3-4-1-4-09 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-4-1-4-09

Otsuse kuupäev

26. juuni 2009

Kohtukoosseis

Eesistuja Märt Rask, liikmed Peeter Jerofejev, Hannes Kiris,

Indrek Koolmeister, Priit Pikamäe

Kohtuasi

Tallinna Linnavolikogu taotlus tunnistada kehtetuks maksukorralduse

seaduse § 105 lõige 6 ning rahandusministri 19. detsembri 2008. aasta

määruse nr 51 "Riiklike maksude maksuhalduri poolt hallatavate nõuete ja

kohustuste arvestusse kandmise, tasumise ja tagastamise kord" § 11 lõiked 1

ja 2

Menetluse alus

Tallinna Linnavolikogu 19. veebruari 2009. aasta taotlus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Jätta Tallinna Linnavolikogu taotlus rahuldamata.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Riigikogu võttis 4. detsembril 2008 vastu maksukorralduse seaduse ja sellega seotud teiste

seaduste muutmise seaduse. Vabariigi President kuulutas selle seaduse välja 18. detsembril 2008

otsusega nr 388. Seadus avaldati 30. detsembril 2008 ja see jõustus 1. jaanuaril 2009. Nimetatud

seaduse § 1 punktiga 9 muudeti tervikuna maksukorralduse seaduse (MKS) § 105, mis reguleerib

maksukohustuslasel lasuvate rahaliste kohustuste tasumist ja tasaarvestamist.

2. Rahandusminister kehtestas 19. detsembril 2009 MKS § 105 lõike 9 ja tolliseaduse § 65 lõike 3

alusel määruse nr 51 "Riiklike maksude maksuhalduri poolt hallatavate nõuete ja kohustuste

arvestuse kandmise, tasumise ja tagastamise kord" (määrus nr 51). Määrus avaldati 31. detsembril

2008 ja see jõustus 3. jaanuaril 2009.

3. Tallinna Linnavolikogu esitas 26. veebruaril 2009 Riigikohtule taotluse, milles palub tunnistada

kehtetuks MKS § 105 lõige 6 ja rahandusministri 19. detsembri 2009 määruse nr 51 § 11 lõiked 1 ja 2

vastuolu tõttu kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega.

MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED

4. Tallinna Linnavolikogu leiab, et MKS § 105 lõike 6 muudatus ja määruse nr 51 § 11 lõige 1 on

vastuolus kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega ja nimelt põhiseaduse (PS) §-dega 154 ja

157, mis on käsitatavad kohaliku omavalitsuse finantstagatisi sätestavate põhiseaduslike normidena.

Tallinna Linnavolikogu märgib, et 1. jaanuaril 2009 jõustunud maksukorralduse seaduse

muudatustega ja määrusega nr 51 muudeti seni kehtinud rahaliste kohustuste tasumise ja

tasaarvestamise korda. Alates 2009. aastast kajastuvad kõik maksukohustuslase ning Maksu- ja

Tolliameti vahelised nõuded maksuhalduri hallataval ettemaksukontol. Uus rakendatav

arvestussüsteem võimaldab maksukohustuslasel tasuda oma maksukohustused ja muud rahalised

kohustused, kasutades vaid ühte viitenumbrit. Ettemaksukontole tehtud makse(te)ga loetakse

tekkinud rahalised kohustused täidetuks, kui maksukohustuslase tagastusnõue (s.o õigus saada tagasi

seaduses ettenähtust rohkem makstud maksusumma või muu enammakse) katab tekkinud rahalised

kohustused ning maksukohustuslane on tasumise tähtpäevaks esitanud maksudeklaratsiooni.

Kuni eelnimetatud muudatusteni arvati maksukorralduse seaduses nõuete tasumise kohta kehtinud

korra kohaselt maksukohustuslase poolt maksuhalduri pangakontole tasutud summad tema poolt

tasumisel näidatud rahaliste kohustuste katteks nende tekkimise järjekorras.

MKS § 105 lõike 6 esimesest lausest tulenevalt on täitmisel esmaseks kriteeriumiks kohustuse

tekkimise aeg, s.t varasem nõue täidetakse enne hilisemat ning seda hoolimata nõuete liigist. Määruse

nr 51 § 11 lõike 1 järgi täidetakse arvestusse kantud kohustused ettemaksukontolt kohustuse täitmise

tähtpäeva lõpu seisuga, arvestades MKS § 105 lõikes 6 toodud järjekorda. Sama paragrahvi teisest

lõikest tulenevalt alustatakse täitmist varaseima tasumise tähtpäevaga kohustusest.

Ülalmärgitust nähtub, et 1. jaanuarist 2009 kehtivad arvestusse kantud rahaliste kohustuste tasumise

ja tasaarvestamise sätted ei võimalda silmas pidada maksu kogumise eesmärki ja maksu saajaks oleva

kohaliku omavalitsuse huve, kuna omavalitsusüksuse eelarvesse laekuma pidavate riiklike maksude

arvel võidakse katta maksukohustuslase varem tekkinud võlgnevusi teiste rahaliste kohustuste eest,

mis seadusest tulenevalt laekuvad üksnes riigieelarvesse.

Tallinna Linnavolikogu on seisukohal, et eelmärgitud vaidlustatud sätted seavad ohtu kohaliku

omavalitsuse finantstagatised ja rikuvad sellega kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikke garantiisid.

Taotluse esitaja hinnangul ei võimalda vastavalt rahalise kohustuse tekkimise ajale rakendatav nõuete

automaatse tasumise süsteem silmas pidada riikliku maksu saajaks oleva kohaliku omavalitsuse kui

õigustatud subjekti huve ning maksuseaduses, s.o tulumaksuseaduses (TuMS), maamaksuseaduses ja

kohalike maksude seaduses sätestatud maksude jaotamise põhimõtteid. Füüsilise isiku tulumaksu,

maamaksu ja kohalike maksude arvel, mis peaksid laekuma kohalikule omavalitsusele, võidakse katta

varem tekkinud võlgnevusi teiste nõuete eest, mis on seaduse kohaselt määratud laekuma üksnes

riigile. Järelikult on maksude tasumist reguleerivates sätetes tehtud muudatusega loodud olukord, kus

seadusega kehtestatud maksud ei pruugi laekuda seaduse järgi maksu saajaks olevale kohalikule

omavalitsusele. Samas ei ole muudetud maksuseadustes sisalduvaid maksu laekumist reguleerivaid

sätteid, mille kohaselt peavad maksukohustuslase tasutud füüsilise isiku tulumaks (osaliselt),

maamaks ja kohalikud maksud laekuma jätkuvalt omavalitsusele. Seega võib tekkida olukord, kus

maksukohustuslase varasemal maksustamisperioodil tekkinud võlgnevus riigieelarvesse laekuvate

maksukohustuste

(nt käibemaksu ja aktsiiside) eest kaetakse Maksu- ja Tolliameti hallatavale ettemaksukontole

laekunud summade arvel, mille maksukohustuslane on tasunud kohaliku omavalitsuse eelarvesse

laekuma pidavate maksukohustuste (füüsilise isiku tulumaks, maamaks) katteks. Niisiis toob kehtiv

kohustuste tasumise ja tasaarvestamise kord kaasa olukorra, kus riik saab riigieelarvesse laekuva

maksu eest eksisteeriva võla katta maksutulu arvelt, mis kuulub maksuseaduste kohaselt

ülekandmisele kohalikele omavalitsustele.

Tallinna Linnavolikogu märgib, et uus rahaliste kohustuste tasumise ja tasaarvestamise kord on juba

kaasa toonud linna eelarvesse tulumaksu laekumise vähenemise. Nimelt kandis Maksu- ja Tolliamet

2009. aasta jaanuaris Tallinna linnale üle füüsilise isiku tulumaksu 340 223 009 krooni, mis on

28 697 015 krooni ehk 5,6% vähem kui 2008. aasta jaanuaris. Linna järelepärimise peale esitatud

Maksu- ja Tolliameti vastusest selgub, et Tallinna linnas registreeritud tulu saajate deklareeritud

maksustatav tulu oli 2008. aasta detsembris kokku 71 208 754 krooni, s.o 2,4% enam kui 2007. aasta

detsembris. Kohalikule omavalitsusele kantakse üle laekunud tulumaks eelmise kuu deklareeritud

maksustatavalt tulult, seega 2009. aasta jaanuaris 2008. aasta detsembrikuu tulult. 2008. aasta

detsembrikuu deklareeritud maksustatav tulu Tallinnas oli 2,4% suurem kui 2007. aasta detsembris,

mistõttu võib eeldada, et Tallinnale 2009. aasta jaanuaris ülekantud tulumaksu vähenemine 5,6%

võrra 2008. aasta jaanuariga võrreldes sai teoks ühelt poolt küll majanduskriisist tuleneva üldise

maksukohustuslaste maksuvõla suurenemise tõttu, kuid peamine põhjus peitub suure tõenäosusega

siiski alates 1. jaanuarist 2009 jõustunud maksuõigussuhtest tulenevate kohustuste tasumise ja

tasaarvestamise põhimõtetes. Seda kinnitavad ka Maksu- ja Tolliametist saadud andmed kohalike

omavalitsuste tulude kohta tervikuna, sest nende andmete järgi kandis Maksu- ja Tolliamet kohalikele

omavalitsustele võrreldes 2008. aasta jaanuariga tulumaksu üle 6,8% vähem.

Uute rahaliste kohustuste tasumist ja tasaarvestamist reguleerivad sätted on vastuolus ka

proportsionaalsuse põhimõttega. Taotleja möönab, et vaieldamatult on 2009. aasta algusest jõustunud

maksuõigussuhtest tulenevate rahaliste kohustuste tasumise ja arvestamise põhimõtetel hulk

positiivseid külgi, seda eelkõige kohustuste haldamise hõlbustamise aspektist lähtudes. Samas on

taotleja seisukohal, et nõuete administreerimisel avalduv kohustuste tasumist ja tasaarvestamist

reguleerivate sätete positiivne mõju ei kaalu üles neid negatiivseid tagajärgi, mis kõnesolevate

õigusnormide rakendamisel kohaliku omavalitsuse jaoks kaasneda võivad ning eelnimetatud

tulumaksu laekumise analüüsile tuginedes juba ongi ilmnenud. Olukorras, kus seadusandliku võimu

kehtestatud rahaliste kohustuste tasumist ja tasaarvestamist reguleerivad sätted ei garanteeri riiklikust

maksust kohalikku eelarvesse laekuva osa tähtaegset ja ettenähtud ulatuses laekumist, tõstatub lisaks

eelkirjeldatud finantstagatiste riive kõrval küsimus kõnesolevate sätete vastavusest PS §-st 11

tulenevale proportsionaalsuse põhimõttele. On oluline, et riigi kehtestatud meetmed rahaliste

kohustuste administreerimise hõlbustamiseks ei kujutaks endast ohtu kohaliku omavalitsuse õigusele

saada kohaliku võimu ülesannete täitmiseks vajalikke rahalisi vahendeid. Eksisteerib oht, et

kohalikule omavalitsusele meetmete kohaldamisega kaasneda võiv kahjulik tagajärg võib üles

kaaluda meetmetega saavutatavad maksuõiguslike nõuete administreerimist hõlbustavad positiivsed

tulemused.

Kokkuvõtteks leiab Tallinna Linnavolikogu, et alates käesoleva aasta algusest kohustuste tasumist ja

tasaarvestamist reguleerivate MKS § 105 lõike 6 ning määruse nr 51 § 11 lõigete 1 ja 2 puhul esineb

kohaliku omavalitsuse põhiseadusliku tagatise õigusvastane riive, kuna eelnimetatud õigusnormidega

sätestatud nõuete tasumise ja tasaarvestamise põhimõtted ei taga riiklikust maksust kohalikku

eelarvesse laekuva osa õigeaegset või ettenähtud ulatuses laekumist.

5. Rahandusministeerium on arvamusel, et MKS § 105 lõikega 6 ja määruse nr 51 § 11 lõigetega 1 ja

2 ei ole võimalik riivata kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikke tagatisi õiguslikult ega faktiliselt

ning abstraktse normikontrolli käigus ei saa ka tuvastada nimetatud riivet. Toodud põhjustel ei vasta

taotlus Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (RT I 2002, 29, 174) (PSJKS) §-s 7

esitatud nõuetele ja tuleks seetõttu jätta rahuldamata.

Rahandusministeerium leiab, et PS § 154 lõikest 2 ja §-st 157 ning Euroopa kohaliku omavalitsuse

harta (RT II 1994, 95) (harta) artiklist 9 tuleneva riigi kohustuse täitmist - tagada kohalikule

omavalitsusele piisavate rahaliste vahendite olemasolu - on võimalik hinnata vaid juhul, kui

arvestatakse kohalike omavalitsuste tulusid kogumis. MKS § 105 lõike 6 ning määruse nr 51

1. jaanuaril 2009 jõustunud redaktsiooniga ei muudetud TuMS § 5 lõike 1 punktis 1 nimetatud

protsendimäära ega maamaksu laekumise kohustust kohaliku omavalitsuse eelarvesse, seega ei

muudetud vaidlustatavate normidega kohaliku omavalitsuse tulubaasi ühtegi osist. Maksude

arvestussüsteemi muutmisega ei kaasnenud tagajärgi, mille alusel oleks põhjust arvata, et riik ei täida

eeltoodud kohustust. Avaldaja ei väidagi seda, et riik ei taga kohalike omavalitsuste piisava

rahastamise kohustust, kuna vastasel juhul oleks avaldaja kohustatud neid argumente tõendama.

Vaidlustatud sätete tulemusena kohaliku omavalitsuse piisav tulubaas ei suurenenud ega vähenenud.

Rahandusministeeriumi hinnangul ei ole võimalik abstraktselt kontrollida kohalikule omavalitsusele

piisava tulubaasi tagamise kohustuse täitmist, kuna piisava tulubaasi tagamise kohustuse

kontrollimine eeldab miinimumtasandina analüüsi selle kohta, kas kohalikule omavalitsusele ei ole

tagatud piisav tulubaas. Avaldaja ei ole seda märkinud. Kohalikku omavalitsust ei jäta piisava

tulubaasita iga kohalikule omavalitsusele rahaliste vahendite eraldamise mõjutus, vaid ainult mõjutus,

mis võib kaasa tuua omavalitsusüksuse enesekorraldusõiguse riive. Viimast on võimalik hinnata vaid

juhul, kui analüüsida kohaliku omavalitsuse tulubaasi tervikuna. Taotluses ei ole esitatud argumente,

mille alusel oleks võimalik järeldada, et kehtiv maksude arvestamise süsteem põhjustaks kohaliku

omavalitsusüksuse enesekorraldusõiguse riive. Riiklike maksude arvestamise süsteemi kehtestamine

on seadusandja pädevuses. Kehtiv süsteem tagab mitmekülgse ja paindliku maksukohustuse täitmise.

6. Riigikogu põhiseaduskomisjoni arvamuse kohaselt on Tallinna Linnavolikogu taotlus lubatav, kuna

MKS §-ga 105 sätestatud maksude tasumise ja tasaarvestamise süsteem mõjutab kohaliku

omavalitsuse finantsseisundit.

Põhiseaduskomisjoni enamus on seisukohal, et vaidlustatud sätted ei ole vastuolus kohaliku

omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega. Maksude administreerimise süsteemi sätestamine on

seadusandja pädevuses. Seadusandja loodud süsteem, mis lähtub maksuvõlgade arvestamisel nõuete

ajalisest tekkimisest, ei saa iseenesest rikkuda kohaliku omavalitsuse finantshuve, sest need sätted on

suunatud maksumaksjale, mitte kohalikule omavalitsusele. Maksumaksjal ei ole subjektiivset õigust

otsustada, millise kohustuse riigi vastu ta täidab tähtaegselt ja millise täitmisega viivitab.

Maksukorralduse seaduse negatiivset mõju kohaliku omavalitsuse finantsolukorrale ei ole võimalik

abstraktse normikontrolli käigus tõendada, sest uus maksude tasumise ja tasaarvestamise süsteem,

mis võimaldab tasaarvestada erinevates maksuliikides eksisteerivaid võlgasid ja enammakseid, võib

jätta põhimõtteliselt kohalikud omavalitsused halvemasse olukorda, aga samas võib mõjuda samadel

põhjustel soodsamalt, võimaldades üksnes riigile laekuvate maksude võlgnevuse arvel katta kohalike

omavalitsuste eelarvesse laekuvaid makse.

Põhiseaduskomisjoni vähemus leidis, et vaidlustatud sätted rikuvad PS §-st 157 tulenevat kohaliku

omavalitsuse eelarve iseseisvuse põhimõtet, sest ei ole tagatud kohalikule omavalitsusele maksude

ettenähtud ulatuses ja õigeaegne laekumine, mistõttu kohalikul omavalitsusel ei ole võimalik täita

talle seadusega pandud ülesandeid.

7. Õiguskantsleri arvamuse kohaselt ei ole Tallinna Linnavolikogu taotlus lubatav, sest selles

nimetatud sätted ei vähenda otseselt kohaliku omavalitsuse tulubaasi. Lisaks ei ole Tallinna

Linnavolikogu märkinud, milliste linnal lasuvate kohustuste täitmist need sätted negatiivselt

mõjutavad.

Kohaliku omavalitsuse taotluse lubatavuse eeldusteks on see, et taotluse esitamise menetlus oleks

olnud õiguspärane, et vaidlustatud oleks PSJKS §-s 7 nimetatud õigusakt, samuti et taotlus oleks

esitatud kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatiste kaitseks ning kohaliku omavalitsuse

põhiseaduslike tagatiste riive oleks võimalik.

PS § 154 järgi on riigi ülesanne tagada kohalike omavalitsuste rahastamise selline mehhanism, mis

kindlustaks kohalikele omavalitsustele piisavad rahalised vahendid ülesannete täitmiseks. PS § 154

lõike 2 järgi tuleb kohalikele omavalitsustele pandud riiklike kohustustega seotud kulud katta

riigieelarvest. Riiklike ülesannete rahastamine peab seega olema vastavuses ülesannete täitmise

maksumusega. Teiseks tuleneb PS § 154 lõikest 1 koostoimes PS §-ga 157 riigi kohustus luua

kohalike omavalitsuste finantseerimissüsteem, mis tagaks kohalikele omavalitsustele piisava

tulubaasi omavalitsuslike ülesannete rahastamiseks. Seadusandja otsustada on, kas rahaliste vahendite

saamine tagatakse muu hulgas kohalike maksude kehtestamise, riiklike maksude otse kohalikku

eelarvesse laekumise või riigieelarvest tehtavate eraldiste abil.

Kohaliku omavalitsuse finantstagatised on põhitagatise - kohaliku elu küsimuste iseseisva

lahendamise õiguse - vältimatu tingimus.

Kui leida, et iga abinõu, mis mõjutab kohaliku omavalitsuse avarat finantstagatist mingilgi määral

ebasoodsalt, annab kohalikule omavalitsusele õiguse pöörduda PSJKS § 7 alusel kohtusse, muutuks

kohaliku omavalitsuse PSJKS § 7 järgne kaebeõigus sisuliselt piiramatuks.

Õiguskantsler leiab, et kohaliku omavalitsuse finantsgarantii väidetavat rikkumist tuleb kontrollida

üksnes juhtudel, kui vaidlustatud abinõuga vähendatakse otseselt kohaliku omavalitsuse tulubaasi või

pannakse peale täiendavaid, kulutusi suurendavaid kohustusi, kuid tulubaasi ei muudeta, mistõttu

raskendatakse kohaliku omavalitsuse ülesannete täitmist. Seega tuleb kohalikul omavalitsusel

kaebuses muu hulgas nimetada, milliste kohalike või riiklike ülesannete täitmist kohaliku

omavalitsuse vaidlustatud abinõu raskendab. Kui kohaliku omavalitsuse vaidlustatud õigusakti

sättega vähendatakse otseselt kohaliku omavalitsuse tulubaasi või abinõuga pannakse peale

täiendavaid, kulutusi suurendavaid kohustusi tulubaasi muutmata ja seeläbi muutub kohalikul

omavalitsusel lasuvate ülesannete täitmine raskemaks, on kaebus lubatav.

MKS § 105 lõige 6 ja määruse nr 51 § 11 lõiked 1 ja 2 reguleerivad maksude tasumist ja

tasaarvestamist. Vaidlustatud sätted ei reguleeri kohalike omavalitsuste rahastamist, vaid maksude

tasumise korda. Sätted reguleerivad maksuhalduri ja maksukohustuslase vahelisi suhteid, mitte

kohaliku omavalitsuse tulubaasi finantseerimist.

MKS § 105 lõige 6 ja määruse nr 51 § 11 lõigete 1 ja 2 puhul ei ole võimalik üheselt kindlaks

määrata ebasoodsat mõju kohaliku omavalitsuse maksulaekumistele ega sellest johtuvalt järeldada ka

kohaliku omavalitsuse tulubaasi otsest vähenemist.

Nagu varem kehtinud maksude tasumise süsteemi puhul, mõjutab ka uue tasumise ja

tasaarvestussüsteemi puhul maksude laekumist eelkõige maksukohustuslaste maksukuulekus ja

maksevõimelisus. Maksude laekumine sõltub sellest, kas ettemaksukontole kantakse piisavalt raha.

Kui maksukohustuslased täidavad oma kohustusi korrektselt, ei vähene Tallinna Linnavolikogu

vaidlustatud sätete tõttu linna tulubaas. Õigusriigis tuleb eeldada maksukohustuslase korrektset

käitumist. Samas ei ole siis, kui maksukohustuslane ei tasu makse õigel ajal või jätab maksud

tasumata tal tekkinud makseraskuste tõttu, kohaliku omavalitsuse tulubaasi vähenemine tingitud mitte

vaidlustatud sätetest, vaid mõnest muust asjaolust, näiteks halvenenud majandusolukorrast.

Lisaks märgib õiguskantsler, et üldreegel, mille järgi tasutakse makse nende tekkimise järjekorras, on

neutraalne ning ei eelista ühtki maksuliiki teisele. Ühe ja sama täitmise tähtpäevaga nõuete

rahuldamise järjekorras on kohalikele omavalitsustele laekuvatele maksudele kõrvuti

sihtotstarbeliselt laekuvate maksete ja maksudega antud eelistus riigile laekuvate maksude ees. Kui

ettemaksukontole laekunud summasid kantakse varem tekkinud maksuvõlgade katteks, on võimalik,

et kaetakse kohalikele omavalitsustele laekuvate nõuete eest tekkinud võlgu.

Tallinna Linnavolikogu oletab oma taotluses, et maksude laekumine ettenähtust väiksemas ulatuses

jaanuaris 2009 võib olla tingitud majanduskriisist, kuid on suure tõenäosusega põhjustatud

1. jaanuaril 2009 jõustunud maksuõigussuhtest tulenevate kohustuste tasumise ja tasaarvestamise

põhimõtetest. Samas ei ole see väide tõendatud. Kohalike omavalitsuste finantstagatise riive ei saa

seisneda selles, et eelarvetulud kujunevad majanduskriisist tingituna planeeritust tegelikkuses

väiksemaks. Kohaliku omavalitsuse tulubaasi vähenemine peab olema tingitud vaidlustatud abinõust

selleks, et kohaliku omavalitsuse PSJKS § 7 alusel esitatud taotlus oleks lubatav.

Eelneva tõttu leiab õiguskantsler, et Tallinna Linnavolikogu vaidlustatud normid ei vähenda otseselt

kohaliku omavalitsuse tulubaasi. Sätete mõju tulubaasile on kaudne ning eeldab, et

maksukohustuslane ei täida oma kohustusi või ei tee seda õigel ajal.

Lisaks eelnevale ei ole Tallinna linn oma taotluses viidanud, millised Tallinna linnal lasuvad

ülesanded jäävad linnal täitmata.

8. Justiitsminister leiab, et Tallinna Linnavolikogu vaidlustatud sätted ei riku kohaliku omavalitsuse

põhiseaduslikke tagatisi ega ole vastuolus põhiseadusega.

Maksukorralduse seaduses sätestatud maksude tasumise ja tasaarvestamise süsteem mõjutab kohaliku

omavalitsuse finantsseisundit (PS § 154 lõige 1 ja § 157), kuna MKS § 105 lõikes 6 sätestatud

järjekord ja täitmise alustamine varaseima tasumise tähtpäevaga kohustustest seab kohalikule

omavalitsusele piiranguid oma finantsvahendite kasutamise üle otsustamisel. Seetõttu on tegemist

kohaliku omavalitsuse garantii riivega ning põhiseaduspärasuse kontroll lubatav.

Kuna kohalik omavalitsus ei ole põhiõiguste kandja, ei ole õiguspärase ootuse põhimõtte (PS § 10)

rikkumisele viitamine asjakohane.

Piirangu kehtestamise legitiimne eesmärk on võlglaste arvu vähendamine, maksumaksja mugavuse

suurendamine ning maksuhalduri haldussuutlikkuse tõstmine. Maksude arvestamise süsteemiga on

võimalik erinevatest seadustest tulenevaid rahalisi nõudeid ja kohustusi täita ühe maksega.

Maksukohustuste tekkimise ajast ja kohustuste liigist tulenevalt toimub tasumine automaatselt ning

maksumaksja on vaba kõikidest tasumist puudutavatest kohustustest.

Nii kohaliku omavalitsuse kui ka riigi maksude ühtne laekumine ühe viitenumbriga võimaldab

maksuhalduril erinevates maksuliikides eksisteerivaid võlgasid ja enammakseid tasaarvestada,

olenevalt olukorrast kas omavalitsuse või riigi kasuks. Seega on tegemist sobiva meetmega eesmärgi

saavutamiseks.

Vajalik saab maksude administreerimise süsteem olla siis, kui kõnealuseid eesmärke ei ole võimalik

saavutada mõne teise, kohaliku omavalitsuse üksusi vähem koormava abinõuga. Tallinna

Linnavolikogu leiab, et kohaliku omavalitsuse maksud peaksid laekuma omavalitsuse eelarvesse,

ilma et riigil oleks võimalik neid riigieelarve kasuks ümber jaotada. Maksude administreerimise

eesmärgist tulenevalt on maksude kogumise järjekorra süsteemi kehtestamine vajalik selleks, et riigil

oleks võimalik maksude laekumist jälgida, maksumaksjalt maksu koguda ning saada laekuvatest

maksetest ülevaadet eelarve koostamiseks.

Ühtse ettemaksukonto ning maksude administreerimise süsteemi sisseseadmisega aitab riik kohalikul

omavalitsusel hoida kokku süsteemi ülalpidamise kulusid, mis maksude iseseisval haldamisel oleksid

omavalitsuse kanda.

Omavalitsuse jaoks on oluline saada kätte talle seaduse alusel laekuvad maksed, kuid see ei

garanteeri, et maksumaksja eelistaks teistsuguse maksude administreerimise süsteemi olemasolul

maksmisel alati omavalitsuse maksu riiklikule maksule.

Maksude kogumine Maksu- ja Tolliameti ettemaksukonto kaudu võimaldab maksumaksjal

hõlpsamini täita seadusest tulenevaid rahalisi nõudeid ja kohustusi vaid ühe maksega (sellele lisandub

maksudeklaratsiooni esitamine). Maksumaksja peab maksma talle seadusega kehtestatud makse ning

tal ei ole subjektiivset õigust otsustada ühe või teise maksu tasumise või tasumata jätmise üle.

Kohaliku omavalitsuse õigust kasutada oma ülesannete täitmiseks vajalikke vahendeid on rikutud,

kui riik ei taga riiklikust maksust kohalikku eelarvesse laekuva osa õigeaegset või ettenähtud ulatuses

laekumist. Maksumaksjal on kohustus tasuda kõik riigi ning kohaliku omavalitsuse maksud, mis talle

on seadusega ette nähtud. Maksumaksjal ei ole võimalik otsustada ühe või teise maksu tasumise

kasuks.

Tallinna Linnavolikogu on abstraktse normikontrolli raames vaidlustanud abstraktse olukorra, kus

maksude järjestusest tulenevalt ei laeku omavalitsusele summa, millele tal maksuseaduste järgi on

õigus. Ekslik oleks järeldada, et maksumaksja tasuks õigel ajal ainult omavalitsuse makseid või et

maksumaksja tasub makse vastavalt sellele, kas tegemist on omavalitsuse või riigi maksuga. Kui

maksumaksja peaks eelistama omavalitsuslikke makse riiklikele, rikuks ta maksmata maksudega riigi

huve või vastupidi. Kuna maksumaksja peab tasuma kõik seadusega kohalduvad maksud, võib

seadusandja kehtestada süsteemi, kuidas maksumaksjal oleks seda kõige lihtsam teha. Samuti ei ole

võimalik tõendada, et seaduse säte tooks kaasa olukorra, kus omavalitsuse finantshuvid jääksid riigi

omadele alla. Riik on maksude järjekorrastamisel lähtunud põhimõttest, kus esmajärjekorras on

isikustatud maksud ning maksed, mis on isikutelt kinni peetud ning on otseselt seotud füüsiliste

isikute riiklike kindlustustega. Seejärel tulevad muud maksud ja kõrvalkohustused. Kõige viimasena

on järjekorras muud riigieelarvesse laekuvad kohustused, nagu trahvid ja sunniraha. See ei riku

kohaliku omavalitsuse autonoomiat ega ole vastuolus põhiseadusega.

9. Eesti Linnade Liit toetab ning peab õigustatuks Tallinna Linnavolikogu taotlust tunnistada

kehtetuks MKS § 105 lõige 6 ning määruse nr 51 § 11 lõiked 1 ja 2.

10. Eesti Maaomavalitsuste Liit nõustub Tallinna Linnavolikogu taotluses esitatud seisukohtadega ja

toetab neid täielikult.

VAIDLUSTATUD SÄTTED

11. Maksukorralduse seaduse (RT I 2002, 26, 150; 2008; 27; 177) § 105 lõige 6 sätestab:

"§ 105 Tasumine ja tasaarvestamine

[---]

(6) Maksukohustuslase rahalised kohustused tasutakse või tasaarvestatakse kohustuste tekkimise

järjekorras, välja arvatud juhul, kui maksukohustuslane taotleb enne täitmise tähtpäeva käesoleva

lõike punktides 14-16 nimetatud kohustuste täitmise välistamist tasaarvestusest. Ühe ja sama

tähtpäevaga nõuete täitmisel võetakse aluseks järgmine järjestus:

1) kohustusliku kogumispensioni makse;

2) töötuskindlustusmakse;

3) kinnipeetud tulumaks;

4) sotsiaalmaks;

5) füüsilise isiku tulumaks;

6) maamaks;

7) tollimaks;

8) hasartmängumaks;

9) aktsiisid;

10) raskeveokimaks;

11) residendist juriidilise isiku ja mitteresidendist juriidilise isiku püsiva tegevuskoha tulumaks;

12) käibemaks;

13) kohalikud maksud;

14) intress;

15) sunniraha;

16) muud kohustused."

12. Rahandusministri 19. detsembri 2009. aasta määruse nr 51 "Riiklike maksude maksuhalduri poolt

hallatavate nõuete ja kohustuste arvestusse kandmise, tasumise ja tagastamise kord" (RTL 2008, 105,

1500) § 11 lõiked 1 ja 2 sätestavad:

"§ 11 Kohustuse täitmine

(1) Arvestusse kantud kohustused täidetakse ettemaksukontolt kohustuse täitmise tähtpäeva lõpu

seisuga arvestades "Maksukorralduse seaduse" § 105 lõikes 6 toodud järjekorda.

(2) Täitmist alustatakse varaseima tasumise tähtpäevaga kohustustest."

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

13. PSJKS § 7 järgi võib kohaliku omavalitsuse volikogu esitada Riigikohtule taotluse tunnistada

jõustunud seadus või ministri määrus või selle säte kehtetuks, kui see on vastuolus kohaliku

omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega.

14. Riigikohus saab seega sisuliselt läbi vaadata üksnes selliseid taotlusi, mille puhul on täidetud

kolm nõuet: esiteks peab taotluse olema esitanud kohaliku omavalitsuse üksuse volikogu, teiseks

peab taotluses olema väidetud PSJKS §-s 7 nimetatud õigusakti või selle sätte vastuolu kohaliku

omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega ja kolmandaks peab kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike

tagatiste riive olema vaidlustatud õigusakti või sätte puhul võimalik (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse

järelevalve kolleegiumi 16. jaanuari 2007. aasta otsus kohtuasjas nr 3-4-1-9-06, punkt 16).

15. Tallinna Linnavolikogu väidab oma taotluses, et MKS § 105 lõige 6 ja määruse nr 51 § 11

lõiked 1 ja 2 riivavad kohaliku omavalitsuse üksuste finantstagatisi, mis tulenevad PS §-dest 154

ja 157. Kaks esimest eelmises punktis esitatud nõuet on seega täidetud. Järgmisena analüüsib

kolleegium, kas täidetud on ka kolmas tingimus ehk kas vaidlustatud sätetega on võimalik riivata

kohaliku omavalitsuse üksuste finantstagatisi.

16. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium on finantstagatiste sisu 9. juuni 2009. aasta

otsuse nr 3-4-1-2-09 punktis 42 selgitanud järgmiselt:

"PS § 154 järgi jagunevad kohalike omavalitsuste ülesanded olemuslikult omavalitsuslikeks

ülesanneteks (kohaliku elu küsimuste otsustamine ja korraldamine) ja riiklikeks kohustusteks, mida

kohalikule omavalitsusele saab panna kas seaduse alusel või kokkuleppel kohaliku omavalitsusega.

Nii omavalitsuslike ülesannete kui ka riiklike kohustuste nõuetekohane täitmine eeldab, et kohalikul

omavalitsusel on selleks piisavalt raha (RKÜK 19. aprilli 2004. aasta otsus kohtuasjas

nr 3-3-1-46-03, punkt 21).

Seega tuleneb PS § 154 lõikest 1 õigus piisavatele rahalistele vahenditele, mis võimaldavad kohaliku

omavalitsuse üksusel iseseisvalt otsustada ja korraldada nii kohustuslikke kui ka vabatahtlikke

omavalitsuslikke ülesandeid. Niisuguse õiguse näevad ette ka harta artikli 9 lõiked 1 ja 2. Nende

lõigete kohaselt on kohalikel võimuorganitel riikliku majanduspoliitika raames õigus piisavatele

rahalistele vahenditele, mida nad võivad oma volituste piires vabalt kasutada. Rahalised vahendid

peavad olema vastavuses kohalikele võimuorganitele põhiseaduse ja seadusandlusega seatud

kohustustega.

PS § 154 lõikest 2 tuleneb kohaliku omavalitsuse üksuste õigus nõuda neile seadusega pandud

riiklike kohustustega seotud kulude katmist riigieelarvest. Ka selle õiguse sisu kindlaksmääramisel

tuleb silmas pidada harta artikli 9 lõiget 2, mis nõuab, et rahalised vahendid peavad olema vastavuses

kohalikele võimuorganitele põhiseaduse ja seadusandlusega seatud kohustustega.

Kahes eelmises lõigus nimetatud õigustele vastab riigi kohustus tagada kohaliku omavalitsuse

üksustele piisavad rahalised vahendid nii riiklike kui ka omavalitsuslike ülesannete täitmiseks

(vt selle kohta RKÜK eespool viidatud otsus nr 3-3-1-46-03, punktid 20-24). Riik peab selle

kohustuse täitmisel arvestama harta artiklist 9 tulenevate nõuetega.

PS § 154 lõikes 1 sätestatud kohaliku omavalitsuse põhitagatisega ehk õigusega iseseisvalt otsustada

ja korraldada kohaliku elu küsimusi kaasneb vältimatult vajadus ka iseseisva eelarve järele.

Põhiseadus näebki õiguse iseseisvale eelarvele sõnaselgelt ette PS § 157 lõikes 1, mitte aga PS § 154

lõikes 1, millele viitab taotleja. Kohaliku omavalitsuse üksusel on PS § 157 lõike 1 kohaselt õigus

iseseisvale eelarvele, mille kujundamise alused ja korra sätestab seadus.

Lisaks eespool loetletud õigustele on kohaliku omavalitsuse üksustel PS § 157 lõikest 2 tulenevalt

õigus kehtestada ja koguda seaduse alusel makse ning panna peale koormisi."

17. Tallinna Linnavolikogu taotluse lubatavuse hindamiseks tuleb seega vastata küsimusele, millised

neist õigustest võivad olla riivatud MKS § 105 lõikega 6 ja määruse nr 51 § 11 lõigetega 1 ja 2.

18. MKS § 105 lõikes 6 loetletud maksudest laekuvad maamaks ja kohalikud maksud täies ulatuses

kohaliku omavalitsuse üksuse eelarvesse ning tulumaks laekub osaliselt kohaliku omavalitsusüksuse

eelarvesse. Nendest maksudest laekuvaid tulusid kasutab kohaliku omavalitsuse üksus nii riiklike

ülesannete kui ka omavalitsuslike ülesannete täitmiseks.

Maksukohustuslase rahaliste kohustuste tasumise või tasaarvestamise kord võib seetõttu puudutada

nii PS § 154 lõikest 1 tulenevat õigust (õigus omavalitsuslike ülesannete täimiseks piisavatele

rahalistele vahenditele) kui ka sama paragrahvi lõikest 2 tulenevat õigust (õigus seadusega

omavalitsusüksustele pandud riiklike kohustustega seotud kulude katmisele riigieelarvest).

19. Kohaliku omavalitsuse üksuse olulisim põhiseaduslik tagatis on siiski PS § 154 lõikes 1

sätestatud enesekorraldusõigus. Piisavad rahalised vahendid peavad kohaliku omavalitsuse üksustel

olema eelkõige selleks, et neil oleks võimalik kõiki kohaliku elu küsimusi seaduste alusel iseseisvalt

otsustada ja korraldada. Finantsgarantiiga seotud õigused on seega suunatud enesekorraldusõiguse

kasutamiseks vajalike tingimuste loomisele (RKPSJK 9. juuni 2009. aasta otsus kohtuasjas nr 3-4-1-

2-09, punkt 43).

20. Finantstagatiste hulka kuuluvate õiguste ja enesekorraldusõiguse suhtega tuleb arvestada ka siis,

kui tuvastatakse, kas võib olla riivatud õigust omavalitsuslike ülesannete täimiseks piisavatele

rahalistele vahenditele või õigust seadusega omavalitsusüksustele pandud riiklike kohustustega

seotud kulude katmisele riigieelarvest. Neid õigusi ei saa lugeda riivatuks pelgalt seetõttu, et

omavalitsuse majanduslik olukord mingi õigustloova akti vastuvõtmise tõttu tõenäoliselt muutub. See

annaks omavalitsusüksustele väga laia kaebeõiguse ja võimaldaks seeläbi vaidlustada igasuguseid

õigusakte, mis mingilgi määral mõjutavad omavalitsusüksuste rahanduslikku seisu, kuid mis on

samas väga nõrgalt seotud kohaliku elu küsimuste iseseisva otsustamisega. Nagu eespool märgitud, ei

ole piisava hulga raha olemasolu iseseisev eesmärk. Kõnesolevaist õigustest esimene on nähtud ette

selleks, et tagada piisavate vahendite olemasolu just kohaliku elu küsimuste otsustamiseks, teine aga

selleks, et kohaliku omavalitsuse üksus ei peaks talle seadusega pandud riiklike kohustuste täitmiseks

kulutama omavalitsuslike ülesannete täitmiseks mõeldud raha.

Õigust omavalitsuslike ülesannete täimiseks piisavatele rahalistele vahenditele võib seetõttu olla

riivatud juhul, kui vaidlustatud abinõu võib vähendada kohaliku omavalitsuse üksuse tulusid või

suurendada kohustuslike omavalitsuslike ülesannete mahtu samas rahalisi vahendeid juurde andmata

ja raskendada selle tõttu omavalitsuslike ülesannete täitmist (PSJK 9. juuni 2009. aasta otsus

kohtuasjas nr 3-4-1-2-09, punkt 48).

Õigust seadusega omavalitsusüksustele pandud riiklike kohustustega seotud kulude katmisele

riigieelarvest võib olla riivatud, kui vaidlustatud abinõu võib vähendada riiklike kohustuste täitmiseks

mõeldud vahendeid või suurendada riiklike kohustuste mahtu samas rahalisi vahendeid juurde

andmata.

Neid õigusi võib olla riivatud ka siis, kui vaidlustatud abinõu võib mõjutada rahaliste vahendite

kohaliku omavalitsuse üksustele laekumise perioodilisust selliselt, et see ohustab riiklike kohustuste

või omavalitsuslike ülesannetega seotud kohustuste (sh rahaliste väljamaksete) nõuetekohast täitmist.

21. Nagu Tallinna Linnavolikogu oma taotluses õigesti märgib, võib maksukohustuste täitmise ja

tasaarvestamise korra kehtestamine selliselt, et maksukohustused täidetakse nende tekkimise

järjekorras ja samal päeval tekkinud kohustuste puhul lähtutakse seaduses kehtestatud järjekorrast,

milles mõned osaliselt või täielikult kohaliku omavalitsuse üksuse eelarvesse laekuvad maksud

asuvad pärast riigieelarvesse laekuvaid makse, mõjutada rahaliste vahendite kohaliku omavalitsuse

üksustele laekumise perioodilisust. Taotlus on seega lubatav.

22. Riive tuvastamiseks peab kolleegium siiski kindlaks tegema, et vaidlustatud sätted mitte üksnes ei

või mõjutada rahaliste vahendite kohaliku omavalitsuse üksustele laekumise perioodilisust, vaid ka

takistavad riiklike kohustuste või omavalitsuslike ülesannetega seotud kohustuste (sh rahaliste

väljamaksete) nõuetekohast täitmist.

23. Kõigepealt tuleb aga analüüsida vaidlustatud sätete mõju omavalitsusüksuste maksulaekumistele.

Selleks peatub kolleegium esmalt maksukohustuste tasumise ja tasaarvestamise korral, mis kehtis

enne vaidlustatud sätete jõustumist ehk enne 1. jaanuarit 2009, ning seejärel kehtival korral ning

nende kahe korra erinevustel.

24. Enne 1. jaanuarit 2009 kehtinud korra kohaselt oli iga maksu-, makse- ja intressikohustuse

arvestamise ja täitmise jaoks eraldi viitenumber ja nende arvestust peeti eraldi isikukontodel. Kui

maksumaksja oli esitanud deklaratsiooni või talle oli määratud maksukohustus haldusaktiga, siis selle

alusel tehti isikukontole kanne. Kui maksukohustuslane ei suutnud kõiki kohustusi õigel ajal täita,

võis ta seetõttu ise valida, millise kohustuse ta täidab esimesena. Sundkorras sissenõudmise korral

jagati sissenõutud summa maksuliikide vahel võrdeliselt (MKS § 128 lõige 5). Enammakse ja võla

puhul oli maksukohustuslasel vabadus taotleda enammakse ja võla tasaarveldamist. Seega oli

maksukohustuslase enda otsustada, mis järjekorras maksukohustusi täita. Ei ole alust arvata, et

maksukohustuslane oleks selle korra kohaselt omal algatusel eelistanud esmalt tasuda neid makse,

mis laekuvad osaliselt või täielikult omavalitsusüksuste eelarvesse.

Uue, 1. jaanuaril 2009 jõustunud korra kohaselt ei arvestata maksukohustuste täitmist maksuliigiti,

vaid ühiselt. Igal maksumaksjal on kõigi maksude jaoks üks arvestuskonto ja üks viitenumber.

Maksumaksja ei saa enam ise valida, millisele kontole raha kanda ja mis järjekorras võlgu tasuda.

Enammaksete ja võlgade tasaarvestused toimuvad samuti automaatselt ega sõltu enam maksumaksja

taotlusest. Uus kord vähendab seega juhuslikkust maksude laekumisel, kuna välistab

maksukohustuslase vabaduse otsustada, mis järjekorras erinevaid makse tasuda.

25. Nii uue kui ka vana korra kohaselt jäävad maksud kohaliku omavalitsuse üksuse eelarvesse

laekumata vaid siis, kui maksukohustuslane ei täida oma maksukohustusi õigel ajal. Selline kord ei

muuda aga laekumiste perioodilisust kolleegiumi hinnangul määral, mis takistaks riiklike kohustuste

või omavalitsuslike ülesannetega seotud kohustuste nõuetekohast täitmist.

26. Taotluses esitatud seisukohad, et maksukohustuste täitmise järjekorra abil jagab riik enda kasuks

ümber omavalitsusüksustele mõeldud tulu, annavad tunnistust Tallinna Linnavolikogu soovist

saavutada, et järjekorras oleksid esimesel kohal need maksud, mis laekuvad täielikult või osaliselt

kohaliku omavalitsuse üksuse eelarvesse. Kolleegiumi hinnangul ei tulene põhiseadusest, et riik

peaks täitmata maksukohustuste sissenõudmisel igal juhul eelistama kohaliku omavalitsuse üksustele

laekuvaid makse riigile jäävatele maksudele. Riik peab tagama, et omavalitsusüksustel oleks kohaliku

elu küsimuste otsustamiseks ja korraldamiseks piisavad vahendid ning et omavalitsusüksused ei

peaks neid vahendeid kulutama seadusega pandud riiklike kohustuste täitmiseks.

Samuti ei ole nimetatud seisukohad põhjendatud ka sisuliselt, sest nii nagu võib uue korra kohaselt

kohaliku omavalitsuse eelarvesse laekuma pidavate riiklike maksude summa arvel katta varem

tekkinud maksuvõlgnevusi teiste rahaliste kohustuste eest, mis seadusest tulenevalt laekuvad üksnes

riigieelarvesse, võib täpselt samamoodi riigieelarvesse laekuma pidavate riiklike maksude arvel katta

varem tekkinud maksuvõlgnevusi teiste rahaliste kohustuste eest, mis seadusest tulenevalt laekuvad

üksnes kohaliku omavalitsuse eelarvesse.

27. MKS § 105 lõikega 6 ja määruse nr 51 § 11 lõigetega 1 ja 2 ei vähendata eelnevat arvestades

kohaliku omavalitsuse üksuse tulusid ega raskendata ka omavalitsuslike ülesannete täitmist. Samuti

ei vähendata nende sätetega riiklike kohustuste täitmiseks mõeldud vahendeid ega suurendata riiklike

kohustuste mahtu samas rahalisi vahendeid juurde andmata. Need sätted ei mõjuta ka laekumise

perioodilisust selliselt, et see takistab riiklike kohustuste või omavalitsuslike ülesannetega seotud

kohustuste nõuetekohast täitmist. Seega ei riiva vaidlustatud sätted õigust omavalitsuslike ülesannete

täimiseks piisavatele rahalistele vahenditele ega õigust seadusega omavalitsusüksustele pandud

riiklike kohustustega seotud kulude katmisele riigieelarvest. Tallinna Linnavolikogu taotlus tuleb

seetõttu jätta PSJKS § 15 lõike 1 punktist 6 juhindudes rahuldamata.

Märt Rask, Peeter Jerofejev, Hannes Kiris, Indrek Koolmeister, Priit Pikamäe