3-4-1-14-09 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-4-1-14-09

Otsuse kuupäev

20. oktoober 2009

Kohtukoosseis

Eesistuja Märt Rask, liikmed Jüri Ilvest, Peeter Jerofejev, Henn Jõks ja

Harri Salmann

Kohtuasi

Meresõiduohutuse seaduse § 952, kaubandusliku meresõidu koodeksi § 6

punkti 1 alapunkti 13 (kuni 24. aprillini 2004 kehtinud redaktsioonis),

Vabariigi Valitsuse 7. jaanuari 1997. aasta määruse nr 1 "Volituste andmine

kaubandusliku meresõidu koodeksist tulenevate õigusaktide

kehtestamiseks" punkti 13 osas, millega anti teede- ja sideministrile volitus

kehtestada tuletorni- ja jäämurdetasude määrad ning soodustuste

kohaldamise alused ja kord, teede- ja sideministri 12. detsembri 2001. aasta

määruse nr 113 "Tuletorni- ja jäämurdetasude määrad ning soodustuste

kohaldamise alused ja kord", meresõiduohutuse seaduse § 501 lõike 1,

§ 502, § 504, § 505, § 506 ja § 507 (25. aprillist 2004 kuni 2. juunini 2005

kehtinud redaktsioonis) osas, milles ei ole sätestatud tuletorni- ja

jäämurdetasude piisavat ja tõhusat sissenõudmise regulatsiooni,

põhiseadusele vastavuse kontroll

Menetluse alus

Tallinna Halduskohtu 5. juuni 2009. aasta otsus haldusasjas nr 3-09-349

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Tunnistada KMSK § 6 punkti 1 alapunkti 13 24. aprillini 2004 kehtinud redaktsioon

põhiseadusega vastuolus olnuks.

2. Tunnistada Vabariigi Valitsuse 7. jaanuari 1997. aasta määruse nr 1 "Volituste andmine

kaubandusliku meresõidu koodeksist tulenevate õigusaktide kehtestamiseks" punkt 13 osas,

milles anti teede- ja sideministrile volitus kehtestada tuletorni- ja jäämurdetasude määrad ning

soodustuste kohaldamise alused ja kord, põhiseadusega vastuolus olnuks.

3. Tunnistada teede- ja sideministri 12. detsembri 2001. aasta määrus nr 113 "Tuletorni- ja

jäämurdetasude määrad ning soodustuste kohaldamise alused ja kord" põhiseadusega

vastuolus olnuks.

4. Tunnistada MSOS § 952 lõike 1 esimese lause osa "kaubandusliku meresõidu koodeksi

2004. aasta 24. aprillini kehtinud redaktsiooni § 6 punkti 1 alapunktis 13 ettenähtud tuletorni-

ja jäämurdetasude ning" põhiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks.

5. Jätta Tallinna Halduskohtu taotlus ülejäänud osas rahuldamata.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Käesolev kohtuasi käsitleb küsimust, kas tuletorni-, jäämurde ja navigatsioonitasud ja nende

sissenõudmise menetlus on kehtestatud kooskõlas põhiseadusega. Vaidlusalused tuletorni- ja

jäämurdetasud kehtestati kaubandusliku meresõidu koodeksi (RT 1991, 46-48, 577; KMSK) § 6

punkti 1 alapunkti 13 alusel antud Vabariigi Valitsuse 7. jaanuari 1997. aasta määruse nr 1 "Volituste

andmine kaubandusliku meresõidu koodeksist tulenevate õigusaktide kehtestamiseks" (Vabariigi

Valitsuse määrus) punktist 13 tuleneva volitusnormi alusel teede- ja sideministri 12. detsembri

2001. aasta määrusega nr 113 "Tuletorni- ja jäämurdetasude määrad ning soodustuste kohaldamise

alused ja kord" (teede- ja sideministri määrus).

25. aprillil 2004 jõustusid meresõiduohutuse seaduse muudatused, mille tulemusena eelmises lõigus

nimetatud tasud sätestati selle seaduse peatükis 111 pealkirjaga "Tuletornitasu ja navigatsioonitasu".

Nimetatud peatükis määratleti tuletornitasu ja navigatsioonitasu mõiste (tasu jäämurdeteenuse eest

lülitati navigatsioonitasu koosseisu), sätestati tasude arvestamise ja makseteatiste esitamise kord,

tasude määrad ja maksmise viis ning viivise arvestamise alus. KMSK § 6 punkti 1 alapunkt 13

tunnistati kehtetuks.

16. novembril 2008 jõustusid meresõiduohutuse seaduse (RT I 2002, 1, 1; MSOS) muudatused,

millega muudeti 111. peatüki sätteid ning kehtestati rakendussäte § 95², millega anti Veeteede

Ametile (VTA) õigus esitada makseteatis reederile või laevaagendile, kes oli jätnud tasumata

kaubandusliku meresõidu koodeksi kuni 24. aprillini 2004 kehtinud redaktsiooni § 6 punkti 1

alapunktis 13 ettenähtud tuletorni- ja jäämurdetasude ning MSOS §-s 50¹ ettenähtud tuletorni- ja

navigatsioonitasude kohta esitatud arve.

2. VTA kohustas 13. jaanuari 2009. aasta makseteatisega nr 1 (edaspidi makseteatis nr 1)

AS-i Tallink Grupp tasuma tuletornitasu ja jäämurdetasu 13 947 520 krooni. Makseteatise kohaselt on

tegemist võlaga, mis on tekkinud sellest, et AS Tallink Grupp ei ole tasunud Veeteede Ameti poolt

ajavahemiku 1. august 2003 kuni 24. aprill 2004 eest varem esitatud arveid.

13. jaanuari 2003. aasta makseteatisega nr 2 (edaspidi makseteatis nr 2) kohustas VTA AS-i Tallink

Grupp tasuma tuletornitasu 3 850 560 krooni ning viivist 519 764 krooni 30 senti. Selle makseteatise

kohaselt on tegemist VTA poolt ajavahemiku 24. aprill 2004 kuni 30. juuni 2004 eest esitatud arvete

alusel tekkinud võlaga.

3. Sarnaste põhjendustega esitas VTA AS-ile Hansatee Cargo 4. veebruaril 2009 makseteatised nr 7

(makseteatis nr 7) ja 8 (makseteatis nr 8), kohustades esimesega neist AS-i Hansatee Cargo tasuma

tuletornitasu ja jäämurdetasu 13 128 000 krooni ajavahemiku 1. mai 2003 kuni 24. aprill 2004 eest

ning teisega tuletornitasu 2 627 520 krooni ja viivist 368 887 krooni 58 senti ajavahemiku 25. mai

2004 kuni 30. juuni 2004 eest.

4. AS Tallink Grupp ja AS Hansatee Cargo esitasid VTA eelmises punktis loetletud makseteatiste

peale kaebuse Tallinna Halduskohtule ja palusid need makseteatised tühistada. Kaebuse esitajad

leidsid, et makseteatiste aluseks olevad õigusnormid on põhiseadusega vastuolus ning seetõttu tuleb

kohtuasjas nr 3-3-1-56-04 tehtud Riigikohtu lahendi kohaselt tühistada ka makseteatised.

5. Tallinna Halduskohus rahuldas 5. juuni 2009. aasta otsusega AS-i Tallink Grupp ja AS-i Hansatee

Cargo kaebused. Asja lahendades tunnistas kohus põhiseadusega vastuolus olevaks ja jättis

kohaldamata MSOS § 952, kaubandusliku meresõidu koodeksi § 6 punkti 1 alapunkti 13 (kuni

24. aprillini 2004 kehtinud redaktsioonis), Vabariigi Valitsuse 7. jaanuari 1997. aasta määruse nr 1

"Volituste andmine kaubandusliku meresõidu koodeksist tulenevate õigusaktide kehtestamiseks"

punkti 13 osas, millega anti teede- ja sideministrile volitus kehtestada tuletorni- ja jäämurdetasude

määrad ning soodustuste kohaldamise alused ja kord, teede- ja sideministri 12. detsembri 2001. aasta

määruse nr 113 "Tuletorni- ja jäämurdetasude määrad ning soodustuste kohaldamise alused ja kord"

ja MSOS § 501 lõike 1, § 502, § 504, § 505, § 506 ja § 507 (25. aprillist 2004 kuni 2. juunini 2005

kehtinud redaktsioonis) osas, milles ei ole sätestatud tuletorni- ja jäämurdetasude piisavat ja tõhusat

sissenõudmise korda, algatades sellega põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

6. Tallinna Halduskohus leidis, et vaidlusalused tuletorni- ja jäämurdetasud on olemuselt avalik-

õiguslikud rahalised kohustused, mis on hõlmatud PS § 113 kaitsealasse. Sama kinnitab ka

Riigikohtu tsiviilkolleegiumi 20. juuni 2008. aasta otsus tsiviilasjas nr 3-2-1-55-08.

Nende tasude nõudmise alusena on vaidlustatud makseteatistes märgitud MSOS § 952 lõiked 1 ja 2,

mis on menetlusnormid, milles ei sätestata tuletorni- ja jäämurdetasu nõude materiaalõiguslikku alust.

Materiaalõiguslik alus nende nõudmiseks tuleneb makseteatiste nr 1 ja 7 (vt eespool punkte 2 ja 3)

puhul KMSK § 6 punkti 1 alapunkti 13 ja Vabariigi Valitsuse määruse punkti 13 alusel antud teede- ja

sideministri määrusest. Makseteatiste nr 2 ja 8 (vt samuti eespool punkte 2 ja 3) materiaalõiguslikuks

aluseks on MSOS § 501 lõige 1, § 502, § 504, § 506 ja § 507. Nende normide puudumisel ei oleks

võimalik tasusid nõuda, mistõttu on tegemist asjassepuutuvate sätetega põhiseaduslikkuse järelevalve

mõistes.

Kohus nõustus kaebuse esitajate seisukohaga, et tuletorni- ja jäämurdetasude kehtestamine teede- ja

sideministri määrusega on vastuolus PS §-ga 113, mille kohaselt tuleb riiklikud maksud, koormised,

lõivud, trahvid ja sundkindlustuse maksed sätestada seaduses. Seaduse volitusnorm, millega tuletorni-

ja jäämurdetasu ja selle sissenõudmise tingimuste kehtestamine delegeeritakse täielikult

täitevvõimule, ei ole ühelgi juhul käsitatav tasu sätestamisena seaduses. Asjaolust, et tasud on

kehtestatud ministri määrusega, mitte seadusega, tuleneb iseenesest vastuolu PS §-ga 113.

PS §-ga 113 on vastuolus ka mis tahes menetlusnormid, milles nähakse ette sellise põhiseadusvastase

tasu sissenõudmine. Seetõttu on kohtu hinnangul PS §-ga 113 vastuolus ka MSOS § 952 ning seda

hoolimata asjaolust, et see norm ise sisaldub seaduses. Kui MSOS § 952 eesmärgiks oli tagantjärele

legitimeerida PS §-ga 113 vastuolus olevana kehtestatud avalik-õigusliku tasu maksmise kohustus,

siis on see säte igal juhul vastuolus ka PS §-st 10 tuleneva usalduskaitse põhimõttega, kuna sisuliselt

tähendaks see tasukohustuse panemist selliselt, et selle kohustuse aluseks olevad asjaolud on aset

leidnud enne tasu kehtestamist. Selline kohustuste tagasiulatuv kehtestamine võiks erandjuhtudel olla

lubatav mingisuguste eriliste ja ülekaalukate põhjuste olemasolul, ent praegusel juhul selliseid

põhjusi ei esine.

Kuna 25. aprillil 2004 jõustus MSOS 111. peatükk, millega tuletorni- ja jäämurdetasude maksmise

kohustus sätestati seaduses, siis sellest hetkest vastuolu PS §-ga 113 ei esine. Samas oli vaidlusaluste

tasude sissenõudmise menetlust puudutav regulatsioon neis sätetes kuni 16. novembrini 2008

puudulik ning nende sätete alusel avalik-õiguslike tasude nõudmine vastuolus PS §-ga 14, millest

tuleneb õigus heale haldusele. Piisava menetlusregulatsiooni puudumine on ühtlasi vastuolus PS § 13

lõikega 2, mille kohaselt kaitseb seadus igaühte riigivõimu omavoli eest ning milles sisaldub

õigusselguse ehk määratuse põhimõte.

Avalik-õigusliku iseloomuga tasu kehtestamine hõlmab nii kohustavate materiaalõiguse normide

(riigi nõudeõiguse materiaalõigusliku aluse) kui ka sellise tasu maksmise ja sisenõudmise korda

(menetlust) reguleerivate normide kehtestamist. Avalik võim ei saa pelgalt kohustavale

materiaalõiguse normile tuginedes isikult kohustuse täitmist nõuda kui selleks menetlusnorme ei ole

või need on ebapiisavad. Ilma asjassepuutuvate menetlusnormideta on kohustav materiaalõiguse

norm sisuliselt deklaratiivne ning sellises normis sätestatud kohustust isikul täita ei tule.

Tallinna Halduskohtu hinnangul ei ole isiku PS §-s 14 sätestatud õigus tagatud, kui õigusaktides on

küll sätestatud kohustus, ent ei ole norme, mis määravad kindlaks, mil moel avalik võim sätestatud

kohustuse täitmise tagab. Meresõiduohutuse seaduse regulatsioon oligi enne 16. novembrit 2008

selline, et kohustuse adressaat võis ette näha, et avalikul võimul ei ole tegelikult võimalik tasu sisse

nõuda, ning isik võis arvestada, et neid tasusid ei ole võimalik temalt sisse nõuda.

Kuna PS §-st 10 tuleneva usalduskaitse põhimõttest tulenevalt ei saa üldjuhul ilma ülekaaluka

põhjuseta tagasiulatuvalt kehtestada isikule kohustusi, ei saa sel moel kehtestada ka menetlusnorme

sarnaste kohustuste täitmisele sundimiseks. Ajal, mil leidsid aset makseteatistes nr 2 ja nr 8 nimetatud

tuletornitasu maksmise kohustuse aluseks olevad asjaolud, ei sisaldunud meresõiduohutuse seaduses

norme, mis võimaldanuks VTA-l tõhusalt tasusid sisse nõuda. Vajalikku regulatsiooni ei sisaldanud

ka haldusmenetlust reguleerivad üldseadused. Avalik-õigusliku tasu nõude materiaalõiguslikku alust

ning selle tasu sissenõudmise regulatsiooni tuleb vaadelda ühe tervikuna ning ükskõik kumma

elemendi hilisem kehtestamine tähendab maksukohustuse kehtestamist tagasiulatuvalt.

Kohus ei nõustunud VTA seisukohaga, et kaebuse esitajatelt vaidlusaluste tuletorni- ja

jäämurdetasude sissenõudmist õigustab vajadus kõiki turuosalisi võrdselt kohelda. Asjaolu, et teised

turuosalised põhiseaduse vastaselt kehtestatud tasusid maksid ning ei pidanud neid vajalikuks

vaidlustada, ei saa piirata kaebuse esitaja õigust oma õiguste kaitseks kohtu poole pöörduda ning

taotleda tema õigusi piiravate põhiseadusvastaste normide kohaldamata jätmist. Samuti ei saa

kaebuse esitajatelt tasu nõudmist õigustada väitega, et riik on kaebuse esitajale taganud tuletorni- ja

jäämurdeteenused. Nagu eespool märgitud, on tuletorni- ja jäämurdetasud avalik-õiguslikud tasud,

mille eest ei ole neid tasunud isikul õigust nõuda kindlat vastusooritust.

Neil põhjustel tunnistas Tallinna Halduskohus vaatlusalused sätted vastuolus olevaks põhiseaduse

§-ga 113, §-ga 14, § 13 lõikega 2 ja §-ga 10 ja jättis need kohaldamata.

7. AS Tallink Grupp ja AS Hansatee Cargo leiavad, et Tallinna Halduskohtus kohaldamata jäetud

sätted on põhiseadusega vastuolus ja tuleb tunnistada kehtetuks. Kuna kohus on nende hinnangul

teinud igakülgselt õige lahendi, siis ei pea nad vajalikuks kohtu esitatud põhjalikku motivatsiooni

korrata.

8. VTA leiab, et MSOS § 952 on põhiseaduspärane. MSOS § 952 on rakendussäte, mis võimaldab

meresõiduohutuse seaduses alates 16. novembrist 2008 kehtima hakanud tasude sissenõudmise

sätestust kohaldada enne muudatuse jõustumist tekkinud võlgnevustele. MSOS §-s 952 ei ole

kehtestatud tagasiulatuvalt isikule rahalisi kohustusi, vaid tegemist on menetlusnormiga. Seadusandja

on selle kehtestamisel lähtunud võrdse kohtlemise printsiibist kõigi nende reederite ja laevaagentide

suhtes, kes on need tasud maksnud. Kaebuse esitajad on tasude maksmata jätmisega saanud teiste

turuosaliste ees olulise konkurentsieelise.

KMSK § 6 punkti 1 alapunkt 13 ja selle alusel antud määrused olid kehtestatud õigusriigi tolleaegsest

arengutasemest lähtudes ning seetõttu ei olnud tänapäeva mõistes PS § 113 eesmärk veel saavutatud.

Alates 25. aprillist 2004 on tuletornitasu ja navigatsioonitasu, mille koosseisus on varasem

jäämurdetasu, kehtestatud seadusega. Kui kohus siiski need sätted põhiseadusega vastuolus olevaks

tunnistab, siis on võimalik, et MSOS § 95² on vastuolus põhiseadusega ainult selles osas, milles on

võimaldatud nõuda tuletorni- ja jäämurdetasude sissenõudmist, mis olid kehtestatud kaubandusliku

meresõidu koodeksi ja selle alusel antud määrustega.

Kuigi tasude sissenõudmise regulatsiooni ei olnud, on MSOS § 501 lõige 1, §-d 502, 504, 505, 506

ning 507 VTA arvates põhiseadusega kooskõlas. Kuivõrd MSOS § 1 lõike 7 kohaselt kehtis selle

seaduse alusel toimetatavale haldusmenetlusele haldusmenetluse seadus, siis tuli haldusmenetluse

põhimõtteid kohaldada ka tuletornitasu ja navigatsioonitasu määramisel ja vaidlustamisel.

Kui Riigikohus leiab, et MSOS § 952 kui menetlusnormi materiaalõiguse normist hilisem

kehtestamine ei ole siiski põhiseadusega kooskõlas, ja tunnistab MSOS § 952 tervikuna

põhiseadusvastaseks, siis ei ole ülejäänud kohaldamata jäetud sätted haldusasja lahendamisel

asjassepuutuvad normid, kuivõrd MSOS § 952 puudumisel ei oleks VTA-l võimalik vaidlustatud

makseteatisi esitada ega tasumata tasusid sisse nõuda.

9. Riigikogu esindajana on arvamuse andnud põhiseaduskomisjon, kes leiab, et KMSK § 6 punkti 1

alapunkt 13 ja selle alusel antud Vabariigi Valitsuse määrus ja teede- ja sideministri määrus tuleb

tunnistada vastuolus olevaks PS §-ga 113, kuna nende sätetega võimaldati kehtestada avalik-õiguslik

tasu täitevvõimu aktidega. PS §-ga 113 on vastuolus ka MSOS § 952, mis annab riigile võimaluse

eelmises lõigus nimetatud sätetega kehtestatud tasu sisse nõuda.

Meresõiduohutuse seaduse ülejäänud sätted, mis kohus kohaldamata jättis, ei ole põhiseadusega

vastuolus. Täitemenetluse normide puudumine seaduses ei tähenda automaatselt seda, et kohustust

kehtestavad materiaalõiguse normid oleksid põhiseadusega vastuolus.

10. Justiitsminister leiab, et vaidluses, mis puudutab alates 25. aprillist 2004 meresõiduohutuse

seaduses sätestatud tuletornitasu sissenõudmist, ei ole MSOS § 952 asjassepuutuv norm. Pärast

25. aprilli 2004 sai MSOS § 504 lõikest 3 tulenevalt esitada üksnes makseteatisi. Kuna MSOS § 952

võimaldab makseteatist esitada tagantjärele üksnes varem esitatud arvete tasumata jätmisel, siis

puudutab see üksnes arveid, mis esitati teede- ja sideministri määruse alusel enne 25. aprilli 2004.

Pärast seda kuupäeva esitatud makseteatistele MSOS § 952 kohaldada ei saa. Seetõttu ei ole

asjassepuutuvad ka meresõiduohutuse seaduse ülejäänud kohaldamata jäetud sätted.

Kuni 24. aprillini 2004 kehtinud KMSK § 6 punkti 1 alapunkt 13 ja selle alusel antud Vabariigi

Valitsuse määrus ja teede- ja sideministri määrus olid justiitsministri hinnangul vastuolus PS §-

ga 113, kuna neis sätestatud avalik-õiguslikud rahalised kohustused tuleb sätestada seaduses.

Kui Riigikohus peaks siiski leidma, et MSOS § 952 on ka alates 25. aprillist 2004 kehtinud tasusid

puudutavas vaidluses asjassepuutuv säte, siis on see säte vastuolus põhiseadusega seetõttu, et see

näeb ette tagasiulatuva mõjuga koormavate haldusaktide andmine.

11. Majandus- ja kommunikatsiooniminister leiab, et KMSK § 6 punkti 1 alapunkti 13 alusel antud

määrused kehtestati nende andmise ajal kehtinud seaduse alusel, need olid volitusnormiga kooskõlas

ja vastasid nende andmise ajal formaalselt seaduse nõuetele.

Meresõiduohutuse seaduse kohaldamata jäetud sätete kohta leiab majandus- ja

kommunikatsiooniminister, et need on põhiseadusega kooskõlas. MSOS 111. peatükk võimaldab

normiadressaadil aru saada talle pandud kohustusest tasuda tuletornitasu ja navigatsioonitasu - kõik

selle kohustuse elemendid on selgelt näidatud. Isiku õigus korraldusele ja menetlusele (PS § 14) oli

tagatud, kuna meresõiduohutuse seaduse alusel toimuvale menetlusele kohaldati haldusmenetluse

seadust. Ei olnud vaid maksmata tasude sundkorras sissenõudmist võimaldavat sätet. See aga ei

takistanud isikutel seadusega pandud kohustuste täitmist. Õigusriigis lähtutakse eeldusest, et isik

täidab õigusaktidega pandud kohustusi eelkõige vabatahtlikult.

MSOS § 952 on põhiseadusega kooskõlas. See säte ei loo võimalust anda tagasiulatuva mõjuga

koormavaid haldusakte, vaid sätestab mehhanismi juba tekkinud kohustuse täitmise tagamiseks.

MSOS § 952 on menetlusnorm, samas kui materiaalõiguslik kohustus tuleneb MSOS §-dest 501 ja

502. Haldusmenetluse põhimõtete kohaselt kohaldatakse haldusakti andmise või toimingu tegemise

ajal kehtinud menetlusnorme ja kohustuse tekkimise aluseks oleva sündmuse ajal kehtinud

materiaalõiguse norme.

Isegi juhul, kui asuda seisukohale, et MSOS § 952 riivab selle adressaatide õigusi, tuleb seda riivet

pidada proportsionaalseks.

Igal juhul ei ole muud sätted peale MSOS § 952 asjassepuutuvad põhiseaduslikkuse järelevalve

kohtumenetluse seadustiku (RT I 2002, 29, 174; PSJKS) § 14 lõike 2 tähenduses. Nii kaubandusliku

meresõidu koodeksi põhjal antud määruste kui ka meresõiduohutuse seaduse alusel esitatud arved on

haldusaktid, mida kinnitab ka Riigikohtu otsus asjas nr 3-2-1-55-08 (punkt 11). Need haldusaktid on

endiselt kehtivad ja seda kehtivust ei mõjuta haldusaktide aluseks olevate üldaktide sätete kehtetuks

tunnistamine. Põhiseadusvastaseks tunnistatud üldaktid ja neile tuginevad üksikaktid ei ole tühised

ehk kehtetud algusest peale. Seetõttu jääks olukord kõikide kohaldamata jäetud sätete kehtetuks

tunnistamise korral samaks - tuletorni- ja navigatsioonitasu maksmist ei saaks endiselt nõuda, kuigi

võimaliku nõude aluseks olevad haldusaktid kehtiksid edasi.

12. Õiguskantsler leiab kohaldamata jäetud sätete asjassepuutuvust analüüsides, et MSOS §-d 502 ja

504-507 ei ole asjassepuutuvad sätted osas, milles reguleeritakse MSOS §-s 501 nimetatud

navigatsioonitasu, kuna seda tasu ei ole nõutud põhikohtuasjas tühistatud makseteatistega.

KMSK § 6 punkti 1 alapunkti 13 ja selle alusel antud Vabariigi Valitsuse määruse ja teede- ja

sideministri määruse alusel nõutavad tuletorni- ja jäämurdetasud on avalik-õiguslikud tasud, mis

kuuluvad PS § 113 kaitsealasse. Kuna KMSK § 6 punkti 1 alapunktis 13 volitati tuletorni- ja

jäämurdetasu kohustust kehtestama Vabariigi Valitsust, kes võis volituse edasi anda teede- ja

sideministrile, ning selle tasu maksmise kohustust reguleeritigi teede- ja sideministri määrusega, siis

riivas see säte PS § 113 kaitseala. Kuna KMSK § 6 punkti 1 alapunktis 13 ei sätestatud ühtegi

maksusuhte elementi ega piiratud täitevvõimu diskretsiooniõigust nimetatud maksusuhte elementide

sätestamisel, siis on see säte õiguskantsleri hinnangul vastuolus PS §-ga 113 koostoimes PS § 3

lõikega 1. Seadusereservatsiooni põhimõtte kohaselt on põhiseadusvastase volitusnormi alusel antud

määrused (praegusel juhul Vabariigi Valitsuse määrus ja teede- ja sideministri määrus) samuti

põhiseadusega vastuolus.

MSOS § 501 lõike 1 ja §-de 502 ning 504-507 25. aprillist 2004 kuni 2. juunini 2005 kehtinud

redaktsiooni tuletornitasu puudutava osa kohta leiab õiguskantsler, et need sätted ei riiva õigust

korraldusele ja menetlusele, kuna haldusmenetluse seaduse kohaldamisega on tagatud PS § 14

miinimumnõuetele vastav menetlus tuletornitasu nõudmisel. Kuigi avalik-õigusliku rahalise

kohustuse maksmapanekuks on tarvis sätestada ka sunnivahendid, mida kasutatakse siis, kui seda

kohustust ei täideta, ei tähenda nende vahendite puudumine veel selle kohustuse materiaalõigusliku

aluse põhiseadusvastasust. Lähtudes PS § 3 lõikes 1 sätestatud üldise seadusereservatsiooni

põhimõttest, ei saa riik kohustatud isiku vastu kasutada põhiõigusi piiravaid abinõusid haldusakti

täitmise tagamiseks, kui selleks puuduvad seaduses sätestatud alused. Avalik-õiguslik rahaline

kohustus eksisteerib aga sõltumata sellest. Seda seisukohta toetab ka PS §-st 19 tulenev üldine

seaduste järgimise põhikohustus.

MSOS § 952 kohta märgib õiguskantsler, et kuna see võimaldab koosmõjus MSOS § 507 lõikega 2

rakendada sundtäitmise abinõusid enne nende sätete jõustumist tekkinud tuletorni- ja jäämurdetasu

maksmise kohustuse täitmiseks, siis on neil sätteil isikute suhtes ebasoodus tagasiulatuv mõju.

Küsimus on aga selles, kas see mõju on lubatav.

Kuna MSOS §-s 952 ei ole sätestatud tasu maksmise kohustust, sõltub selle sätte põhiseaduspärasus

esmalt sellest, kas tasu maksmise kohustus, mille kohta võib kontrollitava sätte alusel anda

sundtäidetava makseteatise, oli kooskõlas põhiseadusega. Kuna 24. aprillini 2004 kehtinud KMSK

§ 6 punkti 1 alapunkti 13 alusel ettenähtud tuletorni- ja jäämurdetasud olid põhiseadusega vastuolus,

siis on ka MSOS § 952 põhiseadusega vastuolus osas, milles sätestati VTA-le õigus esitada kuni

24. aprillini 2004 kehtinud KMSK § 6 punkti 1 alapunktis 13 ettenähtud tuletorni- ja jäämurdetasude

kohta esitatud arve reederi või laevaagendi poolt tasumata jätmisel reederile või laevaagendile MSOS

§ 504 lõikes 3 nimetatud makseteatis.

MSOS § 501 lõike 1 ja §-de 502 ning 504-507 25. aprillist 2004 kuni 2. juunini 2005 kehtinud

redaktsiooni kohta leiab õiguskantsler, et nende sätete suhtes sundtäitmise võimaluse tagasiulatuv

kehtestamine riivab küll usalduskaitse ja õiguspärase ootuse põhimõtteid, mis tulenevad PS §-st 10,

kuid selle riive kasuks räägib kaalukas avalik huvi ja see riive on proportsionaalne. Riigil on

legitiimne huvi põhiseaduspäraselt kehtestatud avalik-õiguslikud rahalised kohustused maksma panna

ning tasud sisse nõuda. Lisaks on vajadus tagada nende isikute, kes nõutud tuletornitasu maksid ja

täitsid PS § 19 lõikes 2 sätestatud seaduste järgimise kohustust, ning isikute, kes seda mingil põhjusel

ei teinud, võrdne kohtlemine. Isikutel, kes on ajavahemikus 25. aprill 2004 kuni 2. juuni 2005

tuletornitasu maksnud, ei ole alust seda tasu tagasi nõuda. Seega saaksid isikud, kes tuletornitasu ei

maksnud, endale õigusvastase käitumisega eelise. Sellise eelise saamine ei ole aga kooskõlas

usalduskaitse põhimõtte eesmärgiga, milleks on tagada ennekõike isiku õiguspäraselt omandatud

õiguspositsioonide kaitse.

KOHALDAMATA JÄETUD SÄTTED

13. Meresõiduohutuse seaduse § 952 sätestab:

"§ 952. Veeteede Ameti poolt reederile või laevaagendile esitatud arved

(1) Veeteede Ametil on õigus kaubandusliku meresõidu koodeksi 2004. aasta 24. aprillini kehtinud

redaktsiooni § 6 punkti 1 alapunktis 13 ettenähtud tuletorni- ja jäämurdetasude ning käesoleva

seaduse §-s 501 ettenähtud tuletorni- ja navigatsioonitasude kohta esitatud arve reederi või

laevaagendi poolt tasumata jätmisel esitada reederile või laevaagendile käesoleva seaduse § 504

lõikes 3 nimetatud makseteatis. Makseteatises kajastatud tasude tasumise tähtaeg on 30 päeva

makseteatise saamisest arvates.

(2) Makseteatises kajastatud tasumisele kuuluvad tasud arvutatakse arvete esitamise ajal kehtinud

õigusaktide alusel."

14. Kaubandusliku meresõidu koodeks sätestas 24. aprillini 2004 kehtinud redaktsioonis:

[---]

"§ 6. Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium kavandab ja viib ellu merenduse arengu ja

meresõidu ohutuse poliitikat.

1. Vabariigi Valitsus või tema volitusel majandus- ja kommunikatsiooniminister kehtestab oma

määrusega:

[---]

13) tuletorni- ja jäämurdetasude määrad ning soodustuste kohaldamise alused ja korra;"

15. 24. aprillini 2004 kehtinud Vabariigi Valitsuse 7. jaanuari 1997. aasta määrus nr 1 "Volituste

andmine kaubandusliku meresõidu koodeksist tulenevate õigusaktide kehtestamiseks" sätestas:

"Kaubandusliku meresõidu koodeksi (RT 1991, 46-48, 577; RT I 1993, 65, 923; 1995, 54, 882; 1996,

78, 1380) paragrahvi 6 punkti 1 alusel Vabariigi Valitsus määrab:

Volitada teede- ja sideministrit kehtestama oma määrusega:

[---]

13) lootsi-, tuletorni- ja jäämurdetasude määrad ning soodustuste kohaldamise alused ja korra;"

16. 24. aprillini 2004 kehtinud teede- ja sideministri 12. detsembri 2001. aasta määrus nr 113

"Tuletorni- ja jäämurdetasude määrad ning soodustuste kohaldamise alused ja kord" sätestas

tuletorni- ja jäämurdetasude määrad ning nende arvestamise korra (1. peatükk) ning soodustuste

kohaldamise alused ja korra (2. peatükk).

17. Meresõiduohutuse seadus sätestas 25. aprillist 2004 kuni 2. juunini 2005 kehtinud redaktsioonis:

[---]

"§ 501. Tuletornitasu ja navigatsioonitasu

(1) Tuletornitasu on tasu üldkasutatavale veeteele meresõiduohutuse tagamiseks paigaldatud

navigatsioonialase infrastruktuuri kasutamise eest.

[---]

§ 502. Tasu maksja

Tuletornitasu ja navigatsioonitasu tasub reeder või laevaagent.

[---]

§ 504. Tuletornitasu ja navigatsioonitasu arvestamine ning makseteatis

(1) Veeteede Amet arvestab tuletornitasu ja navigatsioonitasu üks kord ööpäevas laeva saabumise

eest sadamasse või sadama reidile, kui reidil olles laeva lastitakse, lossitakse, täiendatakse varudega

(toit, vesi jms), remonditakse või on laev muul sellisel viisil seotud äritegevusega.

(2) Veeteede Amet esitab reederile või laevaagendile tasumisele kuuluva tuletornitasu ja

navigatsioonitasu kohta makseteatise, mis koostatakse laeva ülddeklaratsiooni või lootsikviitungi

alusel. Regulaarliinil sõitva laeva kohta esitatakse makseteatis kalendrikuu kohta järgneva kuu

5. kuupäevaks.

(3) Makseteatises märgitakse maksja nimi ja aadress, tasumisele kuuluv tuletornitasu ja

navigatsioonitasu, selle arvutamise alused, tasumäära vähendused või suurendused, võimaldatavad

soodustused ning maksmise tähtpäev.

(4) Makseteatises märgitakse maksmise tähtajaks vähemalt kümne tööpäeva.

(5) Regulaarliinil sõitva laeva eest makstakse tuletornitasu ja navigatsioonitasu järgneva kuu

25. kuupäevaks.

§ 505. Tuletornitasu ja navigatsioonitasu määrad

Tuletornitasu ja navigatsioonitasu makstakse järgmistes määrades:

Laeva kogumahutavus (GT)

Tuletornitasu

(kroonides)

Navigatsioonitasu

(kroonides)

100-250

251-500

1280

501-1000

1920

1001-1500

2560

1500

1501-2000

3200

2000

2001-3000

3840

2700

3001-5000

5120

3700

5001-7500

6400

6000

7501-10 000

8960

8500

10 001-12 500

11 520

11 000

12 501-15 000

14 080

13 200

15 001-18 000

16 640

15 500

18 001-24 000

19 200

17 500

24 001-30 000

25 600

19 700

30 001-40 000

32 000

23 500

40 001-60 000

38 400

28 000

60 001-75 000

44 800

32 000

üle 75 000

51 000

35 000

§ 506. Tuletornitasu ja navigatsioonitasu maksmine

(1) Reeder või laevaagent on makseteatise alusel kohustatud kandma tuletornitasu ja

navigatsioonitasu üle Veeteede Ameti pangakontole makseteatises märgitud tähtpäevaks.

(2) Veeteede Amet esitab reederile või laevaagendile saldoteatise tasu laekumise kohta üks kord

kvartalis.

§ 507. Viivis

(1) Kui reeder või laevaagent ei ole tasunud tuletornitasu või navigatsioonitasu makseteatises

märgitud tähtpäevaks, on ta kohustatud maksma tähtpäevaks tasumata summalt viivist 0,019 protsenti

päevas, kuid kogusummas mitte rohkem kui Veeteede Ameti poolt temale esitatud makseteatises

märgitud tuletornitasu või navigatsioonitasu.

(2) Ülekandmata tasult arvestatakse viivist tasu maksmise tähtpäevale järgnevast päevast kuni tasu

maksmise päevani."

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

18. Tallinna Halduskohtu otsuses põhiseadusega vastuolus olevaks tunnistatud ja kohaldamata jäetud

sätted jagunevad kahte gruppi. Esimesse gruppi kuuluvad sätted, mille alusel esitas VTA AS-ile

Tallink Grupp makseteatise nr 1 ja AS-ile Hansatee Cargo makseteatise nr 7. Need on:

1) KMSK § 6 punkti 1 alapunkt 13;

2) Vabariigi Valitsuse määruse punkt 13;

3) teede- ja sideministri määrus, mille koosmõjus sätestati tuletorni- ja jäämurdetasu maksmise

kohustus muu hulgas ajavahemiku 1. mai 2003 kuni 24. aprill 2004 kohta;

4) MSOS § 952, mis loob eelduse tuletorni- ja jäämurdetasu maksmise kohustuste sundtäitmiseks.

19. Teise gruppi kuuluvad sätted, mida kohaldades esitas VTA AS-ile Tallink Grupp makseteatise

nr 2 ja AS-ile Hansatee Cargo makseteatise nr 8. Need on:

1) MSOS § 501 lg 1, § 502, §-d 504-507, millega sätestati tuletornitasu maksmise kohustus alates

25. aprillist 2004;

2) MSOS § 952, mis loob eelduse selle kohustuse sundtäitmiseks.

20. Kolleegium hindab esmalt esimesse gruppi kuuluvate sätete asjassepuutuvust põhikohtuasja

lahendamisel ja nende sätete vastavust põhiseadusele (I) ning seejärel teeb sama teise grupi

sätetega (II).

I

21. PSJKS § 14 lõike 2 järgi peab säte, mille põhiseaduspärasust Riigikohus hindab, olema

põhivaidluse lahendamisel asjassepuutuv. Riigikohtu praktika kohaselt on asjassepuutuv säte, mis on

kohtuasja lahendamisel otsustava tähtsusega (vt nt Riigikohtu üldkogu (RKÜK) 22. detsembri

2000. aasta otsus asjas nr 3-4-1-10-00, punkt 10). Säte on otsustava tähtsusega siis, kui kohus peaks

asja lahendades normi põhiseadusele mittevastavuse korral otsustama teisiti kui selle põhiseadusele

vastavuse korral (vt nt RKÜK 28. oktoobri 2002. aasta otsus asjas nr 3-4-1-5-02, punkt 15).

22. Tallinna Halduskohus rahuldas 5. juuni 2009. aasta otsusega AS-i Tallink Grupp ja AS-i Hansatee

Cargo kaebused ja tühistas teiste seas VTA makseteatised nr 1 ja 7. Nende makseteatiste õigusliku

alusena on kohtuotsuse kohaselt märgitud MSOS § 952 lõiked 1 ja 2. MSOS § 952 lõike 2 järgi

arvutatakse makseteatise alusel tasumisele kuuluvad tasud arvete esitamise ajal kehtinud õigusaktide

põhjal, mistõttu sõltub tühistatud makseteatiste õiguspärasus kõigepealt sellest, kas arvete esitamise

ajal kehtinud õigusaktid olid põhiseadusega kooskõlas.

23. Makseteatistes nr 1 ja 7 näidatud ajavahemikel, mille eest VTA tasu nõudis, oli tuletorni- ja

jäämurdetasu maksmise kohustus sätestatud teede- ja sideministri määruses, mis oli kehtestatud

KMSK § 6 punkti 1 alapunkti 13 alusel antud Vabariigi Valitsuse määruse punkti 13 alusel. Kui

volitusnorm ja selle alusel antud määrused on põhiseadusega vastuolus, siis peab kohus jätma need

sätted kohaldamata ja makseteatised tühistama ehk otsustama teisiti kui nende põhiseadusele

vastavuse korral, mil kohus peaks jätma makseteatised tühistamata ja kaebuse rahuldamata. Järelikult

on tegemist põhikohtuasja lahendamiseks otsustava tähtsusega sätetega ja seeläbi ka asjassepuutuvate

sätetega.

Vabariigi Valitsuse määruse punkt 13 ei ole siiski asjassepuutuv osas, milles see puudutab ka

lootsitasusid, kuna põhivaidlus ei puudutanud neid tasusid.

24. Tallinna Halduskohus on asjassepuutuvaks lugenud ka MSOS § 952. Makseteatiste nr 1 ja 7 puhul

tuleb aga kohaldada selle sätte esimese lõike esimesest lausest osa, mis annab VTA-le õiguse esitada

"kaubandusliku meresõidu koodeksi 2004. aasta 24. aprillini kehtinud redaktsiooni § 6 punkti 1

alapunktis 13 ettenähtud tuletorni- ja jäämurdetasude [---] kohta esitatud arve reederi või laevaagendi

poolt tasumata jätmisel reederile või laevaagendile [MSOS] § 504 lõikes 3 nimetatud makseteatis."

Kui see norm ei vasta põhiseadusele, peab kohus jätma selle sätte kohaldamata. Selle kohaldamata

jätmisega langeb aga ära teistkordse makseteatise esitamise õiguslik alus, mistõttu tuleb vaidlustatud

makseteatised tühistada. Järelikult on ka see säte põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse jaoks

asjassepuutuv.

25. Tuletorni- ja jäämurdetasu on avalik-õiguslikud rahalised kohustused, mis ei ole seaduses riikliku

maksuna või lõivuna nimetatud, kuid mis oma sisu järgi kuuluvad PS § 113 kaitsealasse. Tegemist on

avalik-õiguslike rahaliste kohustustega, kuna vaidlusalust tasu saab nõuda ainult riik VTA kaudu, tasu

ei sõltu teenusest ning tasu suuruse aluseks on õigusaktides ettenähtud määrad. Kaubandusliku

meresõiduohutuse koodeksi ja meresõiduohutuse seaduse kohaselt oli ja on VTA ja jäämurde- ja

tuletornitasu maksmiseks kohustatud subjektide vahelised suhted võimusuhted, kus Veeteede Amet

omab riigilt saadud võimuvolitusi jäämurde- ja tuletornitasu kogumisel ja makse suuruse

kontrollimisel (Riigikohtu tsiviilkolleegiumi eespool viidatud otsus kohtuasjas nr 3-2-1-55-08,

punkt 10).

26. PS § 113 kohaselt sätestab riiklikud maksud, koormised, lõivud, trahvid ja sundkindlustuse

maksed seaduses. Riigikohus on leidnud, et PS § 113 kaitsealas on kõik avalik-õiguslikud rahalised

kohustused, sõltumata sellest, kuidas neid ühes või teises õigusaktis nimetatakse (RKÜK eespool

viidatud otsus kohtuasjas nr 3-4-1-10-00, punkt 20).

27. PS § 113 eesmärk on saavutada olukord, kus kõik avalik-õiguslikud rahalised kohustused

kehtestatakse üksnes Riigikogus vastu võetud ja seadusena vormistatud õigusaktiga (vt RKÜK

eespool viidatud otsus kohtuasjas nr 3-4-1-10-00, punktid 20 ja 21).

28. PS §-st 113 tulenev nõue, et avalik-õiguslik rahaline kohustus peab olema sätestatud seadusega,

tähendab seda, et avalik-õigusliku rahalise kohustuse elemendid peavad olema kindlaks määratud

seaduses. Nende elementide hulka võivad kuuluda kohustuse tekkimise alus ja kohustatud subjekt,

kohustuse suurus või selle kindlakstegemise tingimused, tasumise või sissenõudmise kord ja muud

kohustuse olemuslikud tunnused.

29. PS §-st 113 tuleneb isiku subjektiivne õigus riigi vastu (vt RKÜK eespool viidatud otsus

kohtuasjas nr 3-4-1-10-00, punkt 22 ja Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi

(RKPJK) 26. novembri 2007. aasta otsus kohtuasjas nr 3-4-1-18-07, punkt 25). Seadus riivab PS

§ 113 kaitseala juhul, kui volitab täidesaatvat võimu kindlaks määrama mõnda maksusuhte elementi.

Määrus riivab PS § 113 kaitseala juhul, kui määrab kindlaks maksusuhte elemendi (RKPJK eespool

viidatud otsus kohtuasjas nr 3-4-1-18-07, punkt 26).

30. Kuna KMSK § 6 punkti 1 alapunktis 13 delegeeriti tuletorni- ja jäämurdetasu kehtestamine

Vabariigi Valitsusele, kes võis volituse edasi anda teede- ja sideministrile, ning tuletorni- ja

jäämurdetasu maksmise kohustust reguleeris teede- ja sideministri määrus, riivas vaidlusalune

regulatsioon PS § 113 kaitseala.

31. PS § 11 esimene lause lubab põhiõigusi riivata üksnes kooskõlas põhiseadusega. Põhiõigusi

riivav õigustloov akt on põhiseadusega kooskõlas, kui see on nii formaalselt kui ka materiaalselt

põhiseaduspärane. Formaalne kooskõla põhiseadusega tähendab, et põhiõigusi piirav õigustloov akt

peab vastama põhiseaduse pädevus-, menetlus- ja vorminõuetele ning määratuse ja

seadusereservatsiooni põhimõtetele (vt RKPJK eespool viidatud otsus kohtuasjas nr 3-4-1-18-07,

punkt 35 ja selles viidatud kohtupraktika).

32. Põhiseaduse § 3 lõike 1 esimese lause kohaselt teostatakse riigivõimu üksnes põhiseaduse ning

sellega kooskõlas olevate seaduste alusel. Põhiseaduse § 3 lõike 1 esimeses lauses on sätestatud

üldine seadusereservatsiooni põhimõte (vt RKÜK eespool viidatud otsus kohtuasjas nr 3-4-1-10-00,

punkt 28 ja RKPJK 13. juuni 2005. a otsus kohtuasjas nr 3-4-1-5-05, punkt 9). Üldise

seadusereservatsiooni põhimõte piiritleb seadusandliku ning täidesaatva võimu pädevust.

Põhiseadus ei välista, et seadusandja delegeerib osa oma seadusandlikust pädevusest täitevvõimule.

Üldine seadusereservatsiooni põhimõte keelab seadusandjal täitevvõimule delegeerida seda, milleks

põhiseadus kohustab seadusandjat ennast.

33. Põhiseaduse § 113 kohustab kõiki avalik-õiguslikke rahalisi kohustusi kehtestama seadusandjat.

Riigikohus on siiski möönnud, et seadusandaja võib delegeerida avalik-õigusliku rahalise kohustuse

kehtestamise täidesaatvale võimule, kui see tuleneb rahalise kohustuse iseloomust ja seadusandja

määrab kindlaks diskretsiooni ulatuse, mis võib seisneda kohustuse alam- ja ülemmäära seadusega

sätestamises, kohustuse suuruse arvestamise aluste kehtestamises või muus, mis tagab selle suuruse

kindlaksmääramise objektiivsetel alustel, võimaldab kohustatud subjektil piisava täpsusega näha ette

kohustuse ulatust ja selle täitmise üksikasju ning tagab isikute võrdse kohtlemise (vt RKPJK 1. juuli

2008. aasta otsus kohtuasjas nr 3-4-1-6-08, punkt 41).

34. Üldise seadusereservatsiooni põhimõttest tuleneb ka nõue, et täitevvõimu tohib kasutada, kui

selleks on seaduse volitus (RKÜK eespool viidatud otsus kohtuasjas nr 3-4-1-10-00, punkt 28). Selle

põhimõtte kohaselt vajab põhiõiguste piiramine seadusandjast alamalseisva organi poolt seadusandja

volitust (RKPJK eespool viidatud otsus kohtuasjas nr 3-4-1-5-05, punkt 9). Sama eesmärki teenivad

ka PS § 87 lõige 6, mille kohaselt annab Vabariigi Valitsus määrusi ja korraldusi seaduse alusel ja

täitmiseks, ja PS § 94 lõige 2, mille kohaselt ka minister annab määrusi seaduse alusel ja täitmiseks.

Seadusereservatsiooni põhimõttest tulenevalt on põhiseadusvastase volitusnormi alusel antud määrus

põhiseadusega vastuolus.

35. Kolleegium tuvastas eespool punktis 30, et KMSK § 6 punkti 1 alapunktis 13 volitati Vabariigi

Valitsust kehtestama tuletorni- ja jäämurdetasu maksmise kohustust ning riivati PS § 113 kaitseala.

Kolleegiumi hinnangul on üldise maksupõhiõiguse selline riive formaalselt vastuolus põhiseaduse § 3

lõike 1 esimese lausega ning §-ga 113.

36. Kolleegium tuvastas ka seda, et Vabariigi Valitsuse määrusega anti tuletorni- ja jäämurdetasu

kehtestamise õigus edasi teede- ja sideministrile ja riivati sellega PS § 113 kaitseala. Seejuures ei

seadnud seadus täitevvõimule mingeid, käesoleva otsuse punktis 33 nimetatud piiranguid.

Kolleegiumi hinnangul on Vabariigi Valitsuse määruse punktist 13 tulenev üldise maksupõhiõiguse

riive samuti formaalselt vastuolus põhiseaduse § 3 lõike 1 esimese lausega ning §-ga 113.

Vabariigi Valitsuse määruse punkt 13 tugines põhiseadusvastasele volitusnormile. Põhiseadusvastase

volitusnormi alusel antud Vabariigi Valitsuse määruse punkt 13 on formaalselt vastuolus ka PS § 3

lõike 1 esimese lausega ning PS § 87 lõikega 6.

Kolleegium tuvastas samuti, et teede- ja sideministri määrus kehtestas kõik tuletorni- ja jäämurdetasu

maksmise kohustuse elemendid ja riivas sellega PS § 113 kaitseala. Ka see määrus on seetõttu

formaalselt vastuolus PS § 3 lõike 1 esimese lausega ja PS §-ga 113, samuti PS § 94 lõikega 2.

37. MSOS § 952 lõige 1, mis jõustus 16. novembril 2008, sätestas õigusliku aluse esitada

laevaagendile või reederile MSOS § 504 lõikes 3 nimetatud makseteatis, kui laevaagent või reeder on

jätnud tasumata kuni 24. aprillini 2004 kehtinud KMSK § 6 punkti 1 alapunkti 13 ja selle alusel antud

määruste kohaselt esitatud arve. MSOS § 952 lõikes 2 on sätestatud, et tasumisele kuuluvad tasud

arvutatakse tasu maksmise kohustuse ajal kehtinud õigusaktide alusel. MSOS § 952 kohaldatakse

koos selle sättega samal kuupäeval jõustunud MSOS § 507 lõikega 2, mille kohaselt on tuletornitasu

ja navigatsioonitasu maksmise aluseks olev makseteatis (mida reguleerib MSOS § 504) haldusakt

avalik-õigusliku rahalise kohustuse täitmiseks täitemenetluse seadustiku § 2 lõike 1 punkti 21

tähenduses ja VTA võib anda seda sundtäitmiseks.

38. Kuna MSOS § 952 ei ole kehtestanud iseseisvaid tasu maksmise kohustusi, siis sõltub selle

põhiseaduspärasus esmalt sellest, kas tasu maksmise kohustus, mille kohta võib selle sätte alusel anda

sundtäidetava makseteatise, oli kooskõlas põhiseadusega. Kuna KMSK § 6 punkti 1 alapunkti 13

alusel antud määrused olid põhiseadusega vastuolus, siis on ka selle kohustuse tagantjärele

sundtäitmise sätestamine põhiseadusega vastuolus.

39. Võttes arvesse käesoleva otsuse punktides 35 ja 36 sedastatut, tunnistab kolleegium KMSK § 6

punkti 1 alapunkti 13 24. aprillini 2004 kehtinud redaktsiooni, Vabariigi Valitsuse 7. jaanuari

1997. aasta määruse nr 1 "Volituste andmine kaubandusliku meresõidu koodeksist tulenevate

õigusaktide kehtestamiseks" punkti 13 osas, milles anti teede- ja sideministrile volitus kehtestada

tuletorni- ja jäämurdetasude määrad ning soodustuste kohaldamise alused ja kord, samuti teede- ja

sideministri 12. detsembri 2001. aasta määruse nr 113 "Tuletorni- ja jäämurdetasude määrad ning

soodustuste kohaldamise alused ja kord" põhiseadusega vastuolus olnuks.

Võttes arvesse eespool punktis 38 sedastatut, tunnistab kolleegium MSOS 952 lõike 1 esimese lause

osa "kaubandusliku meresõidu koodeksi 2004. aasta 24. aprillini kehtinud redaktsiooni § 6 punkti 1

alapunktis 13 ettenähtud tuletorni- ja jäämurdetasude ning" põhiseadusega vastuolus olevaks ja

kehtetuks.

II

40. Tallinna Halduskohus tühistas 5. juuni 2009. aasta otsusega lisaks makseteatistele nr 1 ja 7 ka

VTA makseteatised nr 2 ja 8. Nende makseteatiste õigusliku alusena on kohtuotsuse kohaselt samuti

märgitud MSOS § 952 lõiked 1 ja 2, kuid need makseteatised puudutasid arveid, mis kaebajad olid

jätnud tasumata pärast seda, kui 25. aprillil 2004 jõustus tuletorni- ja jäämurdetasu seadusega

kehtestav meresõiduohutuse seaduse 111. peatükk. Ka nende makseteatiste õiguspärasus sõltub

kõigepealt sellest, kas tuletornitasu maksmise kohustuse tekkimise ajal kehtinud sätted olid

põhiseadusega kooskõlas.

41. Makseteatistes nr 2 ja 8 näidatud ajavahemikel, mille eest VTA tasu nõuab, oli tuletornitasu

maksmise kohustus sätestatud MSOS § 501 lõikes 1, §-s 502 ning §-des 504-507. Kui need sätted ei

vasta põhiseadusele, siis peab kohus jätma need kohaldamata ja makseteatised tühistama ehk

otsustama teisiti kui nende põhiseadusele vastavuse korral. Järelikult on tegemist põhikohtuasja

lahendamiseks otsustava tähtsusega sätetega ja seeläbi ka asjassepuutuvate sätetega.

Kolleegium täpsustab siiski, et kuna Tallinna Halduskohtu otsusest ei nähtu, et kõnesolevate

makseteatistega oleks kaebajatelt nõutud ka navigatsioonitasu, siis on MSOS § 502 ja §-d 504-507

asjassepuutuvad vaid osas, milles need puudutavad MSOS § 501 lõikes 1 nimetatud tuletornitasu.

42. Tallinna Halduskohus on asjassepuutuvaks lugenud ka MSOS § 952. Makseteatiste nr 2 ja 8 puhul

tuleb aga kohaldada selle sätte esimese lõike esimesest lausest osa, mis annab VTA-le õiguse esitada

"[MSOS] §-s 501 ettenähtud tuletorni- ja navigatsioonitasude kohta esitatud arve reederi või

laevaagendi poolt tasumata jätmisel esitada reederile või laevaagendile [MSOS] § 504 lõikes 3

nimetatud makseteatis". Selle normi põhiseadusele mittevastavuse korral peab kohus jätma selle sätte

kohaldamata, millega langeb ära teistkordse makseteatise esitamise õiguslik alus, mistõttu tuleb

vaidlustatud makseteatised tühistada. Järelikult on ka see säte põhiseaduslikkuse järelevalve

menetluse jaoks asjassepuutuv säte.

43. Tallinna Halduskohus leidis MSOS § 501 lõike 1, § 502 ja §-de 504-507 kohta, et need sätted

riivavad PS §-st 14 tulenevat õigust korraldusele ja menetlusele. Kuna praeguse juhtumi puhul on

tegemist haldusõiguse valdkonda kuuluva küsimusega, siis tuleb asuda seisukohale, et need sätted

võivad põhimõtteliselt riivata õigust heale haldusele, mis konkretiseerib õigust korraldusele ja

menetlusele haldusõiguse valdkonnas (vt RKPJK 17. veebruari 2003. aasta otsus kohtuasjas

nr 3-4-1-1-03, punkt 16).

44. Õigusele heale haldusele vastab riigi kohustus luua haldusõiguse valdkonnas isikute õiguste ja

vabaduste kaitseks tõhusad menetlused, milles on isikutele muude õiguste seas tagatud õigus tutvuda

oma juhtumit puudutava teabega, õigus olla ära kuulatud, õigus nõuda haldusorganilt põhistatud

otsust ja õigus vaidlustada haldusorgani otsust.

Õigus heale haldusele ei hõlma isiku õigust nõuda, et haldusotsuste täitmiseks oleks olemas

sunnivahendid, kui nende sunnivahendite kasutamisest ei sõltu isiku muude õiguste kaitse.

Kolleegiumi hinnangul tuleb eristada kohustust kehtestavate materiaalõiguslike sätete rakendamiseks

mõeldud menetlust sellest menetlusest, mis on mõeldud sunnivahendite kohaldamiseks juhul, kui

materiaalõiguslikku kohustust ei täideta. Õigust heale haldusele saab riivata mõlemas menetluses.

Samas asjaolu, et materiaalõigusliku kohustuse rakendamise menetlusele ei ole liidetud menetlust,

mis võimaldaks isikut sundida seda kohustust täitma, ei saa riivata õigust heale haldusele. Õigusega

heale haldusele oleks kokkusobimatu, kui isikul oleks selle toel võimalik nõuda, et avalik võim

kasutaks tema vastu sunnivahendeid, kui ta on mõne kohustuse jätnud täitmata. Samuti oleks selle

õigusega kokkusobimatu, kui ainuüksi niisuguste sunnivahendite puudumisel oleks isikul võimalik

nõuda, et põhiseadusega vastuolus olevaks tunnistataks ka sätted, milles on kehtestatud

materiaalõiguslik kohustus ja selle rakendamise haldusmenetlus.

45. Kolleegium ei nõustu seega Tallinna Halduskohtu seisukohaga, et MSOS § 501 lõige 1, § 502 ja

§-d 504-507 ei taganud õigust heale haldusele, kuna neis oli sätestatud küll kohustus, ent jäetud

kehtestamata see, mil moel avalik võim tagab sätestatud kohustuse täitmise. See, et neis sätteis

kehtestatud avalik-õigusliku rahalise kohustuse täitmiseks ei olnud kehtestatud sundtäitmise

võimalust, ei riiva isiku õigust heale haldusele.

46. MSOS § 501 lõige 1, § 502 ja §-d 504-507 võivad siiski riivata õigust heale haldusele seetõttu, et

nende sätetega kehtestatud materiaalõigusliku kohustuse rakendamiseks mõeldud menetlus ei vasta

põhiseaduse nõuetele ega taga isikute põhiõigusi ja vabadusi. Kolleegiumi hinnangul ei ole seda

õigust nende sätete puhul siiski riivatud, kuna põhiseaduse nõuetele vastav menetlus on tagatud.

Isikul oli nende sätete põhjal võimalik mõista, kes ja mis olukorras peab tuletornitasu maksma, kui

suur see tasu on ja kuidas seda arvutatakse, millise dokumendi alusel seda tuleb maksta, kuhu tasu

peab laekuma. Kuna tasu menetletakse avalik-õiguslikus menetluses (vt Riigikohtu tsiviilkolleegiumi

20. juuni 2008. aasta otsus kohtuasjas nr 3-2-1-55-08, punkt 10) ja meresõiduohutuse seaduse

üldsätete kohaselt kohaldatakse selles seaduses ette nähtud haldusmenetlusele haldusmenetluse

seadust, siis võib eeldada, et selle seadusega on tagatud ka menetluse kooskõla õigusega heale

haldusele. Haldusmenetluse seaduses täpsustatakse õigust heale haldusele ja teisi haldusülesannete

täitmist puudutavaid põhiseaduslikke põhimõtteid ning realiseeritakse PS §-st 14 tulenevat üldist

põhiõigust korraldusele ja menetlusele (vt selle kohta Riigikohtu halduskolleegiumi 4. aprilli

2003. aasta määrus kohtuasjas nr 3-3-1-32-03, punkt 13).

47. MSOS § 501 lõige 1, § 502 ja §-d 504-507 on seega kolleegiumi hinnangul põhiseadusega

kooskõlas. Tallinna Halduskohtu taotlus tuleb neid sätteid puudutavas osas jätta rahuldamata.

48. MSOS § 952 kohta leiab kolleegium järgmist. MSOS § 952 kohaldamine koosmõjus sama

seaduse §-ga 507 võimaldab anda uue koormava, täitemenetluse seaduse alusel sundtäidetava

haldusakti asjaolude kohta, mis leidsid aset enne sellise võimaluse kehtima hakkamist 16. novembril

2008. Kuna enne nende sätete kehtima hakkamist ei olnud võimalik MSOS §-s 504 nimetatud

haldusaktist tulenevaid nõudeid sundtäita, siis on neil sätteil isikute jaoks ebasoodus tagasiulatuv

mõju maksusuhteile, mis tekkisid enne MSOS § 952 ja § 507 lõike 2 jõustumist.

49. Kolleegium ei nõustu Tallinna Halduskohtu seisukohaga, et tuletornitasude sundtäitmise õiguse

tagasiulatuv kehtestamine on vastuolus PS §-st 10 tuleneva usalduskaitse põhimõttega. Esiteks on

kolleegium eespool tuvastanud, et tuletornitasu kui avalik-õigusliku kohustuse kehtestamine

MSOS 111. peatükis, mis jõustus 25. aprillil 2004, ei ole põhiseadusega vastuolus. Seega on seda

kohustust reguleerivad sätted, mille kohta võib esitada MSOS § 952 alusel sundtäidetava

makseteatise, põhiseadusega kooskõlas ja kohustus õiguspäraselt sundtäidetav.

50. Ka ebasoodsa tagasiulatuva mõju kohta on Riigikohus varem sedastanud, et seadusandjal on

õigus põhiseaduses väljendatud rahva tahet arvestades, riigi üldisi huve silmas pidades ning tegelikku

olukorda ja legaalsuse printsiipi arvesse võttes anda tagasiulatuva mõjuga mittekriminaalõiguslikke

õigusakte (RKPJK 21. detsembri 1994. aasta otsus kohtuasjas nr III-4/A-10/94). Ka Riigikohtu

halduskolleegium on oma praktikas asunud seisukohale, et normile tagasiulatuva jõu andmine ei ole

iseenesest põhiseadusega vastuolus ning et tagasiulatuva jõu võib anda ka koormavale seadusesättele,

kui selleks on põhjendatud vajadus, sellega ei kahjustata ebaproportsionaalselt isiku õiguspärast

ootust ja see regulatsioon ei ole isikule üllatuslik (Riigikohtu halduskolleegiumi 17. märtsi

2003. aasta otsus kohtuasjas nr 3-3-1-11-03, punktid 33 ja 34).

51. Sundtäitmise võimaluse tagasiulatuv kehtestamine siiski riivab kolleegiumi hinnangul

usalduskaitse ja õiguspärase ootuse põhimõtteid, kuid see riive ei ole käesolevas asjas

ebaproportsionaalne. Avalik huvi sundtäitmise tagasiulatuva kehtestamise vastu seisneb praegusel

juhul riigi fiskaalhuvis põhiseaduspäraselt kehtestatud avalik-õiguslikud rahalised kohustused

maksma panna ja tasud sisse nõuda. Samuti on kolleegiumi hinnangul oluline võrdselt kohelda neid

ettevõtjaid, kes õiguspäraselt kehtestatud tasu maksmise kohustust täites järgisid PS § 19 lõikest 2

tulenevat seaduste järgimise põhikohustust, ja ettevõtjaid, kes seda mingil põhjusel rikkusid.

Tuletornitasu maksmata jätnud isikud saaksid endale vaidlusaluse sätte kehtetuks tunnistamisel oma

õigusvastase käitumise tulemusena majandusliku eelise õiguspäraselt käitunud ettevõtjate ees.

Niisuguse eelise omandamine ei ole aga kooskõlas usalduskaitse põhimõttega, mis kaitseb eelkõige

õiguspäraselt omandatud õigusi.

52. Riive mõõdukuse hindamisel juhib kolleegium tähelepanu tõsiasjale, et MSOS § 952 ei muuda

tasu maksmise kohustust, mis oli tekkinud enne selle sätte ja MSOS § 507 lõike 2 kehtima hakkamist

antud haldusaktide (makseteatiste) alusel. Isikutele oli MSOS 111. peatüki põhjal kindlalt teada, et

neil on kohustus tuletornitasu maksta. Seda kohustust ei mõjuta asjaolu, et seadusandja tegevusetuse

tõttu puudus vaidlusalune sundtäitmise võimalus, mis muu hulgas tingis ka selle, et neid tasusid nõuti

ekslikult sisse tsiviilkohtumenetluses (vt eespool viidatud Riigikohtu tsiviilkolleegiumi otsus

kohtuasjas nr 3-2-1-55-08). Lisaks ei võimalda MSOS § 952 automaatset sundtäitmist vanade

makseteatiste alusel, vaid nõuab uue makseteatise esitamist, mille täitmiseks on aega 30 päeva. Alles

selle tähtaja möödumisel muutub makseteatis sundtäidetavaks (TMS § 19 lõige 1). Niisugune sätestus

välistab ettevõtjate jaoks ootamatu sundtäitmise ja võimaldab ettevõtjail endil sundtäitmist ka ära

hoida.

53. Seega ei ole ka MSOS § 952 makseteatisi nr 2 ja 8 puudutavas osas põhiseadusega vastuolus ja

Tallinna Halduskohtu taotlus tuleb selles osas jätta rahuldamata.

Märt Rask, Jüri Ilvest, Peeter Jerofejev, Henn Jõks, Harri Salmann