esitas 20. juunil 2008 kaebuse halduskohtule, milles palus tühistada Elva

Linnavalitsuse 10. juuni 2008. a protokoll AS Veolia ja Resk OÜ pakkumuste vastavaks tunnistamise

osas ning Elva Linnavalitsuse 11. juuni 2008. a korraldus nr 260. Kaebaja väitis, et pärast

pakkumuste avamist esitas ta 27. mail 2008 Elva Linnavalitsusele pöördumise, milles viitas AS

Veolia ja Resk OÜ pakkumuste puudustele ja palus need tagasi lükata pakkumise kutse dokumendi

(PKD) p 4.6 alusel, kuna 1,5 m3, 2,5 m3 ja 4,5 m3 konteinerite kogumistasud ei kata jäätmete

käitlemiskulusid. Elva Linnavalitsus nimetatud pöördumisele ei vastanud. Seega on komisjoni

10. juuni 2008. a protokoll, millega tunnistati edukaks AS Veolia pakkumus, põhjendamata ja

kaalutlusvigadega, kuna sellest ei nähtu, miks eirati Ragn-Sells AS 27. mai 2008. a pöördumist.

Kuna AS Veolia ja Resk OÜ pakkumiste kogumistasud 1,5 m3, 2,5 m3 ja 4,5 m3 konteinerite osas ei

kata kulutusi jäätmete kogumiseks ja keskkonnaohutuks ladestamiseks, siis ei vasta nende

pakkumused PKD p-le 4.6, mistõttu on vaidlustatud protokoll ja korraldus õigusvastased. Vastavalt

PKD p-le 8.1.3. oleks Elva Linnavalitsus pidanud AS Veolia ja Resk OÜ pakkumised tagasi lükkama.

3. Tartu Halduskohus jättis 23. oktoobri 2008. a otsusega asjas nr 3-08-1200 kaebuse rahuldamata,

kuna komisjoni 10. juuni 2008. a protokoll vastab PKD 7. ptk-s olevatele nõuetele ja selles puuduvad

arvutusvead. Komisjoni 10. juuni 2008. a protokoll on piisavalt põhjendatud, kuna sellest nähtuvad

pakkumistes esitatud hinnad ja neile vastavad väärtuspunktid. Ragn-Sells AS 27. mai 2008. a

pöördumisele vastamata jätmist ei saa käsitada protokolli põhjendamiskohustuse rikkumisena, kuna

pakkumise kutse dokument ja konkurssi reguleerivad õigusaktid ei näe ette, et Elva Linnavalitsus

oleks olnud kohustatud pöördumisele vastama.

Kuna kohus ei saa sisuliselt hinnata haldusakti otstarbekust, siis jäetakse tähelepanuta kaebaja väited

selle kohta, et AS Veolia ja Resk OÜ pakkumused ei vasta pakkumise kutse dokumendile.

Kaalutlusõiguse teostamisena võiks käsitada pakkumise kutse dokumendi koostamist. Kui toimub

korraldatud jäätmeveo ainuõiguse andmise konkurss, siis peab haldusorgan lähtuma pakkumise kutse

dokumendist, Vabariigi Valitsuse 25. jaanuari 2001. a määrusega nr 303 vastu võetud "Eri- või

ainuõiguse andmiseks avaliku konkursi korraldamise korrast" (kord), jäätmeseadusest (JäätS) ja

teistest haldusaktidest. Kaalutlusõiguse teostamise võimalus puudub.

Elva Linnavalitsuse huvi oli antud juhul odavama teenuse saamine kogu teenuseliikide raames. PKD

p 7.1 kohaselt on pakkumiste hindamiskriteeriumiks pakkumiste hind ja p 7.4 kohaselt saab

konkreetse teenuse liigi ja kogumismahuti osas maksimaalsed hindepunktid madalama hinna

pakkunud pakkuja.

4. Ragn-Sells AS esitas apellatsioonkaebuse, milles palus tühistada Tartu Halduskohtu otsus ning

teha uus otsus, millega kaebus rahuldatakse. Ragn-Sells AS väidab, et olukorras, kus erinevate

konteinerite kogumistasusid vaadeldakse ühise paketina, maksavad väikeste konteinerite valdajad

põhjendamatult kinni suuremate konteinerite kulud. AS Veolia on põhjendanud, et suurte konteinerite

tühjenduskordade arv ühes kuus moodustab üksnes 4,6% kogumahust. Hindade ristsubsideerimine ei

vasta õiglase hinna tasumise põhimõttele ja "saastaja maksab" põhimõttele. Väikekonteinerite

valdajate poolt suurte konteinerite valdajate jäätmekulude tasumine tekitab olukorra, kus teenustasu

ei olene otseselt käideldavate jäätmete kogusest ja liigist.

Hinnates AS Veolia pakkumist kogumis, ei ole see soodsam kui Ragn-Sells AS pakkumine. Seda

kinnitavad apellatsioonkaebuse lisad, millest nähtub, kuivõrd on AS Veolia pakkumine kallim kõikide

teenuste lõikes.

Korra §-st 42 tuleneb, et edukaks tuleb tunnistada pakkumine, mille hinnad on jäätmevaldajaile kõige

soodsamad. Elva Linnavalitsus ja kohus on rikkunud eesmärgipärasuse põhimõtet, korra § 42, ning

koormanud jäätmevaldajaid kallimate teenusehindadega.

Halduskohus on ebaõigesti leidnud, et tal puudub pädevus hinnata pakkumise vastavust pakkumise

kutse dokumendile. Kohtul on õigus ja kohustus kontrollida vastavaks tunnistamise otsuse

õiguspärasust.

Ragn-Sells AS 27. mai 2008. a pöördumise tähelepanuta jätmine on menetlusnormide oluline

rikkumine, mis viis ebaõigete järeldusteni ja ka kohtuotsuseni. Kui haldusorganile on esitatud

põhjendatud selgitus selle kohta, miks pakkumine ei vasta pakkumise kutse dokumendile, peab

haldusorgan hindama väljatoodud rikkumiste mõju konkursile. Protokollis puuduvad igasugused

põhjendused, miks otsustati kaebaja pöördumist seoses AS Veolia ja Resk OÜ pakutud hindade

pakkumise kutse dokumendile mittevastavust eirata ja nende pakkumused vastavaks tunnistada.

5. Tartu Ringkonnakohtu 9. märtsi 2009. a otsusega asjas nr 3-08-1200 rahuldati Ragn-Sells AS

apellatsioonkaebus, tühistati Tartu Halduskohtu 23. oktoobri 2008. a otsus, rahuldati Ragn-Sells AS

kaebus ja tühistati Elva Linnavalitsuse 11. juuni 2008. a korraldus nr 260. Ringkonnakohus leidis, et

komisjoni 10. juuni 2008. a protokolliga ei ole õiguslikult siduvalt kindlaks tehtud asja lõplikul

lahendamisel tähtsust omavad asjaolud ja määratud vaidlustatud korralduse sisu. Tegemist ei ole eel-

ega haldusaktiga, mida oleks võimalik tühistada, vaid menetlustoiminguga, mis ei ole

menetlusosalistele ja linnavalitsusele siduv. Kaebuses esitatud taotlus komisjoni 10. juuni 2008. a

protokolli tühistamiseks on hõlmatud vaidlustatud korralduse tühistamise taotlusega.

Kuna komisjoni 10. juuni 2008. a protokollist ja vaidlustatud korraldusest nr 260 ei nähtu, et oleks

hinnatud või analüüsitud Ragn-Sells AS 27. mai 2008. a pöördumises esitatud seisukohti, siis on

tegemist hea halduse tava ning haldusmenetluse seaduse (HMS) §-de 54 ja 56 rikkumisega. Kui

haldusorganile on enne otsustuse tegemist esitatud põhjendatud selgitus selle kohta, miks pakkumised

ei vasta pakkumise kutse dokumendile, peab haldusorgan hindama väljatoodud rikkumiste mõju

konkursile, sest vastasel juhul võivad jääda tähelepanuta konkursi lõpptulemusi oluliselt ja

kahjulikult mõjutavad asjaolud.

Pakkumise kutse dokumendist tuleneb, et kogumishinnad tuli esitada vastavalt ühekordsele

tühjenduskulule. Puudub põhjendus tõlgendada kogumistasu kogu konkursipiirkonna kogumistasuna

kokku (PKD p-d 2.7.1, 4.6-4.8).

Pakkumise kutse dokument ja jäätmeseadus ei näe otseselt ette ristsubsideerimise võimalust, mistõttu

ei ole õiguspärane ja konkursi väljakuulutamise eesmärgiga kooskõlas olukord, kus väiksemate

konteinerite kasutajad maksavad kinni suurte konteinerite valdajate teenindamisest tekkivad kulud.

JäätS § 66 lg 5 ja PKD p 4.6 sisuks on muu hulgas ka hindade ristsubsideerimise välistamine. PKD

p 7.7 on ristsubsideerimise keeluga küll vastuolus, kuid ei mõjuta seda, sest ristsubsideerimise keeld

tuleneb jäätmeseadusest.

Olukord, kus väikekonteinerite valdajatelt nõutakse sisuliselt suurte konteinerite valdajate kulude

kinnimaksmist, ei ole kooskõlas "saastaja maksab" põhimõttega, mille järgi jäätmevaldaja peab oma

jäätmete käitlemiskulud kinni maksma õiglase teenustasu kaudu.

Eeltoodust tulenevalt on komisjoni 10. juuni 2008. a protokoll AS Veolia ja OÜ Resk pakkumiste

vastavateks tunnistamise osas ning ka korraldus konkursi tulemuste kinnitamise osas motiveerimata

ja vastuolus korra §-ga 41. Seetõttu tuleb vaidlustatud korraldus tühistada, sest eduka pakkumise saab

kindlaks teha ning edukale pakkujale ainuõiguse anda üksnes juhul, kui esitatud pakkumised on

õiguspäraselt tunnistatud pakkumise kutse dokumendile vastavaks.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

6. AS Veolia palub kassatsioonkaebuses tühistada Tartu Ringkonnakohtu 9. märtsi 2009. a otsus ja

jätta jõusse Tartu Halduskohtu 23. oktoobri 2008. a otsus asjas nr 3-08-1200. AS Veolia väidab, et

ringkonnakohtu seisukoht, et pakkumise kutse dokument ei luba ristsubsideerimist, on vastuoluline,

sest ringkonnakohus ise tunnistab, et PKD p 7.7 lubab seda.

Pakkumise kutse dokument võimaldab hindade ristsubsideerimist. PKD p 4.6 eesmärk on tagada, et

esitatud hind oleks pakkujale jäätmete kogumise ja ladestamise eest makstavaks lõplikuks tasuks ning

pakkujalt võetakse võimalus raha juurde küsida. Seega ei ole PKD p 4.6 eesmärk tagada, et vastava

mahuti osas pakutud kogumistasu peaks olema võrdne või suurem kui pakkuja poolt vastava mahuti

tühjendamisel tehtavate kõigi kulutuste summa. Mõne mahuti osas võivad pakkuja kulutused

tegelikkuses osutuda suuremaks, kui vastava mahuti osas pakutud hind. Seega, kui kogumistasuna

arvestatakse kõiki jäätmekäitleja tehtud kulutusi jäätmete kogumiseks ja keskkonnaohutuks

ladestamiseks, kuid kulutuste summa osutub kogumistasust kõrgemaks, siis ei ole tegemist PKD p 4.6

rikkumisega.

PKD p 7.7 lubab selgesõnaliselt hindade ristsubsideerimist. Ragn-Sells AS tunnistab oma

pakkumises, milles on märgitud mahutite rendihinnaks 0 kr, ristsubsideerimise lubatavust. Ka Ragn-

Sells AS pakkumus 2500 l jäätmemahutite osas ei kata eelduslikult PKD p-s 4.6 nimetatud kulusid.

Kuna pakkumise kutse dokument lubab ristsubsideerimist, siis ei saa sellele vastavaid pakkumusi

tagasi lükata põhjusel, et jäätmeseadus seda ei luba. Ragn-Sells AS ei ole pakkumise kutse

dokumendi vastavust jäätmeseadusele vaidlustatud.

JäätS § 66 lg 5 ei keela ristsubsideerimist, kuna see on suunatud korraldatud jäätmeveo korraldajale.

Kui pakkuja otsustab esitada hinna, mis ei kata kõiki kulusid, siis on see tema äririsk. Samas ei paku

ükski äriühing teenust, mis oleks kahjumlik. Kui JäätS § 66 lg 5 adressaadiks oleks ettevõtja, siis saab

sätet tõlgendada selliselt, et teenustasu all mõeldakse kogu tasu korraldatud jäätmeveo eest, mitte

üksikute konteinerite osas. Jäätmeveo eest saadav tasu kokku peab katma jäätmekäitluskoha rajamis-,

kasutamis-, sulgemis- ja järelhoolduskulud ning jäätmete veokulud.

Ringkonnakohus ei ole selgitanud, miks apellatsiooniastmes nõustuti Ragn-Sells AS kahe erineva

hindade võrdlustabeliga. AS Veolia palus tabelid jätta tähelepanuta, millele ringkonnakohus ei

reageerinud.

Ringkonnakohus ei ole selgitanud, millele tuginedes on ta asunud seisukohale, et väikekonteinerite

valdajad maksavad kinni suurte konteinerite (1,5 m3, 2,5 m3 ja 4,5 m3) valdajate kulud. See seisukoht

on väär. AS Veolia ei ole väitnud, et eelmainitud kolme mahuti osas tehti pakkumus alla omahinna.

AS Veolia on Ragn-Sells AS kaebuse vastuses märkinud, et Ragn-Sells AS on arvutamisel kasutanud

tegelikkusele mittevastavat jäätmete erikaalu. Ragn-Sells AS on arvutuse tegemisel kasutanud

erikaalu 0,11 t/m3, kuid AS Veolia 0,08 t/m3 kohta.

Kui ringkonnakohtu seisukoht JäätS § 66 lg 5 tõlgendamise kohta jääb jõusse, siis takistatakse

jäätmete sorteerimist, kuna segaolmejäätmete tuluga kaetakse ka biojäätmete kulud. Samuti muutub

raskemaks korraldatud jäätmeveo konkursside läbiviimine. Kui iga üksiku mahuti tulu peab ületama

selle mahutiga kaasnevad kulud, siis jäätmevaldaja kogukulu suureneks. Ainuõiguse andjal oleks

väga raske võtta seisukoht, kas pakkuja poolt kasutatud hindamismetoodika on pädev.

7. Elva Linnavalitsus esitas AS Veolia kassatsioonkaebusele vastuse, milles ta nõustub AS Veolia

kassatsioonkaebuse seisukohtadega.

8. Elva Linnavalitsus palub kassatsioonkaebuses tühistada Tartu Ringkonnakohtu 9. märtsi 2009. a

otsus. Elva Linnavalitsus väidab, et vaidlustatud korraldus ei ole põhjendamata. Pakkumise kutse

dokumendist, eri- või ainuõiguse andmiseks avaliku konkursi korraldamise korrast ja jäätmeseadusest

ei tule kohustust analüüsida Ragn-Sells AS 27. mai 2008. a pöördumist. Sellisel juhul tekiks

paralleelne kaebemenetlus, mis takistaks konkursi läbiviimist. Elva Linnavalitsus lähtus konkurssi

läbi viies sellest, et ristsubsideerimine oli lubatud. Seetõttu oli pöördumine põhjendamatu.

JäätS § 66 kohustas Elva Linnavalitsust määrama ainult teenuste piirmäärad. Kui JäätS § 66 lg-s 5

sätestatud teenustasu tuleb käsitada kui tasu vaid ühe teenuseliigi raames, pannakse Elva

Linnavalitsusele kohustus arvutada välja keskmine veokulu teenuse lõikes. Eelmainitu on aga

võimatu, kuna linnavalitsusel ei ole teada, millised on teenuse pakkumisel tekkivad kulud, logistika

jms. Seetõttu ei saa adekvaatselt määrata tegelikke kulusid. Pakkumise kutse dokumendi eesmärgiks

oli leida odavaim pakkumine. Kas vedaja saab ühe teenuseliigi osas kahju, siis see on tema risk.

Pakkumise kutse dokument ja jäätmeseadus ei sätesta ristsubsideerimise keeldu. JäätS § 66 lg 5

adressaadiks ei ole pakkuja ning see ei kohusta teda määrama teenusehinda, mis kataks kõik kulud.

Jääb arusaamatuks, miks peaks seadusandja kohustama eraõiguslikku isikut tegutsema kasumlikult.

Jäätmeseadus ei erista hindu konkreetse teenuseliigi osas, vaid sätestab üldise teenustasu.

Ringkonnakohtu seisukoht on ebaõige, et PKD p 7.7 on vastuolus JäätS § 66 lg-ga 5. Pakkumise

kutse dokumendi vastavust jäätmeseadusele ei ole vaidlustatud. 0-pakkumise võimaldamine on

jäätmevaldajate huvides, kuna võimaldab teha pakkumise teenuseliikide raames, kus nt kartongi

taaskasutamise korraldajale müügist saadud tulu katab kogu kulu täielikult või osaliselt. PKD p 2.7.1.

ei sätesta, et teenusehind tähendab hinda konkreetse teenuse lõikes. Konkursi eesmärgiks oli leida

odavaim pakkuja.

Ringkonnakohus on vaidluse lahendamisel kohaldanud "saastaja maksab" põhimõtet, analüüsimata

selle sisu. Nimetatud põhimõte ei reguleeri seda, milline on teenuse eest tasutavate hindade määr

teenuseliikide raames. Oluline on see, et tasumiskohustus on jäätmevaldajal. JäätS § 66 lg 5 sätestab

üldpõhimõtte, mille kohaselt peab saadud tasu katma kulud ning jäätmevedu ei tohi doteerida riik või

kohalik omavalitsus. Ragn-Sells AS väide, et väikeste konteinerite kasutajad tasuvad suurte

konteinerite kasutajate kulud, on oletuslik.

Kuna Ragn-Sells AS tegi 0-pakkumise, siis on ka tema lähtunud eeldusest, et ristsubsideerimine on

lubatud.

9. AS Veolia esitas Elva Linnavalitsuse kassatsioonkaebusele vastuse, milles ta nõustub Elva

Linnavalitsuse kassatsioonkaebuses toodud seisukohtadega.

10. Ragn-Sells AS palub jätta AS Veolia ja Elva Linnavalitsuse kassatsioonkaebused rahuldamata

ning Tartu Ringkonnakohtu 9. märtsi 2009. a otsuse asjas nr 3-08-1200 muutmata. Ragn-Sells AS

väidab, et kui haldusorganile on enne otsustuse tegemist esitatud põhjendatud selgitus, miks teatud

pakkumised ei vasta pakkumise kutse dokumendile, siis peab ta hindama väljatoodud rikkumise mõju

konkursile. Ka pärast PKD p-s 1.9 nimetatud tähtaega on pakkujal õigus pöörduda konkursi

korraldaja poole.

Ristsubsideerimine ei ole kooskõlas konkursi eesmärgiga. Vaidlus on selles, kas väikeste konteinerite

kasutajad peavad kinni maksma suurte konteinerite kasutajate saaste- ja ladestuskulud. Kui pidada

põhjendatuks Elva Linnavalitsuse seisukohta, et JäätS § 66 lg 5 ei keela ristsubsideerimist, siis on see

tuletatav üldistest põhimõtetest. Tasumise kohustus on jäätmete tekitajal, mitte aga nende vedajatel.

Soodsam hind peab rakenduma kõikidele jäätmevaldajatele, mitte ainult suurte konteinerite

kasutajatele.

Elva Linnavalitsuse seisukoht, et jäätmevaldajate tegelikku käitumist ei ole võimalik prognoosida, on

ebaõige.

Rendihinnad ei ole hõlmatud kogumistasuga. Konteinerite rentimisega ei kaasne saaste- ja

ladestustasusid.

Olukorras, kus pakkumise kutse dokument võimaldab erinevaid tõlgendamisviise, tuleb

tõlgendamisel lähtuda JäätS § 66 lg-st 5. Eriti juhtumil, kui selle tagajärjeks on kallima pakkumise

kasuks otsustamine. Ristsubsideerimine on vastuolus avaliku konkursi eesmärgiga.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

11. Esmalt analüüsib Riigikohtu halduskolleegium hea halduse põhimõtet (I). Seejärel peatub

kolleegium JäätS § 66 lg-l 5 (II), PKD p 4.6 tõlgendamisel (III) ning kassatsioonkaebuses väidetud

menetlusnormi rikkumisel (IV). Viimaks lahendab kolleegium menetluslikud küsimused (V).

I

12. Ragns-Sells AS pöördus Elva Linnavalitsuse poole kirjaga 27. mail 2008, milles teavitas, et ka

AS Veolia pakkumine ei vasta pakkumise kutse dokumendi tingimustele ja kuulub seetõttu

tagasilükkamisele.

Ringkonnakohus asus seisukohale, et kuna komisjoni 10. juuni 2008. a protokollist ja vaidlustatud

korraldusest nr 260 ei nähtu, et konkursi korraldaja oleks analüüsinud Ragn-Sells AS 27. mai 2008. a

pöördumises esitatud seisukohti, siis on see käsitatav hea halduse tava ning HMS §-de 54 ja 56

rikkumisena.

13. Kolleegium leiab, et pakkumise kutse dokument, eri- või ainuõiguse andmiseks avaliku konkursi

korraldamise kord, Elva Linnavolikogu määrus nr 3 ega jäätmeseadus ei reguleeri seda, kuidas tuleb

avaliku konkursi korraldajal tegutseda olukorras, kui üks pakkujatest pärast pakkumiste avamist

pöördub avaliku konkursi korraldaja poole teabega, milles juhitakse tähelepanu, et teiste pakkujate

pakkumises esinevad puudused, ning märgitakse, et nimetatud pakkumised kuuluvad

tagasilükkamisele. Kuna eelpool viidatud õigusaktid ei näe konkursi osalejale ette võimalust esitada

endapoolset arvamust teiste konkursil osalejate vastavuse kohta, millele konkursi korraldaja oleks

kohustatud reageerima, siis ei ole Ragn-Sells AS menetluslikke õigusi konkursi läbiviimisel rikutud.

14. Halduskolleegium on korduvalt väljendanud seisukohta, et hea halduse põhimõte hõlmab endas

ka puudutatud isikute menetlusse kaasamist, nende arvamuse ärakuulamist, asjaolude uurimist,

tõendite kogumist ning erinevate huvide kaalumist (Riigikohtu halduskolleegiumi 11. oktoobri

2007. a otsus asjas nr 3-3-1-37-07, 5. märtsi 2007. a otsus asjas nr 3-3-1-102-06).

Praegusel juhul on Ragn-Sells AS kui konkursi üks osalejatest esitanud enda arvamuse konkursi

teiste osalejate vastavuse kohta nii pakkumise kutse dokumendile kui ka jäätmeseadusele. Vaidlust ei

ole selles, et eelmainitud pöördumine võeti konkursi materjalide hulka, millele konkursi korraldaja ei

ole vastanud. Kolleegium on seisukohal, et hea halduse põhimõtte rakendusala on laiendatav ka

nendele juhtumitele, kui üks konkursil osaleja esitab arvamuse konkursi korraldajale. Ragn-Sells AS

juhtis läbi enda pöördumise konkursi korraldaja tähelepanu olulistele asjaoludele, mis tema arvates

võisid mõjutada konkursi lõplikku tulemust. Seetõttu oli tal põhjust eeldada, et tema pöördumisele

reageeritakse hoolimata sellest, et menetlusreeglid seda eraldi ette ei näinud. Praegusel juhul hõlmab

arvamuse ärakuulamine endas ka selle, et konkursi korraldaja oleks pidanud pöördumisele vastama.

Eeltoodu tõttu on kolleegium küll seisukohal, et pöördumisele vastamata jätmine ei ole kooskõlas hea

halduse põhimõttega, kuid tegemist ei ole sellise rikkumisega, mis tooks kaasa vaidlustatud

korralduse tühistamise, kuna vastamata jätmine ei mõjutanud lõpliku tulemust.

II

15. Ringkonnakohus leidis, et JäätS § 66 lg 5 ja PKD p 4.6 keelavad hindade ristsubsideerimise.

Ühtlasi märkis ringkonnakohus, et PKD p 7.7 on ristsubsideerimiskeeluga vastuolus.

16. Korraldatud jäätmevedu on olmejäätmete kogumine ja vedamine määratud piirkonnast määratud

jäätmekäitluskohta kohaliku omavalitsuse üksuse korraldatud konkursi korras valitud ettevõtja poolt

(JäätS § 66 lg 1). Jäätmeliigid, millele kohaldatakse korraldatud jäätmevedu, veopiirkonnad,

vedamise sagedus ja aeg ning jäätmeveo teenustasu piirmäär ja jäätmeveo teenustasu suuruse

määramise kord kehtestatakse valla või linna volikogu määrusega (JäätS § 66 lg 4). Jäätmeveo

teenustasu peab olema piisav, et katta jäätmekäitluskoha rajamis-, kasutamis-, sulgemis- ja

järelhoolduskulud ning jäätmete veokulud (JäätS § 66 lg 5). Jäätmeveo teenustasu suuruse

kindlaksmääramisel juhindutakse jäätmete liigist, kogusest, omadustest, jäätmeveo

teenindussagedusest ning teistest asjaoludest, mis oluliselt mõjutavad käitlemise maksumust (JäätS

§ 66 lg 6). Elva Linnavolikogu on määruse nr 3 §-s 14 määranud segaolmejäätmete teenustasu

piirmäärad.

17. Konkurentsiseaduse § 13 lg 2, § 14 ja § 17 lg 1 kohaselt loob eri- või ainuõiguse omamine

ettevõtjale turgu valitseva seisundi, mistõttu tuleb ettevõtjale ainuõiguse andnud kohaliku

omavalitsuse üksusel määrata kasutatavad hinnad. JäätS § 66 lg 4 kohaselt peab valla või

linnavolikogu oma määrusega kehtestama korraldatud jäätmeveo puhul ka jäätmeveo teenustasu

piirmäärad. JäätS § 66 lg-d 5 ja 6 sätestavad kohaliku omavalitsuse üksuse jaoks jäätmeveo

teenustasu määramise alused ehk millistest kriteeriumitest lähtuvalt tuleb teenustasu määrata. Kui

kohaliku omavalitsuse üksus otsustab korraldada konkursi olmejäätmete koguja ja vedaja leidmiseks,

siis tuleb tal konkreetse konkursi täpsed nõuded määrata pakkumise kutse dokumentides, milleks on

ka jäätmeveo teenustasu piirmäärad (JäätS § 67 lg 2 p 7). JäätS § 66 lg 5 otstarve ei ole reguleerida

konkursil osalejate pakkumistes esitatud konkreetseid jäätmeveo teenustasusid, vaid konkursil

osalejate vastavust tuleb esmalt hinnata pakkumise kutse dokumentidele. Juhul, kui kohaliku

omavalitsuse üksuse määratud jäätmeveo teenustasu suurus ei kata jäätmekäitluskoha rajamis-,

kasutamis-, sulgemis- ja järelhooldus- ning jäätmete veokulusid, siis ei vasta määratud jäätmeveo

teenustasu suurus JäätS § 66 lg-tele 5 ja 6. Praegusel juhul ei vaidle pooled selle üle, et Elva

Linnavalitsuse määruse nr 3 § 14 lg-s 2 sätestatud jäätmeveo teenustasu suurus ei vastaks JäätS § 66

lg-tele 5 ja 6.

Kolleegium leiab, et JäätS § 66 süstemaatilise tõlgendamine kinnitab seda, et jäätmeveo teenustasu

suuruse kindlaksmääramise kohustus lasub kohaliku omavalitsuse üksusel, mis peab vastama JäätS

§ 66 lg-tes 5 ja 6 sätestatud kriteeriumitele. Seetõttu on JäätS § 66 lg 5 adressaadiks kohaliku

omavalitsuse üksus, mitte aga konkursil osaleja.

18. Kolleegium peab täiendavalt vajalikuks märkida ristsubsideerimise keelu kohta järgnevat. JäätS

§ 66 lg 5 reguleerimisalasse ei kuulu vaba ettevõtluse huvidest lähtuva konkurentsi kaitsmine, vaid

sätte otstarbeks on määrata need kriteeriumid, millest lähtuvalt peab kohaliku omavalitsuse üksus

jäätmeveo teenustasu määramisel arvestama (vt käesoleva otsuse p 17). Jäätmeseaduse eelnõu

seletuskirjas on märgitud, et JäätS §-s 66 sätestatud jäätmeveo teenustasu määramise alused

määratakse "saastaja maksab" põhimõttest lähtuvalt. Õigusriikliku seadusreservatsiooni nõude

kohaselt ei saa ristsubsideerimise keeldu tuletada "saastaja maksab" põhimõttest, kuna nimetatud

mõistete sisu, maht, ulatus ja reguleerimisalad ei kattu. Ristsubsideerimise keelu korral sekkub riik

või kohaliku omavalitsuse üksus ettevõtte tegevusse ning keelab teatud käitumise majandus- ja

kutsetegevuses, näiteks ühe kaubaturu kahjumi katmise teise kaubaturu kasumi arvelt. "Saastaja

maksab" põhimõtte kohaselt peab jäätmevaldaja kandma jäätmete kõrvaldamise kulud. Näiteks on

subsideerimise keelamine sõnaselgelt sätestatud ühistranspordiseaduse § 13 lg-s 1 või

elektrituruseaduse § 58 lg-s 1.

Eeltoodust tulenevalt on kolleegium seisukohal, et JäätS § 66 lg-s 5 ei ole sätestatud

ristsubsideerimise keeldu, mistõttu on ringkonnakohtu vastupidine seisukoht ekslik.

19. Ringkonnakohus asus seisukohale, et PKD p 7.7 on ristsubsideerimise keeluga vastuolus, kuid ei

mõjuta seda, sest ristsubsideerimise keeld tuleneb JäätS § 66 lg-st 5.

Kolleegium on seisukohal, et ringkonnakohus on asunud hindama PKD p 7.7 vastavust

jäätmeseadusele. Ragn-Sells AS taotles kaebuses tühistada vaidlustatud korraldus ning Elva

Linnavalitsuse 10. juuni 2008. a protokoll. Kaebuses ei väideta, et PKD p 7.7 oleks vastuolus

jäätmeseadusega. Ragn-Sells AS ei ole pakkumise kutse dokumendi vastavust jäätmeseadusele eraldi

vaidlustanud, vaid tema eesmärgiks oli eelkõige vaidlustatud korralduse tühistamine. Kuna Ragn-

Sells AS ei ole eraldi vaidlustanud pakkumise kutse dokumendi vastavust jäätmeseadusele, siis on

ringkonnakohus, asudes seisukohale, et PKD p 7.7 on vastuolus jäätmeseadusega, väljunud nii

kaebuse kui ka apellatsioonkaebuse piiridest. Kui pakkumise kutse dokument ei vasta jäätmeseaduse

kehtestatud nõuetele, siis on konkursil osalejal võimalus need vaidlustada.

20. Ringkonnakohus leidis, et olukord, kus väikekonteinerite valdajatelt nõutakse sisuliselt suurte

konteinerite valdajate kulude kinnimaksmist, ei ole kooskõlas "saastaja maksab" põhimõttega.

Kolleegium märgib, et linnas on raske määrata täpselt kindlaks iga jäätmetekitaja jäätmekogust, mis

tähendab seda, et praktikas peavad jäätmetekitajad paratamatult osa kulusid jagama. Samuti on ka

Euroopa Kohus leidnud, et "saastaja maksab" põhimõttega ei ole alati vastuolus see, kui osad

jäätmetekitajad peavad kandma teiste jäätmetekitajate kulusid, kuid jäätmetekitaja kanda ei tohi jätta

ilmselgelt ebaproportsionaalset suuri kulusid võrreldes nende jäätmete koguse või liigiga, mida nad

tekitasid (vt analoogia korras Euroopa Kohtu 16. juuli 2009. a otsus asjas C-254/08 Futura

Immobiliare srl Hotel Futura jt vs. Comune di Casoria). Praegusel juhul ei ole vaidlust selles, et osade

jäätmetekitajate kulud oleksid ilmselgelt ebaproportsionaalselt suuremad teiste jäätmetekitajate

kuludega võrreldes, vaid selles, kas jäätmeseaduse kohaselt peab iga jäätmetekitaja kõik oma kulud

ise katma.

21. Kolleegium on seisukohal, et asja õigeks lahendamiseks on vaja tõlgendada pakkumise kutse

dokumenti.

III

22. Ringkonnakohus asus seisukohale, et PKD p 4.6 kohaselt peab eriliigiliste jäätmemahutite ühe

korra tühjendamisel saadav tasu eraldi katma nende kogumisel ja keskkonnaohutuks ladestamiseks

tehtavad kulud.

PKD p-s 4.6 märgitakse järgmist: "Kogumistasu peab sisaldama kõiki jäätmekäitleja poolt tehtavaid

kulutusi jäätmete kogumiseks ja keskkonnaohutuks ladestamiseks väljaarvatud konteineri rent."

23. Esmalt peatub kolleegium pakkumise kutse dokumendis kasutatavatel kogumistasu ja teenustasu

mõistetel. Nii PKD p 2.7.1 kui ka Elva Linnavolikogu määruse nr 3 § 14 lg 1 kohaselt on korraldatud

jäätmeveo teenustasu piirmäär jäätmekoti või -konteineri ühe korra tühjendustasu, mis sisaldab kõiki

sellega kaasnevaid teenuseid - jäätmekäitluskoha teenustasu, jäätmete veokulu, prügikonteineri

käsitransporti jäätmeveokini kuni 10 m, lukustatud konteineri avamine kliendi võtmega jms.

Konkreetsed segaolmejäätmete teenustasu piirmäärad on märgitud PKD p-s 2.7.2 ning Elva

Linnavolikogu määruse § 14 lg-tes 2 ja 3. PKD p 4.4 kohaselt peab pakkuja esitama hinnaesildise,

milles on märgitud teenustasud, kuid hinnaesildises on aga kasutatud teenustasu asemel kogumistasu

mõistet. Elva Linnavolikogu määruses nr 3 ja pakkumise kutse dokumendis ei ole kogumistasu

defineeritud. Seega kasutatakse pakkumise kutse dokumendis erinevaid mõisteid (kogumistasu ja

teenustasu). Riigikohtu istungil olid menetlusosalised seisukohal, et kogumistasu tuleb mõista

jäätmeveo teenustasuna. Kolleegium on seisukohal, et pakkumise kutse dokumendis kasutatavad

kogumistasu ja teenustasu mõisted on sünonüümid, sest nimetatud mõistete mahud kattuvad.

24. Pooled ei vaidle selle üle, mida tuleb mõista jäätmekäitleja tehtavate kulutustena jäätmete

kogumiseks, s.t, et sellega on hõlmatud ka veokulu, kogumisvahendite rendi, amortisatsiooni,

soetamise kulud, üldkulud ning saaste- ja ladestustasu. Asjas on vaidlus selle üle, kas PKD p-s 4.6

märgitud kogumistasu kohaselt peavad kõik mahutid (50 l prügikott, 0,14 m3, 0,24 m3, 0,37 m3,

0,66 m3, 0,8 m3, 1,5 m3, 2,5 m3, 4,5 m3 mahutid) kokku või eriliigilised mahutid eraldi katma

jäätmete kogumisel ja keskkonnaohutuks ladestamiseks tekkinud kulud. Kui PKD p 4.6 kohaselt

peavad kõikide mahutite tasud kokku katma eelpool nimetatud kulud, siis ei ole kohtul tarvis

analüüsida seda, kas AS Veolia pakkumus 1,5 m3, 2,5 m3 ja 4,5 m3 jäätmemahutite osas katab PKD

p-s 4.6 nimetatud kulud, kuna puudub vaidlus selles, et AS Veolia pakkumus tervikuna eelnimetatud

kulud katab.

25. PKD p-s 2.7.1 on konkreetselt märgitud teenustasu piirmäära komponendid. PKD p-s 4.6 ei ole

märgitud, et jäätmekoti või -konteineri ühe korra kogumistasu peab sisaldama jäätmekäitleja poolt

tehtavaid kõiki kulutusi jäätmekoti või -konteineri ühe korra kogumiseks ja keskkonnaohutuks

ladestamiseks, vaid on märgitud üldiselt, et kogumistasu peab eelnimetatud kulud katma. Seega ei ole

üheselt selge, kas kõikide jäätmekottide ja konteinerite tühjendamisel saadav tasu kokku peab katma

jäätmete kogumisel ja keskkonnaohutuks ladestamiseks tehtavad kulud või mitte. Seetõttu on

kolleegium seisukohal, et PKD p 4.6 tõlgendamisel tuleb arvestada ka korraldatud jäätmeveo

eesmärke ja pakkumise kutse dokumendi teisi punkte.

26. Elva Linnavolikogu määruse nr 3 § 3 ning PKD p 1.1 kohaselt on Elva linnas korraldatud

jäätmeveo eesmärgiks leida ettevõtja, kes suudab Elva linna territooriumil koguda ja vedada jäätmeid.

Jäätmete kõrvaldamist käsitlevate sätete põhieesmärgiks on inimeste tervise ja keskkonna kaitse

jäätmete kogumise, vedamise, töötlemise, hoidmise ja ladestamisega seotud kahjulike mõjude eest.

Jäätmevedaja peab suutma kooskõlas kehtivate nõuetega jäätmeid, mitte aga jäätmemahuteid koguda

ja vedada. Seega tuleb PKD p 4.6 tõlgendamisel arvestada asjaoluga, et jäätmevedamisel ei esineks

kahjulikke mõjusid inimeste tervisele ja keskkonnale.

Ühtlasi on PKD p-s 7.7 märgitud, et kui mõne teenuseliigi osas esitatakse pakkumus hinnaga 0, siis

hindepunktide arvutamisel arvestatakse hindamistabelites hinnaks 1 sent.

27. Eeltoodu tõttu leiab kolleegium, et PKD p 4.6 eesmärgipärase ja süstemaatilise tõlgendamise

kohaselt peavad kõikide jäätmekottide ja konteinerite tasud kokku katma jäätmete kogumisel ja

keskkonnaohutuks ladestamiseks tehtavad kulud. Seetõttu on ringkonnakohtu vastupidine seisukoht

ekslik.

IV

28. AS Veolia väidab, et ringkonnakohus võttis arvesse uusi tõendeid, mida Ragn-Sells AS ei ole

halduskohtule esitanud.

Ragn-Sells AS esitas koos apellatsioonkaebusega hindade võrdlustabelid ilma konteineri rendita ja

koos konteineri rendiga (I kd tl 244-245). Ringkonnakohus märkis otsuses, et Ragn-Sells AS esitas

nii haldusorganile kui ka halduskohtule arvutused, millest nähtuvalt ei kata AS Veolia pakkumised

1,5 m3, 2,5 m3 ja 4,5 m3 jäätmemahutite osas keskkonnatasude seadusega kehtestatud

saastetasumäära ja 2008. a ladestustasu hinda.

Kolleegium märgib, et hindade võrdlustabel on esitatud halduskohtule (tl 32-36, 40, 49-51), küll aga

teisel kujul. Kuna ringkonnakohtule esitatud võrdlustabel (tl 244-245) on halduskohtule esitatud

tabelite kokkuvõte ning selles ei sisaldu uut teavet faktiliste asjaolude kohta, siis ei saa vaidlusaluste

tabelite esitamist käsitada uute tõendite esitamisena.

V

29. Eeltoodust tulenevalt rahuldab kolleegium Elva Linnavalitsuse ja AS Veolia kassatsioonkaebused.

Tühistada tuleb Tartu Ringkonnakohtu 9. märtsi 2009. a otsus asjas nr 3-08-1200. Kolleegium peab

võimalikuks jätta Tartu Halduskohtu 23. oktoobri 2008. a otsuse asjas nr 3-08-1200 resolutsiooni p 1,

millega jäeti Ragn-Sells AS-i kaebus rahuldamata, muutmata, kuid muuta tuleb otsuse põhjendavat

osa vastavalt käesoleva otsuse põhjendustele.

30. Kuna kolleegium teeb ise uue otsuse asja uueks arutamiseks saatmata, siis tuleb vastavalt

halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 93 lg-le 4 lahendada menetluskulude jaotus.

Menetluskulud kannab pool, kelle kahjuks otsus tehti (HKMS § 92 lg 1).

Halduskohus mõistis Ragn-Sells AS-lt Elva Linnavalitsuse kasuks välja menetluskulud 15 000 kr.

Ringkonnakohus mõistis Elva Linnavalitsuselt Ragn-Sells AS kasuks välja esimese astme kohtus

kantud menetluskulud 27 367 kr ja 50 s ning teise astme kohtus kantud menetluskulud 13 723 kr ja

75 s, kokku 41 091 kr ja 25 s. Ülejäänud osas jättis ringkonnakohus Ragn-Sells AS menetluskulud

tema enda kanda. Elva Linnavalitsuse ja AS Veolia kantud menetluskulud jäeti nende endi kanda.

Elva Linnavalitsus taotleb õigusabikulude 27 490 kr ja kautsjoni 400 kr väljamõistmist kaebajalt.

Tulenevalt JäätS § 66 lg-st 1 ja § 67 lg-st 1 on kohaliku omavalitsuse üks ülesannetest ka konkursi

kaudu korraldatud jäätmevedaja leidmine. Seetõttu leiab kolleegium, et haldusasi ei väljunud Elva

Linnavalitsuse põhitegevuse raamest, mistõttu oleks Elva Linnavalitsus pidanud ise olema võimeline

kaitsma läbiviidud konkurssi ja vaidlustatud korraldust kohtumenetluses. Kuna Elva Linnavalitsuse

menetluskulude väljamõistmine ei ole põhjendatud, siis tuleb need jätta tema enda kanda (HKMS

§ 93 lg 5). Seetõttu tuleb tühistada ka halduskohtu otsuse resolutsiooni p 2, millega mõisteti Ragn-

Sells AS-lt Elva Linnavalitsuse kasuks välja menetluskulud 15 000 kr.

HKMS § 92 lg 7 sätestab: "Kolmanda isiku menetluskulud hüvitab tema poole vastaspool samade

reeglite järgi kui poolele. Kui vastaspool ei pea kulusid hüvitama, jäävad kolmanda isiku kulud tema

enda kanda." AS Veolia taotleb kassatsiooniastmes apellatsioonimenetluses kantud kulude 18 691 kr

ning kassatsioonimenetluses kantud kulude 40 035 kr ja 60 s hüvitamist.

Kolleegium leiab, et Ragn-Sells AS oleks põhimõtteliselt olnud kohustatud tulenevalt HKMS § 92 lg-

st 1 koostoimes HKMS § 92 lg 7 esimese lausega Elva Linnavalitsuse menetluskulud hüvitama.

Menetluskulud jäeti Elva Linnavalitsuse kasuks välja mõistmata seetõttu, et need ei olnud

põhjendatud. Kuna Ragn-Sells AS oleks põhimõtteliselt pidanud Elva Linnavalitsuse menetluskulud

hüvitama, siis ei ole õige AS Veolia kulusid jätta HKMS § 92 lg 7 teise lause alusel AS Veolia enda

kanda.

Kolleegium peab HKMS § 93 lg-le 5 tuginedes põhjendatuks mõista Ragn-Sells AS-lt AS Veolia

kasuks välja ca 1/2 apellatsiooni- ja kassatsiooniastmes kantud menetluskuludest, s.o 30 000 kr.

Ragn-Sells AS menetluskulud jäävad tema enda kanda.

Kautsjonid tuleb tagastada (HKMS § 90 lg 2).

Tõnu Anton, Indrek Koolmeister, Harri Salmann