3-3-1-50-09 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-50-09

Otsuse kuupäev

12. oktoober 2009

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Indrek Koolmeister ja Harri

Salmann

Kohtuasi

Anneli Pikkase (Pikkas) kaebus Harju maavanema 2. septembri

2008. a kirja õigusvastaseks tunnistamise ning Harju

maavanemale ettekirjutuse tegemise nõudes kaebuse esitaja

26. augusti 2008. a taotluse uuesti läbivaatamiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Ringkonnakohtu 4. märtsi 2009. a otsus haldusasjas

nr 3-08-1801

Menetluse alus Riigikohtus

Anneli Pikkase kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Rahuldada kassatsioonkaebus osaliselt.

Tühistada Tallinna Ringkonnakohtu 4. märtsi 2009. a otsus ja Tallinna Halduskohtu

7. novembri 2008. a otsus haldusasjas nr 3-08-1801 ning saata asi uueks arutamiseks Tallinna

Halduskohtule.

Tagastada kautsjon.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Anneli Pikkas omandas 10. detsembril 2003 Keila vallalt Kloogal Kirsi tn 4 maaüksusel asuva

elamu vundamendi ehitusaluse pinnaga 79,8 m2. Nimetatud ehitise oli Eesti Vabariigi

Kaitseministeerium 24. oktoobri 1994. a aktiga nr 01/800-07 Keila vallale üle andnud. Aktist

nähtuvalt kuulus üleantud hoonete juurde majaraamatute nimekiri.

A. Pikkas esitas 5. jaanuaril 2004 Keila Vallavalitsusele avalduse maa ostueesõigusega erastamiseks.

Keila Vallavalitsuse 24. augusti 2004. a korraldusega nr 856 "Maa ostueesõigusega erastamise

võimalikkusest" anti A. Pikkasele võimalus erastada Klooga alevikus Kirsi tn 4 ostueesõigusega

maad ning taotleda luba lisahoonestuse rajamiseks.

Keila Vallavalitsus esitas 1. märtsil 2005 Anneli Pikkase maa ostueesõigusega erastamise toimiku

Harju maavanemale. Harju maavanem keeldus 17. märtsi 2006. a korraldusega nr 419-k A. Pikkasele

ehitise juurde maa ostueesõigusega erastamisest maareformiseaduse (MaaRS) § 6 lg-te 3, 31 ja 32

ning ehitusseaduse (EhS) § 2 lg-te 1 ja 2 alusel. Korralduse kohaselt sätestab ehitusseadus üheselt, et

igasuguse ehitise ehitamise eesmärk on rajada terviklik asi, millel on kindel kasutamise otstarve ja

funktsioon. Hoone lagunemisel või lammutamisel järele jäänud vundamendi puhul ei ole tegemist

iseseisva tervikliku ehitisega. Vundamenti tuleb käsitada ehitise osana ja see ei oma iseseisva ehitise

funktsiooni. Paikvaatluse käigus on tuvastatud, et Keila vallas Kloogal Kirsi 4 asuv vundament on

kasutusest välja langenud ning maastikupilti kahjustav. Samuti ei ole tegemist poolelioleva ehitisega.

A. Pikkas ei vaidlustanud korraldust kohtus.

2. A. Pikkas esitas 26. augustil 2008 Harju maavanemale taotluse haldusmenetluse uuendamiseks

ning korralduse nr 419-k kehtetuks tunnistamiseks. Taotluse kohaselt on jõustunud Tallinna

Halduskohtu otsused haldusasjades nr 3-06-2412 ja 3-08-113, millest tulenevalt on A. Pikkasel õigus

erastada maad ka ehitise vundamendi juurde. Samuti on maad juba erastatud Männi tn 12 ja Kirsi tn 3

vundamentide juurde. Maavanem peab järgima isikute võrdse kohtlemise põhimõtet.

Maavanem leidis 2. septembri 2008. a kirjas nr 1.3-2/4935, et taotluses toodud asjaolud, k.a viide

Tallinna Halduskohtu jõustunud lahenditele, ei anna piisavat alust haldusmenetluse seaduse (HMS)

§ 44 lg 1 alusel menetluse uuendamiseks. Harju maavanema korraldus on jõustunud ning üldisest

õiguskindluse põhimõttest lähtudes ei ole pärast rohkem kui kahe aasta möödumist jõustumisest

otstarbekas ega asjakohane otsust ümber vaadata.

3. A. Pikkas esitas 12. septembril 2008 Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles taotleb Harju

maavanema 2. septembri 2008. a toimingu õigusvastaseks tunnistamist ja Harju maavanemale

ettekirjutuse tegemist kaebuse esitaja 26. augusti 2008. a taotluse uuesti läbivaatamiseks. Kaebust

põhjendati järgnevalt:

a) kaebuse kohaselt on maavanema korraldusega rikutud kaebaja õigust erastada temale

omandiõiguse alusel kuuluva ehitise juurde maad. Pöördunud seoses maavanema 17. märtsi 2006. a

korraldusega nr 419-k Keila Vallavalitsuse poole, sai kaebaja selgituse, et samadel alustel ja

asjaoludel on juba alustatud kohtuvaidlust ning oodatakse ära selle tulemus. Juhindudes avaliku

võimu esindajalt saadud suunisest, ei vaidlustanud kaebaja maavanema korraldust

halduskohtumenetluse seadustikus (HKMS) sätestatud tähtaja jooksul;

b) maavanema 2. septembri 2008. a vastuskiri on ebapiisavalt motiveeritud. Kirjast ei selgu, miks ja

millisel määral kehtib antud olukorras õiguskindluse printsiip ning kelle kaitseks seda printsiipi

rakendatakse. Õiguskindluse printsiibist tulenevalt peab kaebajal olema võimalik riigi käitumist ette

näha. Seetõttu peaks kaebaja saama erastada temale kuuluva ehitise juurde maad, kui seda on samas

olukorras võimaldatud teistele isikutele;

c) maavanem rikkus kaebaja taotluse läbivaatamisel haldusmenetluse seadusest tulenevat

uurimispõhimõtet ja ärakuulamise kohustust, mis on eriti olulised isiku õigusi piirava otsuse

tegemisel. Ta ei uurinud piisavalt asjaolusid ega kuulanud ära taotlejat;

d) Harju maavanemale 26. augustil 2008 esitatud taotlus vastab HMS § 44 lg-s 1 sätestatud

tingimustele, mis on aluseks haldusmenetluse uuendamisele;

e) kirjas nr 1.3-2/4935 ei ole selgitatud, miks ei arvestata lahendeid haldusasjades nr 3-06-2412 ja 3-

08-113. Nimetatud lahendid on asjakohased, kuna käsitlevad maa ostueesõigusega erastamist samas

piirkonnas samadel alustel ja tingimustel, mis on kaebuse esitajalgi. Jõustunud kohtuotsustest

tulenevalt langesid ära maavanema korralduses nr 419-k esitatud asjaolud, mis olid olemas korralduse

väljaandmise ajal. Maavanema korraldus piirab kaebaja õigusi, samas ei riivaks menetluse

uuendamine ühegi teise isiku huve. Tulenevalt HMS §-st 65 ja oma kaalutlusõigusest võinuks

maavanem tunnistada korralduse nr 419-k isiku kasuks kehtetuks. Kirjast ei selgu, kas maavanem on

kontrollinud asjaolusid, millele taotluse läbivaatamata jätmisel viitas, ning kas taotlust üldse

menetleti.

4. Harju maavanem palus jätta kaebuse rahuldamata. Kaebaja ei ole 26. augusti 2008. a taotluses

esitanud maa ostueesõigusega erastamise ja vundamendiga seonduvaid uusi asjaolusid või

dokumente, mis oleksid olnud uuteks asjaoludeks menetluse uuendamisel. Teises kohtuasjas esimese

astme kohtuotsusega tuvastatu kaebajat puudutavale menetlusele ei laiene.

5. Tallinna Halduskohus rahuldas 7. novembri 2008. a otsusega Anneli Pikkase kaebuse.

Kohtuotsust põhjendati järgnevalt:

a) teises kohtuasjas tehtud lahend on siduv ja täitmiseks kohustuslik ainult vastava kohtuasja

menetlusosalistele. Riigikohus on 15. märtsi 2004. a kohtuotsuses haldusasjas nr 3-3-1-6-04 leidnud,

et uus asjaolu saab olla ainult faktiline asjaolu; uue asjaoluna ei saa käsitleda halduspraktika või

õigusakti tõlgenduse muutumist. Seega ei saa halduskohtu seisukohti haldusasjades nr 3-06-2412 ja

3-08-113 käsitada HMS § 44 lg 1 mõistes haldusmenetluse uuendamise alusena. Kaebaja poolt

vastustajale uue asjaoluna esitatud kohtuotsust saab käsitada tsiviilkohtumenetluse seadustiku (TsMS)

§ 272 lg 1 ja 2 alusel tõendina selle kohta, et vastustaja asus kaebajaga analoogilistel asjaoludel

esitatud kolmanda isiku maa ostueesõigusega erastamise taotlust kohtuotsuse alusel taas läbi

vaatama. Kuna vaidlusalune taotlus on leidnud positiivse lahenduse, tuleb vastustajal otsustada, kas

asjaolu, et vastustaja on võimaldanud kolmandale isikule kaebuse esitajaga analoogilistel asjaoludel

maa ostueesõigusega erastamist, on käesoleval juhul menetluse uuendamist tingivaks oluliseks

tõendiks HMS § 44 mõttes või mitte. Vastustaja ei ole oma 2. septembri 2009. a kirjas kohtulahendite

kui tõendite võimalikku mõju kaebaja ostueesõigusega erastamise taotluse lahendamisele üldse

käsitlenud, mistõttu kirjas esitatud väide, et halduskohtu lahendid ei anna piisavat alust menetluse

uuendamiseks, ei ole motiveeritud ega kohtu poolt seetõttu kontrollitav. Isegi kui asuda seisukohale,

et Tallinna Halduskohtu lahendid ei ole käsitatavad uute oluliste tõenditena HMS § 44 lg 1 p 2

mõistes, ei ole välistatud menetluse uuendamine Harju maavanema omal algatusel;

b) HMS § 44 ei sea menetluse uuendamist haldusorgani poolt sõltuvusse sellest, kas menetlusosaline

pöördus õigeaegselt haldusakti vaidlustamiseks kohtusse. Alles uuendatud haldusmenetluses taotluse

sisulisel läbivaatamisel võib vastustaja asuda seisukohale, et õiguskindluse põhimõttest lähtuvalt ei

ole haldusakti kehtetuks tunnistamine enam kui kaks aastat pärast haldusakti andmist põhjendatud.

Menetluse uuendamine enne haldusakti kehtetuks tunnistamise otsustamist on vajalik selleks, et

koguda vajalikku teavet akti kehtetuks tunnistamisel rakendatava kaalutlusõiguse (HMS § 64 lg 2)

õigeks kohaldamiseks. Vastustaja kirjast ei nähtu isik, kelle huve õiguskindluse põhimõte käesoleval

juhul kaitseb. Viidet õiguskindluse põhimõttele ei ole motiveeritud;

c) kaebaja viitas 26. augusti 2008. a taotluses isikutele, kellele on analoogilistel asjaoludel

ostueesõigusega maad erastatud, ning selgitas, et teda tuleks kohelda nimetatud isikutega võrdselt.

Eeltoodud asjaolu kohta on maavanema kirjas jäetud seisukoht võtmata;

d) kohus ei nõustu kaebaja seisukohaga, et vastustaja rikkus taotluse läbivaatamisel uurimispõhimõtet

ja ärakuulamiskohustust. Nimetatud põhimõtteid peab haldusorgan rakendama pärast menetluse

uuendamist.

6. Harju maavanem esitas Tallinna Halduskohtu otsuse peale apellatsioonkaebuse, milles palus

tühistada halduskohtu otsuse ja teha uue otsuse, millega jätta A. Pikkase kaebus rahuldamata.

Apellatsioonkaebusele on lisatud fotod vaidlusalusest vundamendist. Maavanem märkis järgnevat:

a) kaebaja kaasus ei ole võrreldav haldusasjades nr 3-06-2412 ja 3-08-113 käsitletuga, mistõttu

vastustaja ei pidanud haldusmenetluse uuendamist otstarbekaks ja käsitas kaebaja taotlust avalduse

või märgukirjana märgukirjale ja selgitustaotlusele vastamise seaduse (MSVS) tähenduses ja vastas

taotlusele seaduses sätestatud korras;

b) kaebaja oleks pidanud maavanema 17. märtsi 2006. a korralduse hoolimata Keila Vallavalitsuse

selgitusest halduskohtus vaidlustama.

7. Vastuses apellatsioonkaebusele palus Anneli Pikkas jätta jõusse halduskohtu otsus. A. Pikkas

leidis:

a) kirja põhistamine kohtumenetluse ajal selgunud tõenditega on asjakohatu, kuivõrd need ei olnud

aluseks kirja motiveerimisel;

b) kaebaja taotlust oli võimatu käsitada märgukirjana, kuna nii selle pealkiri kui ka sisu olid selgelt

väljendatud taotlusena. Ka oma vastuskirjas on maavanem käsitlenud kaebaja kirja taotlusena;

c) vaidlusalune vundament on ehitusseaduse mõistes ehitis.

8. Tallinna Ringkonnakohus rahuldas 4. märtsi 2009. a otsusega apellatsioonkaebuse, tühistas

halduskohtu otsuse ja jättis uue otsusega A. Pikkase kaebuse rahuldamata. Kohus põhjendas otsust

järgnevalt:

a) vaidlus puudutab üksnes menetluse uuendamise küsimust ning asjassepuutuvad ei ole arutlused

selle üle, kas vundament on ehitis ja kas sinna juurde tulnuks maad erastada;

b) halduskohus leidis õigesti, et halduskohtu tõlgendused asjades nr 3-06-2412 ja 3-08-113 ei ole

käsitatavad haldusmenetluse uuendamise alustena. Nõustuda ei saa halduskohtu käsitlusega, mille

kohaselt võivad nimetatud haldusasjade lahendid olla uued olulised tõendid HMS § 44 lg 1 p 2

tähenduses. HMS § 38 lg 1 kohaselt tehakse tõenditega kindlaks asja lahendamiseks olulised

asjaolud. Antud juhul on kaebaja viidanud kohtuotsustele kui dokumentidele, millest nähtub

vastustaja omast erinev tõlgendus ehitise mõistele. Asjaolust, et vastustaja hakkas otsustest tulenevalt

kolmandate isikute maade erastamise küsimust uuesti lahendama, ei tulene kaebaja õigust nõuda ka

enda osas uue haldusakti andmist;

c) HMS § 68 lg 1 sätestab üheselt, et isikul on õigus taotleda haldusakti kehtetuks tunnistamist üksnes

juhul, kui ta võib taotleda HMS § 44 alusel haldusmenetluse uuendamist. Eespool jõudis kohus

järeldusele, et kohtuotsused ei ole uued olulised tõendid, seega puudub HMS §-st 44 tulenev alus

menetluse uuendamiseks. Haldusorganil on küll kaalutlusõigus alustada omal initsiatiivil varasema

haldusakti muutmise menetlust, kuid isikutel puudub subjektiivne õigus seda nõuda. Kaebajal olid

olemas efektiivsed õiguskaitsevahendid maavanema 17. märtsi 2006. a korralduse vaidlustamiseks,

kuid ta ei kasutanud neid.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED RIIGIKOHTUS

9. Anneli Pikkas esitas Tallinna Ringkonnakohtu 4. märtsi 2009. a otsuse peale haldusasjas nr 3-08-

1801 kassatsioonkaebuse, milles palub tühistada ringkonnakohtu otsuse, jätta jõusse halduskohtu

otsuse ning mõista kassaatori kasuks välja menetluskulud. Kassatsioonkaebust põhjendatakse

järgnevalt:

a) kassaator ei vaidlustanud maavanema 17. märtsi 2006. a korraldust nr 419-k, kuna Keila

Vallavalitsus soovitas ära oodata teise samadel alustel ja asjaoludel käiva kohtuvaidluse tulemuse;

b) nõustuda ei saa ringkonnakohtu seisukohaga, et haldusasjades nr 3-06-2412 ja 3-08-113 tehtud

kohtuotsused ei saa olla olulised tõendid HMS § 44 lg 1 p 2 tähenduses. TsMS § 272 lg-st 2

tulenevalt on dokumentaalsed tõendid ka kohtulahendid teistes kohtuasjades. Viidatud

kohtulahenditest lähtudes peaks maavanem menetluse uuendama, sest ehitiste omanikke tuleks samas

piirkonnas samadel alustel maa erastamisel kohelda võrdselt;

c) maavanemal ei olnud põhjust menetluse uuendamisest keelduda, kuna see ei riivaks ühegi teise

isiku huve.

10. Harju maavanem märkis vastuses kassatsioonkaebusele, et jääb varasemalt kohtule esitatud

seisukohtade juurde ning leiab, et Tallinna Ringkonnakohtu otsus on seaduslik.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

11. Kõigepealt peab kolleegium vajalikuks peatuda küsimusel, kas vaidlustatud kiri on haldusakt või

toiming. Harju maavanem pealkirjastas vaidlusaluse kirja "Vastus taotlusele". Kohtumenetluses on

menetlusosalised ja kohtud käsitanud seda kirja toiminguna ning kaebuses on esitatud taotlus kirja

kui toimingu õigusvastasuse tuvastamiseks.

12. Kolleegium on seisukohal, et menetluse uuendamisest keeldumise kohta tehtav otsustus on

haldusakt. Kuivõrd haldusmenetluse uuendamise taotluse eesmärk on haldusakti kehtetuks

tunnistamine või muutmine, on haldusmenetluse uuendamise taotluse näol tegemist haldusakti

andmise taotlusega. HMS § 35 lg 1 p 1 sätestab, et haldusmenetlus haldusakti andmiseks või

toimingu sooritamiseks algab taotluse esitamisega haldusorganile. HMS § 43 lg 1 sätestab, et

haldusakti andmise menetlus lõpeb haldusakti teatavakstegemisega, taotleja poolt taotluse

tagasivõtmisega, haldusorgani poolt taotluse läbi vaatamata jätmisega ja haldusakti adressaadi surma

või lõppemise korral, kui haldusakt on seotud adressaadi isikuga. HMS § 14 lg 6 kohaselt tagastab

haldusorgan taotluse läbi vaatamata, kui taotluse esitamise tähtaeg on möödunud ja seda ei ennistata

või teistel seadusega ettenähtud juhtudel. Käesolevas asjas ei ole vastustaja tuginenud HMS § 14 lg-

s 6 sätestatud taotluse läbi vaatamata jätmise alustele, vaid on oma kirjas HMS § 44 lg 1 ja

õiguskindluse põhimõtte alusel sisuliselt hinnanud menetluse uuendamise taotluse põhjendatust.

Seega ei ole ta mitte jätnud kaebaja taotlust läbi vaatamata, vaid keeldunud taotletava haldusakti

andmisest. HMS § 43 lg 2 sätestab, et kui taotletud haldusakt otsustatakse jätta andmata, antakse selle

kohta haldusakt.

13. A. Pikkas pöördus halduskohtusse Harju maavanema 2. septembri 2008. a kirja kui toimingu

õigusvastasuse tuvastamise nõudega. Lisaks taotles kaebaja Harju maavanemale ettekirjutuse

tegemist kaebaja 26. augusti 2008. a taotluse läbivaatamiseks. Sellisel kujul võttis Tallinna

Halduskohus kaebuse 17. septembril 2008 ka menetlusse. Haldusasja materjalidest ei nähtu, et kohtud

oleksid tegelenud küsimusega, kas vaidlustatud kiri on haldusakt või toiming. Kolleegiumi hinnangul

on tegemist haldusaktiga ja seetõttu ei vii selle õigusvastasuse tuvastamine kaebajat sihile - täitmiseks

on kohustuslik ka õigusvastane, kuid kehtiv haldusakt. Haldusakti õigusjõu murdmiseks on vajalik

selle kehtetuks tunnistamine (HMS § 60 lg 1, § 61 lg 2). Riigikohtu halduskolleegiumi praktika

kohaselt hõlmab uurimisprintsiibist tulenev selgitamiskohustus ka kohtu kohustust nõustada kaebajat

asjakohase taotluse valikul. HKMS § 11 lg 1 p 3 näeb ette halduskohtu kohustuse kontrollida enne

kaebuse menetlusse võtmist, kas kaebuses on esitatud selle eesmärgi saavutamiseks võimalikud ja

asjakohased taotlused ning teha vajaduse korral kaebuse esitajale ettepanek kaebust muuta.

Riigikohtu halduskolleegium leidis kohtuasja nr 3-3-1-6-05 otsuse p-s 17, et halduskohtunik võib nii

eelmenetluse jooksul kui ka kohtuistungil enne kohtuvaidlusi selgitada kaebajale, milline nõue oleks

tema õiguste kaitseks tulemuslikum, ning võimaldama kaebajal taotlust muuta.

14. A. Pikkas esitas kaebuse halduskohtule 10 päeva pärast Harju maavanema kirja. Järelikult oleks

kaebajal vastuseks kohtu selgitusele olnud võimalik esitada muudetud kaebus tühistamistaotlusega

tähtaegselt (HKMS § 9 lg 1 kohaselt on tühistamiskaebuse esitamise tähtaeg 30 päeva). Seega ei

saanud kohtu selgitamiskohustuse täitmist takistada ka see, et tühistamiskaebuse tähtaeg oleks olnud

möödas.

15. Arvestades, et õigusvastasuse tuvastamise kaebus ei vii kaebajat sihile, kuna ei võimalda kohtul

rahuldada kohustamiskaebust, tuleb Tallinna Ringkonnakohtu ja Tallinna Halduskohtu otsused

tühistada menetlusõiguse rikkumise tõttu - asja menetlusse võtmisel ei pööratud tähelepanu kaebuse

liigi vastavusele kaebaja tegeliku eesmärgiga (HKMS § 11 lg 1 p 3) - ning saata asi Tallinna

Halduskohtule uueks arutamiseks. Kolleegium juhib tähelepanu asjaolule, et HKMS § 11 lg 1 p-s 3

sätestatud kohustuse rikkumine kohtu poolt võib kujutada endast mõjuvat põhjust kaebetähtaja

ennistamiseks.

16. Kolleegium rahuldab A. Pikkase kassatsioonkaebuse osaliselt. Kautsjon tuleb HKMS § 90 lg 2

alusel tagastada.

Tõnu Anton, Indrek Koolmeister, Harri Salmann