3-3-1-77-08 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-77-08

Otsuse kuupäev

9. juuni 2009

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Indrek Koolmeister, Jüri Põld ja

Harri Salmann

Kohtuasi

OÜ Vändra MP vaidlustused Riigimetsa Majandamise Keskuse

Kagu regiooni peametsaülema 29. veebruari 2008. a käskkirjade

nr 1-30.1/14 ja nr 1-30.1/15 osaliselt kehtetuks tunnistamiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Ringkonnakohtu 9. juuni 2008. a otsus haldusasjas nr 3-

08-720

Menetluse alus Riigikohtus

OÜ Vändra MP kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Rahuldada OÜ Vändra MP kassatsioonkaebus osaliselt.

Tühistada Tallinna Ringkonnakohtu 9. juuni 2008. a otsus haldusasjas nr 3-08-720 ja saata

Sangla Turvas AS kaebus lahendamiseks Tallinna Halduskohtule.

Tagastada kautsjon.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Riigimetsa Majandamise Keskus (RMK) kuulutas 22. jaanuaril 2008. a välja kaks avatud

hankemenetlusega riigihanget: "RMK Põltsamaa metskonna Niinesaare metsakuivendusobjekti

rekonstrueerimine" (registreerimisnumber 103686) ja "RMK Halliku metskonna Murrumetsa

metsakuivendusobjekti rekonstrueerimine" (registreerimisnumber 103685).

Pakkujate kvalifitseerimise tingimuste p 20.2 ("Äri- või erialases registris registreerimise tingimused

ja dokumendid") kohaselt pidi pakkuja olema registreeritud maaparandusalal tegutsevate ettevõtjate

registris maaparandussüsteemi ehitamise alal ja p 20.4 ("Tehnilise kompetentsuse tingimused ja

dokumendid") kohaselt pidi pakkuja olema viimase viie aasta jooksul valmis ehitanud või

rekonstrueerinud maaparandusprojektide järgi vähemalt kaks maaparandussüsteemi, mille kummagi

poolt otseselt mõjutatava (kuivendatava/niisutatava) ala pindala on vähemalt 500 ha, või ühe

maaparandussüsteemi, mille otseselt mõjutatava (kuivendatava/niisutatava) ala pindala on vähemalt

1000 ha.

Riigihangetel osalemiseks esitati 8 pakkumust, nende hulgas OÜ Vändra MP ja Sangla Turvas AS.

2. RMK Kagu regiooni peametsaülema 29. veebruari 2008. a käskkirjadega nr 1-30.1/14 ja

nr 1-30.1/15 tunnistati mõlemal riigihankel vastavaks ja edukaks Sangla Turvas AS poolt esitatud

pakkumused.

3. OÜ Vändra MP esitas vaidlustused Riigihangete Ameti juures asuvale vaidlustuskomisjonile

(vaidlustuskomisjon) RMK Kagu regiooni peametsaülema 29. veebruari 2008. a käskkirjade nr 1-

30.1/14 ja nr 1-30.1/15 peale, paludes tühistada p 3.1.7. (pakkujate kvalifitseerimine), p 4.1. osaliselt

(pakkumuste vastavaks tunnistamine Sangla Turvas AS osas) ja p 5.1. (pakkumuse edukaks

tunnistamine) ning lugeda parima pakkumuse tegijaks OÜ Vändra MP. Vaidlustaja leidis, et Sangla

Turvas AS-l puudus tehniline kompetents ja kogemus nende hangete teostamiseks. Sangla Turvas AS

registreeriti maaparandusalal tegutsevate ettevõtjate registris alles 15. märtsil 2007. a, mistõttu tal

puudus võimalus enne seda ehitada või rekonstrueerida maaparandusobjekte. Vähem kui aasta

jooksul ei saanud tal olla võimalust hangete tingimustele vastava maaparandusobjekti

valmisehitamiseks. Sangla Turvas AS poolt hangete tingimuste p 20.4 täitmiseks esitatud objektid ei

vasta aga maaparandussüsteemidele esitatud nõuetele. Maaparandusseaduse (MaaParS) § 3 lg 1

kohaselt loetakse maaparandussüsteemiks maatulundusmaa ja eluasemekohtade maa kuivendamiseks

ning niisutamiseks ja keskkonnakaitseks vajalike ehitiste kogumit. Sangla Turvas AS poolt esitatud

rabade kuivendussüsteemide rajamist ei saa käsitleda maaparandussüsteemide rajamise või

rekonstrueerimisena. Raba kuivendussüsteemide rajamisel pole tegemist maaparandustöödega, vaid

tingimuste loomisega turba kaevandamiseks. Sangla Turvas AS poolt viidatud objektid ei kuulu

katastritunnustelt maatulundusmaa kategooriasse ja nende kuivendamise eesmärgiks ei olnud maa

viljelusväärtuse suurendamine (MaaParS § 2 lg 1), kummagi objekti puhul pole väljastatud

maaparandusobjekti ehitusluba (MaaParS § 6 lg 1) ja nende kasutuselevõtu akti (MaaParS § 22 lg 2).

Sangla Turvas AS-i ei saanud pakkujana kvalifitseerida, sest tema pakkumused ei vastanud

hanketingimustele ja seetõttu olid tema pakkumuste edukaks tunnistamise käskkirjad ebaõiged.

4. RMK vastuses märgiti, et nad kontrollisid pakkujate kvalifikatsiooni vastavalt Riigihangete

seaduse (RHS) §-dele 38 kuni 41. Sangla Turvas AS esitas pakkumustes hankija poolt nõutud

andmed kvalifitseerimiseks - väljatrüki maaparanduse alal tegutsevate ettevõtjate registrist ja

teostatud maaparanduse ehitus- või rekonstrueerimistööde loetelu. RMK ei märkinud hanketeates ja

hankedokumentides, et pakkuja maaparanduse alal tegutsevate ettevõtjate registris registreerimise

nõue pidi olema seotud nõudega olla viie aasta jooksul ehitanud või rekonstrueerinud teatud

suurusega maaparandussüsteeme. Registreerimise nõue oli esitatud tulenevalt seadusest, tagamaks, et

juhul, kui pakkuja pakkumus tunnistatakse edukaks, on pakkujal õiguslikult võimalik pakutud

ehitustöid teostada. Varasema maaparandusalase ehitustöö kogemuse nõue oli esitatud selleks, et

tagada pakkujal kogemuse ja kompetentsuse olemasolu maaparandussüsteemi ehitamiseks või

rekonstrueerimiseks, kusjuures sellise kogemuse nõue on seotud maaparandussüsteemi poolt otseselt

mõjutatava ala pindalaga. RMK ei esitanud pakkuja kvalifitseerimiseks nõuet, et pakkuja peaks

olema olnud registreeritud maaparanduse alal tegutsevate ettevõtjate registris mingil ajahetkel,

näiteks viis aastat tagasi. RMK ei ole pädev teostama otsest järelevalvet pakkujate maaparandusalase

tegevuse seaduslikkuse üle väljaspool hankemenetluses kvalifitseerimiseks esitatud nõuetele

vastavuse kontrollimist.

5. Sangla Turvas AS vastuse kohaselt tegeleb ta turba kaevandamisega, mis eeldab ehitustehniliselt

Maaparandusseaduses nimetatud tööde teostamist. Oma pakkumustes märkis ta teostatud tööde

loetelus 2004. a ja 2006. a raba kuivendused ja poldri ehitused Laugesoo rabas Ulila turbatootmisalal

ning Sangla rabas vastavalt 550 ha ja 650 ha. Hanketingimustes ei olnud esitatud nõuet, et teostatud

tööd pidid olema tehtud vastava registreeringu olemasolul maaparanduse alal tegutsevate ettevõtete

registris. MaaParS § 6 lg 3 ei keela § 5 lg-s 2 nimetatud tööde tegemist isikute poolt, kellel pole § 6

lg-s 3 nimetatud registreeringut. Maaparandusega tegelevate ettevõtjate register on eelkõige

informatiivse tähendusega ja ei välista maaparandustööde teostamist registrisse kandmata isiku poolt.

Tehniliselt on MaaparS §-s 5 nimetatud tööd hõlmatud Kaevandamisseaduse (KaevS) § 9 lg 1 alusel

väljastatava kaevandamisloaga, kui vastavaid töid teostatakse kaevandamisloaga määratud alal. Turba

kaevandamine ei ole võimalik ilma perioodilise maapinna kuivendamiseta. Kuivendamine on

käsitletav kuivendus- või niisutusviisi või maaparandusehitise konstruktsiooni olulise muutmise või

maaparandusehitise tehnoloogilise ümberseadistamisena Maapõueseaduse § 5 lg 2 tähenduses.

Sangla Turvas AS on teinud raba kuivendust ja poldri ehitust vastavate projektide alusel. Tegemist on

maaparandussüsteemi rekonstrueerimisega MaaParS § 5 lg 2 tähenduses. Pakkumuses nimetatud tööd

vastasid kõikidele asjaomastele nõuetele. Pakkujate kvalifitseerimise tingimuste p 20.2 kohaselt pidi

pakkujal olema registreering pakkumuse tegemise hetkel ja Sangla Turva AS täitis selle nõude.

Hangete tingimuste p 20.4 mõte oli hankijale kindluse loomine, et pakkujal on reaalne kogemus

maaparandussüsteemi ehitamisel või rekonstrueerimisel, sõltumata sellest, kas töid tehakse

maatulundusmaal või muu sihtotstarbega maal. Sisulist erisust ei ole selles, millise sihtotstarbega

maal maaparandustöid tehakse. MaaParS § 3 lg-s 1 nimetatud tingimus, et maaparandussüsteem peab

olema rajatud maatulundusmaal, ei mõjuta selle süsteemi omadusi. Kaevandusloa omanik teostab ja

vastutab selliste tööde eest, mis on oluliselt keerulisemad ning spetsiifilisemad kui põllu

kuivendamine. Need tööd on iseenesest maaparandussüsteemi rajamine Maaparandusseaduse mõttes.

Maaparandusseadus reguleerib isikute tegevust, kes teostavad maaparandustöid eraldi teenusena ja ei

teosta neid töid muu töö raames. Sangla Turvas AS on teostanud maaparandustöid muu avalik-

õigusliku loa raames, s.o kaevandamist ettevalmistava tööna. Maaparandusseadus ei välista, et

sisuliselt võib maaparandussüsteemi ehitada või selle rekonstrueerida muu loa alusel kui

Maaparandusseaduses nimetatud ehitusluba. Hankedokumentide p-s 3.4 nimetatakse otsesõnu vaid

hooneid ja rajatisi, kuid ei rõhutata, et süsteem peab olema rajatud vastava kasutusotstarbega maal.

6. Vaidlustuskomisjon kaasas vaidlustuse läbivaatamisele eksperdi (RHS § 125 lg 8). Eksperdina

andis kirjaliku arvamuse Maaparanduse Ehitusjärelevalve- ja Ekspertiisibüroo juhataja. Arvamus anti

Sangla Turvas AS poolt esitatud tööde kohta RMK riigihangete pakkujate kvalifitseerimise

tingimuste täitmisel. Ekspertarvamuse kohaselt ei olnud Sangla Turvas AS poolt 2004. a Laugesoo

raba kuivendamine ja poldri ehitamise rajatised ning 2006. a Sangla poldri ehitamise ja raba

kuivendamise rajatised maaparandussüsteemid ning nende tööde tegemise aluseks ei olnud

maaparandusprojektid. Ekspertarvamuse kohaselt on maaparanduse üheks oluliseks tunnuseks see, et

tööde tegemine peab toimuma maatulundusotstarbelise sihtotstarbega maal. Maaparanduse tegevuse

eesmärgiks on maa viljelusväärtuse suurendamine ning tööde tulemusena luuakse paremad veerežiimi

tingimused põllumajandussaaduste tootmiseks ja metsakasvatuseks. Maaparandussüsteemi ehitatakse

või rekonstrueeritakse maaparandussüsteemi ehitusprojekti järgi (MaaParS § 9 lg 2 p 1) ja

piirkondliku maaparandusbüroo väljastatud maaparandussüsteemi ehitusloa alusel (MaaParS § 6

lg 1). Ehitusloa ja ehitusprojekti alusel ehitatud nõuetekohase maaparandussüsteemi kasutuselevõtu

akti kinnitab piirkondliku maaparandusbüroo juhataja. Sangla Turvas AS ehitatud rajatised ei asu

maatulundusmaal, mistõttu ei ole tegemist maaparandussüsteemidega. Turbatootmismaale ehitatud

maaparandussüsteemi rajatistega sarnased rajatised on Maapõueseaduse tähenduses maavara

looduslikust seisundist eemaldamise ettevalmistamise rajatised (KaevS § 2 lg 7). Sangla Turvas AS

teostatud tööde aluseks olnud projektid ei olnud maaparandusprojektid, kuna neis kavandatud töid ei

tehtud maatulundusotstarbega maal, Tartu maaparandusbüroo ei ole väljastanud

projekteerimistingimusi Ulila turbatootmisala poldri projekteerimiseks, Sangla poldri ehitamine ja

raba kuivendamine olid tehtud kehtetu projekti alusel, sest projekteerimistingimused olid välja antud

üle kolme aasta tagasi enne ehitustööde alustamist, projektid ei olnud koostatud

põllumajandusministri 21. juuli 2005. a määruse nr 82 nõuete kohaselt. Laugesoo raba poldri

ehitustööd tehti ilma projektita, projekt valmis aasta pärast tehtud ehitustöid. Reformimata riigimaal

ei ole kindlat omanikku, mistõttu sellel maal ei ehitata või rekonstrueerita maaparandussüsteemi

reguleerivat võrku (kuivendusvõrku). Maaparandussüsteemi võib ehitada või rekonstrueerida

ettevõtja, kellel on maaparandusalal tegutsevate ettevõtjate registri registreering

maaparandussüsteemi ehitamise alal. Sangla Turvas AS-le väljastati registreering

maaparandussüsteemi ehitamise alal alles 15. märtsil 2007, enne seda ei omanud ta õigust tegutseda

maaparandussüsteemi ehitamise alal.

Ekspertarvamuse üldosas viitas ekspert Maaparandusseaduse ja sellega seonduvate seaduste

muutmise seaduse eelnõu esimese lugemise 13. veebruari 2008. a stenogrammile, kus ettekandjale

esitati küsimus: "Tahaksin teada, miks näiteks ärimaal ja sotsiaalmaal paiknevad

maaparandussüsteemid on Maaparandusseadusest välja jäetud"? Ettekandja vastas, et sellised

maaparandussüsteemid ei ole välja jäetud, nad on teistes seadustes. Näiteks parkide kuivendamine,

eluasemekohtadega seonduv jm on lahendatud muude seadustega. Maaparandusseaduse objektiks on

maatulundusmaa.

Vastates 6. küsimusele: "Kas maavara maapõuest väljamisel, allmaakaeveõõne rajamisel või

geoloogilisel uuringul võib olla vajalik teostada maaparandussüsteemi ehitamise või

rekonstrueerimisega tehniliselt samaseid töid?", märkis ekspert, et selleks rajatakse kraavid ja

truubid, mõningatel juhtudel ehitatakse poldri rajatised, mis on tehniliselt sarnased

maaparandussüsteemi ehitamise või rekonstrueerimise töödega.

Vastates 7. küsimusele: "Kas maavaru kaevandamisega rikutud maa korrastamise raames on võimalik

maaparandussüsteemi rajamise või rekonstrueerimise tunnustele vastavate tööde tegemine?", märkis

ekspert, et maavaru kaevandamisega rikutud maa muudetakse niisuguseks, et maaviljelus või

metsakasvatus seal on võimalik või kujundatakse rikutud maa veekoguks, ehitusmaaks, mis tahes

muuks tarbimisväärseks maaks või tunnustatud väärtusega maastikuks. Lammutatakse maavara

kaevandamise tarbeks rajatud hooned, tasandatakse, täidetakse, puhastatakse teed, kraavid, tiigid ja

puistangud ning haljastatakse ala selle kohandamiseks asukoha keskkonnaga. Nimetatud tööd on

maaparandussüsteemi rajamise või rekonstrueerimise tunnustele vastavad tööd.

7. Vaidlustuskomisjoni 7. aprilli 2008. a otsustega nr 23-08/103685 ja nr 24-08/103686 rahuldati

OÜ Vändra MP vaidlustused ja tunnistati RMK Kagu regiooni peametsaülema 29. veebruari 2008. a

käskkirjade nr 1-30.1/14 ja nr 1-30.1/15 punkt 3.1.7. ja punkt 4.1. osaliselt kehtetuks ning punkt 5.1.

täielikult kehtetuks. Vaidlustuskomisjoni otsus tugines ekspertarvamusele ja komisjon luges

tõendatuks, et Sangla Turvas AS poolt 2004. a ja 2006. a ehitatud raba kuivendamise ja poldri

ehitamise rajatised ei ole maaparandusprojektide järgi ehitatud või rekonstrueeritud

maaparandussüsteemid, mistõttu Sangla Turvas AS kvalifikatsioon ei vasta hanketeadetes esitatud

tingimustele. Hankija on hanketeates määratlenud nõuetekohaste tööde tunnused kitsalt, st

tingimustele vastavad vaid maaparandussüsteemi ehitamise või rekonstrueerimise tööd, mis on

toimunud maaparandusprojektide järgi. Maaparandussüsteemi ehitamise või rekonstrueerimise

töödega sarnaste tööde tegemine ehitusprojektide järgi ei vasta hanketeates määratletud tööde

tunnustele. Kuna Sangla Turvas AS kvalifitseerimine ei ole toimunud kooskõlas Riigihangete

seadusega, siis ei saa pakkumuse vastavaks ja edukaks tunnistamise otsused olla kooskõlas

Riigihangete seadusega.

8. Sangla Turvas AS esitas 14. aprillil 2008. a Tallinna Ringkonnakohtule apellatsioonkaebuse

vaidlustuskomisjoni otsuste tühistamiseks, samuti esialgse õiguskaitse taotluse. Väited olid

järgmised:

1) vaidlustuskomisjon tõlgendas hanketeateid liiga kitsalt, leides, et hanketeate sõnastuses on silmas

peetud vaid neid töid, mis on teostud maaparandusprojektide järgi ja Maaparandusseaduse

tähenduses. Selline tõlgendus on ebaõige ja ei põhine Maaparandusseadusel ja muudel õigusaktidel.

Pakkumustes loetletud tööd vastavad hankedokumentide nõuetele. Maaparandusseadus reguleerib

maaparandussüsteemide ehitamist ja rekonstrueerimist vaid Maaparandusseaduse tähenduses.

Välistatud ei ole aga maaparandussüsteemi loomine muu tegevuse raames, näiteks kaevandamisloa

alusel seoses kaevandamise raames tehtavate töödega. Maaparandusseadus reguleerib olemuslikult

maaparandustöödeks liigituvate tööde teostamise korda ja järelevalvet selliste tööde puhuks, mis ei

ole mujal reguleeritud. Näiteks kaevandamine ja seetõttu sellega kaasnevad olemuslikult

maaparandustöödeks olevad tööd on reguleeritud Maapõueseaduse ja kaevandamisloaga.

Pakkumuses esitatud objektide puhul rajati maaparandussüsteemid turba kaevandamiseks, töid

teostati kaevandamisloa alusel. Seega võivad hanketeates nimetatud tööd olla olemuslikult teostatud

ka muu projekti alusel kui MaaParS § 9 lg 2 p-s 1 nimetatu;

2) hanketeates kasutatakse mõistet "maaparandusprojekt", kuid Maaparandusseaduses ei kasutata

sellist mõistet, vaid mõistet "maaparandussüsteemi ehitusprojekt". Maaparandusprojekt võib olla

igasugune ehitustehniline projekt, mis määratleb ehitatava maaparandussüsteemi tehnilised

tingimused. Antud juhul teostati töid maaparandusprojektide alusel, sest neis on sätestatud piisavad

ehitustehnilised tingimused maaparandussüsteemide loomiseks. Maaparandusseadus ei välista

otsesõnu maaparandussüsteemide ehitamist või rekonstrueerimist muu seaduse tähenduses ja ei nõua,

et kõik maaparandusprojektid peaksid olema ehitatud või rekonstrueeritud maaparandusprojektide

alusel;

3) RHS § 41 lg 1 p 1 annab hankijale diskretsiooniõiguse otsustada, milliseid töid pakkuja peab

olema teostanud ja milliseid dokumente ta peab esitama. Seetõttu tuleb hanke tingimuste sisustamisel

lähtuda eelkõige hankija tegelikust tahtest ja riigihangete üldpõhimõtetest. Nimetatud säte ei välista

hankedokumentide nõuete tõlgendamist viisil, mis lubab kvalifitseerida ka isikuid, kes on

maaparandussüsteeme loonud näiteks kaevandusloa alusel. Selle sätte ainsaks kriteeriumiks on, et

nõue peab olema tuletatud hanke esemeks olevate teenuste olemusest. Seega ei pea olema tegemist

identsete töödega. Kuna maaparandussüsteeme võib rajada nii Maaparandusseaduse tähenduses kui

ka näiteks kaevandusloa alusel, poleks vaid esimese eelistamine vastavuses konkurentsisituatsiooni

parema ärakasutamise põhimõttega (RHS § 3 p 4). Kuna hankija ei ole hanketingimustes maininud

Maaparandusseadust, siis ei peaks antud juhul maaparandussüsteemi mõiste sisustamisel lähtuma

Maaparandusseaduse mõistekasutusest;

4) ekspertarvamus on oma sisult vastuoluline. Sissejuhatuses möönab ekspert

Riigikogu 13. veebruari 2008. a stenogrammile viidates, et Maaparandusseadus ei välista

maaparandussüsteemi rajamist muu seaduse raames. Samuti nendib ekspert, et turbatootmismaa

sihtotstarbega maale ehitatud rajatised on tehniliselt sarnased Maaparandusseaduses käsitletud

maaparandussüsteemide rajatistega. Sellele vaatamata ei ole ekspert teinud selget vahet

maaparandussüsteemi tehnilisel mõistel ja Maaparandusseaduses kasutataval mõistel ning on rajanud

oma arvamuse Maaparandusseadusele. Ekspert väidab, et teostatud tööd ei saa olla käsitatavad

maaparandussüsteemide ehitamise või rekonstrueerimisena, sest need pole teostatud MaaParS § 9

lg 2 p 1 alusel väljastatava ehitusprojekti alusel. Samas pole kaebaja väitnudki, et pakkumuses

loetletud tööd on teostatud Maaparandusseaduse alusel. Küll aga vastavad need maaparandussüsteemi

tunnustele. Vaidlustuskomisjoni otsus tugineb ebaselgele ja vasturääkivale ekspertarvamusele.

Komisjon oleks pidanud esitama eksperdile täiendavaid küsimusi, kuulama eksperdi üle või

korraldama kordusekspertiisi;

5) vaidlustuskomisjon jättis ekspertarvamuse taotlusele lisamata kaebaja poolt 26. märtsil 2008. a

esitatud täiendavad tõendid. Haldusmenetluse seaduse (HMS) § 38 lg 1 koosmõjus §-ga 6 kohustab

komisjoni arvestama kõigi tähtsust omavate tõenditega. Kaebaja esitas hankija tegeliku tahte

väljaselgitamist puudutavad tõendid, mis omavad asja lahendamisel tähtsust. Nende hulgas näiteks

RMK poolt varem läbiviidud Varbla metskonna Kanamardi metsakuivendusobjekti ja Lodja

metskonna metsakuivendusobjektide rekonstrueerimise riigihangete materjalid, kus Sangla Turvas

esitas samuti valmisehitatud või rekonstrueeritud maaparandussüsteemidena raba kuivenduse ja

poldri ehituse Laugesoo rabas 2004. a, poldri ehituse ja raba kuivenduse Sangla rabas 2006. a ning

Hellenurme paisjärve saneerimistööd ja kaldaala kujundamise. RMK Edela regiooni peametsaülema

29. veebruari 2008. a ja 3. märtsi 2008. a käskkirjadega tunnistati Sangla Turvas AS pakkumus

vastavaks hankedokumentides esitatud tingimustele ja need tingimused olid analoogsed käesoleva

riigihanke tingimustega. Need tõendid aitavad analüüsida ja tõlgendada RMK varasemat praktikat;

6) 21. aprillil 2008. a jõustunud muudatustega täiendati MaaParS § 2 lg-t 1 ja täienduse kohaselt võib

maaparandussüsteem olla rajatud ka keskkonnakaitselistel eesmärkidel. See muudatus näitab, et

seadusandja on möönnud, et maaparandussüsteemi mõiste pole Maaparandusseaduses tuletatud mitte

õiguslikest vaid tehnilistest kategooriatest. Seega Sangla Turvas AS poolt turbarabas loodud

kuivendussüsteem vastab selgelt MaaParS § 2 lg-s 1 sätestatud maaparandussüsteemi mõistele juhul,

kui see rajataks vaid keskkonnakaitselisel eesmärgil.

9. RMK nõustus Sangla Turvas AS kaebuses toodud väidetega.

10. OÜ Vändra MP vaidles kaebusele vastu. Puudub vajadus hinnata maaparandussüsteeme

(ehitus)tehnilises tähenduses, sest hanketingimuste p 20.4 järgi pidi pakkuja omama kvalifikatsiooni

kindlatel tingimustel tehtava töö teostajana. Ei saa tõlgendada laiendavalt pakkumistingimusi ja väita,

et mingi teine töö on nõutava tööga sarnane. Täiendavate tõendite esitamise ja hindamisega ei saa

muuta hinnangut konkreetse hanke tingimustele. Asjaolu, et Sangla Turvas AS on varem teistel

riigihangetel kvalifitseeritud, ei oma käesoleva riigihanke puhul tähtsust. Varasematel riigihangetel

kvalifitseeriti ta valesti, kuid see ei kahjustanud OÜ Vändra MP huvi.

11. Tallinna Ringkonnakohtu 25. aprilli 2008. a määrusega liideti haldusasjad ühte menetlusse. Sama

määrusega rahuldati Sangla Turvas AS esialgse õiguskaitse taotlus, milleks keelati RMK-l anda

nõusolek hankelepingu sõlmimiseks ja sõlmida hankeleping.

12. Tallinna Ringkonnakohtu 9. juuni 2008. a otsusega haldusasjas nr 3-08-720 rahuldati Sangla

Turvas AS kaebus, tühistati vaidlustuskomisjoni otsused ja jäeti OÜ Vändra MP vaidlustused

rahuldamata. Põhjendused olid järgmised:

1) RMK hanketeates ja hankedokumentide p-s 20.4 sisaldus tehnilise kompetentsuse tingimus, mille

kohaselt pidi pakkuja olema viimase viie aasta jooksul valmis ehitanud või rekonstrueerinud

maaparandusprojektide järgi vähemalt kaks maaparandussüsteemi. Sangla Turvas AS oli viimase viie

aasta jooksul nõutud mahus teinud töid (poldri ehitus, raba kuivendamine), mis on oma olemuselt

sarnased maaparandussüsteemide ehitamisega ja rekonstrueerimisega. Seda kinnitab ka

ekspertarvamus ja OÜ Vändra MP esindaja. Need tööd ei ole maaparandussüsteemitööd

Maaparandusseaduse tähenduses. Eriarvamused on küsimuses, kas hankedokumentide p 20.4 eeldab

tööde tegemist Maaparandusseaduse tähenduses või mitte;

2) vaidlustuskomisjoni otsus tugines ekspertarvamusele. Ekspert hindas tehtud töid lähtudes

Maaparandusseadusest (kas töid teostati maatulundusmaal, kas olid olemas seaduses nimetatud load

ja projektid jne) ja jõudis järeldusele, et tehtud tööd ei olnud maaparandustööd;

3) ekspertarvamuses viidatakse Riigikogu 13. veebruari 2008. a stenogrammile, kus Riigikogu liige

vastas Maaparandusseaduse ja sellega seonduvate seaduste muutmise seaduse eelnõu esimesel

lugemisel esitatud küsimustele. Stenogrammist nähtub seisukoht, et näiteks ärimaal ja sotsiaalmaal

paiknevate maaparandussüsteemidega seonduv on reguleeritud teistes seadustes,

maaparandusseaduse objektiks on üksnes maatulundusmaa ja eluasemekohtade maa. Sellest tuleneb,

et maaparandussüsteemi ehitamine saab mõisteliselt toimuda üksnes Maaparandusseaduse alusel.

Kuid samas võib esineda eriseadusi (näiteks Kaevandamisseadus), mis reguleerivad samaväärsete

süsteemide ehitamist, nimetamata neid töid maaparandussüsteemide ehitamiseks;

4) RHS § 1 sätestab, et Riigihangete seaduse eesmärgiks on tagada hankija rahaliste vahendite

läbipaistev, otstarbekas ja säästlik kasutamine, isikute võrdne kohtlemine ning olemasolevate

konkurentsitingimuste efektiivne ärakasutamine riigihankel. Selle sättega on kooskõlas

ringkonnakohtu tõlgendus, mis võimaldab hankedokumentide p-le 20.4 vastavaks lugeda ka nende

isikute pakkumused, kes on maaparandussüsteemide ehitamisega samaväärseid töid teostanud

väljaspool Maaparandusseaduse reguleerimisala. Vastupidine tõlgendus kahjustaks

konkurentsitingimusi ning ei tagaks hankija rahaliste vahendite otstarbekat ja säästlikku kasutamist.

RHS § 39 lg 1 kohaselt peavad hankedokumentides esitatavad kvalifitseerimise tingimused olema

piisavad pakkuja hankelepingu nõuetekohase täitmise võime tõendamiseks ning vastavad ja

proportsionaalsed hankelepingu esemeks olevate asjade, teenuste või ehitustööde olemuse, koguse ja

otstarbega. Hankedokumentide punkti 20.4 eeltoodud tõlgendus ei lähe selle põhimõttega vastuollu.

Sangla Turvas AS-l on olemas kvalifikatsioon maaparandussüsteemi ehitamiseks

Maaparandusseaduse tähenduses ja maa viljelusväärtuse suurendamiseks. Maaparandussüsteemide

rekonstrueerimine toimub juba olemasoleva projekti alusel ja seetõttu ei pea hanke võitjal olema

eriteadmisi Maaparandusseaduse nõuetele ja eesmärkidele vastava projekti koostamiseks;

5) Sangla Turvas AS pakkumuse vastavaks tunnistamisel ei olnud määrav asjaolu, et tal ei olnud raba

kuivendamise ja poldri ehitamise tööde tegemise ajal registreeritud maaparandusalal tegutsevate

ettevõtete registris. Hankedokumentide p-s 20.4 esitatud nõue pidi tagama üksnes selle, et pakkumuse

esitajal on hanke võitmise korral võimalik maaparandussüsteeme rekonstrueerida.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED RIIGIKOHTUS

13. OÜ Vändra MP kassatsioonkaebuses palutakse tühistada ringkonnakohtu otsus ja jätta jõusse

vaidlustuskomisjoni otsused. Kassaator väidab, et ringkonnakohus kohaldas materiaalõiguse normi

ebaõigesti. Ringkonnakohtu antud tõlgendus hankedokumentide p 20.4 kohta on vastuolus

hankemenetluse mõttega. Hankemenetluse tingimused on imperatiivsed ja hankija ei saa neid

tõlgendada laiendavalt. Sangla Turvas AS poolt kvalifitseerimiseks esitatud tööd ei vasta

pakkumistingimustele. MaaParS § 3 lg 1 kohaselt on maaparandussüsteem maatulundusmaa ja

eluasemekohtade kuivendamiseks või niisutamiseks või veerežiimi kahepoolseks reguleerimiseks

vajalike hoonete ja rajatiste kogum. Ulila turbatootmisala ja Sangla raba kuivendussüsteemide

rajamist ei saanud sellel hankel kvalifitseerida maaparandussüsteemidena. Kuigi nende objektide

pindala vastab hanketingimuste nõuetele, ei saa neid objekte käsitleda maaparandussüsteemide

rajamise või rekonstrueerimisena. Kumbki objekt ei kuulu katastritunnustelt maatulundusmaa

kategooriasse. Nende maade kuivendamise eesmärgiks ei olnud maa viljelusväärtuse suurendamine

(MaaParS § 2 lg 1), nendele objektidele ei ole väljastatud maaparandusobjekti ehitusluba (MaaParS

§ 6 lg 1) ja kasutuselevõtu akti (MaaParS § 22 lg 2). Hanke korraldaja ei saa hankemenetluses

hinnata maaparandussüsteeme (ehitus)tehnilises tähenduses, sest hanketingimuste p 20.4 kohaselt

pidi pakkuja omama kvalifikatsiooni kindlatel tingimustel tehtava töö teostajana. Pakkumistingimusi

ei saa tõlgendada laiendavalt ja väita, et mingi teine töö on nõutava tööga sarnane. Kohus pole

arvestanud ekspertarvamusega, kus öeldi, et Sangla Turvas AS esitatud objektid ei vasta

hanketingimustele.

14. Sangla Turvas AS kirjalikus vastuses kassatsioonkaebusele vaieldakse kaebusele vastu ja

leitakse, et ringkonnakohus kohaldas materiaalõigust õigesti. Kassaator väidab, et ringkonnakohtu

tõlgendus on vastuolus hankemenetluse mõttega, kuid ta ei selgita, mida ta peab silmas

hankemenetluse mõtte all. Seetõttu on tema väide paljasõnaline. Kassaatori väide, et hankemenetluse

tingimused on imperatiivsed ja neid ei saa tõlgendada laiendavalt, ei põhine seadusel, sest

Riigihangete seaduses ei ole keeldu hankemenetluse tingimusi tõlgendada. RHS §-d 1 ja 3 sätestavad

hankemenetluse üldised põhimõtted ning seadusandja tahe ongi võimaldada olukorras, kus

hanketingimuste tähendus ja hankija tahe ei ole täiesti selge, sisustada neid lähtudes üldistest

kriteeriumitest. Määrav on hanketingimuste sisuline põhjendatus. Antud juhul on määravaks pakkuja

suutlikkus teostada maaparandussüsteemiga seotud töid ja asjas on tuvastatud Sangla Turvas AS

kogemus selliste süsteemide rajamisel. Vaidlus taandus sellele, et kaevandusloa alusel turbamaardlate

kasutamiseks tehtud tööd ei vastanud formaalselt Maaparandusseaduses esitatud

maaparandussüsteemi definitsioonile. Hanketingimuste p 20.4 tähenduses on aga

maaparandussüsteemina käsitletav ka muude seaduste (näiteks Kaevandamisseaduse) alusel tehtud

tööd. Punktis 20.4 ei eeldatud, et pakkuja oleks valmis ehitanud või rekonstrueerinud

maaparandussüsteemi Maaparandusseaduse alusel ja tähenduses. Ebaõige on kassaatori väide, et

ringkonnakohus ei arvestanud ekspertarvamusega. Kohtuotsuse p-des 11 ja 12 sisaldub kohtu

seisukoht ekspertarvamuse kohta, kus kohus märkis, et ekspert hindas teostatud töid lähtudes üksnes

Maaparandusseadusest.

15. RMK kirjalikus vastuses leitakse, et kassatsioonkaebus on põhjendamatu ja tuleks jätta

rahuldamata. Ringkonnakohtu otsus on õige. Seisukohad erinevad küsimuses, kas hankedokumentide

p 20.4 eeldab tööde tegemist Maaparandusseaduse tähenduses või mitte. Õige on ringkonnakohtu

seisukoht, et seda sätet tuleb tõlgendada kooskõlas Riigihangete seaduse üldise eesmärgiga (§ 1).

Seega p-le 20.4 vastavaks tuleb lugeda ka nende isikute pakkumused, kes on maaparandussüsteemide

ehitamisega samaväärseid töid teostanud väljaspool Maaparandusseaduse reguleerimisala. Kassaator

ei ole selgitanud, kuidas tehniliselt erineb maaparandussüsteemi ehitamine maatulundusmaale ja muu

otstarbega maale. Erinevust tegelikult ei olegi. Kassaator väidab, et ringkonnakohus ei arvestanud

ekspertarvamusega, kes leidis, et Sangla Turvas AS esitatud objektid ei vastanud hanketingimustele.

Kassatsioonkaebuses Riigikohtule ei ole võimalik vaidlustada tõendite hindamist. Kassaator ei

selgita, millist eriteadmist nõudvat asjaolu oleks pidanud ringkonnakohus eksperdi arvamusest

arvestama. Kassaator viitab ekspertarvamusest üksnes õiguslikku laadi seisukohale, et Sangla Turvas

AS esitatud objektid ei vastanud hanketingimustele, kuid sellisele õiguslikule küsimusele saab vastata

vaid kohus, mitte ekspert. Seega on põhjendatud kohtu poolt sellise ekspertarvamuse arvestamata

jätmine. Kuid mitteõiguslikus osas toetab ekspertarvamus ringkonnakohtu ja RMK seisukohta, et

maaparandussüsteemide loomine ei pea toimuma üksnes Maaparandusseaduse raames

(ekspertarvamuse p-d 6 ja 7). Ekspert leidis, et nimetatud tööd on maaparandussüsteemi rajamise või

rekonstrueerimise tunnustele vastavad tööd. Seega on Sangla Turvas AS poolt esitatud tööd

ehitustehnilises tähenduses maaparandussüsteemid.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

16. Halduskolleegium leiab, et käesolevas asjas on vajalik anda hinnang sellele, kas Tallinna

Ringkonnakohus oli pädev läbi vaatama antud riigihankevaidlust.

17. Käesolevas asjas esitas OÜ Vändra MP RMK Kagu regiooni peametsaülema 29. veebruari

2008. a käskkirjade nr 1-30.1/14 ja nr 1-30.1/15 peale vaidlustuse vaidlustuskomisjonile. Kuna

Sangla Turvas AS ei nõustunud vaidlustuskomisjoni 7. aprilli 2008. a otsusega, siis esitas ta

apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule. Kohtule kaebuse esitamisel lähtus ta RHS § 129 lg-

st 1. Nimetatud säte oli ringkonnakohtule aluseks kaebuse menetlusse võtmisel.

18. RHS § 129 lg 1 sätestab: "Kaebus vaidlustuskomisjoni otsuse peale esitatakse hankija asukoha

järgsele ringkonnakohtule ning selle menetlemisele kohaldatakse halduskohtumenetluse seadustikus

apellatsioonkaebuse kohta sätestatut käesolevas peatükis sätestatud erisustega. Halduskohus ei ole

esimeses astmes pädev läbi vaatama kaebusi käesoleva seaduse § 117 lõigetes 2 ja 3 nimetatud

asjades." See säte välistab riigihanke asjades kaebuse esitamise halduskohtule kui esimese astme

kohtule.

19. Riigikohtu üldkogu hindas RHS § 129 lg 1 vastavust põhiseadusele (PS) ja 8. juuni 2009. a

otsusega asjas nr 3-4-1-7-08 tunnistas RHS § 129 lg 1 põhiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks.

Üldkogu põhjendas otsust järgmiselt:

1) RHS § 129 lg 1 on vastuolus PS § 149 lg-ga 2, mille kohaselt ringkonnakohtud on teise astme

kohtud ning vaatavad apellatsiooni korras läbi esimese astme kohtu lahendeid. RHS § 129 lg 1

kohustab ringkonnakohut vaatama RHS § 117 lg-tes 2 ja 3 nimetatud asjades tõusetunud

riigihankevaidlusi läbi esimese kohtuastmena, kuid selline regulatsioon ei ole kooskõlas

ringkonnakohtu põhiseadusliku staatusega teise astme kohtuna. Lisaks kohustab see säte vaatama

apellatsiooni korras läbi vaidlustuskomisjoni otsuseid. Vaidlustuskomisjon ei ole PS § 149 lg-s 2

nimetatud esimese astme kohus, mille otsuseid ringkonnakohus põhiseaduse kohaselt apellatsiooni

korras läbi vaatab. Vaidlustuskomisjon on kohtuväliselt vaidlusi lahendav haldusorgan. Kuigi teatud

liiki haldusvaidluste lahendamise kohustuse panemine haldusorganile ei ole põhiseadusega vastuolus,

ei ole selline haldusorgan osa PS §-s 148 kirjeldatud kohtusüsteemist. Vaidlustuskomisjoni liikmed

on oma otsuste langetamisel sarnaselt kohtunikega sõltumatud ja nende sõltumatuse tagatised

kattuvad osaliselt kohtunike omadega (RHS § 119), kuid neid ei saa pidada kohtunikeks PS § 147

tähenduses. Vaidlustuskomisjoni liikmeid ei nimetata ametisse eluaegsetena. lisaks ei ole nende

ametisse nimetamisel tagatud sõltumatus täitevvõimust, nagu see on PS § 150 kohaselt tagatud

kohtunike puhul. Vaidlustuskomisjonis toimuv haldusmenetlus ei ole ka menetlusosalistele tagatud

menetluslikelt garantiidelt võrreldav kohtumenetlusega;

2) RHS § 129 lg 1 on vastuolus ka PS § 149 lg-ga 1, mis sätestab, et maa- ja linnakohtud ning

halduskohtud on esimese astme kohtud. RHS § 129 lg 1 välistab RHS § 117 lg-tes 2 ja 3 nimetatud

riigihankeasjades halduskohtusse pöördumise. Riigihankeid puudutavad kohtuasjad algavad seetõttu

teise astme kohtust. Halduskohtu välistamine riigihankevaidluste lahendamise menetlusest ei vasta

PS § 149 lg-s 1 väljendatud põhimõttele, mille kohaselt kõik kohtuasjad algavad esimese astme

kohtust;

3) esimese kohtuastme välistamine riigihankevaidluste lahendamisest on vastuolus ka PS § 146

esimese lausega koostoimes PS §-ga 4. PS § 146 esimese lause kohaselt mõistab õigust ainult kohus.

PS §-s 4 on väljendatud võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõte. Niisuguse seaduse

vastuvõtmine, millega halduskohus välistatakse kindlate kohtuasjade lahendamiselt selliselt, et

halduskohtu asemel asub neid vaidlusi lahendama haldusorgan, tähendab sisuliselt kohtuvõimu

pädevuse kitsendamist:

4) üldkogu otsus ei mõjuta hankija tegevuse vaidlustamist kohustuslikus kohtueelses menetluses

vaidlustuskomisjonis ega vaidlustuskomisjoni otsuse peale kohtusse pöördumise regulatsiooni, mis

on sätestatud RHS § 129 lg-tes 2, 3 ja 4;

5) RHS § 129 lg 1 vastuolu tõttu põhiseadusega ei olnud ringkonnakohtul pädevust vaadata läbi

vaidlustuskomisjoni otsuse peale esitatud kaebust. seetõttu ei olnud tal ka pädevust esitada seda

kaebust sisuliselt lahendades põhiseaduslikkuse järelevalve taotlust. Niisuguses olukorras ei saa

üldkogu Tallinna Ringkonnakohtu otsuses põhiseadusega vastuolus olevaks tunnistatud ja

kohaldamata jäetud sätete osas põhiseaduslikkuse järelevalve taotlust läbi vaadata.

20. Kuna Riigikohtu üldkogu viidatud otsusest tulenevalt ei olnud tallinna Ringkonnakohtul pädevust

läbi vaadata vaidlustuskomisjoni otsuse peale esitatud kaebust, siis tuleb Tallinna

Ringkonnakohtu 9. juuni 2008. a otsus haldusasjas nr 3-08-720 tühistada ja saata Sangla Turvas AS

(apellatsioon)kaebus lahendamiseks Tallinna Halduskohtule.

21. OÜ Vändra MP kassatsioonkaebus tuleb rahuldada osaliselt. Kautsjon kuulub tagastamisele.

Kuna kaebus saadetakse lahendamiseks esimese astme kohtule, siis ei vaata halduskolleegium läbi

menetluskulude väljamõistmise taotlust.

Tõnu Anton, Indrek Koolmeister, Jüri Põld, Harri Salmann