3-4-1-1-09 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM

MÄÄRUS

Kohtuasja number

3-4-1-1-09

Määruse kuupäev

19. mai 2009

Kohtukoosseis

Eesistuja Märt Rask, liikmed Peeter Jerofejev, Hannes Kiris,

Indrek Koolmeister, Harri Salmann

Kohtuasi

Avaliku teabe seaduse § 28 lõike 1 punkti 25 põhiseadusele vastavuse

kontroll

Menetluse alus

Tallinna Ringkonnakohtu 6. veebruari 2009. aasta otsus nr 3-07-2658

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Jätta Tallinna Ringkonnakohtu taotlus läbi vaatamata.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Tallinna Ringkonnakohtu otsuse kohaselt esitas Oleg Gogin 2. novembril 2007 ja 25. novembril

2007 Loksa Linnavalitsusele teabenõuded, milles ta palus väljastada Loksa Kultuurikeskuse töötajate

nimekirja, ametinimetused ja kehtivad palgamäärad.

2. Loksa linnapea väljastas 14. novembril 2007 O. Goginile koopia Loksa Linnavolikogu otsusest,

millega kinnitati Loksa Kultuurikeskuse koosseis. 22. novembril 2007 väljastas Loksa linnapea

kaebuse esitajale Loksa Kultuurikeskuse juhataja kt koostatud Loksa Kultuurikeskuse töötajate

nimekirja, kus ei olnud märgitud töötaja ametit. 3. detsembril 2007 teatas Loksa linnapea, et

dokumenti, mis sisaldab kultuurikeskuse töötajate nime ühes ametinimetusega, Loksa Linnavolikogu

ega Linnavalitsus kehtestanud ei ole. Lisaks eelnevale väljastati O. Goginile 3. detsembril 2007

väljavõte Loksa Linnavalitsuse korraldusest, millega oli kinnitatud kultuurikeskuse juhataja kt

töötasu, ning märgiti, et ülejäänud teabe saamiseks tuleb teabe nõudjal pöörduda kultuurikeskuse

juhataja kt poole.

Loksa Kultuurikeskuse juhataja kt teatas 18. detsembril 2007, et palutud andmeid ei ole võimalik

edastada palgaseaduse (RT I 1994, 11, 154; PalS) § 8 lõike 3 tõttu, mille kohaselt ei ole tööandjal

õigust edastada ilma töötaja nõusolekuta või seadusest tuleneva aluseta andmeid töötajale arvutatud,

makstud või maksmisele kuuluva palga ja palgatingimuste kohta.

3. O. Gogin esitas 28. veebruaril 2008 Loksa linna spordikeskusele teabenõude, milles palus

väljastada spordikeskuses kehtivad palgamäärad. Spordikeskuse juhataja täitis teabenõude juhataja

palgamäära osas ja keeldus teiste töötajate palgamäärade väljastamisest, kuna need töötajad ei ole

isikud, kes kuuluvad avaliku teenistuse seaduse reguleerimisalasse.

4. O. Gogin esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles palus kohustada Loksa Linnavalitsust

täitma 25. novembri 2007. aasta teabenõuet. Lisaks esitas O. Gogin kaebuse, milles palus kohustada

kultuurikeskust täitma O. Gogini 2. novembri 2007. aasta teabenõuet ning spordikeskust täitma

O. Gogini 28. veebruari 2008. aasta teabenõuet. Tallinna Halduskohus liitis 19. mai 2008. aasta ja

28. märtsi 2008. aasta määrustega need haldusasjad ühte menetlusse.

5. Tallinna Halduskohus jättis 30. mai 2008. aasta otsusega kaebused rahuldamata. Tema hinnangul

kohustab avaliku teabe seaduse (RT I 2000, 92, 597; AvTS) § 28 lg 1 punkt 25 avalikustama riigi- ja

kohaliku omavalitsuse asutuse palgamäärad, aga mitte konkreetse isiku palga. Loksa kultuurikeskuse

juhataja ja spordikeskuse juhataja palgamäärad on Loksa linna kodulehel avalikustatud. Teiste

kultuurikeskuse ja spordikeskuse töötajate palgatingimused määratakse kindlaks töölepingus.

Kohaliku omavalitsuse üksuse ametiasutuse hallatavas asutuses (edaspidi hallatav asutus) töötamine

ei ole avalik teenistus, mistõttu ei tule kultuurikeskuse töötajate täpsemaid palgaandmeid PalS § 8

lg 3 kohaselt avaldada. Kaebuse esitaja poolt teabenõuetes taotletud andmed väljastati seaduses

ettenähtud korras ning kaebaja õigust saada teavet ei rikutud.

6. O. Gogin esitas 30. juunil 2008 apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule, milles palus

halduskohtu otsuse tühistada ja teha asjas uus otsus.

7. Tallinna Ringkonnakohus tunnistas 6. veebruari 2009. aasta otsusega AvTS § 28 lg 1 punkti 25

osaliselt põhiseadusega vastuolus olevaks, jättis sätte selles osas kohaldamata ja rahuldas O. Gogini

apellatsioonkaebuse osaliselt.

KOHTU JA MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD

8. Tallinna Ringkonnakohus leidis, et AvTS § 28 lg 1 punkt 25 sätestab teabevaldaja kohustuse

avalikustada riigi- ja kohaliku omavalitsuse asutuses kehtivad palgamäärad ja -juhendid, lisatasu

maksmise ning erisoodustuste andmise korra. PalS § 8 lg 3 ei ole AvTS § 28 lg 1 punktis 25

sätestatud teabe avalikustamist piirav norm. Nii kultuurikeskus kui spordikeskus olid hallatavad

asutused. Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (RT I 1993, 37, 558) tähenduses on kohaliku

omavalitsuse asutuseks nii ametiasutused kui ka nende hallatavad asutused.

AvTS § 28 lg 1 punktis 25 ei eristata ametnikke ja töölepingu alusel töötavaid isikuid. Seetõttu ei ole

asjakohane halduskohtu selgitus, et kultuurikeskus ega spordikeskus ei ole ametiasutused ning seal

töötavad isikud ametnikud.

Ringkonnakohus juhib tähelepanu sellele, et avaliku teabe seaduse eelnõu Riigikogu menetlusse

esitatud redaktsioonis sisaldunud § 61 nägi ette palgaseaduse § 8 muutmise selliselt, et lg 31 p 4

näeks otsesõnu ette § 8 lõikes 3 sätestatud piirangu kohaldamata jätmise kohaliku omavalitsuse

asutuse töötajatele. Säte jäeti eelnõust välja, kuna eelnõu menetlemise ajal 9. mail 2000 vastu võetud

palgaseaduse § 8 muutmise seadusega nähti ette paragrahvi täiendamine lõikega 31 üldisemas

sõnastuses. Avaliku teabe seaduse eelnõu seletuskirjast nähtuvalt sooviti avalikustada kogu avaliku

sektori palgad.

Neil põhjendustel asus ringkonnakohus seisukohale, et kaebajal oli avaliku teabe seadusest tulenevalt

õigus tutvuda kultuurikeskuses ja spordikeskuses kehtivate palgamääradega.

PalS § 10 lõike 1 kohaselt määratakse töötaja palgamäär kindlaks töölepingu sõlmimisel poolte

kokkuleppel. Kultuurikeskuse ega spordikeskuse põhimäärustest ei nähtunud, et see toimuks muul

viisil. Sellest järeldub, et palgaküsimused asutuse töötajatega lahendab asutuse juhataja töölepinguga.

AvTS § 3 lg 1 kohaselt loetakse avalikuks teabeks mis tahes viisil ja mis tahes teabekandjal

jäädvustatud ja dokumenteeritud teave, mis on saadud või loodud seaduses või selle alusel antud

õigusaktides sätestatud avalikke ülesandeid täites. Seega on avaliku teabe all mõeldud mitte üksnes

haldusakte, vaid ka muul viisil jäädvustatud ja dokumenteeritud informatsiooni. Soovitud

palgamäärad on seega dokumenteeritud teave, mida on võimalik teabenõude täitmisel väljastada.

Ringkonnakohus leidis siiski, et kaebuse rahuldamiseks selles osas ei ole alust, kuna AvTS § 28 lg 1

punkt 25 tuleb osas, milles see näeb ette hallatavate asutuste töötajate palkade avalikustamise

ulatuslikumalt, kui korruptsioonivastase seaduse (RT I 1999, 16, 276; KVS) §-s 151 on sätestatud,

jätta põhiseadusevastasuse tõttu kohaldamata.

Ringkonnakohus leidis, et töölepingus sisalduva palgamäära avalikustamine riivab õigust eraelu

puutumatusele. Riive õiguspärase eesmärgina nägi ta riigi vara kasutamise läbipaistvamaks muutmist

ja korruptsiooni vältimist. Palgamäärade avalikustamine on sobiv abinõu eesmärgi saavutamiseks.

Kuna töölepingud, millega palgamäär kokku lepitakse, sõlmib asutuse juht või muu kohaliku

omavalitsuse organ, on avalikustamise abil võimalik saavutada ka kontrolli palgamäärade suuruse üle

ja vältida kohaliku omavalitsuse eelarves ette nähtud raha sihipäratut kulutamist. Samuti tuleneb

hallatava asutuse töötajate palkade avalikustamise vajadus PS § 44 lõikes 2 sätestatud igaühe

põhiõigusest saada omavalitsuse asutustelt informatsiooni selle tegevuse kohta, välja arvatud

andmed, mille väljaandmine on seadusega keelatud, ja eranditult asutusesiseseks kasutamiseks

mõeldud andmed.

Asutuse töötajate eraelu kaitse õiguse piirangu mõõdupärasuse hindamisel leidis ringkonnakohus, et

palgakulusid on võimalik efektiivselt kontrollida ka asutuse eelarve palgakulude suuruse, eelarve

selles osas täitmise ja ametikohtade loetelu avalikustamisega. Seetõttu piirab AvTS § 28 lg 1 punkt 25

ülemääraselt kultuurikeskuse ja spordikeskuse töötajate õigust eraelu puutumatusele.

9. O. Gogin leiab, et AvTS § 28 lg 1 punkt 25 on põhiseadusega kooskõlas. Tallinna Ringkonnakohus

asus ekslikult seisukohale, et see säte kohustab avalikustama töötajate töölepingus sisalduvad

palgamäärad. Kõnesolev säte määrab kindlaks nende palgamäärade avalikustamise, mis on riigi- ja

kohaliku omavalitsuse asutustes kehtestatud haldusaktiga või määrusega. Sellele viitab sätte sõnastus,

mis räägib kehtivatest palgamääradest.

10. Loksa Linnavalitsus jagab Tallinna Ringkonnakohtu seisukohta, et AvTS § 28 lg 1 punkt 25 on

osaliselt põhiseadusega vastuolus.

Hallatava asutuse töötaja palgaandmete avalikustamine riivab PS §-s 26 sätestatud igaühe õigust

perekonna- ja eraelu puutumatusele. Eraisiku sissetulek on tema isiklik asi, selle avalikustamata

jätmine väärib seaduslikku kaitset. Avalikustamine tooks kaasa ka põhjendamatu ebavõrdse

kohtlemise hallatavate asutuste töötajate ja nende töötajate vahel, kes täidavad samu tööülesandeid

eraõigusliku isikuga sõlmitud töölepingu alusel, kuna erasektori töötajate palgaandmeid töötaja

nõusolekuta ei avaldata. Loksa Linnavalitsuse hallatavate asutuste palgakulusid on võimalik

kontrollida volikogu kinnitatud palgakulu suuruse ja kinnitatud ametikohtade arvu alusel.

11. Riigikogu põhiseaduskomisjon leiab, et AvTS § 28 lg 1 punkt 25 piirab ülemääraselt hallatavate

asutuste töötajate õigust eraelu puutumatusele. Need isikud ei teosta avalikku võimu ega oma

ametiseisundit korruptsioonivastase seaduse tähenduses. Avalik huvi nende inimeste palgamäärade

vastu ei ole põhjendatud. Avalikkusel on muud võimalused asutuse palgakuludega tutvumiseks, mis

võimaldab kontrollida avalike ülesannete täitmist.

12. Justiitsminister leiab, et AvTS § 28 lg 1 punkt 25 ei ole vastuolus PS §-ga 26, kuna see säte ei näe

ette individualiseeritud palkade avalikustamist.

PalS § 9 sätestab, et tööandja kehtestab palgamäärad vastavalt tööde erinevusele ja töötingimustele,

lähtudes tööandja ja töötajate vahel sõlmitud kollektiivlepingust. Tulenevalt kohaliku omavalitsuse

korralduse seaduse § 22 lõike 1 punktist 36, on volikogu üheks ülesandeks valla või linna

ametiasutuste struktuuri ja teenistujate koosseisu ning palgamäärade ja palgatingimuste kinnitamine.

Üldjuhul moodustavad nimetatud palgamäärad vaid ühe osa isiku lõplikust palgast (võivad lisanduda

näiteks lisatasud ja diferentseerimine). Seega ei ole selliste palgamäärade puhul tegemist

individualiseeritud palkadega. Palgaseaduse § 10 lõige 1 sätestab, et töötaja palgamäär määratakse

kindlaks töölepingu sõlmimisel poolte kokkuleppel. Seega alles töölepingus kujuneb konkreetse isiku

palk. Kuivõrd AvTS § 28 lõike 1 punktist 25 tuleneb kohustus avalikustada riigi- ja kohaliku

omavalitsuse asutuses kehtivad palgamäärad ja -juhendid, lisatasu maksmise ning erisoodustuse

andmise kord, ei ole tegemist PS § 26 riivega, kuna palgamäär on individualiseerimata.

13. Õiguskantsler leiab, et kuna AvTS § 28 lg 1 p 25 järgi on kohalik omavalitsus kohustatud

avalikustama oma ametiasutuste hallatavate asutuste töötajate palgamäärad (tariifid, mitte

konkreetsete töötajate palganumbrid), mida aga praegusel juhul teha ei saa, sest Loksa Linnavolikogu

ei ole neid kehtestanud, siis ei mõjuta selle normi kehtivus haldusasja lahendust. Nii AvTS § 28 lg 1

p 25 kehtivuse kui ka kehtetuse korral ei ole võimalik kaebuse esitaja teabenõudeid ülejäänud osas

rahuldada. AvTS § 28 lg 1 p 25 ei ole järelikult asjassepuutuv norm.

PalS § 2 lõike 1 kohaselt koosneb palk põhipalgast ja seaduses ettenähtud juhtudel makstavatest

lisatasudest, preemiatest ja juurdemaksetest. PalS § 2 lõike 2 kohaselt on põhipalk töölepingus või

õigusaktis kindlaks määratud tunni-, päeva-, nädala- või kuupalgamäära alusel arvutatud palk.

PalS § 9 kohaselt kehtestab tööandja palgamäärad vastavalt tööde erinevusele ja töötingimustele,

lähtudes tööandja ja töötajate vahel sõlmitud kollektiivlepingust. Tööandja selle sätte mõttes võib olla

ka avalik-õiguslik juriidiline isik. PalS § 10 lg 1 kohaselt määratakse töötaja palgamäär kindlaks

töölepingu sõlmimisel poolte kokkuleppel. Eeltoodust tuleneb, et tööandja peaks PalS § 9 alusel

esmalt kehtestama palgamäärad, millest lähtuvalt otsustatakse töölepingu sõlmimisel konkreetse

töötaja palgamäär (millest omakorda tuleneb põhipalk vastavalt töötaja koormusele). PalS § 9 kehtib

ka kohalike omavalitsuste kohta, kes peaks kehtestama selle alusel nende ametiasutuste hallatavate

asutuste töötajate palgamäärad (üldaktiga, mitte vaid konkreetsetes töölepingutes). Loksa seda

teadaolevalt teinud ei ole.

Tõlgendust, et palgamäära all tuleb mõista pigem n-ö tariifi, kinnitab ka PalS § 8 lg 3, mis näeb ette,

et tööandjal ei ole õigust ilma töötaja nõusolekuta või seadusest tuleneva aluseta avaldada andmeid

töötajale arvutatud, makstud või maksmisele kuuluva palga kohta, samuti palgatingimuste kohta,

eristades neid palgamäärast. Kui töötaja palgamäär on avalik teave, siis töötajale makstava

konkreetse palga võib avalikustada ainult töötaja nõusolekul.

AvTS § 28 lg 1 punkti 25 alusel tuleks seega avalikustada kohaliku omavalitsuse poolt üldaktina

kehtestatud palgamäärad ja -juhendid, lisatasu maksmise ning erisoodustuste andmise kord.

Avaldamiskohustus laieneb ainult neile andmetele, millest ei ole võimalik teha üheseid järeldusi

töötajale tegelikult makstava palga kohta, sest see sõltub veel paljudest konkreetset töötajat

puudutavatest teguritest.

KOHALDAMATA JÄETUD SÄTE

14. Avaliku teabe seaduse (RT I 2000, 92, 597 - RT I 2007, 68, 420) § 28 lg 1 punkt 25:

"§ 28. Teabevaldaja kohustus teave avalikustada

(1) Teabevaldaja on kohustatud avalikustama järgmise tema ülesannetega seotud olemasoleva teabe:

[---]

25) riigi- ja kohaliku omavalitsuse asutuses kehtivad palgamäärad ja -juhendid, lisatasu maksmise

ning erisoodustuste andmise korra;"

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

15. Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seadustiku (RT I 2002, 29, 174; PSJKS) § 14

lõike 2 kohaselt võib Riigikohus asja lahendamisel kohtuotsuse alusel tunnistada kehtetuks

õigustloova akti sätte, mis on kohtuasja lahendamisel asjassepuutuv. Asjassepuutuvuse hindamisel on

määrav, kas põhiseaduse vastaseks tunnistatud säte oli kohtuasja lahendamisel otsustava tähtsusega.

Otsustava tähtsusega on säte siis, kui kohus peaks sätte põhiseadusele mittevastavuse korral

otsustama teisiti kui põhiseadusele vastavuse korral (vt nt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve

kolleegiumi 2. mai 2007. aasta otsus asjas nr 3-4-1-2-07 − RT III 2007, 19, 155, punkt 15).

Sätte asjassepuutuvuse üle otsustamine eeldab mõnel juhul ka selle hindamist, kas normikontrolli

algatanud kohus on õigesti tõlgendanud põhiseaduse vastaseks tunnistatud normi, samuti norme, mis

määravad kindlaks põhiseaduse vastaseks tunnistatud sätte kohaldamise tingimused ja ulatuse

(vt nt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 25. novembri 2003. aasta otsus asjas

nr 3-4-1-9-03 − RT III 2003, 35, 368, punkt 12).

16. Kolleegium leiabki käesolevas asjas, et Tallinna Ringkonnakohus ei tõlgendanud põhiseadusega

vastuolus olevaks tunnistatud ja kohaldamata jäetud sätet (AvTS § 28 lg 1 punkti 25) õigesti.

17. Käesoleva põhiseaduslikkuse järelevalve asja aluseks olevas haldusasjas vaieldi sisuliselt selle

üle, kas kohaliku omavalitsuse üksuse valitsusel ja hallataval asutusel on võimalik täita AvTS § 28

lg 1 punktist 25 tulenevat kohustust avalikustada kohaliku omavalitsuse ametiasutuse hallatavas

asutuses töölepingu alusel töötavate isikute palgamäärad, kui kohaliku omavalitsuse üksuses ei ole

nende isikute kohta palgamäärasid õigusaktiga kehtestatud.

Kolleegium nõustub Tallinna Ringkonnakohtu tõlgendusega, et kuna AvTS § 28 lg 1 punkt 25 ei

erista ametiasutusi ja ametiasutuste hallatavaid asutusi, siis laieneb avalikustamiskohustus nii nendele

palgamääradele, mis kehtivad kohaliku omavalitsuse ametiasutustes, kui ka palgamääradele, mis

kehtivad nende hallatavates asutustes. Samuti nõustub kolleegium ringkonnakohtuga selles, et AvTS

§ 28 lg 1 punkt 25 ei erista ka avalikke teenistujaid ja töölepingu alusel töötavaid isikuid. Seetõttu

kohustab see säte teabevaldajat avalikustama kohaliku omavalitsuse ametiasutuste ja nende

hallatavate asutuste avalike teenistujate ja töölepingu alusel töötavate isikute palgamäärad.

18. Käesolevas asjas on aga küsimus selles, mida mõista palgamäära all. AvTS § 28 lg 1 punktis 25

kasutatud mõistet palgamäär on nii palgaseaduses kui ka avaliku teenistuse seaduses kasutatud kahes

erinevas tähenduses.

Esiteks mõistetakse palgamäärana õigustloova aktiga või tööandja siseaktiga kehtestatud kindlatele

töö- või ametikohtadele vastavat tasumäära. Nõnda sätestab avaliku teenistuse seaduse (RT I 1995,

16, 228; ATS) § 81 lg 3, et palgamäär on ametniku palgaastmele vastav sama seaduse § 9 lõike 3

alusel Vabariigi Valitsuse määrusega kehtestatud või selle alusel diferentseeritud rahasumma. ATS § 9

lõike 3 alusel on Vabariigi Valitsus kehtestanud määrused, mis sisaldavad erinevate asutuste

palgaastmete loetelu ja neile vastavaid palgamäärasid (vt nt Vabariigi Valitsuse 30. detsembri

2008. aasta määrus nr 182 "Riigiteenistujate töö tasustamine" (RT I 2009, 2 10)). Kohaliku

omavalitsuse ametiasutuste kohta sätestab ATS § 11 lg 1, et kohaliku omavalitsuse ametiasutuste

struktuuri ja teenistujate koosseisu ning palgamäärad kinnitab kohaliku omavalitsuse volikogu. PalS

§ 9 sätestab töölepingu alusel töötavate isikute kohta, et tööandja kehtestab palgamäärad vastavalt

tööde erinevusele ja töötingimustele, lähtudes tööandja ja töötajate vahel sõlmitud

kollektiivlepingust. PalS § 9 alusel on Vabariigi Valitsus kehtestanud 30. detsembril 2008 määruse

nr 183 "Valitsusasutuste hallatavate riigiasutuste töötajate töötasustamine" (RT I 2009, 2, 11), milles

on samuti kehtestatud töötajate palgaastmed ja palgaastmestikule vastavad kuupalgamäärad.

Teiseks mõeldakse palgamäära all kindlale isikule tema poolt mingi ajavahemiku jooksul tehtava töö

eest maksmisele kuuluvat tasu, mis on kindlaks määratud kas ametisse nimetamisel käskkirja või

korraldusega või töölepingus poolte kokkuleppel. Selliselt on palgamäära kolleegiumi hinnangul

mõistetud ATS § 24 lg 2 punktis 3, mis sätestab, et ametisse nimetamise käskkiri või korraldus peab

muude andmete seas sisaldama ka ametikoha nimetust ning palgaastet, palgamäära ja lisatasusid.

Palgaseaduses kajastab sellist palgamäära mõistet PalS § 10 lg 1, mis sätestab, et töötaja palgamäär

määratakse kindlaks töölepingu sõlmimisel poolte kokkuleppel.

19. Kolleegium ei jaga Tallinna Ringkonnakohtu seisukohta, et AvTS § 28 lg 1 punktis 25 kasutatud

palgamäärana tuleb mõista ka poolte kokkuleppel töölepingus kindlaks määratud palgamäära.

Kolleegiumi hinnangul tuleb kõnesoleva sätte kohaselt avalikustamisele kuuluva palgamäärana

mõista üksnes abstraktset, kindla isikuga seostamata töötasumäära.

Kui tõlgendada selles sättes kasutatud mõistet palgamäär konkreetse isiku töölepingus sisalduva

töötasuna, siis kohustaks see säte teabevaldajat avalikustama töötaja palgaandmeid tema nõusolekuta.

Palgaandmete avalikustamine aga riivab PS §-s 26 sätestatud igaühe õigust eraelu puutumatusele

(Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 24. detsembri 2002. aasta otsus kohtuasjas

nr 3-4-1-10-02, punkt 28).

Riigikohus on sedastanud, et erinevate tõlgendusvõimaluste puhul tuleb eelistada põhiseadusega

kooskõlas olevat tõlgendust neile tõlgendustele, mis põhiseadusega kooskõlas ei ole. Samuti tuleks

eelistada tõlgendust, millega oleks tagatud erinevate põhiseaduslike väärtuste kõige suurem kaitse

(Riigikohtu üldkogu 22. veebruari 2005. aasta otsus kohtuasjas nr 3-2-1-73-04, punkt 36).

Käesolevas asjas tuleb seega eelistada AvTS § 28 lg 1 punkti 25 sellist tõlgendust, mille alusel

kohaldatav norm ei riiva hallatavate asutuste töötajate eraelu puutumatust. Eraelu puutumatuse

riivamise välistab tõlgendus, mille kohaselt kohustab see säte avalikustama üksnes abstraktsed,

isikuga seostamata palgamäärad, mis on hallatavate asutuste töötajate jaoks kehtestatud kohaliku

omavalitsuse üksuse õigusaktiga. Sellist tõlgendust suunab eelistama ka AvTS § 4 lg 3, mis sätestab,

et teabele juurdepääsu võimaldamisel peab olema tagatud isiku eraelu puutumatus. Töölepingus

sisalduvate palgaandmete avalikustamise välistab ka PalS § 8 lg 3. Tööandjal ei ole selle sätte

kohaselt õigust ilma töötaja nõusolekuta või seadusest tuleneva aluseta avaldada muu hulgas andmeid

töötaja palgatingimuste kohta. Palgatingimuste hulka kuulub PalS § 3 lõike 1 kohaselt ka palgamäär.

Tagades eraelu puutumatuse ulatuslikuma kaitse, ei kahjusta esitatud tõlgendus kolleegiumi arvates

põhivaidluse apellandi PS § 44 lõikes 2 sätestatud õigust saada informatsiooni riigi- ja kohaliku

omavalitsuse üksuste asutuste tegevuse kohta. Palgamäärade avalikustamise eesmärk on võimaldada

avalikkuse kontrolli hallatavate asutuste palgakulude üle. Ülevaadet palgakulude kohta on kaebuse

esitajal võimalik saada ka muust avalikustamisele kuuluvast teabest, nagu hallatava asutuse eelarve,

eelarve täitmise aruanne ja ametikohtade loetelu.

20. AvTS § 28 lg 1 punkti 25 kohaselt on kohaliku omavalitsuse üksus seega kohustatud

avalikustama hallatavate asutuste töötajate kohta kohaliku omavalitsuse üksuse õigusaktiga

kehtestatud palgamäärad. Käesoleva põhiseaduslikkuse järelevalve asja aluseks oleva kohtuotsuse

kohaselt ei ole kohaliku omavalitsuse üksus palgamäärasid sellisel viisil kehtestanud. Kaebuse esitaja

teabenõuet ei saa seega rahuldada ei AvTS § 28 lg 1 punkti 25 põhiseadusele vastavuse ega ka selle

põhiseadusega vastuolu korral. Selle sätte vastuolu põhiseadusega ei mõjuta põhivaidluse lahendust.

AvTS § 28 lg 1 punkt 25 ei ole seega asjassepuutuv säte.

21. Eeltoodud põhjustel, juhindudes PSJKS § 11 lõikest 2, tuleb Tallinna Ringkonnakohtu taotlus

jätta läbi vaatamata.

Märt Rask, Peeter Jerofejev, Hannes Kiris, Indrek Koolmeister, Harri Salmann