3-3-1-64-09 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-64-09

Otsuse kuupäev

1. oktoober 2009

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Jüri Põld ja Harri Salmann

Kohtuasi

Andres Tolmovi (Tolmov) kaebus Kagu Piirivalvepiirkonnalt

hüvituse väljamõistmiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tartu Ringkonnakohtu 9. aprilli 2009. a otsus haldusasjas nr 3-

08-1697

Menetluse alus Riigikohtus

Kagu Piirivalvepiirkonna kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Rahuldada Kagu Piirivalvepiirkonna kassatsioonkaebus.

Tühistada Tartu Ringkonnakohtu 9. aprilli 2009. a otsus haldusasjas nr 3-08-1697. Jätta jõusse

Tartu Halduskohtu 12. detsembri 2008. a otsus samas asjas.

Kautsjon tagastada.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Kagu Piirivalvepiirkonna ülema 28. detsembri 2007. a käskkirjaga nr 1228P viidi Andres Tolmov

alates 1. jaanuarist 2008 Mõisaküla piirivalvekordonist üle Mehikoorma piirivalvekordoni

vanempiirivalvuri ametikohale. A. Tolmov elab Viljandi maakonnas Kolga-Jaanis.

2. A. Tolmov esitas 10. aprillil 2008 Kagu Piirivalvepiirkonna ülemale taotluse maksta talle avaliku

teenistuse seaduse (ATS) § 41 alusel hüvitust ühe kuu ametipalga ulatuses seoses teises paikkonnas

asuvale ametikohale nimetamisega. Kagu Piirivalvepiirkonna ülema 30. mai 2008. a kirjaga

nr 3.1.-7/877-2 vastati kaebajale, et hüvitust ei maksta, kuna nõue on aegunud. Vastuse kohaselt

hakkas hüvituse nõude esitamise ühekuuline tähtaeg kulgema hiljemalt palga maksmise päevast,

10. veebruarist 2008, kuid nõue esitati kaks kuud hiljem. A. Tolmov esitas 18. juunil 2008 Kagu

Piirivalvepiirkonnale pretensiooni, milles leidis, et nõue ei ole aegunud ning palus avalduse läbi

vaadata ja maksta välja hüvitus ühe kuu ametipalga suuruses summas. Kagu Piirivalvepiirkond jättis

piirkonna ülema 15. juuli 2008. a kirjaga nr 3.1-7/877-4 taotluse rahuldamata.

3. A. Tolmov esitas 26. augustil 2008 halduskohtule kaebuse, milles palus kohustada vastustajat

välja maksma talle hüvitusena ühe kuu ametipalk seoses tema nimetamisega teises paikkonnas

asuvale ametikohale. Kaebuse kohaselt viidi kaebaja Viljandimaalt, Mõisaküla piirivalvekordonist üle

Mehikoorma piiripunkti, st teise paikkonda. Seega pidi vastustaja maksma talle ATS § 41 alusel

hüvitust ühe kuu ametipalga ulatuses. Kaebaja ei nõustunud vastustaja seisukohaga, et ta oleks

hüvituse saamiseks pidanud kohtusse pöörduma hiljemalt ühe kuu jooksul palga maksmise päevast

arvates. Kaebaja üleviimise käskkiri oli seaduslik. Seega polnud seda vaja vaidlustada. Teise

paikkonda üleviimisel oleks pidanud vastustaja maksma üleviidavale ametnikule ATS § 41 kohaselt

ühe kuu ametipalga. Kuna seda ei tehtud, on vastustaja viivituses. Viivituse korral ei hakkagi ükski

tähtaeg kulgema ja niikaua, kui isikul on materiaalõigusest tulenevalt nõudeõigus toimingule, on seda

võimalik ka protsessuaalselt realiseerida. Kaebajale käskkirja tema üleviimise kohta ei tutvustatud.

4. Tartu Halduskohtu 12. detsembri 2008. a otsusega jäeti kaebus rahuldamata järgmiste

põhjendustega:

1) kuigi mõistet "teine paikkond" ei ava avaliku teenistuse seadus ega piirivalveteenistuse seadus

(PvTS), saab ATS § 41 tervikuna tõlgendades järeldada, et teise paikkonda asuvale ametikohale

nimetamine peaks kaasa tooma ametniku elukoha vahetuse. PvTS § 31 lg 1 lubab

piirivalveametnikku viia teisele ametikohale ilma tema nõusolekuta ainult siis, kui see ei too kaasa

elukohavahetust. Tulenevalt piirivalveteenistuse eripärast ei saa piirivalveametniku igale teisele

ametikohale nimetamist lugeda automaatselt teise paikkonda ametisse nimetamiseks. Et lugeda

piirivalveametnik nimetatuks ametisse teises paikkonnas asuvale ametikohale, peab see kaasa tooma

elukoha vahetuse;

2) kaebaja viidi Mõisaküla piirivalvekordonist üle Mehikoorma piirivalvekordonisse. Kaebaja ei ole

seoses üleviimisega elukohta vahetanud. Ta elab endiselt Viljandimaal Kolga-Jaani vallas. Seega ei

toonud A. Tolmovi nimetamine teenistusse Mehikoorma piirivalvekordonisse kaasa tema elukoha

vahetust, mis on eeldus vaidlusaluse hüvituse maksmiseks.

5. A. Tolmov palus apellatsioonkaebuses tühistada halduskohtu otsus ja kaebus rahuldada.

6. Tartu Ringkonnakohus rahuldas apellatsioonkaebuse ja tühistas halduskohtu otsuse ning rahuldas

A. Tolmovi kaebuse ja tühistas Põhja Piirivalvepiirkonna 30. mai 2008. a kirjas nr 3.1.-7/877-2

sisalduva otsuse, kohustas vastustajat maksma A. Tolmovile ATS §-s 41 sätestatud hüvitust ühe

kuupalga ulatuses. Ringkonnakohus mõistis vastustajalt A. Tolmovi kasuks välja menetluskulu 3870

krooni ja tagastas apellatsioonkaebusele tõendina lisatud käskkirja. Ringkonnakohus põhjendas otsust

osas, milles see on kasseeritud, järgmiselt:

1) vaja on vastata küsimusele, kas kaebaja üleviimine Mõisaküla piirivalvekordonist Mehikoorma

piirivalvekordonisse on vaadeldav tema üleviimisena teise paikkonda ATS § 41 mõttes.

Ringkonnakohus ei nõustu halduskohtuga, et ATS § 41 ja PvTS § 31 lg 1 koosmõjust saab järeldada,

et teise paikkonda üleviimisel on ametnikul õigus nõuda hüvitust ainult juhul, kui üleviimine toob

kaasa elukoha vahetuse. Võimalik on ka olukord, kus ametnik on sunnitud säilitama elukoha

paikkonnas, kus ta seni töötas, kuid asub tööle käima teises paikkonnas. Elukoht võib jääda

vahetamata majanduslikel, perekondlikel või ka muudel mõjuvatel põhjustel, ehkki ametniku

seisukohast oleks elukoha vahetamine mõistlik. Sarnastel põhjustel võib elukohavahetus toimuda ka

alles pikema aja möödudes pärast üleviimist. "Teine paikkond" on määratlemata õigusmõiste, mille

sisustamisel tuleb arvestada kõiki konkreetse juhtumi olulisi asjaolusid;

2) ringkonnakohus pidas 13. märtsi 2009. a otsuses nr 3-08-1696 muu hulgas oluliseks arvestada

viimaste aastate tendentsi, kus riigiasutuste tööpiirkonnad jaotatakse järjest enam nelja

"tõmbekeskuse" (Tallinn, Tartu, Pärnu ja Jõhvi) järgi. Vähemalt selliselt kujunenud nelja regiooni

tuleb pidada erinevateks paikkondadeks ATS § 41 mõttes. Selle käsituse kohaselt ei ole

ringkonnakohtu hinnangul kahtlust, et Mõisaküla ja Mehikoorma paiknevad erinevates paikkondades.

Mõisaküla jääb ühte paikkonda Pärnuga ning Mehikoorma ühte paikkonda Tartuga. Tõsi, kaebaja

elukoht Kolga-Jaanis jääb nende kahe paikkonna piirialale. Ka enne üleviimist ei käinud kaebaja tööl

oma elukoha läheduses. Tööleminekuks tuli läbida praktiliselt terve Viljandi maakond. Siiski muutus

üleviimise tulemusena kaebaja töölemineku teekond pikemaks. Kokkuvõttes ei ole aga kaebaja

elukohal määravat tähtsust. Määravaks peab ringkonnakohus Mõisaküla ja Mehikoorma vahelist

kaugust. Seega viidi kaebaja üle ühest paikkonnast teise;

3) kuna kaebajal on ATS §-st 41 tulenev nõudeõigus hüvitusele, rahuldab ringkonnakohus

kohustamiskaebuse. Kohustamiskaebuses sisaldub olemuslikult ka keeldumisotsuse tühistamise nõue.

Ka keeldumisotsus tuleb tühistada kui kaebaja õigusi rikkuv haldusakt;

4) kaebaja poolt apellatsioonkaebusele tõendina lisatud Kagu Piirivalvepiirkonna 29. mai 2008. a

käskkirja koopia tuleb TsMS § 238 lg 1 p 1 alusel tagastada. Teise paikkonda üleviimine on

hinnanguline küsimus. Seega ei tähenda mõnele ametnikule hüvituse maksmine iseenesest vastustaja

kohustust maksta hüvitust ka kaebajale. Ka ringkonnakohus pidas nt asjas nr 3-08-1696 hüvituse

maksmist nõutavaks, sest selle juhtumi asjaolud erinesid käesolevast asjast. Liiatigi ei ole

menetlusosaliste vahel vaidlust, et vastustaja on mõnele üleviidud ametnikule hüvitust maksnud.

Apellatsioonkaebusele lisatud seletuskirja peab ringkonnakohus seaduse tõlgendamisel asjakohaseks,

ehkki mitte määravaks (seadusandja võis selle eelnõuga soovida ka senist regulatsiooni täpsustada).

Kuna aga see dokument ei käsitle faktilisi asjaolusid, ei pea ringkonnakohus seda tõendiks, vaid

kaebaja õigusliku käsitluse kohta käivaks materjaliks.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

7. Kagu Piirivalvepiirkond palub kassatsioonkaebuses tühistada ringkonnakohtu otsus ja jätta jõusse

halduskohtu otsus. Kassaator väidab järgmist:

1) ATS § 41 tervikuna ja koosmõjus PvTS § 31 lg-ga 1 tõlgendades saab järeldada, et teises

paikkonnas asuvale ametikohale nimetamisel hüvituse maksmine eeldab ametniku elukohavahetust.

ATS § 41 kaks esimest lauset käsitlevad hüvituse suurust ja on loogiliselt seotud kolmanda lausega,

mis algab sõnaga "lisaks" ning näeb ette ametniku ja tema perekonnaliikmete sõidu- ja varaveokulude

hüvitamise Vabariigi Valitsuse poolt kehtestatud korras. Kui seadusandja poleks soovinud hüvituse

maksmist siduda elukohavahetusega, siis oleks ATS § 41 sõnastatud selliselt, et kolmas lause, mis

käsitleb sõidu- ja varaveokulusid, oleks alanud sõnaga "kui" ja toonud tingimusega sisse elukoha

vahetuse, mis oleks selgelt eraldanud hüvituse maksmise muude kulude hüvitamisest. Kuna ATS § 41

kolmas lause algab sõnaga "lisaks", mis on eelneva suhtes siduv, mitte eraldav sõna, siis tuleb

järeldada, et hüvitus ning sõidu- ja varaveokulude hüvitamine on omavahel seotud selliselt, et ka

hüvitus makstakse välja ainult elukoha vahetuse korral;

2) seda tõlgendust toetab ATS § 41 alusel Vabariigi Valitsuse 9. jaanuari 1996. a määrusega nr 5

kinnitatud "Riigiametniku teises paikkonnas asuvale ametikohale nimetamisel ametniku ja tema

perekonnaliikmete sõidu- ja varaveokulude hüvitamise korra" punkti 2 teine lõik. Sellest sättest saab

teha järelduse, et ATS §-s 41 ettenähtud hüvituste mõtteks ja eesmärgiks on nende ebamugavuste ja

täiendavate kulutuste kompenseerimine, mis kaasnevad riigiametniku ja tema pereliikmete

elukohavahetusega, mis on tingitud riigiametniku ametisse nimetamisest teises paikkonnas asuvale

ametikohale;

3) nõustuda ei saa ringkonnakohtuga, et kaebaja elukohal pole määravat tähtsust ning määravaks

tuleb pidada Mõisaküla ja Mehikoorma, s.o endise ja uue teenistuskoha vahelist kaugust.

Ringkonnakohtu seisukohta loogiliselt edasi arendades tuleks ATS §-s 41 sätestatud hüvitust maksta

ka siis, kui teises paikkonnas asuv uus teenistuskoht on ametniku elukohale lähemal kui eelmine

teenistuskoht. Just elukoha vahetus on ATS § 41 kohaldamisel olulise tähtsusega, sest elukoha

vahetus on isikule ja tema perekonnale tunduvalt suurem elukorralduslik riive kui elu- ja töökoha

vahekauguse muutumisest tingitud mõnevõrra muutunud ajakulu tööl käimiseks;

4) kuna kassaator ei nõustu ringkonnakohtuga, et kaebajal on ATS §-st 41 tulenev nõudeõigus

hüvitusele, siis ei pea ta ka põhjendatuks Kagu Piirivalvepiirkonna keeldumisotsuse tühistamist

ringkonnakohtu poolt;

5) ringkonnakohus sisustab teise paikkonna mõistet nelja tõmbekeskuse (Tallinn, Tartu, Pärnu, Jõhvi)

abil ja leiab, et Mõisaküla jääb ühte paikkonda Pärnuga ja Mehikoorma Tartuga. Samas on edaspidi

tehtud järeldused vastuolulised. Nentinud, et kaebaja elukoht Kolga-Jaanis jääb nende kahe

paikkonna piirialale, et enne üleviimist ei käinud kaebaja samuti tööl oma elukoha läheduses (tööle

minekuks tuli läbida praktiliselt kogu Viljandi maakond), teeb ringkonnakohus ootamatu kokkuvõtte,

et määravat tähtsust pole kaebaja elukohal, vaid määrav on Mõisaküla ja Mehikoorma vaheline

kaugus. Teadaolevalt ei erine kaebaja elukoha Kolga-Jaani ja Mõisaküla ning Kolga-Jaani ja

Mehikoorma vaheline kaugus selliselt, et see pidanuks kaasa tooma kaebaja elukoha vahetuse. Seega

pole ringkonnakohus arvestanud kõiki konkreetse juhtumi asjaolusid. Ringkonnakohtu otsus on

olulises osas jäetud põhjendamata ja see on TsMS § 669 lg 5 kohaselt menetlusnormi oluline

rikkumine.

8. A. Tolmov palub jätta kassatsioonkaebuse rahuldamata ja ringkonnakohtu otsuse muutmata ning

väidab järgmist:

1) A. Tolmovi elukoht enne üleviimist Mehikoorma piirivalvekordonisse oli Viljandi maakonnas

Kolga-Jaani vallas. A. Tolmov oli teenistuses Viljandi maakonnas Mõisaküla piirivalvekordonis. Uus

teenistuskoht Mehikoorma piirivalvekordon asub Meeksi vallas Tartu maakonnas. Seega asub uus

teenistuskoht senise teenistus- ja elukohaga võrreldes teises paikkonnas;

2) ringkonnakohus on õigesti leidnud, et üleviimise tõttu Mehikoorma piirivalvekordonisse pikenes

A. Tolmovi töölemineku teekond. Mõisaküla asub A. Tolmovi elukohast 80 km kaugusel ja sõiduaeg

sinna on ca üks tund. Mehikoorma on tema elukohast 135 km kaugusel ja sõiduaeg on vähemalt kaks

tundi. Liinibussidega sõites on sõiduajad tunduvalt pikemad. Käigusolevad bussiliinid võimaldavad

A. Tolmovil jõuda elukohast teenistusse Mehikoormasse ühe päevaga, kuid vahetust lõpetades pole

võimalik samal päeval elukohta tagasi jõuda.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

9. A. Tolmov ja Kagu Piirivalvepiirkond vaidlevad selle üle, kas ühest paikkonnast teise paikkonda

üle viidud piirivalveametnikule, kelle elukoht pärast üleviimist ei muutunud, tuli maksta ATS § 41

alusel ühe kuu ametipalk.

10. Praeguses asjas ja Riigikohtu halduskolleegiumi 18. juuni 2009. a otsusega lahendatud

haldusasjas nr 3-3-1-48-09 kuulub kohaldamisele ühesugune materiaalõigus - ATS § 41.

ATS § 41 sätestab: "Teises paikkonnas asuvale ametikohale nimetamise korral makstakse

riigiametnikule hüvitusena ühe kuu ametipalk uuel ametikohal, kui see on suurem riigiametniku

viimasest ametipalgast. Kui ametipalk uuel ametikohal on väiksem riigiametniku viimasest

ametipalgast, siis makstakse hüvitusena riigiametniku viimase ametipalga suurune summa. Lisaks

hüvitatakse ametniku ja tema perekonnaliikmete sõidu- ja varaveokulud Vabariigi Valitsuse

määrusega kehtestatud tingimustel, ulatuses ja korras."

Haldusasjas nr 3-3-1-48-09 asus kolleegium ATS § 41 tõlgendamisel seisukohale, et selles sättes

nimetatud hüvitus makstakse välja ainult elukoha vahetuse korral.

11. Praeguse asja ja haldusasja nr 3-3-1-48-09 faktilised asjaolud on mõneti erinevad. T. Riimand,

kelle asja kolleegium lahendas 18. juuni 2009. a otsusega haldusasjas nr 3-3-1-48-09, elas ja töötas

enne üleviimist ühes ja samas kohas (Mõisakülas). Pärast üleviimist jäi tema elukoht samaks, muutus

teenistuskoht. Uueks teenistuskohaks sai Tartu linn. A. Tolmovi elu- ja teenistuskoht olid nii enne kui

pärast üleviimist erinevad. A. Tolmov elas enne üleviimist Kolga-Jaanis ja tema teenistuskohaks oli

sel ajal Mõisaküla piirivalvekordon. Pärast Mehikoorma piirivalvekordonisse üleviimist jäi

A. Tolmovi elukohaks Kolga-Jaani.

Kolleegium on seisukohal, et nende faktiliste asjaolude erinevus ei oma ATS § 41 kohaldamisel

õiguslikku tähendust. Kuna A. Tolmov elukohta ei vahetanud, siis puudub tal õigus saada ATS §-s 41

sätestatud hüvitust.

12. Kagu Piirivalvepiirkonna kassatsioonkaebus rahuldatakse. Ringkonnakohtu otsus tühistatakse.

Jõusse jääb halduskohtu otsus.

Tõnu Anton, Jüri Põld, Harri Salmann