3-3-1-34-09 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-34-09

Otsuse kuupäev

8. juuni 2009

Kohtukoosseis

Eesistuja Jüri Põld, liikmed Indrek Koolmeister ja Harri

Salmann

Kohtuasi

AS Narva Bussiveod vaidlustus riigihankes nr 103319 Ida-Viru

Maavalitsuse kohustamiseks hankedokumentide vastavusse

viimiseks õigusaktide nõuetega

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Ringkonnakohtu 8. detsembri 2008. a otsus haldusasjas

nr 3-08-298

Menetluse alus Riigikohtus

AS Narva Bussiveod kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Rahuldada AS Narva Bussiveod kassatsioonkaebus osaliselt.

Tühistada Tallinna Ringkonnakohtu 8. detsembri 2008. a otsus haldusasjas nr 3-08-298 ja saata

AS Narva Bussiveod kaebus lahendamiseks Tallinna Halduskohtule.

Tagastada kautsjon.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Ida-Viru Maavalitsus avaldas 29. detsembril 2007 riigihangete registris hanketeate riigihanke

"Avalik liinivedu Ida-Viru maakonna bussiliinidel" väljakuulutamiseks (registreerimisnumber

103319). Hanketeate kohaselt on riigihanke objektiks Ühistranspordiseaduses (ÜTS) kehtestatud

korras avaliku teenindamise lepingu alusel sõitjateveo korraldamine Ida-Viru maakonnas

riigieelarvest toetatavatel bussiliinidel perioodil 1. juulist 2008 kuni 30. juunini 2015. AS-le Narva

Bussiveod väljastati 4. jaanuaril 2008 hankedokumendid.

2. AS Narva Bussiveod esitas 15. jaanuaril 2008 Riigihangete Ameti juures asuvale

vaidlustuskomisjonile (vaidlustuskomisjon) vaidlustuse, milles taotles hankedokumentide p-de 2.10,

5.4.1, 5.4.2, 5.4.3, 7.2.12.1, 7.2.12.2, 7.2.12.6, 10.1.9, hankedokumentide lisa 17.3 (vorm I

"Pakkumus") ja lisa 17.9 (Ida-Viru maakonna bussiliinide avaliku teenindamise leping) p-de 4.1.5,

4.1.11, 4.1.17, 4.1.22, 4.2.1, 4.3.2, 4.3.4, 4.3.5, 4.9.1,4.9.2 vastavusse viimist õigusaktidega

ettenähtud nõuetega.

3. Vaidlustuskomisjoni 8. veebruari 2008. a otsusega nr 7-08/103319 rahuldati vaidlustus osaliselt

ja kohustati hankijat viima õigusaktidega ette nähtud nõuetega vastavusse hankedokumentide p-

d 2.10, 5.4.2, 5.4.3, 7.2.12.1, 7.2.12.2 ja hankedokumentide lisa 17.9 p-d 4.1.22 ja 4.3.4. Hankijalt

mõisteti vaidlustaja kasuks välja riigilõiv 13 750 krooni.

4. AS Narva Bussiveod esitas Tallinna Ringkonnakohtule kaebuse vaidlustuskomisjoni otsuse peale,

taotledes otsuse tühistamist osas, millega jäeti rahuldamata vaidlustus hankedokumentide p-de 5.4.1,

10.1.9, hankedokumentide lisa 17.3 ja lisa 17.9 p-de 4.1.5, 4.1.17, 4.9.1, 4.9.2 peale, samuti osas,

milles jäeti vaidlustaja kasuks välja mõistmata riigilõiv 6250 krooni ja õigusabikulud. Vaidlustatud

punktid on ebaselged ja vastuolulised, seetõttu on nad vastuolus Riigihangete seaduse (RHS) § 3 p-

ga 2, mille kohaselt peab hankija tagama riigihanke läbipaistvuse ja kontrollitavuse. Ka ei ole selliselt

tagatud pakkujate võrdne kohtlemine. Vastuolulisus ja ebaselgus seisneb järgnevas:

1) p 5.4.1 kohaselt peab pakkuja omandis olema või tal peab olema võimalus kasutada avaliku

liiniveo teostamiseks busse, mis registreerimistunnistuse järgi ei ole teenindusperioodil vanemad

kui 15 aastat. Punkti 10.1.9 kohaselt peavad pakkuja omandis või kasutuses olema bussid, mis ei ole

registreerimistunnistuse järgi vanemad kui 15 aastat. Vastuolu on selles, et kui esimese kohaselt ei

tohi vanus kogu teenindusperioodil ületada 15 aastat, siis teise kohaselt piisab, kui pakkumuse

esitamise hetkel ei ole bussid vanemad kui 15 aastat. Selgusetu on, kas kogu hankelepingu jooksul

peab kasutama samu busse, mis on pakkumuse esitamise hetkel ja pakkumuse lisas ja mille vanus ei

tohi teenindusperioodi jooksul ületada 15 aastat, või on võimalik lepingu kehtivuse ajal busse

vajadusel välja vahetada, kui vanus ületab 15 aastat. Punkt 10.1.9 on ebaselge ja võrdse kohtlemise

põhimõtet rikkuv, sest ei ole täpsustatud, millist tüüpi ja mitme istmekohaga bussid igas liinigrupis on

vajalikud. Nii tunnistatakse pakkumus vastavaks ka juhul, kui pakutakse kõikide liinide

teenindamiseks vaid väikebusse, millega ei ole võimalik häireteta teenindamine;

2) lisas 17.3 vormil olev hinnapakkumise arvutamise valem sisaldab ebaselget mõistet "muu tulu"

(pakkujale makstav toetus riigieelarvest);

3) lisa 17.9 p 4.1.5 kohaselt kohustub täitja kontrollima halduslepingu alusel sõitjate pileti olemasolu,

nõudmata selle eest täiendavat tasu. Punkt on ebaselge, arusaamatu ja vastuolus RHS § 3 p-s 2

sätestatud riigihanke läbipaistvuse ja kontrollitavuse põhimõttega, sest ei ole lisatud halduslepingu

tingimusi. Selgusetu on, kas, millal ja millistel tingimustel leping pakkujaga sõlmitakse, kes vastutab

lepingu sõlmimise kohustuse täitmise eest ja mis saab, kui lepingut ei sõlmita;

4) lisa 17.9 p-s 4-1-17 on nõue, mille kohaselt peab täitja "teavitama sõitjaid sõidu ajal peatustest ja

sõiduplaanist. Selgusetu on, kui tihti ja millal peab sõiduplaanist teavitama. Seetõttu on vastuolu RHS

§ 3 p-s 2 sätestatud läbipaistvuse ja kontrollitavusega;

5) lisa 17.9 p 4.9.1 sätestab tellija õiguse vähendada täitjale makstavat riiklikku toetust seal loetletud

rikkumiste tuvastamise korral rikkumise tuvastamisele järgneval kalendrikuul igakuise toetuse arvelt.

Punkti 4.9.2 kohaselt vormistatakse lepingu p-s 4.9.1 nimetatud põhjusel tellija poolt täitjale

makstava tasu vähendamine lepingu lisana. Vastuolu on selles, et kui esimese kohaselt on võimalik

muuta makstavat toetust ühepoolselt, siis teise kohaselt on vajalik tasu vähendamiseks sõlmida lisa,

mis eeldab kokkulepet tellija ja täitja vahel.

5. Ida-Viru Maavalitsus palus jätta kaebuse rahuldamata ja esitas vastuväited.

6. Tallinna Ringkonnakohtu 8. detsembri 2008. a otsusega jäeti kaebus rahuldamata ja

menetluskulud kaebaja kanda. Põhjendused olid järgmised:

1) tegemist ei ole vastuoluga p-de 5.4.1 ja 10.1.9 vahel. Punkt 5.4.1 on osa tehnilisest kirjeldusest,

mis on lepingu esemeks olevate teenuste omaduste ja oluliste tunnuste loetelus. Punkt 10.1.9 on aga

osa hankedokumentide p-s 10 loetletud pakkujate kvalifitseerimise tingimustest. Nende punktide

reguleerimisala on erinev, seetõttu ei saa nad olla ka vastuolus. Punkti 10.1.9 ei saa mõista nii, et

pakkuja ei tohi hankelepingu täitmisel kasutada pakkuja omandis või kasutuses olevate busside

loetelus nimetamata busse ja selles loetelus ei tohi olla busse, mis teenindusperioodi jooksul saavad

15-aastaseks. Ebaõige on ka väide, et p 10.1.9 võimaldab kvalifitseerida pakkujaid, kelle bussidega

pole võimalik liinidel sõitjate häireteta teenindamine. Selle punkti kohaselt peab pakkuja omandis või

kasutuses olema tellija poolt vastava liinigrupi teenindamiseks nõutav arv tehniliselt korras

maakonnaliinide teenindamiseks sobivat M2 või M3 kategooria B või II või III klassi bussi. Arvesse

tuleb võtta ka dokumentide teisi punkte. Lisa 17.9 ja 4.1.3 kohaselt on kõikidele pakkujatele seatud

tingimuseks kasutada busse, mille sõitjakohtade arv on piisav sõitjate graafikujärgseks häireteta

teenindamiseks. Suurema sõitjate arvuga väljumistel tuleb kasutada vajadusel lisabusse.

Dokumentide p-s 1.2 on toodud iga liinigrupi jaoks vajalik minimaalne busside arv. Punktis 10.1.9

esitatud nõue sisaldub ka hanketeate p III.2.3 alapunktis 6. Hankija peab kontrollima pakkujate

vastavust hanketeates esitatud kvalifitseerimise tingimustele, kuid hanketeadet ei ole kaebaja

vaidlustanud;

2) lisas 17.3 pakkumise vormi on hankija muutnud ja näitajat "muu tulu" on täpsustatud selgitusega,

et selle all mõeldakse kohalikelt omavalitsustelt saadavat toetust ja muud tulu, mis on seotud avaliku

liiniveo teostamisega;

3) lisa 17.9 p 4.1.5 ei ole õigusvastane. Teave, mida hankija on kohustatud esitama

hankedokumentides, on ammendavalt sätestatud RHS § 31 lg-s 2, mille p 3 kohaselt on hankija

kohustatud esitama hankedokumentides kõik tulevase hankelepingu tingimused või hankelepingu

projekti; hankeleping aga ei hõlma hankelepingut, mis tuleks sõlmida mõne hankelepingu punkti

täitmiseks. Sellist hankelepingut ei ole põhjust pidada hõlmatuks hankelepinguga eelkõige juhul, kui

selle hankelepingu ese ei kuulu hankelepingu reguleerimisalasse. Ühistranspordiseaduse § 547 näeb

ette vastutuse väärteo eest, mis seisneb muu hulgas sõiduõigust tõendava dokumendita sõidus bussis.

Sama seaduse § 5411 lg 3 näeb ette võimaluse halduslepingu sõlmimiseks §-s 547 sätestatud väärteo

kohtuvälise menetleja õiguste andmiseks eraõiguslikule juriidilisele isikule. Sellisele lepingule

viidataksegi vaidlustatud punktis. See haldusleping ei ole hankedokumentide osa. Hankedokumentide

õiguspärasust ei mõjuta ka asjaolu, et Riigikohus tunnistas otsusega nr 3-1-1-86-07 sellise

hankelepingu sõlmimise aluseks oleva Ühistranspordiseaduse § 5411 lg 3 Põhiseaduse vastaseks ja

kehtetuks. Hankedokumentide muudetud sõnastusest ei tulene, et sõlmitav hankeleping annab selle

täitjale õiguse piletita sõitmises seisneva väärteo menetleja õigused;

4) lisa 17.9 p-s 4.1.17 on nõue, mille kohaselt peab "teavitama sõitjaid sõidu ajal peatustest ja

sõiduplaanist". Teede- ja sideministri 21. juuni 2000. a määruse nr 52 § 6 lg 4 kohaselt sõlmitakse

riigieelarvest toetatava maakonnasisese bussiliikluse korraldamiseks avaliku teenindamise leping

lisas 5 toodud näidislepingu kohaselt. Näidislepingu p 4.1.14 kattub vaidlusaluse punkti sõnastusega.

Sõnastuse väidetav ebaselgus ei tingi vaidlusaluse punkti õigusvastasust, sest ebaselgust on võimalik

kõrvaldada tõlgendamise teel Võlaõigusseaduse (VÕS) §-s 29 sätestatud lepingu tõlgendamise

põhimõtetele. Pole arust arvata, et vaidlusaluses punktis toodud nõude täitmine oleks võimatu või

keerukas. Reisijate sõidu ajal sõiduplaanist teavitamine on võimalik näiteks nii, et sõidukis on

sõiduplaan kirjalikult üles pandud ja reisijatel on võimalik sellega tutvuda;

5) lisa 17.9 p 4.9.1 sätestab tellija õiguse vähendada täitjale makstavat riiklikku toetust loetletud

rikkumiste korral rikkumise tuvastamisele järgneval kalendrikuul igakuise toetuse arvelt. Punkti 4.9.1

kohaselt vormistatakse vähendamine lepingu lisana. Ebaõige on väide, et esimene punkt võimaldab

tellijal muuta täitjale makstavat riiklikku toetust ühepoolselt, samas kui teise kohaselt tuleks tellija ja

täitja vahel sõlmida kokkulepe. Nii toetuse määramine kui selle vähendamine toimuvad maavanema

korraldusega. Selline regulatsioon vastab teede- ja sideministri määruse nr 52 lisas 5 toodud

näidislepingu p-dele 5.2 ja 5.4;

6) AS Narva Bussiveod taotleb menetluskulude (ringkonnakohtus esindajakulu 18 388,50 krooni ja

vaidlustusmenetluses esindajakulu 24 337,50 krooni ) ja kaebuse esitamisel tasutud riigilõivu 20 000

krooni väljamõistmist Ida-Viru Maavalitsuselt. Vaidlustuskomisjoni otsusega mõisteti vaidluse

osalise rahuldamise tõttu hankijalt (tasutud riigilõivust 20 000 krooni) välja 13 750 krooni AS Narva

Bussiveod kasuks ja viimane taotleb riigilõivu väljamõistmist ka välja mõistmata jäetud osas. RHS

§ 126 lg 6 tuleks juhul, kui kohus leiab, et selle sätte kohaselt ei ole vaidlustusmenetluses kantud

õigusabikulude väljamõistmine võimalik, jätta see kohaldamata ja tunnistada Põhiseadusega

vastuolus olevaks, sest see rikub Põhiseaduse §-s 15 sätestatud kohtusse pöördumise õigust.

Ringkonnakohus leiab, et kuna kaebus jääb rahuldamata, siis puudub alus välja mõista kaebuse

esitaja kasuks ringkonnakohtus kantud menetluskulud vastustajalt. Samuti ei ole alust muuta

vaidlustuskomisjoni otsust osas, milles menetlusosaliste vahel jaotati riigilõiv. RHS § 126 lg 6

reguleerib, milliste vaidlustusmenetluse kulude väljamõistmist hankijalt on vaidluse esitajal õigus

nõuda. Kuna see säte ei näe ette õigusabi- või esindajakulude väljamõistmist, ei saa neid kulusid

vaidlustaja kasuks välja mõista. Kui jätta see säte kohaldamata osas, milles see ei võimalda

vaidlustusmenetluses kantud õigusabikulude väljamõistmist, saanuks ja pidanuks kaebaja sarnaselt

selles sättes nimetatud muude menetluskuludega esitama taotluse õigusabikulude väljamõistmiseks

vaidlustuskomisjonile. Vaidlustuskomisjonis kantud õigusabikulude väljamõistmise taotluse esitas

kaebaja esmakordselt ringkonnakohtule. Seetõttu jääb taotlus rahuldamata sõltumata nimetatud sätte

põhiseaduspärasusest.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

7. AS Narva Bussiveod kassatsioonkaebuses palutakse ringkonnakohtu otsus tühistada ja teha uus

otsus, millega kaebus rahuldada ning jätta menetluskulud Ida-Viru Maavalitsuse kanda.

Ringkonnakohus kohaldas ebaõigesti materiaalõiguse normi ja rikkus oluliselt menetlusnormi. Väited

on järgmised:

1) ringkonnakohus jättis käsitlemata kaebaja väite, et hankedokumentide punktid 5.4.1 ja 10.1.9 ei

võimalda pakkujate võrdset kohtlemist ja seetõttu esineb vastuolu RHS § 3 p-des 2 ja 3 sätestatud

üldpõhimõtetega;

2) ringkonnakohus jättis ebaõigesti rahuldamata lisas 17.3 oleva pakkumuse vormi üksnes põhjusel,

et vastustaja on nõustunud vastavas osas hankedokumente muutma;

3) ebaõige on seisukoht, et hankeleping ei hõlma hankelepingut, mis tuleks sõlmida mõne

hankelepingu punkti täitmiseks (lisa 17.9 punkt 4.1.5);

4) ebaõige on seisukoht, et lisa 17.9 p-s 4.1.17 esinevat ebaselgust on võimalik kõrvaldada lepingu

tõlgendamise teel;

5) tõlgendamise teel ei ole võimalik lahendada vastuolu lisa 17.9 p-de 4.9.1 ja 4.9.2 vahel;

6) ebaõige on seisukoht, et kaebaja ei esitanud vaidlustuskomisjonile taotlust õigusabikulude

väljamõistmiseks. Taotleti "muude menetluskulude" väljamõistmist. HKMS § 83 lg 1 ja lg 4 p 1

kohaselt on menetluskuludeks ka menetlusosaliste esindajate kulud (õigusabikulud). Analoogia

põhjal tuleb lugeda esitatud taotlus õigusabikulude väljamõistmise taotluseks. RHS § 126 lg 6 on

vastuolus Põhiseadusega (PS), sest ei näe ette võimalust mõista välja õigusabikulusid.

8. Ida-Viru Maavalitsuse kirjalikus vastuses kassatsioonkaebusele leitakse, et ringkonnakohtu otsus

on seaduslik ja põhjendatud.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

9. Halduskolleegium leiab, et käesolevas asjas on vajalik anda hinnang sellele, kas Tallinna

Ringkonnakohus oli pädev läbi vaatama antud riigihankevaidlust.

10. Käesolevas asjas esitas AS Narva Bussiveod Ida-Viru Maavalitsuse hankedokumentide peale

vaidlustuse vaidlustuskomisjonile. Kuna AS Narva Bussiveod ei nõustunud vaidlustuskomisjoni

8. veebruari 2008. a otsusega, siis esitas ta kaebuse Tallinna Ringkonnakohtule. Kohtule kaebuse

esitamisel lähtus ta RHS § 129 lg-st 1. Nimetatud säte oli ringkonnakohtule aluseks kaebuse

menetlusse võtmisel.

11. RHS § 129 lg 1 sätestab: "Kaebus vaidlustuskomisjoni otsuse peale esitatakse hankija asukoha

järgsele ringkonnakohtule ning selle menetlemisele kohaldatakse halduskohtumenetluse seadustikus

apellatsioonkaebuse kohta sätestatut käesolevas peatükis sätestatud erisustega. Halduskohus ei ole

esimeses astmes pädev läbi vaatama kaebusi käesoleva seaduse § 117 lõigetes 2 ja 3 nimetatud

asjades." See säte välistab riigihanke asjades kaebuse esitamise halduskohtule.

12. Riigikohtu üldkogu hindas RHS § 129 lg 1 vastavust Põhiseadusele ja 8. juuni 2009. a otsusega

asjas nr 3-4-1-7-08 tunnistas RHS § 129 lg 1 Põhiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks. Üldkogu

põhjendas otsust järgmiselt:

1) RHS § 129 lg 1 on vastuolus PS § 149 lg-ga 2, mille kohaselt ringkonnakohtud on teise astme

kohtud ning vaatavad apellatsiooni korras läbi esimese astme kohtu lahendeid. RHS § 129 lg 1

kohustab ringkonnakohut vaatama RHS § 117 lg-tes 2 ja 3 nimetatud asjades tõusetunud

riigihankevaidlusi läbi esimese astme kohtuna, kuid selline regulatsioon ei ole kooskõlas

ringkonnakohtu põhiseadusliku staatusega teise astme kohtuna. Lisaks kohustab see säte vaatama

apellatsiooni korras läbi vaidlustuskomisjoni otsuseid. Vaidlustuskomisjon ei ole PS § 149 lg-s 2

nimetatud esimese astme kohus, mille otsuseid ringkonnakohus Põhiseaduse kohaselt apellatsiooni

korras läbi vaatab. Vaidlustuskomisjon on kohtuväliselt vaidlusi lahendav haldusorgan.

Vaidlustuskomisjon ei ole osa PS §-s 148 kirjeldatud kohtusüsteemist. Vaidlustuskomisjoni liikmeid

ei saa pidada kohtunikeks PS § 147 tähenduses ja liikmeid ei nimetata ametisse eluaegsetena.

Vaidlustuskomisjonis toimuv haldusmenetlus ei ole ka menetlusosalistele tagatud menetluslikelt

garantiidelt võrreldav kohtumenetlusega;

2) RHS § 129 lg 1 on vastuolus ka PS § 149 lg-ga 1, mis sätestab, et maa- ja linnakohtud ning

halduskohtud on esimese astme kohtud. RHS § 129 lg 1 välistab RHS § 117 lg-tes 2 ja 3 nimetatud

riigihankeasjades halduskohtusse pöördumise. Seetõttu algavad riigihankeid puudutavad kohtuasjad

teise astme kohtust. Halduskohtu välistamine riigihankevaidluste lahendamise menetlusest ei vasta

PS § 149 lg-s 1 väljendatud põhimõttele, mille kohaselt kõik kohtuasjad algavad esimese astme

kohtust;

3) esimese kohtuastme välistamine riigihankevaidluste lahendamisest on vastuolus ka PS § 146

esimese lausega koostoimes PS §-ga 4. PS § 146 esimese lause kohaselt mõistab õigust ainult kohus.

PS §-s 4 on väljendatud võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõte. Ühe kohtuastme välistamine

kindlate kohtuasjade lahendamiselt selliselt, et selle asemel asub neid vaidlusi lahendama

haldusorgan, tähendab sisuliselt kohtuvõimu pädevuse kitsendamist;

4) üldkogu otsus ei mõjuta hankija tegevuse vaidlustamist kohustuslikus kohtueelses menetluses

vaidlustuskomisjonis ega vaidlustuskomisjoni otsuse peale kohtusse pöördumise regulatsiooni, mis

on sätestatud RHS § 129 lg-tes 2, 3 ja 4;

5) RHS § 129 lg 1 vastuolu tõttu Põhiseadusega ei olnud ringkonnakohtul pädevust vaadata läbi

vaidlustuskomisjoni otsuse peale esitatud kaebust. Seetõttu ei olnud tal ka pädevust esitada seda

kaebust sisuliselt lahendades põhiseaduslikkuse järelevalve taotlust. Niisuguses olukorras ei saa

üldkogu ringkonnakohtu otsuses Põhiseadusega vastuolus olevaks tunnistatud ja kohaldamata jäetud

sätete osas põhiseaduslikkuse järelevalve taotlust läbi vaadata.

13. Kuna Riigikohtu üldkogu viidatud otsusest tulenevalt ei olnud Tallinna Ringkonnakohtul

pädevust läbi vaadata vaidlustuskomisjoni otsuse peale esitatud kaebust, siis tuleb Tallinna

Ringkonnakohtu 8. detsembri 2008. a otsus haldusasjas nr 3-08-298 tühistada ja saata AS Narva

Bussiveod kaebus lahendamiseks Tallinna Halduskohtule.

14. AS Narva Bussiveod kassatsioonkaebus tuleb rahuldada osaliselt. Kautsjon kuulub tagastamisele.

Kuna kaebus saadetakse lahendamiseks esimese astme kohtule, siis ei vaata halduskolleegium läbi

menetluskulude väljamõistmise taotlust.

Jüri Põld, Indrek Koolmeister, Harri Salmann