3-4-1-18-08 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

ÜLDKOGU

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-4-1-18-08

Otsuse kuupäev

23. veebruar 2009

Kohtukoosseis

Eesistuja Märt Rask, liikmed Tõnu Anton, Jüri Ilvest, Peeter

Jerofejev, Henn Jõks, Ott Järvesaar, Eerik Kergandberg, Hannes

Kiris, Lea Kivi, Indrek Koolmeister, Ants Kull, Villu Kõve, Lea

Laarmaa, Jaak Luik, Priit Pikamäe, Jüri Põld, Harri Salmann ja

Tambet Tampuu

Kohtuasi

Vabariigi Presidendi 11. detsembri 2008. aasta taotlus tunnistada

riigikogu liikme palga ajutise korralduse seadus põhiseadusega

vastuolus olevaks

Asja läbivaatamise kuupäev

20. jaanuar 2009

Istungil osalenud isikud

Vabariigi Presidendi esindajad Mall Gramberg ja Aaro Mõttus,

Riigikogu põhiseaduskomisjoni esimees Väino Linde, õiguskantsler

Indrek Teder ja õiguskantsleri asetäitja-nõunik Madis Ernits,

justiitsminister Rein Lang

RESOLUTSIOON

Tunnistada Riigikogu liikme palga ajutise korralduse seadus põhiseadusega vastuolus olevaks.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Riigikogu võttis 19. novembril 2008 vastu Riigikogu liikme palga ajutise korralduse seaduse.

2. Vabariigi President jättis nimetatud seaduse 24. novembri 2008. aasta otsusega nr 362 välja

kuulutamata ja tegi Riigikogule ettepaneku seadust uuesti arutada ning viia see kooskõlla

põhiseadusega.

3. Riigikogu võttis 2. detsembril 2008 Riigikogu liikme palga ajutise korralduse seaduse muutmata

kujul uuesti vastu.

4. Vabariigi President esitas 11. detsembril 2008 põhiseaduse § 107 lõike 2 ja põhiseaduslikkuse

järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 5 alusel Riigikohtule taotluse tunnistada kõnesolev

seadus põhiseadusega vastuolus olevaks.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

5. Vabariigi President leiab, et Riigikogu liikme palga ajutise korralduse seadus (vaidlustatud seadus)

on vastuolus PS §-ga 75.

Kõnealuse seadusega muudetakse Riigikogu liikme palga arvutamise põhimõtteid eesmärgiga

välistada Riigikogu liikmete palgatõus 2009. aastal. Riigikogu liikme staatuse seaduse (RT I 2007,

44, 316; RKLSS) § 29 kohaselt on Riigikogu liikme palk alates 1. märtsist 2009 kuni 28. veebruarini

2010 2008. aasta neljanda kvartali Eesti keskmise palga ja samas paragrahvis kehtestatud koefitsiendi

korrutis. Vaidlustatud seaduse kohaselt oleks Riigikogu liikme palk selline üksnes juhul, kui

2008. aasta neljanda kvartali Eesti keskmine palk on võrdne 2007. aasta neljanda kvartali Eesti

keskmise palgaga või sellest väiksem.

Riigikogu eiras kõnealuse seaduse vastuvõtmisega PS § 75, mille kohaselt Riigikogu liikme tasu ning

piirangud muu töötulu saamisel sätestab seadus, mida tohib muuta Riigikogu järgmise koosseisu

kohta. See säte keelab Riigikogul muuta Riigikogu liikme tasu ja muu töötulu saamise piiranguid nii,

et muudatuse toime laieneb muudatused vastuvõtnud Riigikogu koosseisule.

PS § 75 sõnastus on ühemõtteline. "Muutmine" hõlmab igasuguseid muudatusi: nii tasu suurendamist

ja vähendamist kui ka tasu arvutamise aluste muutmist; muu töötulu puhul lisapiirangute seadmist ja

nende leevendamist. Kui Põhiseaduse Assamblee oleks pidanud vajalikuks keelata üksnes tasu

suurendamise, siis oleks ta kõnealuse sätte ka vastavalt sõnastanud.

Riigikogu liikme tasu eesmärk on luua rahvaesindajale tingimused oma põhiseadusest tuleneva

funktsiooni täitmiseks. Selle eesmärgi saavutamiseks peab tasu olema piisav ja kindlustama

rahvaesindaja sõltumatuse. Niisugune tasu võimaldab ühtlasi kodanikel kasutada PS § 60 lõikes 2

sätestatud passiivset valimisõigust ehk kandideerida Riigikogusse ja loob eeldused valimiste üldisuse

põhimõtte teostumiseks ja representatiivse Riigikogu moodustumiseks.

PS §-ga 75 on soovitud luua olukord, et ükski põhiseaduslik institutsioon ei määra tasu iseendale.

Otsustades omaenda palgaküsimusi, satuksid Riigikogu liikmed paratamatult huvide konflikti.

Seepärast on Riigikogul võimalik tasu määrata järgmisele koosseisule, tehes seda olukorras, kus

valimistulemused ei ole teada.

PS § 75 keelu eesmärk on hoida ära tasuküsimustega tegelemine populistlikel kaalutlustel. Palga

vähendamise võimalus annab Riigikogus esindatud poliitilistele jõududele võimaluse oma

populaarsuse tõstmiseks algatada Riigikogu liikme tasu puudutavaid eelnõusid ja sundida parlamenti

nende küsimustega pidevalt tegelema. Sama võib järgneda ka parlamendivälisele survele. Niisugune

olukord võib takistada parlamendil täita põhiülesandeid, nagu seadusandlus, täitevvõimu kontroll ja

oluliste riigielu küsimuste arutamine.

PS § 75 mõte on kaitsta parlamendi vähemust enamuse vastu, kes võib soovida halvendada poliitiliste

oponentide olukorda, vähendades nende tasu. See võib pärssida opositsiooni olulist rolli

demokraatlikus riigis. Istungil lisas Vabariigi Presidendi esindaja, et parlamentaarses riigis ei saa olla

suurema kaaluga kartus, et rahvaesindajad hakkavad rikastuma, kui kartus, et õõnestatakse

garantiisid, mis võimaldavad neil sõltumatult ja pühendunult oma põhiseaduslikke ülesandeid täita.

PS §-s 75 kajastub ka demokraatliku riigikorralduse põhimõttest tulenev nõue, et pärast Riigikogu

uue koosseisu valimist ei tohi muuta mandaadi kasutamise tingimusi ei selles osas, mis puudutab

tasu, ega ka osas, mis puudutab rahvaesindaja võimalusi rääkida kaasa parlamendi otsustusprotsessis.

Seega on PS § 75 eesmärk välistada, et Riigikogu liikmete tasu ja muu töötulu saamise piiranguid

puudutavaid sätteid muudetaks ametisoleva Riigikogu koosseisu jaoks soodsamaks või

ebasoodsamaks. Veelgi enam, PS § 75 mõte on välistada, et Riigikogu sama koosseis üleüldse nende

küsimustega tegeleks.

Vaidlustatud seadus on PS §-ga 75 vastuolus sõltumata sellest, kas selles sätestatu on põhjendatud või

otstarbekas. Neil kaalutlustel ei ole seaduse põhiseaduspärasuse aspektist mingit tähtsust. PS § 75

kaotaks sisu ja mõtte ega täidaks oma eesmärke, kui Riigikogu saaks otsustada, millistel asjaoludel

selle sätte keeld kehtib ja millistel mitte.

Vabariigi Presidendi esindaja täpsustas istungil, et PS § 75 ei saa käsitada üksnes kui põhimõtet, mis

annab Riigikogu liikmetele õiguse saada piisavat ja väärikat tasu ning mis võimaldab tasu muuta ka

ametis oleva koosseisu jaoks. Riigikogu liikme õigus saada piisavat tasu tuleneb teistest põhiseaduse

sätetest, nagu § 60 lg 2 ja § 62.

6. Riigikogu nimel arvamuse esitanud põhiseaduskomisjon märgib, et komisjonis ei kujunenud

vaidlustatud seaduse põhiseadusele vastavuse küsimuses konsensust.

Osa komisjoni liikmeist arvas, et PS § 75 on põhimõte, mille eesmärgipärane tõlgendus viib

tulemuseni, et on lubatav nii Riigikogu liikme tasu suurenemise peatamine (külmutamine) kui ka

vähendamine sama Riigikogu koosseisu jaoks, sest sätte peamine eesmärk on parlamendi liikmete

eneserikastamise vältimine.

Teine osa komisjoni liikmetest leidis, et PS § 75 näol on tegemist parlamentarismi kaitse sättega ning

sätte toimealasse jääb igasugune muudatuste tegemine Riigikogu liikme tasustamise küsimuses sama

Riigikogu koosseisu kohta. Sellele seisukohale viib nii sätte grammatiline tõlgendamine kui ka normi

mõte ja eesmärk, mida Vabariigi President on õigesti motiveerinud oma taotluses.

Istungil selgitas põhiseaduskomisjoni esimees, et vaidlustatud seaduse poliitilises vajalikkuses

Riigikogus ei kaheldud ning et selle puhul on sisuliselt tegemist Riigikogu liikme staatuse seaduse

ühe sätte muutmisega. Eraldi seadus otsustati algatada selle pärast, et eelnõu algatajad soovisid

näidata, et tegemist on ajutise iseloomuga seadusega. Riigikogus eelnõu algatanud fraktsioonid

saavutasid kokkuleppe, et seaduse kehtivus lõppeks 1. märtsil 2010. Vastusena üldkogu küsimusele

PS § 75 kiireloomulise muutmise kohta selgitas Riigikogu esindaja, et seda võimalust arutati, kuid ei

pooldatud, kuivõrd see oleks võinud panna aluse põhiseaduse hetkeolukorrast lähtuva muutmise

praktikale.

7. Õiguskantsleri hinnangul on vaidlustatud seadus põhiseadusega kooskõlas.

Kuna demokraatlikus riigis eeldatakse, et parlament on pädev otsustama kõiki küsimusi riigis, siis

peavad küsimused, mille otsustamiseks Riigikogul pädevus puudub, tulenema põhiseadusest enesest.

PS § 75 sõnastus ei puuduta muutmist üksnes järgmise koosseisu kohta. Ka ei ole norm sõnastatud

otseselt keelavalt. PS §-st 75 ei ole lingvistiliselt tõlgendades võimalik tuletada negatiivset

pädevusklauslit, sest Riigikogu pädevus võtta vastu mis tahes sisuga seadusi tuleneb

§-dest 4 ning 59 ja § 65 punktist 1. PS § 75 ei piira seda pädevust sõnastuse järgi kuidagi, vaid ainult

täiendab volitusega muuta Riigikogu liikme tasu ja piiranguid muu töötulu saamisel Riigikogu

järgmise koosseisu jaoks. Põhiseaduse Assambleel väljendatu viitab küll sellele, et seal sooviti

sisuliselt välistada olukord, kus Riigikogu asub enda palku suurendama, kuid normilooja tahe ei viita

sellele, et välistatud oleks Riigikogu pädevus võtta vastu vastavasisuline seadus. Süstemaatiliselt

tõlgendatuna sisaldab see norm Riigikogu kohustust võtta vastu seadus, mis sätestaks Riigikogu

liikme piisava ja väärika tasu, ega saa seetõttu kujutada endast negatiivset pädevusklauslit. Riigikogu

oli seega pädev võtma vastu vaidlustatud seadust.

Vaidlustatud seaduse materiaalset põhiseaduspärasust hinnates märgib õiguskantsler, et Vabariigi

Presidendi poolt õigesti nimetatud eesmärkidest ei saa loogiliselt järeldada, et PS § 75 kujutab endast

absoluutset keeldu muuta Riigikogu liikme tasu ametisoleva koosseisu jaoks. Sellist tõlgendust ei

toeta ei PS § 75 sõnastus ega Riigikogu üldpädevus võtta vastu mis tahes sisuga seadusi.

PS § 75 on printsiip ehk prima facie keeld muuta Riigikogu liikme tasu ametisoleva koosseisu jaoks.

Istungil selgitas õiguskantsleri esindaja, et printsiipi ja reeglit eristatakse normi tõlgendamise teel.

Normi tõlgendamine algab normi sõnastusest. PS § 75 tekstis on sõnastatud loanorm selle kohta,

mida tohib muuta Riigikogu järgmise koosseisu kohta. Seadusandja tahte kohta selgub Põhiseaduse

Assamblee materjalidest, et seadusandja tahe on olnud kaotada ära see võimalus, et Riigikogu

tegeleks iseenda palgaga. Süstemaatilised argumendid (võrdlus 1920. aasta ja 1938. aasta

põhiseaduse tekstidega, põhiseaduses endas sisalduvate teiste normidega, mis annavad Riigikogule

õiguse võtta vastu seadusi) muudavad keeruliseks PS § 75 kohaldamise absoluutse keelunormina.

Seega on tegemist printsiibiga.

Prima facie keelu kohaldamisel tuleb arvestada ka põhjuseid, mis räägivad konkreetsel juhul sellest

üleastumise kasuks, raamtingimusi, ülejäänud põhiseaduslikke väärtusi ning kogu põhiseaduslikku

väärtuskorda. Lihtsamad ja paindumatud lahendused ei pruugi võimaldada adekvaatset reaktsiooni

kõigil elujuhtudel. Näiteks tekib küsimus, kuidas tuleks käituda praeguse süsteemi kehtides

hüperinflatsiooni korral, kui eelmise aasta neljanda kvartali keskmine palk kaotab märtsiks olulise

osa oma algsest ostujõust, kuid endiselt kehtib Riigikogu põhiseaduslik kohustus tagada Riigikogu

liikmele mandaadi ajal piisav ja väärikas tasu. Ainult PS § 75 tõlgendamine prima facie keeluna

võimaldab sellisel juhul võtta arvesse mõlemat vastassuunalist õiguspõhimõtet - nii kohustust tagada

igale Riigikogu liikmele mandaadi ajal piisav ja väärikas tasu kui ka keeldu muuta Riigikogu liikme

tasu ametisoleva koosseisu jaoks.

Tõlgendades PS § 75 prima facie keeluna, tuleb esiteks tuvastada, et vaidlustatud seadus riivab seda,

ja teiseks kontrollida, kas see riive on õigustatud ülekaalukate põhjustega. Lõppastmes tuleb

vastassuunaliste õiguspõhimõtete kollisioon lahendada kaalumise teel.

Vaidlustatud seadus muudab ametisoleva koosseisu tasu ja riivab seega PS § 75.

Õiguskantsler nõustub, et Riigikogu liikmete võimalus enda tasu üle otsustada võib põhjustada

huvide konflikti, kuid märgib, et praegusel juhul on Riigikogu vaidlustatud seadusega järginud

avalikku huvi hoida kokku eelarvevahendeid ega ole arvestanud isiklikku huvi suurendada

sissetulekut.

Samuti nõustub ta Vabariigi Presidendiga selles, et PS § 75 eesmärk on hoida ära, et Riigikogu

liikmed tegeleksid omaenda tasu küsimustega populistlikel kaalutlustel. Siiski on kaheldav, kas

vaidlustatud seadus üldse mõjutab populismi esinemise võimalust. Vabariigi Presidendi argument ei

puuduta konkreetselt kõnesolevat seadust, vaid on abstraktne. Vabariigi President ei väida, et see

seadus on kantud populismist, vaid et kunagi tulevikus võib tekkida oht, et palga teemat kasutatakse

populistlikel eesmärkidel. PS § 75 põhieesmärk on siiski tagada igale Riigikogu liikmele õigus

piisavale ja väärikale tasule. Riigikogu liikme tasu kaotamine on seetõttu välistatud, kuna igal

Riigikogu liikmel on kohtulikult kaitstav põhiseaduslik õigus saada piisavat ja väärikat tasu.

Õiguskantsler nõustub Vabariigi Presidendiga ka selles, et PS § 75 mõte on kaitsta parlamendi

vähemust enamuse vastu. Kaitse enamuse vastu sisaldub selle normiga igale Riigikogu liikmele antud

põhiseaduslikus õiguses piisavale ja väärikale tasule.

Lõpuks möönab ta ka seda, et PS §-s 75 kajastub demokraatliku riigikorralduse põhimõttest tulenev

nõue, et pärast Riigikogu uue koosseisu valimist ei tohi põhimõtteliselt muuta mandaadi teostamise

tingimusi. Kuid see põhimõtteline keeld on prima facie keeld, mis võimaldab arvestada ka põhjuseid,

mis räägivad konkreetsel juhul sellest üleastumise kasuks, raamtingimusi, ülejäänud põhiseaduslikke

väärtusi ning kogu põhiseaduslikku väärtuskorda.

Lahendus peitub õiguskantsleri arvates põhjustes, miks Riigikogu nimetatud seaduse vastu võttis, ja

nende põhjuste kaalukuses. Riigikogu võttis Riigikogu liikme palga ajutise korralduse seaduse vastu

kokkuhoiu vajadusest. Tegemist on tõsise ja objektiivsetest asjaoludest tingitud vajadusega, mida

kinnitavad Statistikaameti, Eesti Panga ja Rahandusministeeriumi andmed, mis osutavad Eesti

majanduskeskkonna halvenemisele. Eelarveliste otsuste tegemisel ei saa seadusandja vaadata mööda

objektiivsetest raamtingimustest. Majandussurutise tingimustes on see seadus üks abinõu seadusandja

säästumeetmete paketist. Raamtingimusi arvestades pole tegemist populismi, vaid solidaarsuse

väljendusega.

Vaidlustatud seadusega ei muudeta palgakorraldust eriti ulatuslikult. Palga suuruse ajutise ülempiiri

kehtestamine ei kujuta endast sisulist palgasüsteemi muutmist.

PS § 75 tõlgendamine absoluutse sisulise keeluna võib lõppastmes kahjustada parlamendi mainet.

Parlamentaarses demokraatias on parlamendi kõrgel autoriteedil oluline funktsioon. Riigikogu

liikmed peavad arvestama samade raamtingimustega, mis ühiskondki, ja nende suhtes kehtivad nii

põhiseadus kui ka kogu ülejäänud õiguskord. Riigikogu liikme palga ajutise korralduse seadust tuleb

seega pidada mõõdukaks lahenduseks. Õiguskantsler lisas istungil, et Vabariigi Presidendi taotluses

esitatud seisukoht viiks ebaõiglase tulemuseni ja hävitaks ühiskonna ühtsust. See ei oleks kooskõlas

põhiseaduse preambuli printsiipidega, mille kohaselt on Eesti riiklus rajatud vabadusele, õiglusele ja

õigusele.

Kui tõlgendada PS § 75 järjekindlalt üksnes geneetiliselt, siis oleks tulnud vaidlustada ka varasem

Riigikogu liikme tasu muudatus XI koosseisu volituste ajal. Siis võeti vastu Riigikogu liikme staatuse

seadus, mis jõustus 14. juulil 2007. Riigikogu liikme staatuse seaduses sisaldub vähemalt üks

Riigikogu liikme tasu muudatus ametisoleva koosseisu jaoks: kuna selle seaduse jõustumisest

Riigikogu liikmeil enam korralist puhkust ei ole, siis saavad nad aasta jooksul kuluhüvitist taotleda

12 kuu eest (varem 11 kuu eest).

Riigikogu liikme tasu maksmise tingimuste halvendamine (sh palga vähendamine) sama Riigikogu

koosseisu suhtes on praegusel juhul kooskõlas ka õiguspärase ootuse põhimõttega. Riigikogu liikmel

on PS §-st 75 tulenevalt põhiseaduslik õigus, et ta saab oma volituste ajal piisavat ja väärikat tasu.

Kaugemale sellest põhimõttest õiguspärane ootus ulatuda ei saa.

8. Justiitsminister toetab Vabariigi Presidendi taotlust tunnistada vaidlustatud seadus põhiseadusega

vastuolus olevaks ega pea vajalikuks korrata presidendi taotluses esitatud argumente.

Istungil selgitas justiitsminister, et nii Vabariigi President, justiitsminister kui ka Eesti ühiskond saab

vaidlustatud seadust sisustades lähtuda sellest, mis sinna on kirja pandud. Vaidlustatud seadus on

vastuolus põhiseadusega sellepärast, et need laused, mis on kirja pandud eesti keeles, on vastuolus

Eesti põhiseadusega, mis on sama moodi kirja pandud eesti keeles. Käsitlus, et grammatiline

tõlgendamine ei tähenda midagi, vaid oluline on üksnes mõte, mida Riigikogu on ühe või teise akti

vastuvõtmisel väljendanud, viib justiitsministri hinnangul emakeele prügikasti viskamiseni.

VAIDLUSTATUD SEADUS

9. Riigikogu liikme palga ajutise korralduse seadus näeb ette järgmist:

"§ 1. Riigikogu liikme palga maksmine 2009. ja 2010. aastal

Kuni 2010. aasta 28. veebruarini on Riigikogu liikme palk Eesti keskmise palga ning Riigikogu

liikme staatuse seaduse §-s 29 sätestatud vastava koefitsiendi korrutis, kuid mitte suurem kui

2007. aasta neljanda kvartali Eesti keskmise palga ning nimetatud seaduse §-s 29 sätestatud vastava

koefitsiendi korrutis.

§ 2. Seaduse jõustumine

Seadus jõustub 2009. aasta 1. jaanuaril."

ÜLDKOGU SEISUKOHT

10. Riigikohtu üldkogu selgitab kõigepealt, kas PS § 75 sisaldab keeldu muuta Riigikogu ametisoleva

koosseisu jaoks Riigikogu liikme tasu ning piiranguid muu töötulu saamisel (I). Seejärel analüüsib

üldkogu selle sätte sisu (II) ning lahendab Vabariigi Presidendi taotluse (III).

I

11. PS § 75 on sõnastatud järgmiselt: "Riigikogu liikme tasu ning piirangud muu töötulu saamisel

sätestab seadus, mida tohib muuta Riigikogu järgmise koosseisu kohta."

12. Üldkogu nõustub Vabariigi Presidendi ja õiguskantsleriga, et PS § 75 esimesest osalausest

"Riigikogu liikme tasu ning piirangud muu töötulu saamisel sätestab seadus" tuleneb kohustus

kehtestada Riigikogu liikme tasu ning piirangud muu töötulu saamisel üksnes seadusega.

13. PS § 75 teine osalause "mida tohib muuta Riigikogu järgmise koosseisu kohta" puudutab tasu ja

muu töötulu saamise piirangute muutmist. Teine osalause ei puuduta sätteid, mis ei reguleeri tasu ja

piiranguid muu töötulu saamisel. Seega peab selgitama, kas PS §-s 75 sätestatut "[tasu ja muu töötulu

saamise piiranguid] tohib muuta Riigikogu järgmise koosseisu kohta" tuleb mõista keeluna muuta

neid Riigikogu ametisoleva koosseisu kohta.

14. Üldkogu hinnangul tuleneb PS §-st 75 lisaks Riigikogule adresseeritud kohustusele ka keeld

muuta tasu ja muu töötulu saamise piiranguid Riigikogu ametisoleva koosseisu kohta.

Erinevalt õiguskantslerist leiab üldkogu, et PS § 75 teist osalauset ei saa mõista pelgalt loana muuta

Riigikogu järgmise koosseisu kohta Riigikogu liikme tasu ning piiranguid muu töötulu saamisel.

Kõnealuse sättega eraldatakse lubatud tegevused (praegusel juhul tasu ja muu töötulu saamise

piirangute muutmine Riigikogu järgmise koosseisu kohta) neist, mida ei ole lubatud (muutmine

ametisoleva koosseisu kohta).

Riigikogu kui seadusandja (PS § 59) pädevus seaduste vastuvõtmiseks, muutmiseks ja kehtetuks

tunnistamiseks tuleneb PS § 65 punktist 1. Sama sätte alusel oleks Riigikogul õigus muuta juba kord

seadusega kehtestatud tasu ja muu töötulu saamise piiranguid nii ametisoleva koosseisu kui ka

Riigikogu järgmise koosseisu kohta. Seega ei oleks PS § 75 teisel osalausel iseseisvat mõtet, kuna

Riigikogu järgmise koosseisu tasu ja muu töötulu saamise piirangute muutmise õigus oleks

Riigikogul ka selleta. Riigikohtu varasema praktika kohaselt ei tohi seadust tõlgendada viisil, mis

muudaks seaduse või selle sätte mõttetuks (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi

2. novembri 1994. aasta otsus asjas nr III 4/A 6/94, punkt 1). Järelikult ei või PS § 75 teist osalauset

tõlgendada Riigikogule seaduste andmiseks omistatud üldvolituse tarbetu kordusena, sest on olemas

teistsugune mõistlik tõlgendusvõimalus. Sõnadel "Riigikogu järgmise koosseisu kohta" on selles

sättes iseseisev tähendus vaid siis, kui seda mõista keeluna muuta Riigikogu liikme tasu ning

piiranguid muu töötulu saamisel ametisoleva koosseisu jaoks.

Sellist seisukohta toetab ka võrdlus Eesti Vabariigi esimese, 1920. aasta põhiseaduse sarnase sisuga

sätte kujunemislooga. 1920. aasta põhiseaduse eelnõus oli § 51 sõnastatud järgmiselt: "Riigiwolikogu

liikmed saawad sõiduraha ja palka, mille suurus seaduses kindlaks määratakse ja mida riigiwolikogu

ainult järgnewate koosseisude kohta muuta wõib." Asutava Kogu protokollis on selle sõnastuse kohta

märgitud järgmist: "Siin oli põhiseaduse põhimõte maksmas, et piinlik on omale palka määrata ja et

seda wõib muuta ainult tulewase riigiwolikogu koosseisu kohta ja praegune koosseis ei wõi seda

muudatust enese kohta mitte ette wõtta." (Asutawa Kogu IV istungjärk. Protokollid nr 120-154.

Tallinn: Täht, 1920, protokoll nr 138, veerg 830.)

Õiguskantsleri hinnangul ei saa PS §-s 75 sätestatut keelunormina mõista muu hulgas ka seetõttu, et

see säte ei sisalda - erinevalt 1920. aasta põhiseaduse §-st 51 ja 1937. aasta põhiseaduse § 81 lõikest 2

- täpsustust, et parlamendiliikme tasu aluseid sätestavat seadust võib muuta "ainult" Riigikogu

järgmise koosseisu kohta. Üldkogu ei nõustu õiguskantsleri esitatud ajaloolise argumendiga. Sõnade

"ainult" või "üksnes" puudumisest PS §-s 75 ei ole võimalik järeldada, et see säte ei keela muuta

ametisoleva Riigikogu koosseisu liikmete tasu. Sellise järelduse vastu räägib PS § 75 kujunemislugu

ja põhiseaduse süstemaatiline tõlgendamine. Nimelt märgiti Põhiseaduse Assambleel kõnesoleva

sätte kohta: "[---] on lisatud mõte, et Riigikogu liikme töö tasustamise korda tohib muuta ainult

[üldkogu rõhutus] Riigikogu järgmise koosseisu jaoks." (Põhiseadus ja Põhiseaduse Assamblee.

Tallinn, 1997, lk 553.) Põhiseadust süstemaatiliselt tõlgendades ei saa tähelepanuta jätta ka asjaolu, et

põhiseaduse sätteis kasutatakse sõnu "ainult" ja "üksnes" selleks, et rõhutada juba niigi

ainuvõimalikku lahendust. Näiteks ei võiks riigivõimu teostada põhiseadusega vastuolus olevate

seaduste alusel ka siis, kui PS § 3 esimeses lauses puuduks sõna "üksnes". Ka PS § 104 lõike 2

kohaselt ei saaks selles loetletud seadusi vastu võtta PS §-s 73 nõutava poolthäälte enamusega, kui PS

§ 104 lõikes 2 puuduks sõna "ainult". Nende rõhutuste ärajätmine ei muuda seega põhiseaduse sätete

sisu.

15. Ülaltoodust tuleneb, et PS § 75 teist osalauset tuleb mõista nii, et Riigikogul on keelatud muuta

Riigikogu liikme tasu ning piiranguid muu töötulu saamisel ametisoleva Riigikogu koosseisu kohta.

II

16. PS § 75 teisest osalausest tuleneva keelu sisustamise lähtepunkt saab olla selle keeleline väljendus

ehk konkreetse sätte sõnastus. Kõnesoleva keelu sisu määramiseks peab selgitama, mida mõista PS §-

s 75 kasutatud sõnade all "muutma" ja "tasu ning piirangud muu töötulu saamisel".

17. Keelelisel tõlgendamisel tuleb eelkõige lähtuda sättes kasutatud sõnade tavapärasest tähendusest

üldkeeles. Sõnade üldkeelsel tähendusel rajanev tõlgendus aitab kõige paremini tagada õigusselgust,

õiguslike tagajärgede ennustatavust, õiguskindlust ja pakkuda kaitset erinevate otsustajate

tõlgenduseelistuste eest. Üldkeeles tähendab verb "muutma" teistsuguseks või täiesti teiseks tegemist

(Eesti kirjakeele seletussõnaraamat, 3. kd, 3. vihik. Tallinn: Eesti TA Eesti Keele Instituut, 1994). Ka

õigekeelsussõnaraamat (Tallinn: Eesti Keele Sihtasutus, 2006) annab sõnale "muutma" sama

tähenduse.

Seega hõlmab muutmise keeld PS § 75 kontekstis Riigikogu liikme tasu ja muu töötulu saamise

piirangute mis tahes ümbertegemist. Järelikult on Riigikogu ametisoleval koosseisul enda jaoks

keelatud tasu suurendamine ja vähendamine, muu töötulu saamise piirangute leevendamine ja

lisapiirangute seadmine muu töötulu saamisele, samuti tasu arvestamise aluste ümberkujundamine.

18. Ajaloolistest põhjustest ja suuremast abstraktsuse astmest tingituna võib põhiseaduses kasutatava

termini sisu aga erineda sama sõna sisust üldkeeles või üksikutes õigusharudes. Seetõttu peab

üldkogu siiski vajalikuks peatuda lisaks PS §-s 75 sätestatu üldkeelsele tõlgendusele ka kõnealuse

sätte ajaloolisel kujunemislool, põhiseaduse eelnõu koostajate kavatsustel ja sätte eesmärkidel.

19. Ajalooliselt lähtub PS § 75 sõnastus 1920. aasta põhiseaduse §-st 51 ja selles 1933. aasta

põhiseaduse muutmise seadusega tehtud parandustest, samuti 1937. aasta põhiseaduse § 81 lõikest 2.

Kõigis neis sätteis kasutatakse samas kontekstis sõna "muutma", kuid ühestki neist ei selgu, mida

selle all täpsemalt on mõeldud. Ühest vastust ei leia sellele küsimusele ka põhiseaduste eelnõude

menetlemist kajastavatest allikatest (viidatud Asutava Kogu protokollid, Vabadussõjalaste

põhiseaduse muutmise eelnõu selgitused (Tallinn: Edu, 1933) ja Rahvuskogu töömaterjalid).

20. PS §-st 75 tuleneva keelu sisus ei ole võimalik üheselt selgusele jõuda ka tuginedes Põhiseaduse

Assambleel toimunud aruteludele. Põhiseaduse eelnõu 13. detsembri 1991. aasta redaktsiooni § 59 oli

sõnastatud järgmiselt: "Riigikogu liikmed saavad oma töö eest tasu. Tasu liigid, suuruse ja piirangud

muu töötulu saamisel sätestatakse seadusega, mida tohib muuta Riigikogu järgmise koosseisu kohta."

Põhiseaduse Assambleel märgiti viimase lauseosa kohta, et "[---] on lisatud mõte, et Riigikogu liikme

töö tasustamise korda tohib muuta ainult Riigikogu järgmise koosseisu jaoks. Me leidsime, et

demokraatlikus parlamendis peaks selline norm olema iseenesestmõistetav" (viidatud teos, lk 553).

Põhiseaduse eelnõu kohta saabunud kirju refereerides märgiti Põhiseaduse Assambleel, et "

[k]ardetakse, et Riigikogu, kuna talle on antud õigus kehtestada endale palgad, võib ta kehtestada

kõrged palgad, suurendades sellega riigi kulutusi" (samas, lk 695).

Üldkogu leiab, et nende sõnavõttude põhjal ei ole võimalik järeldada põhiseaduse eelnõu koostajate

tahet anda PS §-s 75 sõnale "muutma" üldkeelsest tähendusest erinev tähendus.

21. Arvestada tuleb ka PS §-s 75 sisalduvale keelule omistatavate objektiivsete eesmärkidega.

Keelu eesmärk on esiteks luua olukord, et põhiseaduslikku institutsiooni kuuluvad isikud ei määraks

tasu iseendale. Enda tasu üle otsustamine põhjustaks paratamatult huvide konflikti. Seda eesmärki

silmas pidades tuleb välistada eelkõige tasu suurendamine või muu töötulu saamise piirangute

leevendamine.

Vähemalt osaliselt on kõnesoleva keelu eesmärk ka hoida ära, et Riigikogu liikmed tegeleksid oma

tasu küsimustega populistlikel kaalutlustel. See säte pakub sisuliselt kaitset surve eest tegeleda oma

tasu määramisega. Kuna keeld ei laiene aga tasu kehtestamisele Riigikogu järgmiste koosseisude

jaoks, siis ei saa siiski täielikult välistada populistlikke kaalutlusi tasu ja muu töötulu saamise

piirangute otsustamisel.

Kõnesoleva keelu taga on võimalik näha ka eesmärki kaitsta parlamendi antud koosseisu vähemust

enamuse võimaliku otsuse eest halvendada poliitiliste oponentide olukorda, vähendades nende tasu

või kehtestades lisapiiranguid muu töötulu saamisele. Riigikogu liikmeid kaitseb tasu ülemäärase

vähendamise eest mitte ainult PS § 75, vaid ka PS § 60 lõige 2 ja § 62. Esmalt peab Riigikogu

liikmele PS §-st 75 tuleneva kohustuse täitmiseks määratud tasu tagama Riigikokku kandideerimise

võrdse õiguse (PS § 60 lg 2) nii varaliselt kindlustatud kui ka majanduslikult kehvemal järjel

olevatele isikutele. Tasu peab võimaldama Riigikokku valituks osutunud isikul täita Riigikogu liikme

ülesandeid põhitööna ja kindlustama talle ameti väärikust ja vastutuskoormat arvestava elatustaseme.

Teiseks peab PS § 75 alusel kehtestatud tasu tagama Riigikogu liikmele mandaadi vaba kasutamise

(PS § 62) ehk võimaluse täita ametiülesandeid sõltumatult ja langetada poliitilisi valikuid oma

südametunnistusest lähtuvalt.

Üldkogu leiab käesolevas punktis esitatule tuginedes, et ka PS § 75 teisest osalausest tulenevale

keelule omistatavate eesmärkide analüüs ei võimalda asuda seisukohale, et sõnale "muutma" tuleks

anda üldkeelsest erinev tähendus.

22. Järgmisena selgitab üldkogu, kuidas mõista PS § 75 lauseosa "tasu ning piirangud muu töötulu

saamisel". Põhiseaduse Assamblee stenogrammidest nähtub, et töötuluna on põhiseaduse eelnõu

koostajad pidanud silmas muu töö kui parlamendiliikme töö eest saadavat sissetulekut ning on

välistanud võimaluse piirata omanikutulu saamist (viidatud teos, lk 370). Kuna "tasu" on PS § 75

sõnastuses lauseehituslikult seotud "muu töötuluga", siis tuleb tasu all selle sätte mõttes mõista

Riigikogu liikme töö eest makstavat tasu, see on töötasu ehk palka.

23. PS § 75 teist osalauset tuleb seega mõista nii, et Riigikogul on keelatud ametisoleva Riigikogu

koosseisu jaoks Riigikogu liikme palka suurendada ja vähendada, muu töötulu saamise piiranguid

leevendada ja seada lisapiiranguid muu töötulu saamisele, samuti kujundada ümber palga arvestamise

aluseid.

Riigikogu liikme tööga seotud hüvitistele PS §-st 75 tulenev keeld selle sätte sõnastuse kohaselt ei

laiene. Ka töölepingulistes suhetes ja avalikus teenistuses ei käsita seadusandja palga osana tööga

seotud hüvitisi. Näiteks ei ole palga osa töötaja lähetuskulude hüvitamine (palgaseaduse (RT I 1994,

11, 154) § 27), ümberasumise kulude hüvitamine kaadrikaitseväelasele (kaitseväeteenistuse seaduse

(RT I 2000, 28, 167) § 162) või sõidukulude kompenseerimine piirivalveametnikele

(piirivalveteenistuse seaduse (RT I 2007, 24, 126) § 46). Sisulised piirid Riigikogu liikme tööga

seotud hüvitiste reguleerimisele võivad tuleneda kohustusest tagada laiaulatuslik Riigikokku

kandideerimise õigus (PS § 60 lg 2) ja Riigikogu liikme mandaadi kasutamise vabadus (PS § 62).

Hüvitiste liigid ja ulatus tuleb määrata lähtuvalt PS § 60 lõikes 2 ja PS §-s 62 silmas peetud

eesmärkidest ning nende maksmine ei või teenida muid eesmärke, näiteks fraktsiooni või erakonna

rahastamine või valimiskulude katmine. Niisamuti ei või sellised hüvitised olla olemuselt Riigikogu

liikmetele makstav palgalisa.

Eelnevat tõlgendust arvestades saab Riigikogu liikme tööga seotud kulutuste hüvitamise korda muuta

Riigikogu ametisoleva koosseisu jaoks.

III

24. Vaidlustatud seadus on määratud reguleerima Riigikogu liikme palga ajutist korraldust. Vabariigi

Presidendi taotluse lahendamiseks tuleb seega tuvastada, kas Riigikogu on selle seadusega Riigikogu

liikme palka Riigikogu ametisoleva koosseisu jaoks muutnud ehk seda suurendanud, vähendanud või

kujundanud ümber palga arvestamise aluseid.

25. Riigikogu liikme palga kujunemise alused sätestab RKLSS § 29. Selle paragrahvi lõike 1 kohaselt

on Riigikogu liikme palk Eesti keskmise palga ja sama paragrahvi lõigetes 2-6 ettenähtud koefitsiendi

korrutis. RKLSS § 29 lõike 7 kohaselt arvutatakse Riigikogu liikme palk ümber pärast iga aasta

26. veebruarit. Arvutuse aluseks on Statistikaameti esitatud eelneva aasta neljanda kvartali Eesti

keskmine palk. Selliselt arvutatakse Riigikogu liikme palk iga aasta 1. märtsist alates järgnevaks 12

kuuks.

26. Riigikogu soovib kõnesoleva seadusega muuta palga kujunemise aluseid ajutiselt selliselt, et

alates 1. märtsist 2009 kuni 28. veebruarini 2010 on Riigikogu liikme palk 2008. aasta neljanda

kvartali Eesti keskmise palga ja vastava koefitsiendi korrutis üksnes juhul, kui 2008. aasta neljanda

kvartali keskmine palk on võrdne 2007. aasta neljanda kvartali keskmise palgaga või sellest väiksem.

Kirjeldatud muudatust tuleb pidada palga arvestamise aluste ümberkujundamiseks ehk tasu

muutmiseks PS § 75 tähenduses. Siinkohal ei oma tähtsust asjaolu, kas kõnealune seadus toob

faktiliselt kaasa palga muutumise võrreldes eelmise palgakorralduse alusel arvutatud palgaga.

27. Seaduse jõustumise kuupäevaks on märgitud 1. jaanuar 2009 ning see on määratud reguleerima

Riigikogu liikmete palgakorraldust 28. veebruarini 2010. Kuivõrd selle seaduse vastu võtnud

Riigikogu XI koosseisu liikmete volitused lõpevad eelduslikult pärast märtsis 2011 toimuvate

Riigikogu valimiste tulemuste väljakuulutamist, on ilmne, et Riigikogu liikme tasu arvestamise

aluseid on muudetud Riigikogu ametisoleva koosseisu kohta.

28. Seaduse seletuskirjast ning Riigikogus toimunud aruteludest nähtub sisuliselt, et PS §-s 75

sisalduvast keelust võib siiski ajutiselt üle astuda, kui tasu vähendamine või selle arvestamise aluste

ümberkujundamine tuleneb vajadusest hoida kokku riigi eelarvevahendeid olukorras, kus riigi

majanduskasv on pidurdunud. Ka õiguskantsleri arvamusest võib järeldada sisuliselt, et PS § 75

teisest lauseosast tulenev keeld ei ole absoluutne ning seda võib ülekaalukatel põhjustel eirata.

Niisugune ülekaalukas põhjus on õiguskantsleri arvates ka Eesti majanduskeskkonna halvenemisest

tingitud kokkuhoiuvajadus.

29. Üldkogu on seisukohal, et PS § 75 kohaldamisel tuleb lisaks üldkeelsele tõlgendusele arvestada

ka põhiseaduse teiste sätetega, eelkõige PS § 60 lõikega 2, §-ga 62 ja §-ga 130. Nende sätete

koostoimest tuleneb norm, mille kohaselt ametisoleval Riigikogu koosseisul on enda liikmete jaoks

keelatud muuta Riigikogu liikme tasu ja piiranguid muu töötulu saamisel, välja arvatud juhul, kui see

seab ohtu Riigikogu liikme sõltumatuse ja mandaadi kasutamise vabaduse või riigi kaitsmise. Sellise

normi kohaldamise vajalikkus võib olla tingitud näiteks hüperinflatsioonist. Niisuguses olukorras

võib selleks, et mitte sattuda vastuollu PS § 60 lõikest 2 ja §-st 62 tuleneva kohustusega kehtestada

Riigikogu liikmele piisav, tema sõltumatust ja mandaadi kasutamise vabadust tagav sissetulek,

osutuda vajalikuks muuta Riigikogu liikmete palka Riigikogu ametisoleva koosseisu poolt. Riigikogu

ametisoleva koosseisu liikmete palga või muu töötulu saamise piirangute muutmine võib olla

põhiseaduspärane ka juhul, kui Riigikogu eelmine koosseis on järgmise jaoks kehtestanud sätted, mis

ei taga piisavat sissetulekut, sõltumatust ja mandaadi kasutamise vabadust. Kirjeldatud normi

kohaldamise vajalikkus võib olla tingitud ka väljakuulutatud sõjaseisukorrast, kus võib samuti olla

tarvis muuta Riigikogu liikmete palka Riigikogu ametisoleva koosseisu poolt eesmärgiga kasutada

eelarvevahendeid riigi kaitseks. Käesolevas asjas ei esine selliseid olukordi, mistõttu ei ole võimalik

PS § 75 kohaldamisel teha erandit.

30. Kuna PS § 75 kohaselt on keelatud Riigikogu liikme palga arvutamise aluste ümberkujundamine

selliselt, et muudatused jõustuvad need kehtestanud Riigikogu koosseisu kohta, ja ei esine eelmises

punktis käsitletud olukordi, siis on vaidlustatud seadus põhiseadusega vastuolus.

31. Üldkogu lisab, et Riigikogu liikmete tasu vähendamise või selle arvutamise aluste

ümberkujundamise väljaarvamine PS § 75 keelu kohaldamisalast on võimalik põhiseaduse

kiireloomulise muutmise teel.

32. Arvestades eelnevaid kaalutlusi, rahuldab üldkogu Vabariigi Presidendi taotluse ja tunnistab

Riigikogu liikme palga ajutise korralduse seaduse PSJKS § 15 lg 1 punktist 1 juhindudes

põhiseadusega vastuolus olevaks.

Märt Rask, Tõnu Anton, Jüri Ilvest, Peeter Jerofejev, Henn Jõks, Ott Järvesaar, Eerik Kergandberg,

Hannes Kiris, Lea Kivi, Indrek Koolmeister, Ants Kull, Villu Kõve, Lea Laarmaa, Jaak Luik,

Priit Pikamäe, Jüri Põld, Harri Salmann, Tambet Tampuu