3-3-1-48-09 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-48-09

Otsuse kuupäev

18. juuni 2009

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Jüri Põld ja Harri Salmann

Kohtuasi

Tarmo Riimandi kaebus Kagu Piirivalvepiirkonnalt hüvituse

väljamõistmiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tartu Ringkonnakohtu 13. märtsi 2009. a otsus haldusasjas nr 3-

08-1696

Menetluse alus Riigikohtus

Kagu Piirivalvepiirkonna kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Rahuldada Kagu Piirivalvepiirkonna kassatsioonkaebus.

Tühistada Tartu Ringkonnakohtu 13. märtsi 2009. a otsus haldusasjas nr 3-08-1696. Jätta

jõusse Tartu Halduskohtu 12. detsembri 2008. a otsus samas asjas.

Kautsjon tagastada.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Kagu Piirivalvepiirkonna ülema 31. detsembri 2007. a käskkirja nr 1235P "Kagu

Piirivalvepiirkonna ülema 28. detsembri 2007. a käskkirja nr 1228P muutmine" alusel viidi Tarmo

Riimand alates 5. jaanuarist 2008 Mõisaküla piirivalvekordonist üle Tartu piiripunkti

vanempiirivalvuri ametikohale.

T. Riimand pöördus Kagu Piirivalvepiirkonna ülema poole taotlusega maksta talle avaliku teenistuse

seaduse (ATS) § 41 järgi hüvitusena ühe kuu ametipalk seoses teises paikkonnas asuvale ametikohale

nimetamisega. Kagu Piirivalvepiirkonna ülem jättis taotluse rahuldamata.

2. T. Riimand esitas halduskohtule kaebuse, milles palus kohustada vastustajat välja maksma talle

tema nimetamise tõttu teises paikkonnas asuvale ametikohale hüvitusena ühe kuu ametipalga

vastavalt ATS §-le 41.

3. Tartu Halduskohus jättis 12. detsembri 2008. a otsusega kaebuse rahuldamata. Halduskohus asus

seisukohale, et ATS § 41 ja piirivalveteenistuse seaduse (PvTS) § 31 lg 1 koosmõjust saab järeldada,

et piirivalveametnik on teises paikkonnas asuvale ametikohale, mis annab aluse hüvituse saamiseks,

nimetatud siis, kui see toob kaasa või on kaasa toonud ametniku elukoha vahetuse. Tulenevalt

piirivalveteenistuse eripärast ei saa piirivalveametniku igat teisele ametikohale nimetamist lugeda

automaatselt teise paikkonda ametisse nimetamiseks. Et lugeda piirivalveametnik ametisse

nimetatuks teises paikkonnas asuvale ametikohale, peab see kaasa tooma elukoha vahetuse. Kagu

Piirivalvepiirkonna ülema 31. detsembri 2007. a käskkirjaga viidi kaebuse esitaja alates 5. jaanuarist

2008 Mõisaküla piirivalvekordonist üle Tartu piiripunkti vanempiirivalvuri ametikohale. Kaebuse

esitaja selgituse kohaselt ei ole ta seoses üleviimisega elukohta vahetanud. Seega ei toonud

T. Riimandi teenistusse nimetamine Tartu piiripunkti kaasa tema elukoha vahetust, mis on eeldus

vaidlusaluse hüvitise maksmiseks.

4. T. Riimand esitas apellatsioonkaebuse, milles palus tühistada halduskohtu otsuse ja teha uue

otsuse, millega rahuldada kaebus ning kohustada Kagu Piirivalvepiirkonda talle välja maksma

hüvitusena ühe kuu ametipalk.

5. Tartu Ringkonnakohus rahuldas apellatsioonkaebuse ja tühistas halduskohtu otsuse ning tegi uue

otsuse, millega kohustas Kagu Piirivalvepiirkonda välja mõistma T. Riimandile hüvitusena ühe

kuupalga. Samuti mõistis ringkonnakohus Kagu Piirivalvepiirkonnalt välja 3870 (kolm tuhat

kaheksasada seitsekümmend) krooni T. Riimandi kasuks halduskohtumenetluses ja

apellatsioonimenetluses kantud menetluskulude katteks. Ringkonnakohus põhjendas otsust

järgmiselt:

1) ATS § 41 kohaselt makstakse teises paikkonnas asuvale ametikohale nimetamise korral

riigiametnikule hüvitusena ühe kuu ametipalk uuel ametikohal, kui see on suurem riigiametniku

viimasest ametipalgast. Kui ametipalk uuel ametikohal on väiksem riigiametniku viimasest palgast,

siis makstakse hüvitusena riigiametniku viimase ametipalga suurune summa;

2) asja lahendamisel on vaja vastata küsimusele, kas apellandi üleviimine Mõisaküla

piirivalvekordonist Tartu piiripunkti on vaadeldav tema üleviimisena teise paikkonda.

Ringkonnakohus ei nõustunud halduskohtu seisukohaga, et ATS § 41 ja PvTS § 31 lg 1 koosmõjust

saab järeldada, et teise paikkonda üleviimisel on ametnikul õigus nõuda hüvitust ainult sellel juhul,

kui see toob kaasa elukohavahetuse. Arvestades tänast olukorda ja Eesti väiksust ei ole harvad

olukorrad, kus isikud käivad tööle teises paikkonnas, kuid samas ei vaheta majanduslikel,

perekondlikel või muudel mõjuvatel põhustel oma elukohta. Seega oleks nendel isikutel võimatu

nõuda hüvitust ATS § 41 alusel;

3) teise paikkonda üleviimisel ei saa nõuda, et hüvituse maksmise eeldusena tooks üleviimine igal

juhul kaasa elukohavahetuse. Isikul on teise paikkonda üleviimisel õigus nõuda hüvitust ka juhul, kui

see toob kaasa muud olulised muutused isiku elukorralduses. Arvestades Tartu kaugust Mõisakülast

on kindlasti tekkinud olukord, mis toob endaga kaasa olulised muutused apellandi elukorralduses.

Kindlasti väheneb isiku võimalus olla koos oma perekonnaga, samuti on isik kohustatud suurendama

kulutusi, mis on seotud tööl käimisega (kulutused transpordile). Samuti on apellant sunnitud

kasutama summeeritud tööajaarvestust. Ringkonnakohus peab oluliseks seda, et kaugus Tartu ja

Mõisaküla vahel on selline, mille puhul isikul on võimaluse korral mõistlik elukohta vahetada. Kui

isik seda siiski ei tee, tuleb eeldada, et tal on selleks piisavalt kaalukas põhjus, mistõttu elukoha

muutmata jätmise tõttu ei ole teda alust jätta ilma hüvitusest. Ringkonnakohus ei saa jätta tähelepanu

pööramata ka viimaste aastate tendentsile, kus riigiasutuste tööpiirkonnad jaotatakse järjest enam

nelja "tõmbekeskuse" (Tallinn, Tartu, Pärnu, Jõhvi) järgi. Teise paikkonda asumiseks tuleb lugeda

vähemalt need juhtumid, mil ühe "tõmbekeskuse" ümbrusest asutakse tööle käima teise

"tõmbekeskusesse". Mõisaküla asub Pärnule oluliselt lähemal kui Tartu. Sisuliselt on ATS § 41 alusel

väljamakstava hüvituse puhul tegemist hüvitusega, mis peab osaliselt korvama isiku kulutused seoses

teise paikkonda üleviimisega. Seda, et hüvituse saamise aluseks ei ole ainult elukohavahetus, näitab

ka seni kehtinud piirivalveteenistuse seaduse redaktsioon. Alles alates 23. novembrist 2008 jõustunud

PvTS § 411 näeb ette, et ATS § 41 alusel saab hüvitust nõuda ainult siis, kui see toob kaasa

elukohavahetuse. Seega ei olnud selle sätte jõustumiseni elukohavahetuse nõue hüvituse saamise

tingimuseks. Vastavalt eelnõu seletuskirjale oli muudatuse eesmärk vähendada piirivalveametniku

teisele ametikohale üleviimisega seonduvaid kulusid ning tagada eelarveliste vahendite sihipärane ja

otstarbekohane kulutamine;

4) ei oleks alust erinevalt kohelda isikuid, kes viidi senisest teenistuskohast teise teenistuskohta, kuid

kellest üks vahetas elukohta ja teine jätkas tööl käimist senisest elukohast.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

6. Kagu Piirivalvepiirkond palub kassatsioonikaebuses tühistada ringkonnakohtu otsus ja jätta jõusse

halduskohtu otsus. Kassaator väidab järgmist:

1) ATS § 41 tervikuna tõlgendades saab järeldada, et teises paikkonnas asuvale ametikohale

nimetamisel hüvituse maksmine eeldab ametniku elukohavahetust. Sätte kaks esimest lauset

käsitlevad hüvituse suurust ja on loogiliselt seotud kolmanda lausega, mis algab sõnaga "lisaks" ning

näeb ette ametniku ja tema perekonnaliikmete sõidu- ja varaveokulude hüvitamise Vabariigi Valitsuse

poolt kehtestatud korras. Kui seadusandja poleks soovinud hüvituse maksmist siduda

elukohavahetusega, siis oleks ATS § 41 sõnastatud selliselt, et kolmas lause, mis käsitleb sõidu- ja

varaveokulusid, oleks alanud sõnaga "kui" ja toonud tingimusega sisse elukoha vahetuse, mis oleks

selgelt eraldanud hüvituse maksmise muude kulude hüvitamisest. Kuna ATS § 41 kolmas lause algab

sõnaga "lisaks", mis on eelneva suhtes siduv, mitte eraldav sõna, siis tuleb järeldada, et hüvitus ning

sõidu- ja varaveokulude hüvitamine on omavahel seotud selliselt, et ka hüvitus makstakse välja ainult

elukoha vahetuse korral;

2) seda tõlgendust toetab ATS § 41 alusel Vabariigi Valitsuse 9. jaanuari 1996. a määrusega nr 5

kinnitatud "Riigiametniku teises paikkonnas asuvale ametikohale nimetamisel ametniku ja tema

perekonnaliikmete sõidu- ja varaveokulude hüvitamise korra" punkti 2 teine lõik. Sellest sättest saab

teha järelduse, et ATS §-s 41 ettenähtud hüvituste mõtteks ja eesmärgiks on nende ebamugavuste ja

täiendavate kulutuste kompenseerimine, mis kaasnevad riigiametniku ja tema pereliikmete

elukohavahetusega tingituna riigiametniku ametisse nimetamisest teises paikkonnas asuvale

ametikohale;

3) PvTS § 411 kehtestamine võimaldas piirivalveametnike osas täpsustada hüvituse maksmist

tulenevalt teenistuse eripärast (roteerumine, üleviimised teise paikkonda ühe piirivalveasutuse

tegevuspiirkonnas jne);

4) antud juhul on isikud võrdsed ainult selles, et nad on nimetatud ametikohale teises paikkonnas.

Muus osas nad pole võrdsed, sest elukohavahetus on isikule ja tema perekonnale tunduvalt suurem

elukorralduslik riive kui mõnevõrra suurem ajakulu töölkäimiseks tulenevalt suuremast vahemaast

elu- ja töökoha vahel. Seetõttu pole võrdse kohtlemise põhimõte praegusel juhul rakendatav;

5) ringkonnakohus on jätnud märkimata, millistel tõenditel põhineb järeldus, et üleviimine on endaga

kindlasti kaasa toonud olulisi muudatusi T. Riimandi elukorralduses, et kindlasti väheneb võimalus

olla koos perekonnaga, isik on kohustatud suurendama kulutusi, mis on seotud töölkäimisega

(kulutused transpordile), T. Riimand on sunnitud kasutama summeeritud tööaja arvestust.

Arusaamatu ja asjasse mittepuutuv on ringkonnakohtu arutlus "tõmbekeskuste" teemal. T. Riimandi

üleviimine Tartus asuvale ametikohale pole seotud Tartu kui "tõmbekeskusega", vaid asjaoluga, et

Kagu Piirivalvepiirkonna üks struktuuriüksus (Tartu piiripunkt) asub Tartu Lennuväljal.

Ringkonnakohtu otsus on olulises osas jäetud põhjendamata ja see on TsMS § 669 lg 5 kohaselt

menetlusnormi oluline rikkumine.

7. T. Riimand ei nõustu kassaatoriga ja väidab järgmist:

1) ringkonnakohus on õigesti tõlgendanud ATS § 41;

2) ringkonnakohus pole oluliselt rikkunud kohtumenetluse seadust. Ringkonnakohtu viidatud

asjaolud on üldteada, neid pole eraldi tõenditega vaja tõendada. Seega pole kohus rajanud otsust

oletustele.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

8. Vaieldakse selle üle, kas ühest paikkonnast teise paikkonda üle viidud piirivalveametnikule, kelle

elukoht pärast üle viimist ei muutunud, tuli 2008. a jaanuaris maksta ATS § 41 alusel ühe kuu

ametipalk.

Ajal, mil T. Riimand viidi Mõisaküla piirivalvekordonist üle Tartu piiripunkti vanempiirivalvuri

ametikohale, puudus piirivalveteenistuse seaduses säte, mis reguleerib hüvituse maksmist teise

paikkonda üleviimise korral. Praegu piirivalveametnikule hüvituse maksmist reguleeriv PvTS § 411

("Piirivalveametniku üleviimisel teisele ametikohale samas või teises piirivalveasutuses või piirivalve

õppeasutuses, kui sellega kaasneb tema elukohavahetus, makstakse hüvitust avaliku teenistuse

seaduse § 41 alusel") jõustus 23. novembril 2008.

9. T. Riimandi suhtes kohaldamisele kuuluvaks sätteks oli ATS § 41, mis sätestab: "Teises paikkonnas

asuvale ametikohale nimetamise korral makstakse riigiametnikule hüvitusena ühe kuu ametipalk uuel

ametikohal, kui see on suurem riigiametniku viimasest ametipalgast. Kui ametipalk uuel ametikohal

on väiksem riigiametniku viimasest ametipalgast, siis makstakse hüvitusena riigiametniku viimase

ametipalga suurune summa. Lisaks hüvitatakse ametniku ja tema perekonnaliikmete sõidu- ja

varaveokulud Vabariigi Valitsuse määrusega kehtestatud tingimustel, ulatuses ja korras."

ATS § 41 laieneb kõigile riigiametnikele, välja arvatud neile, kelle jaoks on kehtestatud

eriregulatsioon.

10. Halduskohus mõistis seda sätet selliselt, et ühekordse ametipalga suurust hüvitust makstakse teise

paikkonda üle viidud avalikule teenistujale vaid siis, kui üleviimisega kaasneb elukoha vahetus.

Halduskohus oli ka seisukohal, et selleks, et lugeda piirivalveametnik ametisse nimetatuks teises

paikkonnas asuvale ametikohale, peab see kaasa tooma elukoha vahetuse. Sellest tulenevalt jättis

halduskohus T. Riimandi kaebuse rahuldamata. Ringkonnakohus seevastu asus seisukohale, et ATS

§ 41 alusel hüvituse maksmine ei sõltu sellest, kas üleviimisega kaasneb või ei kaasne ametniku

elukoha vahetus, ning rahuldas T. Riimandi kaebuse. Ringkonnakohus ei nõustunud halduskohtu

seisukohaga, et teise paikkonda üleviimisel on ametnikul õigus nõuda hüvitust ainult sellel juhul, kui

see toob kaasa elukohavahetuse.

Kolleegium märgib, et seadusest ei tulene halduskohtu seisukoht, et selleks, et lugeda

piirivalveametnik ametisse nimetatuks teises paikkonnas asuvale ametikohale, peab see kaasa tooma

elukoha vahetuse. Kolleegium on seisukohal, et teise paikkonda üleviimisega on tegemist ka siis, kui

ametniku elukoht ei muutu. Oluline on, et muutuks teenistusülesannete täitmise koht.

Halduskohtu lõppjäreldusega kolleegium aga nõustub ja põhjendab oma seisukohta järgmiselt.

11. ATS § 41 on kolmelauseline. Kuna kolmas lause algab sõnaga "lisaks", mis on eelneva suhtes

siduv, mitte eraldav sõna, siis tuleb järeldada, et hüvitus ning sõidu- ja varaveokulude hüvitamine on

omavahel seotud selliselt, et ka hüvitus makstakse välja ainult elukoha vahetuse korral. Kui sättes

oleks peetud silmas ühekordse ametipalga maksmist ka siis, kui ametniku elukoht pärast üleviimist ei

muutu, siis peaks säte olema sõnastatud teisiti. Kolmas lause oleks sõnastatud näiteks järgmiselt:

"Juhul kui üleviimisega kaasneb elukoha vahetus, siis hüvitatakse ka ametniku ja tema

perekonnaliikmete sõidu- ja varaveokulud Vabariigi Valitsuse määrusega kehtestatud tingimustel,

ulatuses ja korras."

12. ATS § 41 grammatiline tõlgendus ei anna kolleegiumi arvates ebamõistlikku tulemust.

Kuna T. Riimandi suhtes kuulus kohaldamisele ATS § 41 ning asjakohane regulatsioon toona

piirivalveteenistuse seaduses puudus, siis võrdleb kolleegium ATS § 41 ja kaitseväeteenistuse

seaduse (KVTS) § 162. Kolleegium märgib, et avaliku teenistuse seadus ega kaitseväeteenistuse

seadus, erinevalt PvTS §-st 46, ei näinud ette teise paikkonda üle viidud, kuid elukohta mitte

vahetanud ametnikele igapäevaste sõidukulude hüvitamist.

Kui võrrelda ATS § 41 ja KVTS § 162, siis annaks ebamõistliku tulemuse tõlgendus, mille järgi teise

paikkonda üleviimisel tuleb ATS § 41 alusel maksta ühe kuu ametipalk ka siis, kui üleviimisega ei

kaasne ametniku elukoha vahetus. KVTS § 162 lg 1 sätestab: "Kaadrikaitseväelase määramisel

ametikohale paikkonda, mis tingib tema elukohavahetuse, makstakse talle seoses ümberasumisega

ühekordse hüvitisena tema ühe kuu ametipalk, millele lisandub 25% ametipalga määrast iga

pereliikme kohta, kes asub ümber koos kaadrikaitseväelasega, ning kompenseeritakse

ümberasumisega seotud sõidukulud ning vara veo kulud ja kolimiskulud." Võimatu oleks

põhjendada, miks kaitseväelasele, kelle puhul teise paikkonda üleviimine on reeglipärane ja võib

toimuda temalt nõusolekut küsimata, makstakse ühekordne ametipalk vaid juhul, kui sellega kaasneb

ümberasumine; miks avaliku teenistuse seaduse alusel töötavatele ametnikele, avalikele

teenistujatele, kelle teise paikkonda üleviimine on pigem erandlik ja ATS § 47 järgi üldjuhul võimalik

vaid ametniku nõusolekul, tuleb maksta ühe kuu ametipalk ka siis, kui üleviimisega elukohavahetust

ei kaasne.

Ringkonnakohtu põhjendustega (vt käesoleva otsuse p 5) ei ole kolleegiumi arvates võimalik

kummutada ATS § 41 grammatilisest tõlgendusest lähtuvat järeldust.

13. Kagu Piirivalvepiirkonna kassatsioonkaebus rahuldatakse. Ringkonnakohtu otsus tühistatakse.

Jõusse jääb halduskohtu otsus.

Tõnu Anton, Jüri Põld, Harri Salmann