3-4-1-10-09 · Riigikohus

RIIGKOHUS

PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-4-1-10-09

Otsuse kuupäev

29. september 2009

Kohtukoosseis

Eesistuja Märt Rask, liikmed Jüri Ilvest, Peeter Jerofejev, Henn Jõks, Indrek

Koolmeister

Kohtuasi

Tsiviilkohtumenetluse seadustiku § 218 lg-te 3 ja 4, § 344 lg 2, § 654 lg 21

esimese lause ja § 677 lg 4 põhiseadusele vastavuse kontroll

Menetluse alus

Rapla Vallavolikogu 24. aprilli 2009. a taotlus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Jätta Rapla Vallavolikogu taotlus läbi vaatamata.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

Rapla Vallavolikogu võttis 27. novembril 2008. a vastu otsuse nr 66, millega otsustati esitada

Riigikohtule taotlus tunnistada tsiviilkohtumenetluse seadustiku (TsMS) § 218 lg 3 kehtetuks, sest see

on vastuolus kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega.

Rapla Vallavolikogu taotlus jõudis Riigikohtusse 24. aprillil 2009. Lisaks Rapla Vallavolikogu

otsuses nr 66 märgitud TsMS § 218 lg 3 kehtetuks tunnistamisele taotletakse TsMS § 218 lg 4, § 344

lg 2, § 654 lg 21 esimese lause ja § 677 lg 4 kehtetuks tunnistamist, kuna need sätted on vastuolus

kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

Rapla Vallavolikogu leiab, et TsMS § 218 lg-ga 3 võeti Rapla valla lepinguliseks esindajaks olevalt

vallavalitsuse juristilt ära võimalus kaitsta valla huve Riigikohtu 17. novembri 2008. a istungil

tsiviilasjas nr 3-2-1-126-08. Sätte kohaldamine tõi kaasa inimväärikuse riivamise, ametnik võrdsustus

piiratud teovõimega isikuga, kes ei saa üldjuhul kohtus esindaja olla. Taotluses märgitud väited

esindaja õiguste ja vabaduste piiramise kohta seonduvad ka valla õiguste ja vabaduste riivamisega,

sest vald tegutseb üksnes oma esindajate kaudu. Valla esindaja õigusi piirates rikutakse

põhiseaduslikku tagatist valla iseseisvuse kohta.

Taotleja lisab, et esindaja valimise vabadus kuulub omavalitsuse õiguste hulka ning riigi kehtestatud

kohtumenetlusseadused peavad tagama selle realiseerimise ja tõhusa kaitse. TsMS § 218 lg 3 ei teeni

omavalitsuse õiguste tõhusat kaitset, vaid tekitab ebaotstarbekat toimetamist ja segadust uue esindaja

leidmiseks.

Esindaja valimine tsiviilvaidluse tarbeks on kindlasti kohaliku elu küsimus, milles ettekirjutuse

tegemine riivab iseseisvust ning näitab seadusandja enam kui kummalist arusaamist demokraatiast.

Põhiseaduse § 154 sätestab primaarsena omavalitsuse iseseisvuse, mis ei luba riigil sekkuda

omavalitsuse sisemisse küsimusse, milleks esindaja valimine Riigikohtu menetluses vaieldamatult on.

TsMS sätetega piiratakse omavalitsuse õigust valida endale sobivaim ja usaldusväärseim esindaja

ning sunnitakse vandeadvokaadi võtmisega tegema rahalisi kulutusi, mis ametniku volitamisel

jääksid ära. Seetõttu ei lasta TsMS sätetega omavalitsust tegutseda rahaliselt kõige ökonoomsemalt,

samuti takistatakse omavalitsuse võimalust arvestada otsuse langetamisel ainult kogukonna huve.

TsMS § 218 lg 4 korral on nähtavasti tegemist sättega, mis riivab menetlusosalise õigusi, sest selles

sättes välistatakse tal võimalus iseseisvalt seisukohti esitada ja kohtukõnet pidada. TsMS § 218 lg-

te 3 ja 4 ebaõigeid reegleid kajastatakse ka TsMS § 344 lg-s 2, § 654 lg-s 21 ja § 677 lg-s 4.

Riigikogu nimel on arvamuse esitanud Riigikogu põhiseaduskomisjon ja Riigikogu õiguskomisjon.

6.1 Riigikogu põhiseaduskomisjon leiab, et taotleja ei ole veenvalt põhjendanud, kuidas vaidlustatud

sätted rikuvad kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikke tagatisi. Esindaja valimise õigus

kohtumenetluses ei tulene kohaliku omavalitsuse üksusele seetõttu, et tegemist oleks kogukonda

puudutava ülesande lahendamisega, vaid seetõttu, et tegemist on avalik-õigusliku juriidilise isikuga,

kellel on seaduses sätestatud ulatuses tsiviilkohtumenetlusõigusvõime ja tsiviil-

kohtumenetlusteovõime. Samuti tuleb eristada esindaja valimist ning esinduse korralduse

kehtestamist, mida taotleja tegelikult vaidlustab. Komisjon on seisukohal, et vaidlustatud sätted ei sa

rikkuda omavalitsuse põhiseaduslikke tagatisi ning taotlus tuleb jätta rahuldamata.

6.2 Riigikogu õiguskomisjon leiab, et taotleja on vaidlustanud tsiviilasjas lepingulist esindust

puudutavad sätted, mis ei seondu kohaliku elu küsimuste otsustamise ja korraldamise sfääriga, milles

tegutsemiseks on kohalikul omavalitsusel PS § 154 lg 1 kohaselt iseseisvus. Seega ei ole taotlus

kooskõlas põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) §-s 7 sätestatuga ning

tuleb jätta rahuldamata.

Justiitsminister leiab, et Rapla Vallavolikogu taotlus ei ole lubatav. Juhul kui Riigikohus peaks

leidma, et tegemist on põhiseaduslikkuse järelevalve asjaga, leiab justiitsminister, et vaidlustatud

sätted on kooskõlas põhiseadusega. Selgitamaks välja, kas kõnealune säte riivab kohaliku

omavalitsuse garantiisid, tuleb esmalt uurida, kas tegu on kohaliku elu küsimusega. See, kuidas

seadusandja on korraldanud õiguste realiseerimise mehhanismi kohtumenetluse näol, ei kujuta endast

vastuolu kohaliku omavalitsuse põhiseadusliku garantiiga. Kohtumenetluse korraldus ei puuduta

otseselt kohaliku omavalitsuse ja riigi suhteid, tagamaks kohaliku omavalitsuse iseseisvust oma

kohaliku elu küsimuste otsustamisel ja korraldamisel. Põhiseadus on otseselt ette näinud, et kohtusse

pääsemise õiguse tagamine (PS § 15) ning kohtumenetluse korra kehtestamine on riigi ülesanne.

Kohtumenetluse normid tuleb PS järgi kehtestada konstitutsioonilise seadusena ning neid ei ole

võimalik sätestada kohaliku omavalitsuse õigusaktiga.

Õiguskantsler leiab, et taotlus ei ole lubatav. Taotluse esitaja 27. novembri 2008. a otsuse nr 66 p 1

järgi otsustas vallavolikogu esitada Riigikohtule taotluse tunnistada kehtetuks TsMS § 218 lg 3.

Vallavolikogu tahe laieneb seega üksnes sellele normile. TsMS § 218 1g 4, § 344 lg 2, § 654 lg 21

esimese lause ja § 677 lg 4 osas ei ole taotlus lubatav juba seetõttu, et keegi ei ole volitatud

laiendama volikogu taotlust. Taotlus on koostatud selles osas taotluse esitaja volitust ületades ja tuleb

jätta tähelepanuta.

Taotlus ei ole lubatav ka TsMS § 218 lg 3 osas, sest see ei riiva kohaliku omavalitsuse üksuse

enesekorraldusõigust. Kohaliku omavalitsuse üksused osalevad õiguskäibes avalik-õiguslike

juriidiliste isikutena, mistõttu neid võivad mõjutada kõik regulatsioonid, mille adressaadiks võib olla

mis tahes juriidiline isik. Kuna kohaliku omavalitsuse üksuse põhiseaduslike tagatiste eesmärk on

tagada tema positsioon riigi haldusorganisatsioonis ja olemuslik pädevus, siis saab

enesekorraldusõigus olla riivatud ainult siis, kui seadusandlik meede riivab spetsiifiliselt kohaliku

omavalitsuse üksust ning mitte kõiki õiguskäibes osalejaid ühtviisi. Vastasel korral muutuks kohaliku

omavalitsuse üksuse PSJKS § 7 järgne kaebeõigus sisuliselt piiramatuks. Taotluse esitaja ei ole

veenvalt näidanud, kuidas riivab TsMS § 218 lg 3 spetsiifiliselt kohaliku omavalitsuse üksuse

põhiseaduslikke tagatisi.

Eesti Maaomavalitsuste Liit leiab oma kirjas, et taotlus on õigustatud. Taotlus tuleneb Rapla valla

praktikast, kus vaidlustatud piirang on osutunud takistuseks kohaliku omavalitsuse õiguste ja huvide

kaitsel.

VAIDLUSTATUD SÄTTED

Tsiviilkohtumenetluse seadustiku § 218 lg-d 3 ja 4 sätestavad:

"§ 218. Lepinguline esindaja

[---]

(3) Hagimenetluses Riigikohtus võib menetlusosaline menetlustoiminguid teha ning avaldusi ja

taotlusi esitada üksnes vandeadvokaadi vahendusel. Hagita menetluses võib menetlusosaline

Riigikohtus menetlustoiminguid teha ning avaldusi ja taotlusi esitada ise või advokaadi vahendusel.

(4) Hagimenetluses Riigikohtus võib menetlusosaline ise esitada menetlusabi saamise taotluse,

samuti esitada teise menetlusosalise kaebuse või muu taotluse kohta seisukohti ja vastuväiteid. Koos

vandeadvokaadiga võib menetlusosaline esitada Riigikohtu istungil seisukohti."

TsMS § 344 lg 2 sätestab:

"§ 344. Kohtukutse sisu

[---]

(2) Kui menetlusosaline kutsutakse hagimenetluses Riigikohtu istungile ja kohtukutset ei edastata

vandeadvokaadile, märgitakse kutses ka, et menetlusosaline võib Riigikohtus menetlustoiminguid

teha ning avaldusi ja taotlusi esitada üksnes vandeadvokaadi vahendusel."

TsMS § 654 lg 21 esimene lause sätestab:

"§ 654. Ringkonnakohtu otsuse sisu

[---]

(21) Resolutsiooni juures tuleb muu hulgas märkida, et kassatsioonkaebuse võib Riigikohtusse esitada

üksnes vandeadvokaadi vahendusel, kui seaduses ei ole sätestatud teisiti." [---]

TsMS § 677 lg 4 sätestab:

"§ 677. Menetlusosalistele kassatsioonkaebusest teatamine

[---]

(4) Kassatsioonkaebuse menetlusosalisele kättetoimetamisel teeb kohus talle teatavaks, kas ja

milliseid taotlusi saab menetlusosaline esitada, et ta saab muid menetlustoiminguid teha üksnes

vandeadvokaadi vahendusel ning et menetlustoiminguid, mis ei ole tehtud vandeadvokaadi

vahendusel, kassatsioonkaebuse lahendamisel ei arvestata."

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (RT I 2002, 29, 174) § 7 järgi võib kohaliku

omavalitsuse volikogu esitada Riigikohtule taotluse tunnistada jõustunud seadus või selle säte

kehtetuks, kui see on vastuolus kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega.

Riigikohus saab seega sisuliselt läbi vaadata üksnes selliseid taotlusi, mille puhul on täidetud kolm

nõuet: esiteks peab taotluse olema esitanud kohaliku omavalitsuse üksuse volikogu, teiseks peab

taotluses olema väidetud PSJKS §-s 7 nimetatud õigusakti või selle sätte vastuolu kohaliku

omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega ja kolmandaks peab kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike

tagatiste riive olema vaidlustatud õigusakti või sätte puhul võimalik (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse

järelevalve kolleegiumi (RKPJK) 9. juuni 2009. a otsus kohtuasjas nr 3-4-1-2-09, p 23).

Rapla Vallavolikogu taotluses on TsMS § 218 lg 3 osas esimesed kaks punktis 15 viidatud nõudeist

täidetud. Riigikohtule esitas taotluse Rapla Vallavolikogu nimel Rapla Vallavalitsus, kes väidab, et

TsMS § 218 lg-d 3 ja 4, § 344 lg 2, § 654 lg 21 esimene lause ja § 677 lg 4 on vastuolus kohaliku

omavalitsuse üksuste põhiseaduslike tagatistega.

Taotlusele lisatud Rapla Vallavolikogu 27. novembri 2008. a otsuse nr 66 p 1 järgi otsustas

vallavolikogu esitada Riigikohtule taotluse tunnistada kehtetuks üksnes TsMS § 218 lg 3. Taotlust

esitama volitati otsuse p 3 kohaselt vallavalitsus. Seega ei ole TsMS § 218 1g 4, § 344 lg 2, § 654

lg 21 esimese lause ja § 677 lg 4 osas taotlus lubatav, kuna vallavolikogu ei taotlenud nimetatud

sätete kehtetuks tunnistamist. Taotlus tuleb nimetatud normide osas jätta läbi vaatamata.

Rapla Vallavolikogu väidab, et kuna esindaja valimine tsiviilvaidluse tarbeks TsMS § 218 lg 3 nõuete

täitmiseks on kohaliku elu küsimus, siis riivab selles osas ettekirjutuste tegemine kohaliku

omavalitsuse iseseisvust ehk kohaliku omavalitsuse üksuse põhiseaduslikke tagatisi. Kolleegiumi

hinnangul ei ole TsMS § 218 lg 3 korral täidetud otsuse p-s 15 nimetatud kolmas tingimus.

Vaidlustatud sätted ei saa riivata ehk ebasoodsalt mõjutada kohaliku elu küsimuste iseseisvat

otsustamist.

Asjakohane kohaliku omavalitsuse põhitagatis sisaldub PS § 154 lg-s 1, mille kohaselt otsustavad ja

korraldavad kõiki kohaliku elu küsimusi kohalikud omavalitsused, kes tegutsevad seaduste alusel

iseseisvalt. Sellest sättest tuleneb kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigus. Enesekorraldusõiguse

põhisisuks on kohaliku omavalitsuse otsustus- ja valikudiskretsioon kohaliku elu küsimuste

lahendamisel (RKPJK 16. jaanuari 2007. a otsus kohtuasjas nr 3-4-1-9-06, p 22). Kohaliku elu

küsimused on lähtuvalt sisulisest kriteeriumist need küsimused, mis võrsuvad kohalikust kogukonnast

ja puudutavad seda ega ole vormilise kriteeriumi kohaselt haaratud või põhiseadusega antud mõne

riigiorgani kompetentsi (RKPJK 8. juuni 2007. a otsus kohtuasjas nr 3-4-1-4-07, p 12).

Käesolevas kohtuasjas tuleb hinnata, kas tsiviilasjades esinduse instituudi tingimuste kehtestamine on

kohaliku elu küsimus, millele laieneb omavalitsusüksuse enesekorraldusõigus.

Kolleegiumi hinnangul ei ole tegemist kohaliku elu küsimusega. Kohtumenetluse korraldus,

sh esindaja määramine on küsimus sellest, kuidas riik otsustab lahendada õigusvaidluste

läbivaatamise korra. Põhiseaduses ei nähta ette, et kohtumenetluse korralduse otsustamine oleks

kohaliku omavalitsuse pädevuses, ega tehta selles küsimuses PS 14. peatükis kohalikule

omavalitsusele erandeid. Seega laieneb riigi kehtestatud kohtumenetluse korraldus ühtemoodi

kõikidele juriidilistele ja füüsilistele isikutele. Kohaliku omavalitsuse üksused on avalik-õiguslikud

juriidilised isikud, mistõttu võivad neid mõjutada kõik õigusaktid, mille adressaadiks on mis tahes

juriidiline isik. Kohalikule omavalitsusele PS 14. peatükis sätestatud põhiseaduslike tagatiste eesmärk

on tagada kohaliku omavalitsuse positsioon riigi haldusorganisatsioonis ja olemuslik pädevus.

Seetõttu saab enesekorraldusõigus olla riivatud ainult siis, kui seadusandlik meede riivab

spetsiifiliselt kohalikku omavalitsust, mitte kõiki õiguskäibes osalejaid ühtemoodi. Sarnasele

järeldusele on Riigikohus jõudnud ka varasema praktika kohaselt (RKPJK 21. veebruari 2003. a otsus

kohtuasjas nr 3-4-1-2-03, p 13).

Kuna tsiviilasjades esinduse instituudi tingimuste kehtestamine ei ole kohaliku elu küsimus, siis ei

hõlma kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigus TsMS § 218 lg-s 3 otsustatud küsimusi. Nimetatud

sättega ei ole võimalik kohaliku omavalitsuse üksuse enesekorraldusõigust vahetult riivata.

Seadusandja ei ole TsMS § 218 lg-t 3 kehtestades otsustanud ise kohaliku elu küsimust ega sekkunud

selle lahendamisse.

Eelnevat arvestades ei ole TsMS § 218 lg-ga 3 võimalik riivata kohaliku omavalitsuse üksuse

põhiseaduslikke tagatisi. Rapla Vallavolikogu taotlus ei ole seega nimetatud sätte osas lubatav ning

kolleegium jätab selle läbi vaatamata.

Märt Rask, Jüri Ilvest, Peeter Jerofejev, Henn Jõks, Indrek Koolmeister