3-4-1-20-09 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-4-1-20-09

Otsuse kuupäev

30. oktoober 2009

Kohtukoosseis

Eesistuja Märt Rask ning liikmed Jüri Ilvest, Peeter Jerofejev, Priit Pikamäe

ja Harri Salmann

Kohtuasi

Eesti Keskerakonna fraktsiooni kaebus Riigikogu juhatuse 1. septembri

2009. aasta otsuse nr 157 peale

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Jätta Eesti Keskerakonna fraktsiooni kaebus rahuldamata.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Eesti Keskerakonna fraktsioon esitas 31. augustil 2009 Riigikogu juhatusele otsuse eelnõu

"Riigikogu erakorraliste valimiste korraldamise kohta rahvahääletuse korraldamine" koos

seletuskirjaga.

2. Riigikogu juhatus arutas eelnõu menetlusse võtmist 1. septembril 2009. Selle kohta vormistati

protokoll nr 48. Riigikogu juhatus leidis häältega kaks ühe vastu, et Riigikogu põhiseaduskomisjoni

ja Riigikogu Kantselei õigus- ja analüüsiosakonna arvamust arvestades tuleb eelnõu jätta menetlusse

võtmata ja see tuleb tagastada esitajale juhtivkomisjoni määramata.

3. Eriarvamusele jäänud Riigikogu juhatuse liige pani eelnõu tagastamise küsimuse samal päeval

Riigikogu kodu- ja töökorra seaduse (RT I 2003, 24, 148; RKKTS) § 16 lõike 4 alusel Riigikogu

istungil päevakorraväliselt hääletamisele. Eelnõu tagastamise poolt hääletas 57 ja vastu 24 Riigikogu

liiget.

4. Riigikogu juhatus võttis 1. septembril 2009 vastu otsuse nr 157, millega ta tagastas Eesti

Keskerakonna fraktsiooni esitatud eelnõu selle esitajatele juhtivkomisjoni määramata.

5. Eesti Keskerakonna fraktsioon esitas 10. septembril 2009 Riigikohtule kaebuse, milles palub, et

Riigikohus tühistaks eelmises punktis nimetatud otsuse.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

6. Eesti Keskerakonna fraktsioon leiab, et Riigikogu juhatusel ei olnud õigust eelnõu esitajale

tagastada. Eelnõu vastas kõikidele vormistuslikele nõuetele, mis on eelnõule kehtestatud RKKTS §-

s 92 ja Riigikogus menetletavate eelnõude normitehnika eeskirja (normitehnika eeskiri) punktis 56.

Normitehnika eeskirja on RKKTS § 92 lõike 1 ja RKKTS § 13 lõike 2 punkti 10 alusel kehtestanud

Riigikogu juhatus. RKKTS § 92 lõige 1 ei võimalda Riigikogu juhatusel kehtestada eelnõudele

sisulisi nõudeid. Kuna Riigikogu juhatus ei tuvastanud ühtki menetluslikku ega vormilist rikkumist,

siis ei oleks ta tohtinud eelnõu tagastada.

Riigikogu juhatus tagastas eelnõu selle väidetava vastuolu tõttu põhiseadusega ehk sisulistel

põhjustel. Riigikogu juhatusel ei ole aga seadusest või normitehnika eeskirjast tulenevalt õigust

hinnata eelnõude vastavust põhiseadusele ega kontrollida muul viisil nende sisu. Sisuline töö toimub

põhiseaduse ja Riigikogu kodu- ja töökorra seaduse kohaselt Riigikogus ja selle komisjonides.

Riigikogu juhatusel ei ole pädevust kontrollida eelnõude vastavust põhiseadusele, kuna Riigikogu

juhatus ei kuulu põhiseaduslikkuse järelevalve pädevust omavate institutsioonide hulka.

Neil põhjustel palub Eesti Keskerakonna fraktsioon Riigikohtul tühistada Riigikogu juhatuse

1. septembri 2009. aasta otsus nr 157.

7. Riigikogu juhatus otsuse teinud organina oma arvamust ei esitanud, kuna juhatuse liikmed ei

jõudnud selle esitamises Riigikogu esimehe kirja kohaselt üksmeelele.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

8. Kolleegiumi hinnangul sõltub käesoleva kohtuasja lahendamine sellest, kas Riigikogu juhatusel on

põhiseaduse ja Riigikogu kodu- ja töökorra seaduse kohaselt õigus Riigikogu otsuse eelnõu

menetlusse võtmisel kontrollida, kas selles esitatud küsimuse lahendamine on Riigikogu pädevuses.

Kaebuse esitaja väidab sisuliselt seda, et Riigikogu juhatusel niisugust õigust ei ole.

9. PS § 3 lõike 1 esimese lause kohaselt teostatakse riigivõimu üksnes põhiseaduse ja sellega

kooskõlas olevate seaduste alusel. Sellest lausest tuleneb seaduslikkuse põhimõte, mis tähendab muu

hulgas, et riigivõimu kasutamiseks peab olema õiguslik alus põhiseaduses või selle alusel vastu

võetud ja sellega kooskõlas olevas seaduses või muus õigusaktis. Igal riigivõimu teostaval

institutsioonil on kohustus kontrollida, kas tal on oma kavandatavaks tegevuseks õiguslik alus ehk

kas see tegevus kuulub tema pädevusse. Tegemist on üldise kohustusega kontrollida võimu

teostamise pädevust. Kui seda pädevust ei ole õigusnormidega antud, siis ei saa riigivõimu teostada.

Nõnda peab täitevvõim veenduma, et tema tegevusel on seaduslik alus (vt nt PS § 87, milles on

mitteammendavalt kindlaks määratud Vabariigi Valitsuse pädevus). Samuti peab haldusorgan

haldusmenetlust alustades veenduma, et ta on pädev kavandatavat haldusakti või määrust andma või

toimingut sooritama, kuna pädevusest kinnipidamine on õiguspärasuse eeldus. Ka kohus peab

kontrollima, kas ta on nii esemeliselt, territoriaalselt kui ka kohtuastme mõttes pädev vaidlusküsimust

lahendama.

10. PS § 3 lõikes 1 sätestatud kohustusega teostada riigivõimu põhiseaduse ja sellega kooskõlas

olevate seaduste alusel kaasneb seega vältimatult riigivõimu teostaja kohustus kontrollida, kas ta on

pädev seda võimu kasutama. Kuigi kohustus kontrollida pädevust on sageli seadustes selguse huvides

otsesõnu väljendatud, ei pea see alati nõnda olema. See kohustus lasub riigivõimu teostavatel

institutsioonidel vahetult põhiseaduse alusel ka siis, kui seda ei ole sätestatud seaduses või

alamalseisvas aktis.

11. Ka Riigikogu teostab PS §-s 65 loetletud tegevustega riigivõimu (mille hulka kuulub ka otsuste

vastuvõtmine). Seetõttu on ka Riigikogul kohustus kontrollida, kas ta on pädev lahendama talle

menetlemiseks esitatud küsimusi.

Riigikogu pädevus on esitatud PS §-s 65, kuid Riigikogule annavad pädevuse ka põhiseaduse muud

sätted (vt nt PS § 128 lõige 1, milles sisaldub PS §-s 65 nimetamata õigus otsustada kaitseväe

kasutamine Eesti riigi rahvusvaheliste kohustuste täitmisel). PS § 65 punkt 16 sätestab, et lisaks PS

§ 65 eelmistes punktides Riigikogu pädevusse antud tegevustele lahendab Riigikogu muid riigielu

küsimusi, mis ei ole antud Vabariigi Presidendi, Vabariigi Valitsuse, teiste riigiorganite või kohalike

omavalitsuste otsustada. Osaliselt sellest sättest, osaliselt võimude lahususe ja tasakaalustatuse

põhimõttest (PS § 4) tuleneb keeld sekkuda teiste riigiorganite või kohaliku omavalitsuse üksuste

põhiseaduslikku pädevusse (vt selle kohta ka Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi

19. märtsi 2009. aasta otsus kohtuasjas nr 3-4-1-17-08, punkt 43 Riigikontrolli põhiseaduslikku

pädevusse sekkumise kohta).

Kuna üldine pädevuse kontrolli kohustus lasub Riigikogul vahetult põhiseaduse alusel, siis on

asjakohatud kaebuse esitaja väited, et selline kohustus ei nähtu RKKTS §-st 92 või normitehnika

eeskirjast.

12. Riigikogu on eelnõude menetlusse võtmise ja neile juhtivkomisjoni määramise õiguse andnud

RKKTS § 13 lõike 2 punktiga 4 Riigikogu juhatuse pädevusse. Riigikogu juhatus kasutab Riigikogu

kui terviku pädevust, mille Riigikogu on talle seadusega andnud Riigikogu töö korraldamiseks ja

Riigikogu haldamiseks. Riigikogu täiskogu võiks ka ise neid ülesandeid täita, kuid töö kiiruse ja

sujuvuse huvides on osa ülesandeid antud üle juhatusele.

Kuna juhatusele on antud ka eelnõude menetlusse võtmise funktsioon, siis on kolleegiumi hinnangul

just juhatus see, kes peab otsustama, kas Riigikogu on pädev eelnõus tõstatatud küsimust lahendama.

Riigikogu peab oma pädevuses veenduma kõige varasemal võimalikul hetkel enne asja sisulist

menetlemist, mistõttu ei ole üldjuhul mõeldav, et pädevuse küsimust hakkaks arutama Riigikogu

täiskogu.

Riigikogu juhatus peab jätma eelnõu menetlusse võtmata siiski vaid juhul, kui Riigikogu pädevuse

puudumine on ilmselge, seda puudust ei ole võimalik menetluse käigus kõrvaldada ja koos eelnõuga

ei ole esitatud põhiseaduse muutmise ettepanekut.

Kontrollimehhanismi selleks, et vältida Riigikogu juhatuses põhiseadusliku pädevuse tõlgendamist

viisil, mis välistab, et Riigikogu menetlusse jõuavad niisugused eelnõud, mille vastuvõtmiseks

pädevuse puudumine ei ole ilmselge, tagab kolleegiumi hinnangul RKKTS § 16 lõige 4. Selles sättes

nähakse ette, et juhul, kui juhatuses otsuseks konsensust ei saavutata, võib Riigikogu juhatuse liige

panna küsimuse päevakorraväliselt hääletamisele Riigikogu istungil. Sellega on tagatud kõigi

Riigikogu liikmete võimalus väljendada oma seisukohta eelnõu tagastamise kohta pädevuse

puudumise tõttu. Veelgi enam, juhatuse otsus keelduda eelnõu menetlusse võtmisest pädevuse

puudumise tõttu on põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seadustiku (RT I 2002, 29, 174;

PSJKS) § 17 kohaselt Riigikohtus vaidlustatav.

Eelnev ei tähenda, et Riigikogu liikmed ei võiks kasutada neile PS §-s 161 antud õigust algatada

põhiseaduse muutmine Riigikogu või teiste riigiorganite pädevust sätestavate põhiseaduse

paragrahvide muutmiseks.

13. Riigikogu juhatus talitas seega õigesti, kui ta kontrollis, kas Eesti Keskerakonna fraktsiooni

esitatud otsuse eelnõus tõstatatud küsimuse lahendamine on Riigikogu pädevuses. Riigikogu juhatus

täitis pädevuse kontrollimisega Riigikogule PS § 3 lõike 1 esimese lausega pandud kohustust. Lisaks

oli käesolevas asjas kõigil Riigikogu liikmeil võimalik eelnõu tagastamise kohta oma seisukohta

väljendada (vt eespool punkt 3).

14. Kolleegiumi hinnangul leidis Riigikogu juhatus otsuse eelnõu vastuvõtmiseks vajalikku pädevust

kontrollides õigesti, et Eesti Keskerakonna fraktsiooni esitatud otsuse eelnõu panna rahvahääletusele

erakorraliste valimiste korraldamine tuleb esitajatele tagastada juhtivkomisjoni määramata. Kuigi

otsuse eelnõu vastas kõigile RKKTS §-s 92 ja normitehnika eeskirjas sätestatud vormistuslikele

nõuetele, ei olnud selles tõstatatud küsimuse otsustamine järgmistel põhjustel ilmselgelt Riigikogu

pädevuses.

15. PS § 105 lõike 1 kohaselt on Riigikogul õigus panna seaduseelnõu või muu riigielu küsimus

rahvahääletusele. Riigikogu võib mingi küsimuse rahvahääletusele panna vaid siis, kui selles

küsimuses rahvahääletuse korraldamine ei ole PS §-ga 106 keelatud, kui Riigikogul endal on selle

küsimuse otsustamise pädevus ja selle küsimuse otsustamiseks ei ole põhiseadus ette näinud kindlat

korda. Nõue, et Riigikogul endal peab olema selle küsimuse otsustamiseks pädevus, tuleneb keelust

sekkuda teiste riigiorganite või kohaliku omavalitsuse üksuste põhiseaduslikku pädevusse (vt eespool

punkt 12). Seetõttu ei või Riigikogu panna rahvahääletusele näiteks õigusemõistmisega seotud

küsimusi. Rahvahääletusele ei saa panna ka kindlas põhiseaduslikus menetluskorras otsustatavaid

küsimusi (vt nt PS § 153 lõige 2, milles on sätestatud Riigikohtu esimehe ja liikmete

kriminaalvastutusele võtmise menetlus), sest sellisel juhul tähendaks rahvahääletuse korraldamine

põhiseadusliku menetluse eiramist.

16. Erakorraliste valimiste korraldamise otsustamine ei ole Riigikogu pädevuses. Riigikogu

erakorralised valimised kuulutab PS § 78 punkti 3 kohaselt välja Vabariigi President, mistõttu ei või

Riigikogu seda küsimust rahvahääletusele panna.

Erakorraliste valimiste toimumise alused on ette nähtud PS § 60 lõikes 4, milles viidatakse

PS §-dele 89, 97, 105 ja 119. PS §-s 89 käsitletakse olukorda, kus põhiseaduses ette nähtud tähtaja

jooksul ei suudeta moodustada valitsust, PS §-s 90 olukorda, kus Riigikogu on avaldanud

umbusaldust valitsusele või peaministrile ja valitsus on teinud Vabariigi Presidendile ettepaneku

kuulutada välja erakorralised valimised, PS §-s 105 aga olukorda, kus rahvahääletusele pandud

seaduseelnõu ei saa poolthäälte enamust, ning PS §-s 119 olukorda, kus Riigikogu ei ole riigieelarvet

vastu võtnud kahe kuu jooksul pärast eelarveaasta algust. Kõigis neis sätteis on erakorraliste

valimiste väljakuulutamine antud Vabariigi Presidendi pädevusse. Seda kinnitab ka Vabariigi

Presidendi pädevust loetlev PS § 78, mille punktis 3 on sätestatud, et Vabariigi president kuulutab PS

§-des 89, 97, 105 ja 119 sätestatud juhtudel välja Riigikogu erakorralised valimised.

Erakorraliste valimiste korraldamise alused on põhiseaduses seega ammendavalt kindlaks määratud

ja erakorraliste valimiste korraldamise otsustamine on antud Vabariigi Presidendi ainupädevusse.

Riigikogul ei ole endal õigust ise otsustada, kas korraldada erakorralised valimised, ega panna selle

otsuse tegemist rahvahääletusele.

17. Eesti Keskerakonna fraktsiooni esitatud eelnõu oli eelnevaid kaalutlusi arvestades ilmselgelt

vastuolus Riigikogu põhiseadusliku pädevusega, selle pädevuse muutmiseks ei olnud algatatud

põhiseaduse muutmist ja seda vastuolu ei olnud edasises menetluses võimalik kõrvaldada, mistõttu

tuleb kaebus jätta PSJKS § 24 lõike 1 punktist 2 juhindudes rahuldamata.

Märt Rask, Jüri Ilvest, Peeter Jerofejev, Priit Pikamäe, Harri Salmann