3-3-1-79-08 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-79-08

Otsuse kuupäev

11. veebruar 2009

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Indrek Koolmeister ja Jüri Põld

Kohtuasi

OÜ Clarisson kaebus Põllumajanduse Registrite ja

Informatsiooni Ameti 25. jaanuari 2007. a käskkirja nr 1-3.13-

4/39 tühistamiseks ning taotluse uuesti läbi vaatama

kohustamiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tartu Ringkonnakohtu 27. juuni 2008. a otsus haldusasjas nr 3-

07-2176

Menetluse alus Riigikohtus

OÜ Clarisson kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Rahuldada OÜ Clarisson kassatsioonkaebus.

Tühistada Tartu Halduskohtu 28. märtsi 2008. a otsus ja Tartu Ringkonnakohtu 27. juuni

2008. a otsus asjas nr 3-07-2176.

Teha asjas uus otsus, millega rahuldada OÜ Clarisson kaebus ning tühistada Põllumajanduse

Registrite ja Informatsiooni Ameti 25. jaanuari 2007. a käskkirja nr 1-3.13-4/39 alapunkt 53.

Mõista Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ametilt OÜ Clarisson kasuks välja kantud

menetluskulud 22 872 (kakskümmend kaks tuhat kaheksasada seitsekümmend kaks) krooni ja

66 senti.

Tagastada kautsjon.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. OÜ Clarisson esitas 18. mail 2006. a pindalatoetuse taotluse, millega taotles 736,46 ha-le

põldudele põllumajanduslikku keskkonnatoetust keskkonnasõbraliku tootmise eest.

Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ameti (PRIA) peadirektori 25. jaanuari 2007. a käskkirja

nr 1-3.13-4/39 alapunktiga 53 jäeti OÜ Clarisson taotlus põllumajandusliku keskkonnatoetuse

saamiseks keskkonnasõbraliku tootmise eest rahuldamata. Käskkirja nr 1-3.13-4/39 kohaselt

vähendati toetust 8,23 ha ulatuses, kuna kohustuse alune pind põllumassiivil oli väiksem taotletud

pinnast; vähendati toetust 8,04 ha ulatuses, kuna taotletud ja kindlaks tehtud pinna erinevus oli üle

2 ha või 3-20%; vähendati toetust 513,66 ha ulatuses, kuna rohumaa oli 31. juuliks niitmata või

karjatamata; vähendati toetust 16,08 ha ulatuses kindlakstehtud pinnast kahekordse leitud vahe

väärtuse võrra, kuna taotletud ja kindlakstehtud pinna erinevus oli üle 2 hektari või 3%, kuid mitte

üle 20%; toetust ei makstud põldude kohta, mis ei olnud heas põllumajanduslikus korras; toetust ei

määratud, kuna toetuse nõuete rikkumise tulemusel oli toetussumma tegevuse kohta vähenenud üle

50%; toetust ei maksta, kui taotleja oli rikkunud üldist keskkonnanõuet, jättes rohumaa 31. juuliks

niitmata või niite õigeaegselt ära vedamata või hekseldamata.

OÜ Clarisson esitas käskkirja nr 1-3.13-4/39 peale vaide, mille PRIA jättis 25. septembri 2007. a

vaideotsusega nr 13-25/270 rahuldamata.

2. OÜ Clarisson esitas kaebuse halduskohtule, milles palus tühistada PRIA 25. jaanuari 2007. a

käskkiri nr 1-3.13-4/39 ning kohustada PRIA-t taotlust uuesti läbi vaatama. Kaebuse kohaselt ei ole

käskkiri nõuetekohaselt põhjendatud ning selle andmisel kasutatud metoodika ei ole kontrollitav.

Arvestatud ei ole proportsionaalsuse ja kaalutlusõiguse põhimõtet. Kaebaja põllumaa on üle 500 ha

suur ning niitmise nõue oli täitmata ainult 10% ulatuses, kuna niiduk purunes. Nõuet ei jäetud

tahtlikult täitmata. PRIA võinuks jätta toetussumma välja maksmata proportsionaalselt tuvastatud

rikkumisega ehk 10% ulatuses. Alles vaideotsuses on selgitatud, kuidas taotletavat summat on

vähendatud. Põllumajandusministri 20. aprilli 2004. a määrusega nr 51 vastu võetud

"Põllumajandusliku keskkonnatoetuse saamise täpsemate nõuete ning toetuse taotlemise, taotluse

menetlemise ja toetuse maksmise täpsema korra" (määrus nr 51) § 46 lg 1 ja komisjoni 21. aprilli

2004. a määruse (EÜ) nr 796/2004, millega kehtestatakse nõukogu määruses (EÜ) nr 1782/2003

(millega kehtestatakse ühise põllumajanduspoliitika raames kohaldatavate otsetoetuskavade

ühiseeskirjad ja teatavad toetuskavad põllumajandustootjate jaoks) ette nähtud nõuetele vastavuse,

toetuse ümbersuunamise ning ühtse haldus- ja kontrollisüsteemi rakendamise üksikasjalikud reeglid

(komisjoni määrus nr 796/2004) art 51 lg 1 kohaldamine käskkirjas rakendatud viisil ei ole õige ega

põhjendatud.

3. Tartu Halduskohus jättis 28. märtsi 2008. a otsusega asjas nr 3-07-2176 kaebuse rahuldamata.

Taotleja majandusüksusel toimus 28. augustil 2006 kohapealne kontroll, mille käigus tuvastati, et

põldudel nr 1 ja 15 oli rohumaa hiljemalt 31. juuliks niitmata. Määruse nr 51 § 62 lg 1 sätestab, et kui

taotleja ei ole enne 31. juulit rohumaad niitnud või karjatanud, siis jäetakse rikkumise

kindlakstegemise aastal taotlus selle põllu osas rahuldamata. Nimetatud säte ei võimalda

kaalutlusõigust ega proportsionaalsuse põhimõtte rakendamist. Niiduki purunemine ei ole vääramatu

jõud komisjoni 29. aprill 2004. a määruse (EÜ) nr 817/2004, millega kehtestatakse üksikasjalikud

eeskirjad nõukogu määruse (EÜ) nr 1257/1999 (Euroopa Põllumajanduse Arendus- ja Tagatisfondi

(EAGGF) toetuse kohta maaelu arendamiseks) kohaldamiseks (komisjoni määrus nr 817/2004) art 39

tähenduses. Kaebaja ei ole PRIA-t teavitanud niiduki purunemisest ning asjaolust, et puudusid

võimalused 31. juuliks 10% rohumaa niitmiseks. Komisjoni määruse nr 796/2004 preambuli punktis

57 sisalduv proportsionaalsuse põhimõte ei ole õigusnorm, mis kuuluks antud juhul kohaldamisele.

Vaidlustatud käskkiri on vastavalt haldusmenetluse seaduse (HMS) § 55 lg-le 1 ja § 56 lg-le 2 selge,

üheselt mõistetav ning käskkirja põhjendus sisaldab faktilist ja õiguslikku alust. Vaidlustatud

käskkirjas on välja toodud summa, mida kaebaja oleks võinud saada toetusnõuete järgimisel. Asjaolu,

et vaidlustatud käskkirjas ei ole korrektselt märgitud vaidlustamisviidet ning viidatud

kontrollaruandele nr 060069-57-027, ei saanud mõjutada PRIA otsustust (HMS § 58). Kaebaja on

kontrollaruandele allkirja andnud, mistõttu on ta teadlik kontrollaruandest ja selle lisades olevatest

andmetest.

4. OÜ Clarisson esitas apellatsioonkaebuse, milles palus halduskohtu otsuse tühistada. Vaidlustatud

käskkiri ei olnud piisavalt põhjendatud ning selle andmisel kohaldatud metoodika kontrollitav. Alles

vaideotsusega tehti kaebajale teatavaks, et vaidlustatud käskkirja andmisel võeti aluseks

kontrollaruanne. Asjaolu, et kaebaja oli kontrollaruandest teadlik, ei tähenda, et see oli vaidlustatud

käskkirja andmise aluseks. 513,66 ha-st jäi 31. juuliks niitmata 50 ha, mistõttu oleks toetussummat

tulnud vähendada proportsionaalselt vastavalt tuvastatud rikkumise ulatusele. Komisjoni määruse

nr 796/2004 preambuli p-st 57 tuleneb PRIA õigus toetust vähendada proportsionaalselt rikkumise

suurusega.

5. Tartu Ringkonnakohus jättis 27. juuni 2008. a otsusega apellatsioonkaebuse rahuldamata.

Apellandile tehti kontrollaruanne teatavaks juba kontrolli käigus ning talle saadeti enne haldusakti

tegemist ka selle väljavõte. Seega oli apellandile juba enne haldusakti väljaandmist teada, millised

rikkumised kontrolli käigus tuvastati. Vaidlustatud käskkirjast nähtub nii selle faktiline kui ka

õiguslik alus. Määruse nr 51 § 62 lg 1 ei võimalda kaalutlusõigust ega proportsionaalsuse põhimõtte

kasutamist. Niiduki purunemist ei saa käsitada vääramatu jõuna. Komisjoni määruse nr 796/2004 art-

s 72 viidatakse nõukogu 29. septembri 2003. a määruse (EÜ) nr 1782/2003, millega kehtestatakse

ühise põllumajanduspoliitika raames kohaldatavate otsetoetuskavade ühiseeskirjad ja teatavad

toetuskavad põllumajandustootjate jaoks ning muudetakse määruseid (EMÜ) nr 2019/93, (EÜ)

nr 1452/2001, (EÜ) nr 1453/2001, (EÜ) nr 1454/2001, (EÜ) nr 1868/94, (EÜ) nr 1251/1999, (EÜ)

nr 1254/1999, (EÜ) nr 1673/2000, (EMÜ) nr 2358/71 ja (EÜ) nr 2529/2001 (nõukogu määrus

nr 1782/2003) art 40 lg-le 4, mis sätestab vääramatu jõu ja erandlike asjaolude juhtumid ning need

kattuvad komisjoni määruse nr 817/2004 art 39 lg-s 1 nimetatud vääramatu jõu juhtumitega. Apellant

ei teavitanud PRIA-t niiduki purunemisest ning asjaolust, et tal puudusid võimalused 10% rohumaa

niitmiseks 31. juuliks. Kuna kontroll teostati alles 28. augustil 2006, siis oli apellandil küllalt aega

niiduk töökorda seada ja niitmine lõpetada. Komisjoni määruse nr 796/2004 preambuli punkt 57 ei

ole õigusnorm.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

6. OÜ Clarisson palub kassatsioonkaebuses tühistada Tartu Halduskohtu 28. märtsi 2008. a ja Tartu

Ringkonnakohtu 26. juuni 2008. a otsused asjas nr 3-07-2228 ning rahuldada kaebus, tühistada

osaliselt PRIA peadirektori 25. jaanuari 2007 käskkiri nr 1-3.13-4/39 ja kohustada PRIA-t taotlust

uuesti läbi vaatama. Vaidlustatud käskkirjas ei sisaldu ühtki viidet, mis võimaldanuks järeldada, et

kontrollaruanne võib olla aluseks toetustaotluse läbivaatamisele ja toetuse määramata jätmisele.

Seetõttu kohaldasid kohtud ebaõigesti HMS § 55 lg-t 1 ja § 56 lg-t 2. Kassaator sai alles PRIA

vaideotsusest teada, et vaidlustatud käskkirja andmise aluseks võeti kontrollaruanne. PRIA rikkus

proportsionaalsuse põhimõtet, kui jättis toetussumma määramata kogu põllumassiivi ulatuses.

Arvestades kogu põllumassiivi suurust ja niitmata jäänud osa, on toetussumma määramata jätmine

kogu põllumassiivile ebaproportsionaalne soovitava eesmärgi suhtes, ebavajalik ning seetõttu

vastuolus proportsionaalsuse põhimõttega. Komisjoni määruse nr 796/2004

preambuli 57. põhjendusest tuleneb PRIA kohustus lähtuda toetuste vähendamisel ja väljaarvamisel

proportsionaalsuse põhimõttest. Rohumaa 31. juuliks 50 ha ulatuses niitmata jätmine oli tingitud

niiduki rikkest. Ringkonnakohus ei põhjendanud, miks puudub PRIA-l kaalutlusõigus. Kohus on

asunud ebaõigele seisukohale, et komisjoni määruse nr 817/2004 art 39 lg-s 1 ja nõukogu määruse

nr 1782/2003 art 40 lg-s 4 on sätestatud vääramatu jõu ja erandlike asjaolude juhtumid ammendavalt.

Nõukogu määruse nr 1782/2003 art 40 lg-st 4 tuleneb, et tegemist on üksnes näidisloeteluga. Seetõtu

on PRIA kohustatud arvestama kaalutlusõiguse ja proportsionaalsuse põhimõttega. Euroopa Kohus

on 17. jaanuari 2008. a otsuses liidetud kohtuasjades nr C-37/06 ja C-58/06 (Viamex Agrar Handels

GmbH (C-37/06) ja Zuchtvieh-Kontor GmbH (ZVK) (C-58/06) vs. Hauptzollamt Hamburg-Jonas)

asunud järgmisele seisukohale: "mis puudutab küsimust, kas teatud kohustuse toetuse saaja poolt

täitmata jätmine annab haldusorganile õiguse keelduda täielikult toetuse maksmisest, siis ühenduse

õiguse üldpõhimõtteks olevat proportsionaalsuse põhimõtet, mis on Euroopa Kohtu praktikas,

iseäranis ühise põllumajanduspoliitika valdkonnas korduvalt kinnitust leidnud, peavad järgima nii

ühenduse seadusandja kui ka siseriiklikud seadusandjad ja ühenduse õigust kohaldavad siseriiklikud

kohtud. See põhimõte nõuab, et ühenduse institutsioonide tegevus ei läheks kaugemale sellest, mis on

asjaomaste õigusnormidega seatud legitiimsete eesmärkide saavutamiseks sobiv ja vajalik, ning

juhul, kui on võimalik valida mitme sobiva meetme vahel, tuleb rakendada kõige vähem piiravat

meedet, ning tekitatud piirangud peavad olema vastavuses seatud eesmärkidega." Määruse nr 51 § 62

lg 1 oli vastuolus Euroopa Liidu õiguse ja põhiseadusega.

7. PRIA palub jätta kassatsioonkaebuse rahuldamata ja Tartu Ringkonnakohtu 27. juuni 2008. a

otsuse jõusse. Kassatsioonkaebuses on taotletud teise haldusasja tühistamist, kuid kassatsioonkaebuse

sisust nähtuvalt soovitakse vaidlustada haldusasja nr 3-07-2176. Seetõttu on vastus koostatud

haldusasjas nr 3-07-2176. Vaidlustatud käskkiri on selge ja üheselt mõistetav ning selle põhjendused

sisaldavad nii faktilist kui ka õiguslikku alust. Kuna OÜ-le Clarisson tehti kontrollaruande sisu

teatavaks, siis oli ta teadlik, millised rikkumised tuvastati ja milliste andmete alusel vaidlustatud

käskkiri anti. Komisjoni määruse 796/2004 art 28 ei näe ette, et kontrollaruandes peab olema viide

selle kohta, et nimetatud andmeid võidakse kasutada toetuse määramise otsustamisel.

Põllumajandustoetusi ei määrata enne, kui on kontrollitud, kas kehtestatud nõuded on täidetud.

Komisjoni määruse nr 796/2004 preambuli punkt 57 ei ole õigusnorm. Kassaatori viidatud Euroopa

Kohtu 17. jaanuari 2008. a otsus puudutab eksporditoetuste valdkonda, mitte pindalapõhiseid

toetuseid. Ühtlasi on nimetatud Euroopa Kohtu otsuse p-s 38 märgitud, et liikmesriikide pädevad

asutused võivad toetuse suuruse üle otsustada, kui ühenduse õiguslooja ei anna pädevale asutusele

kaalutlusruumi, teisel juhul nähakse ette, kas toetus tuleb jätta maksmata või seda vähendada.

Määruse nr 51 § 62 lg 1 kohaselt puudub PRIA-l kaalutlusõigus.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

8. Käesoleva asja lahendamisel on oluline välja selgitada, kas Eestis loodud põllumajandusliku

keskkonnatoetuse vähendamise regulatsioon vastab Euroopa Liidu õigusele ning on võimalikult

tõhus, proportsionaalne ja hoiatav.

Esmalt analüüsib Riigikohtu halduskolleegium pindalatoetusi käsitleva määruse nr 51 § 62 lg 1 ja

§ 63 lg 3 vastavust Euroopa Liidu õigusele (I). Seejärel annab kolleegium hinnangu PRIA

vaidlustatud käskkirja õiguspärasusele (II). Viimaks lahendab kolleegium menetluslikud küsimused

(III).

I

9. OÜ Clarisson majandusüksusel toimus 28. augustil 2006 kontroll, mille käigus tuvastati, et põld

nr 1 (kogupindalaga 510 ha) oli umbes 10% (ligikaudu 50 ha) ulatuses ja põld nr 15 (kogupindalaga

3,66 ha) oli täies ulatuses enne 31. juulit niitmata või karjatamata. Kuna PRIA tuvastas lisaks teistele

puudustele ka üldise keskkonnanõude rikkumise, siis vähendati toetust kogu põllu nr 1 ja põllu nr 15

osas määruse nr 51 § 62 lg 1 ja § 63 lg 3 alusel 513,66 ha ulatuses. Seejärel jäeti taotlus kogu 736,46

ha osas rahuldamata, kuna nõuete rikkumise tulemusel vähenes toetussumma üle 50% (määrus nr 51

§ 61 lg 1). Kassaator leiab, et PRIA oleks pidanud põllu nr 1 osas toetust vähendama vastavalt

tuvastatud rikkumise suurusele ehk 10% ulatuses. Haldus- ja ringkonnakohus asusid seisukohale, et

määruse nr 51 § 62 lg 1 ja § 63 lg 3 ei näinud PRIA-le ette võimalust vähendada põllu nr 1 osas

toetussummat vastavalt tuvastatud rikkumise suurusele.

Praegusel juhul ei ole vaidlust selles, et üldise keskkonnanõude rikkumine põllu nr 1 osas leidis aset

ning et liikmesriigil oli volitus kehtestada üldine keskkonnanõue, mille kohaselt pidi rohumaa olema

enne 31. juulit niidetud või karjatatud ja sätestada sanktsioon üldise keskkonnanõude rikkumise eest.

Vaidlus seisneb selles, kas kindla põllu osas üldise keskkonnanõude rikkumise eest, mis seisneb selle

põllu osaliselt niitmata või karjatamata jätmises hiljemalt 31. juuliks, ette nähtud sanktsioon (kogu

põllu osas taotluse rahuldamata jätmine) vastab Euroopa Liidu õigusele.

10. Euroopa Liidu ühise põllumajanduspoliitika rakendamise seaduse (ELÜPS) § 42 lg 1 sätestab, et

ühise põllumajanduspoliitikaga kaasnevaid maaelu arengu toetusi (sh ka põllumajanduslikku

keskkonnatoetust keskkonnasõbraliku tootmise eest) antakse Euroopa Komisjoni kinnitatud

programmi "Eesti maaelu arengukava (2004-2006)" (arengukava) alusel ja korras. Põllumajandusliku

keskkonnatoetuse taotlemise ja taotluse menetlemise täpsem kord, taotluse vorm, toetuse

vähendamise alused ja eraldi määrad iga toetusliigi kohta ning taotluse rahuldamata jätmise alused

kehtestatakse määrusega nr 51 (ELÜPS § 44 lg 2).

Arengukava ja määruse nr 51 kehtestamise aluseks on lisaks nõukogu 17. mai 1999. a määrus (EÜ)

nr 1257/1999 Euroopa Põllumajanduse Arendus- ja Tagatisfondi (EAGGF) toetuse kohta maaelu

arendamiseks ning teatavate määruste muutmise ja kehtetuks tunnistamise kohta. Komisjoni

määrusega nr 817/2004 on kehtestatud üksikasjalikud eeskirjad nõukogu määruse nr 1257/1999

kohaldamiseks.

11. Komisjoni määruse nr 817/2004 preambuli 39. põhjenduses märgitakse, et nii ühenduse kui ka

liikmesriigi tasandil tuleb sätestada karistuste süsteem. Komisjoni määruse nr 817/2004 artikkel 73

sätestab järgmist: "Liikmesriigid kehtestavad eeskirjad karistuste kohta, mida rakendatakse Euroopa

Komisjoni määruse sätete rikkumise korral, ning võtavad kõik vajalikud meetmed nende kohaldamise

tagamiseks. Ettenähtud sanktsioonid peavad olema tõhusad, proportsionaalsed ja hoiatavad."

Komisjoni määruse nr 817/2004 art 70 koostoimes komisjoni määruse nr 796/2004 art 80 lg-ga 2

viitab küll komisjoni määruse nr 796/2004 art-tele 49, 50 ja 51, kuid nimetatud artiklitega

reguleeritakse olukordi, kus tegemist on deklareeritud maa-ala arvutamise aluse ja vähendamise või

väljaarvamisega üledeklareerimise eest.

Eeltoodust lähtuvalt leiab kolleegium, et antud asjas on Euroopa Liidu õigusnormidest asjassepuutuv

eelkõige komisjoni määruse nr 817/2004 art 73, kuna selles on liikmesriikidele nähtud ette volitus

kehtestada sanktsioonisüsteem, kui taotleja on rikkunud määrusest nr 817/2004 tulenevaid nõudeid,

sh ka üldist keskkonnanõuet. Kassaatori viited komisjoni määruse nr 796/2004 preambuli

57. põhjendusele ei ole asjakohased.

12. Üks sanktsioonidest üldise keskkonnanõude ja keskkonnasõbraliku tootmise nõuete rikkumise

eest oli kehtestatud määruse nr 51 § 62 lg-s 1 ja § 63 lg-s 3. Nimelt sätestas määruse nr 51 § 62 lg 1,

et kui kohapealse kontrolli käigus tehakse kindlaks, et taotleja ei ole enne 31. juulit või § 3 lg-s 7

sätestatud tähtpäevaks niitnud rohumaad või ei ole karjatanud seal loomi, jäetakse rikkumise

kindlakstegemise aastal taotlus selle põllu osas rahuldamata. Kui kohapealse kontrolli käigus tehakse

kindlaks, et taotleja ei ole määruse nr 51 § 4 lg 1 p-s 101 sätestatud tähtpäevaks niitnud

poollooduslikke kooslusi või ei ole karjatanud seal loomi, jäetakse rikkumise kindlakstegemise aastal

taotlus selle põllu osas rahuldamata (määrus nr 51 § 63 lg 3). Keskkonnasõbraliku tootmise eest

toetuse taotleja niidab vähemalt üks kord enne 31. juulit poollooduslikud kooslused või karjatab seal

loomi (määrus nr 51 § 4 lg 1 p 101). Kui määruse nr 51 § 62 lg-s 1 ja § 63 lg-s 3 sätestatud põllu osas

taotluse rahuldamata jätmise tulemusel on toetussumma tegevuse kohta vähenenud üle 50%, jäetakse

rikkumise kindlakstegemise aastal ja sellele järgneval aastal taotlus selle tegevuse osas rahuldamata

ning taotlejal ei ole järgmisel aastal õigust võtta selle tegevuse osas uut põllumajandusliku

keskkonnatoetuse kohustust (määruse nr 51 § 61 lg 1).

Seega tuli PRIA-l määruse nr 51 § 62 lg 1 ja § 63 lg 3 kohaselt juhul, kui kassaator ei olnud hiljemalt

31. juuliks rohumaad niitnud, jätta taotlus osaliselt niitmata jäänud põllu osas rahuldamata.

Kolleegium peab vajalikuks märkida, et määruse nr 51 § 62 lg 1 ja § 63 lg 3 sõnastusest tuleneb, et

tegemist on haldusorganit kohustava sättega ning see ei anna PRIA-le kaalutlusõigust otsustamaks

teisiti, kui on ette nähtud õigusnormis. Ühtlasi laieneb nimetatud regulatsioon juhtumile, kus on

tegemist põllu osalise niitmata või karjatamata jätmisega.

13. Euroopa Kohtu praktika kohaselt esineb kaks erandit, millal liikmesriigi kõrgeim kohus ei ole

kohustatud vastavalt Euroopa Ühenduse asutamislepingu art 234 lg-le 3 Euroopa Liidu õiguse

tõlgenduses Euroopa Kohtult eelotsust küsima. Need juhtumid on acte éclairé (Euroopa Kohus on

varasemas kohtupraktikas õigusnormi juba selgitanud) ja acte clair (õigusnorm on üheselt mõistetav

ja piisavalt selge). Vastavalt acte clair põhimõttele vabaneb liikmesriigi kõrgeim kohus eelotsuse

taotlemisest, kui küsimuse vastus on ilmselge nii teiste liikmesriikide kohtutele kui ka Euroopa

Kohtule, sõltumata sellest, et küsimusele ei ole veel vastatud. Liikmesriigi kohus peab ilmselguses

olema veendunud (vt Euroopa Kohtu 6. oktoobri 1982. a otsus kohtuasjas 283/81: CILFIT, EKL

1982, lk 3415).

Antud juhul on tegemist acte clair olukorraga. Komisjoni määrus nr 817/2004 art 73 on üheselt

mõistetav ja piisavalt selge, mistõttu ei tekkinud kolleegiumil Euroopa Liidu õiguse tõlgendamisel

selliseid kahtlusi, mis saaksid olla aluseks Euroopa Kohtult eelotsuse taotlemisele.

14. Euroopa Ühenduse asutamislepingu artikli 249 lg 2 kohaselt on määrus tervikuna siduv ja

vahetult kohaldatav kõigis liikmesriikides. Euroopa Kohus on märkinud, et liikmesriigi poolt

Euroopa Liidu määruse ülevõtmine selle sätete siseriiklikusse õigusesse ümberkirjutamise abil ei ole

lubatav (vt Euroopa Kohtu 7. veebruari 1973. a otsus asjas 39/72: Komisjon vs. Itaalia. EKL 1973,

lk 101; 2. veebruari 1977. a otsus asjas 50/76: Amsterdam Bulb BV vs. Produktschap voor

Siergewassen. EKL 1977, lk 137). Reeglina paneb määrus isikutele vahetult avalik-õiguslikke

kohustusi ja ühtlasi annab neile õigusi riigi suhtes. Kuid määruse vahetu kohaldatavus ei tähenda

iseenesest veel seda, et määruse kõigil sätetel oleks vahetu õigusmõju. Määruse normidel on vahetu

õigusmõju, kui nad on sõnastatud selgelt ja ei jäta liikmesriikidele kaalutlusvõimalust (Euroopa

Kohtu 11. jaanuari 2001. a otsus asjas C-403/98: Anzienda Agricola Monte Arcosu. EKL 2001, lk I-

103.). Määruse vahetu õigusmõjuga sätetele võivad isikud tugineda vaidluses ametiasutustes

(Euroopa Kohtu 17. septembri 2002. a otsus asjas C-253/00: Mu?oz ja Superior Fruiticola. EKL

2002, lk I-7289). Riigikohtu halduskolleegium on märkinud, et teatud juhtudel võib olla vajalik

Euroopa Liidu määruse rakendamiseks võtta vastu siseriiklikke õigusakte ka selleks, et määrata

kindlaks sanktsioonid määrusest tulenevate kohustuste täitmata jätmise eest (Riigikohtu

halduskolleegiumi 5. oktoobri 2006. a otsus asjas nr 3-3-1-33-06). Euroopa Liidu määrust rakendav

liikmesriigi õigus ei tohi olla Euroopa Liidu õigusega vastuolus ja siseriikliku õigusakti sisu peab

vastama Euroopa Liidu määruses sätestatud volitusnormi ulatusele (Riigikohtu halduskolleegiumi

5. oktoobri 2006. a otsus asjas nr 3-3-1-33-06).

Kolleegium on seisukohal, et komisjoni määrus nr 817/2004 on tervikuna siduv ja vahetult

kohaldatav, kuid artikkel 73 ei oma vahetut õigusmõju, st, et nimetatud sättest ei tulene isikule

subjektiivseid õigusi ja kohustusi. Sanktsioon tuleb kehtestada siseriikliku õigusega. Seega määruse

nr 51 § 62 lg-t 1 ja § 63 lg-t 3, mis sätestas sanktsiooni üldise keskkonnanõude rikkumise eest, tuleb

hinnata komisjoni määruse nr 817/2004 art 73 ja Euroopa Liidu õiguse tunnustatud üldpõhimõtete

alusel, st, et loodud sanktsioon peab vastama tõhususe ja proportsionaalsuse põhimõtetele ning olema

hoiatav.

15. Euroopa Kohus on oma praktikas rõhutanud, et kui ühenduse õigus jätab liikmesriigile

valikuvõimaluse erinevate meetmete rakendamiseks, siis peab liikmesriik teostama oma

kaalutlusõigust kooskõlas ühenduse õiguse üldpõhimõtetega, milleks on muu hulgas ka tõhususe ja

proportsionaalsuse põhimõte (Euroopa Kohtu 25. novembri 1986. a otsus liidetud asjas 201/85 ja

202/85: Klensch jt, p 10. EKL 1986, lk 03477; 20. juuni 2002. a otsus asjas C-313/99 Gerard

Mulligan jt vs. Iirimaa, p 35. EKL 2002, lk I-05719; 25. märtsi 2004. a otsus liidetud asjas C-231/00,

C-303/00 ja C-451/00: Cooperativa Lattepi? arl, p 57. EKL 2004, lk I-02869). Kuigi Euroopa Liidu

struktuuriabiga seotud arengukavade elluviimine on liikmesriikide pädevuses, ei tohi siseriiklikud

meetmed mõjutada ühenduse õiguse ulatust ega tõhusust (Euroopa Kohtu 19. septembri 2002. a otsus

asjas C-336/00: Huber. EKL 2002, lk I-7699). Ühenduse toetuste maksmise süsteemi nõuetekohase

toimimise nõude kohaselt ei ole liikmesriikidel siiski lubatud kahjustada määrusega taotletud

eesmärke ega ühenduse õiguse põhimõtteid, eriti proportsionaalsuse põhimõtet (Euroopa Kohtu

28. juuni 2008. a otsus asjas C-1/06: Bonn Fleisch Ex- ja Import GmbH vs. Hauptzollamt Hamburg-

Jonas. EKL 2007, lk I-05609).

Seega kinnitab ka Euroopa Kohtu praktika, et liikmesriigi poolt Euroopa Liidu õiguse alusel loodud

sanktsioonisüsteem peab vastama nii tõhususe kui ka proportsionaalsuse põhimõtetele.

16. Nõukogu määruse nr 1257/1999 preambuli 14. põhjenduses on märgitud, et maaelu

arendustoetuste suhtes kohaldatavate kõlblikkuskriteeriumide puhul tuleks piirduda sellega, mida on

vaja maaelu arengu poliitika eesmärkide saavutamiseks. Sama määruse 31. põhjenduses märgitakse,

et põllumajanduse keskkonna toetuskavaga peaks jätkuvalt julgustama põllumajandustootjaid

teenima ühiskonda tervikuna, juurutades või kasutades selliseid põllumajanduslikke tootmisviise, mis

on kooskõlas kasvava vajadusega kaitsta ja parendada keskkonda, loodusvarasid, pinnast ja

geneetilist mitmekesisust ning säilitada maastikku ja paikkonda. Komisjoni määruse nr 817/2004

preambuli 11. põhjenduses märgitakse, et seoses põllumajanduse keskkonnakaitse ja loomade heaolu

alase toetusega peaks nende miinimumtingimuste määratlemine tagama põllumajanduse

keskkonnatoetuse tasakaalustatud kohaldamise, võttes arvesse selle eesmärke ja aidates sellega kaasa

maaelu säästvale arengule.

Eelmainitud määruste preambulite põhjendustest tuleneb kokkuvõtlikult, et makstava toetuse

eesmärgiks on tagada maaelu säästva arengu edendamine. Kuna ka sanktsioon, mille kehtestamise

kohustus liikmesriigile tuleneb komisjoni määruse nr 817/2004 art-st 73, peab aitama ellu viia

nõukogu määruses nr 1257/1999 ja komisjoni määruses nr 817/2004 sätestatud nõuete täitmist, siis

tagatakse läbi sanktsiooni lõppastmes samuti maaelu säästev areng. Seega on nõukogu määruse

nr 1257/1999 ja komisjoni määruse nr 817/2004 raames makstaval toetusel ning nende alusel loodud

sanktsioonil ühine eesmärk, milleks on tagada maaelu säästev areng.

17. Vaidlust ei ole selles, et 510 ha suurusest põllust jäi umbes 10% (ca 50 ha) niitmata, mistõttu põld

ei vastanud selles osas ka üldisele keskkonnanõudele. Kolleegiumil on tõsiseid kahtlusi selles, kas

regulatsioonis sisalduv sanktsioon, mis näeb ette, et põllu osalise niitmata või karjatamata jätmise

korral jäetakse kogu põllu osas taotlus rahuldamata ja seetõttu ka järgmisel aastal ei ole taotlejal

õigust võtta uut põllumajandusliku keskkonnatoetuse kohustust, vastab tõhususe ja

proportsionaalsuse põhimõttele. Ühtlasi on kaheldav, kas selline regulatsioon aitab saavutada

nõukogu määruse nr 1257/1999 ja komisjoni määruse nr 817/2004 alusel makstava toetusega seatud

eesmärki ehk tagada maaelu säästev areng.

Eeltoodust lähtuvalt analüüsib kolleegium esmalt, kas määruse nr 51 § 62 lg 1 ja § 63 lg 3, mis nägid

ette, et kui PRIA teeb kohapealse kontrolli käigus kindlaks, et taotleja ei ole enne 31. juulit rohumaad

niitnud või karjatanud, siis jäetakse rikkumise kindlakstegemise aastal taotlus selle põllu osas

rahuldamata, vastab proportsionaalsuse põhimõttele. Seejärel annab kolleegium hinnangu nimetatud

sanktsiooni vastavusele tõhususe põhimõttele.

18. Euroopa Kohtu praktika kohaselt hindab liikmesriigi kohus seda, kas kohaldatavas siseriiklikus

õiguses ette nähtud sanktsioonid on proportsionaalsed (Euroopa Kohtu 5. juuli 2007. a otsus asjas C-

430/05: Ntionik Anonymi Etaireia Emporias H7Y jt vs. Epitropi Kefalaiagoras, p 54. EKL 2007, lk I-

05835; 11. jaanuari 2007. a otsus asjas C40/05: Kaj Lyyski vs. Umeå universitet, p 48. EKL 2007, lk

I-00099). Euroopa Liidu õiguse üldpõhimõtete hulka kuuluv proportsionaalsuse põhimõte nõuab, et

ühenduse õigusnormi alusel rakendatavad meetmed oleksid seatud eesmärgi saavutamiseks sobivad

ega läheks kaugemale, kui selle eesmärgi saavutamiseks vajalik, ning juhul, kui on võimalik valida

mitme sobiva meetme vahel, tuleb rakendada kõige vähem piiravat meedet ning tekitatud piirangud

peavad olema vastavuses seatud eesmärkidega (Euroopa Kohtu 11. juuli 2002. a otsus asjas C-

210/00: Käserei Champignon Hofmeister, punkt 59. EKL 2002, lk I-6453; 10. detsembri 2002. a

otsus asjas C-491/01: British American Tobacco (Investments) ja Imperial Tobacco, punkt 122.

EKL 2002, lk I-11453; 4. oktoobri 2007. a otsus asjas C-375/05: Geuting, punkt 45. EKL 2007, lk I-

7983; 12. juuli 2001. a otsus asjas C-189/01: Jippes jt, punkt 81. EKL 2001, lk I-5689).

Euroopa Kohtus rakendatav proportsionaalsuse kontroll on seega sarnane Eesti õigussüsteemis

rakendatava proportsionaalsuse põhimõtte kontrolliskeemiga, mille kohaselt peab meede olema sobiv,

vajalik ja mõõdukas (vt näiteks Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 6. märtsi

2002. a otsust asjas nr 3-4-1-1-02 p 15; 30. aprilli 2004. a otsus asjas nr 3-4-1-3-04 p 31).

19. Kolleegium leiab, et meede, mille kohaselt tuleb osalise niitmata jätmise korral taotlus kogu põllu

osas jätta rahuldamata, on sobiv selleks, et tagada Euroopa Liidu struktuuriabiga seotud

arengukavade elluviimine ja et taotlejad järgiksid nõukogu määruses nr 1257/1999 ja komisjoni

määruses nr 817/2004 sisalduvate nõuete täitmist. Ühtlasi omab selline sanktsioonimeede ka

hoiatavat iseloomu.

Määruse nr 51 § 62 lg-s 1 ja § 63 lg-s 3 sätestatud meede, mille kohaselt ka põllu 10% osas niitmata

jätmise korral jäetakse kogu põllu osas taotlus rahuldamata, on ilmselgelt mittevajalik. Määruse nr 51

§ 62 lg-s 1 ja § 63 lg-s 3 sätestatud sanktsiooniga taotletud eesmärki, milleks on tagada maaelu

säästev areng, oleks võimalik saavutada ka mõne teise sanktsiooniga, mis koormaks toetuse saajat

vähem kui see sanktsioon. Näiteks juhul, kui regulatsioon jätaks PRIA-le kaalutlusõiguse

otsustamaks toetuse vähendamise protsendi üle, arvestades seejuures rikkumise tõsidust, ulatust,

püsivust ja korduvust.

Sanktsioon, millega jäetakse taotlus kogu põllu osas rahuldamata juhul, kui 90% põllu pindalast

vastab üldistele keskkonnanõuetele, kuid 10% põllust on niitmata, ei ole vastavuses Euroopa Liidu

õigusega taotletava eesmärgiga ning ei aita tagada maaelu säästvat arengut. Seetõttu muudab selline

olukord, kus PRIA-l puudub kaalutlusõigus toetust vähendada lähtuvalt tuvastatud rikkumise

tõsidusest, ulatusest, püsivusest ja korduvusest, sanktsiooni ebaproportsionaalseks selle eesmärgi

suhtes, milleks on tagada Euroopa Liidu struktuuriabiga seotud arengukavade elluviimine ja et

taotlejad järgiksid Euroopa Liidu õiguse alusel antava toetuse nõuete täitmist.

Eeltoodust lähtuvalt on määruse nr 51 § 62 lg 1 ja § 63 lg 3, mis näevad ette, et ka osalise niitmata

jätmise korral tuleb taotlus kogu põllu osas jäta rahuldamata, ebaproportsionaalsed maaelu säästva

arengu tagamise eesmärgi suhtes, mida määrusega nr 1257/1999 ja määrusega nr 817/2004

taotletakse.

20. Euroopa Kohus on korduvalt rõhutanud, et kuigi liikmesriikidel tuleb menetlusautonoomia

põhimõtte kohaselt kehtestada iga liikmesriigi sisemises õiguskorras menetlusnormid isikutele

ühenduse õigusest tulenevate õiguste kaitsmiseks, ei tohi need siiski olla ebasoodsamad normidest,

millega reguleeritakse sarnaseid siseriiklikke olukordi (võrdväärsuse põhimõte) ega muuta ühenduse

õiguskorra alusel antud õiguste kasutamist praktiliselt võimatuks või ülemäära raskeks (tõhususe

põhimõte) (Euroopa Kohtu 14. detsembri 1995. a otsus liidetud kohtuasjades C-430/93 ja C-431/93:

Van Schijndel ja van Veen, punkt 17. EKL 1995, lk I-4705; 7. septembri 2006. a otsus asjas C-53/04:

Marrosu ja Sardino, punkt 52. EKL 2006, lk I-7213; eelpool viidatud Bonn Fleisch Ex- und Import

GmbH vs. Hauptzollamt Hamburg-Jonas).

Kassaator taotles pindalatoetust 736,46 ha-le, mida vähendati erinevate rikkumiste tõttu 8,23 ha,

8,04 ha, 16,08 ha ja 3,66 ha ulatuses. Lisaks vähendati toetust 510 ha osas, kuna põllul nr 1 oli

niitmata umbes 10% rohumaad. Sellises olukorras vastas sisuliselt tingimustele põllu nr 1 osas 90%

ning kogu taotluse osas umbes 88% (ca 650 ha-d) taotletavast pinnast.

Maaelu säästev areng ei pruugi olla nõutaval määral tagatud olukorras, kus umbes 88% taotletavast

pinnast vastab sisuliselt esitatud nõuetele, aga toetuse määramisest kogu 736,46 ha-le tuleb määruse

nr 51 § 61 lg 1, § 62 lg 1 ja § 63 lg 3 alusel keelduda ning seetõttu ei ole isikul ka järgmisel aastal

õigust uut põllumajandusliku keskkonnatoetuse kohustust võtta. Ühtlasi muudab regulatsioon, mille

kohaselt tuleb 10% põllu ulatuses üldise keskkonnanõude rikkumise tuvastamisel jätta terve põllu

osas taotlus rahuldamata, hoolimata sama põllu osas 90% ulatuses keskkonnanõude täitmist, jätmata

makseasutusele kaalutlusvõimalust, ühenduse õiguskorra (nõukogu määruse nr 1257/1999 ja

komisjoni määruse nr 817/2004) alusel antud pindalatoetuse väljamaksmise ülemäära raskeks või

isegi sisuliselt võimatuks. Seetõttu ei vasta selline siseriiklik regulatsioon ka tõhususe põhimõttele.

21. Riigikohtu üldkogu on 19. aprilli 2005. a otsuse asjas nr 3-4-1-1-05 punktides 49 ja 50 leidnud

Euroopa Liidu õiguse ülimuslikkuse kohta järgmist: "Siseriikliku õiguse ning Euroopa Liidu õiguse

kooskõlla viimiseks on erinevaid võimalusi ning ei põhiseaduse ega Euroopa Liidu õiguse kohaselt ei

pea selleks eksisteerima põhiseaduslikkuse järelevalve menetlust. Euroopa Liidu õigus on küll

ülimuslik Eesti õiguse suhtes, kuid see tähendab Euroopa Kohtu praktikat arvestades kohaldamise

ülimuslikkust. Kohaldamise ülimuslikkus tähendab, et Euroopa Liidu õigusega vastuolus olev

siseriiklik õigus tuleb konkreetses vaidluses kohaldamata jätta (vt ka ühendatud kohtuasjad C-10/97

kuni C-22/97: Ministero delle Finanze vs. IN.CO.GE.'90, EKL 1998, lk I-6307). [---] Seadusandja

pädevuses on otsustada, kas ta soovib reguleerida Euroopa Liidu õigusega vastuolus oleva Eesti

õiguse kehtetuks tunnistamise menetlust.."

22. Antud juhtumil ulatub määruse nr 51 § 62 lg-s 1 ja § 63 lg-s 3 sätestatud sanktsioonimeede põllu

osalise niitmata jätmise puhul kaugemale sellest piirist, mis on eesmärgi saavutamiseks vajalik,

sanktsioon on rikkumise raskuse suhtes ebaproportsionaalne ega vasta tõhususe põhimõttele, mistõttu

see on ebamõistlikuks takistuseks ühenduse toetuse saamisel. Eeltoodud põhjustel tuleb nimetatud

sätted jätta kohaldamata osas, milles need ei näe PRIA-le põllu osalise niitmata jätmise korral

sanktsiooni kohaldamisel ette kaalutlusõigust otsustada sanktsiooni suuruse üle. Eeltoodu ei kehti

juhtumil, kui tegemist on põllu täieliku niitmata jätmisega.

23. Nõukogu määrusega nr 1257/1999 ja komisjoni määrusega nr 817/2004 ei oleks kooskõlas ka

olukord, kus põllu osalise niitmata jätmise korral ei näeks siseriiklik regulatsioon ette õiguslikku

tagajärge üldise keskkonnanõude rikkumise (rohumaa 31. juuliks niitmata või karjatamata jätmise)

eest.

Põllumajandusministri 20. aprilli 2007. a määrusega nr 58 (määrus nr 58) tunnistati määruse nr 51

§ 62 lg 1 ja § 63 lg 3 kehtetuks. Määruse nr 58 seletuskirja kohaselt põhjendatakse nimetatud sätete

kehtetuks tunnistamist järgmiselt: "Eestis rakendatakse 2007. aastal mitut pindalatoetust, mille puhul

peab taotleja toetuse saamise ühe tingimusena eespool nimetatud nõudeid täitma. Kui arengukava

2004-2006 puhul pidi taotleja järgima üldisi keskkonnanõudeid, siis arengukava 2007-2013 puhul

peab taotleja sarnaselt ühtsele pindalatoetusele lisaks järgima ka häid põllumajandus- ja

keskkonnatingimusi. Ka nõuete rikkumise korral vähendatakse arengukava 2007-2013 puhul toetust

analoogselt ühtsele pindalatoetusele. Nõukogu määruse (EÜ) nr 1782/2003 artikli 24 kohaselt

jagatakse vähendusprotsent vastavalt tuvastatud rikkumise tõsidusele, ulatusele, püsivusele ja

korduvusele. Selline toetuse vähendamise põhimõte on paindlikum ning vähendamise määr

kohapealse kontrolli suurema kaalutlemisõiguse tõttu proportsionaalsem."

Määruse nr 51 § 62 lg 1 ja § 63 lg 3 kehtetuks tunnistamine on tingitud nõukogu 20. septembri

2005. a määrusest (EÜ) nr 1698/2005 "Maaelu Arengu Euroopa Põllumajandusfondist (EAFRD)

antavate maaelu arengu toetuste kohta" ja uuest "Eesti maaelu arengukavast 2007-2013". Arvestades

asjaolu, et menetlusautonoomia kuulub liikmesriigi pädevusse, saab PRIA arengukava 2004-2006

raames antavat pindalatoetust üldise keskkonnanõude rikkumise, mis seisneb põllu osalises niitmata

jätmises 31. juuliks, tuvastamisel vähendada toetust uue regulatsiooni põhimõtetest juhindudes.

Sellisel juhul tuleb PRIA-l, lähtudes määruse nr 51 § 62 lg-st 1 ja § 63 lg-st 3 koostoimes nõukogu

määruse nr 1257/1999 ja komisjoni määruse nr 817/2004 eesmärgipärase tõlgendamisega, põllu

osalise niitmata jätmise korral toetuse vähendamisel arvestada ühelt poolt toetuse eesmärki ning

teiselt poolt tuvastatud rikkumise tõsidust, ulatust, püsivust ja korduvust selliselt, et rakendatav

sanktsioon oleks piisavalt tõhus, proportsionaalne ja hoiatav.

II

24. Halduskolleegium peab siiski vajalikuks, hoolimata sellest, et haldusakt on antud

materiaalõiguslikult valesti, märkida vaidlustatud käskkirja põhjendamise kohta järgmist.

25. Haldus- ja ringkonnakohus leidsid, et kuna kassaator oli kontrollaruandest teadlik ja vaidlustatud

käskkirjast nähtus nii selle andmise faktiline kui ka õiguslik alus, siis vastab vaidlustatud käskkiri

HMS § 55 lg 1 ja § 56 lg 2 tingimustele. Lisaks märkis ringkonnakohus, et kuna haldusaktis oli

põhjendus olemas, siis ei olnud vajalik viidata kontrollaruandele. Kassaator leiab, et kohtud on

ekslikult kohaldanud HMS § 55 lg-t 1 ja § 56 lg-t 2, kuna vaidlustatud käskkirjas ei ole viidatud

kontrollaruandele, mistõttu ei olnud kassaatorile teada, millisele faktilisele alusele korraldus tugineb.

26. HMS § 54 sätestab haldusakti õiguspärasuse ühe eeldusena selle, et haldusakt peab vastama

vorminõuetele. Üheks olulisemaks haldusakti vorminõudeks on haldusakti põhjendamine.

Soodustava haldusakti andmisest keeldumine peab olema kirjalikult põhjendatud ning haldusakti

põhjendus esitatakse haldusaktis või menetlusosalisele kättesaadavas dokumendis, millele on

haldusaktis viidatud (HMS § 56 lg 1). Riigikohtu halduskolleegium on HMS § 56 lg 1 tõlgendamise

osas asunud järgmisele seisukohale: "HMS § 56 lg 1 teises lauses nimetatud viitamise võimalus on

mõeldud kasutamiseks olukordades, kus haldusakti motivatsioonis tuleks korrata teistes

kättesaadavates dokumentides juba esitatud detailset informatsiooni, mis paisutaks haldusakti

motivatsiooni ülemääraseks. Ülemäärane on motivatsioon, mis on ebaproportsionaalselt mahukas,

võrreldes haldusaktis lahendatava küsimuse tähtsuse ja keerukusega. Kui haldusakti motivatsiooni

esitamine tervikuna olekski ebaproportsionaalne, tuleb haldusaktis sellele vaatamata ära tuua

vähemalt põhimotiivid." Haldusakti põhjendamine on vajalik selleks, et isik, kellele haldusakt on

adresseeritud, mõistaks, miks ja millisel õiguslikul alusel on haldusakt antud, kuna põhjendamine

tagab põhiseaduse §-s 15 sätestatud kaebeõiguse reaalse teostamise võimaluse (Riigikohtu

halduskolleegiumi 22. mai 2000. a otsus asjas nr 3-3-1-14-00). Faktilises põhjenduses peavad olema

ära näidatud asjaolud, mis toovad kaasa akti aluseks oleva õigusnormi kohaldamise (Riigikohtu

halduskolleegiumi 19. märtsi 2002. a otsus asjas nr 3-3-1-13-02).

Kuna vaidlustatud käskkirja põhjendused ei sisalda isegi põhimotiive, siis ei oleks ka korrektne viide

kontrollaruandele olnud piisav. Antud juhtumil on tegemist ilmselgelt puuduliku põhjendusega.

27. See, et kassaator oli kontrollaruandest teadlik, ei tähenda, et kõik kontrollaruandes tuvastatud

asjaolud võisid olla vaidlustatud käskkirja andmise aluseks. Vaidlustatud käskkirjas on küll viidatud,

et selle andmisel on lähtutud ka "käskkirja lisas toodud põhjustest", kuid sellest viitest ei ole üheselt

mõistetav, kas mõeldakse kontrollaruannet nr 060069-57-027 või teisi lisasid. Kui haldusaktis

viidatakse teisele dokumendile, siis peab viide sisaldama endas vähemalt dokumendi rekvisiite, mis

aitaksid üheselt tuvastada viidatava dokumendi. Viide ei tohi olla umbmäärane, kuna see võib

haldusakti adressaati eksitada, eriti olukordades, kus haldusakti põhjendused sisalduvad mitmes lisas.

Kui kontrollaruandega tuvastatakse rikkumine ning haldusakti andmisel konkreetsele

kontrollaruandele ei viidata, siis ei pruugi haldusakti adressaadil olla võimalik anda ka omapoolset

hinnangut nii tuvastatud asjaoludele kui ka õige õiguslikule alusele. Sellisel juhul ei pruugi haldusakti

andmise faktiline ja õiguslik alus haldusakti adressaadile selgitada, miks just selline haldusakt anti.

See aga pärsib kaebeõiguse reaalset teostamist. Samuti ei ole sellisel juhul tagatud haldusorgani

enesekontroll (Riigikohtu halduskolleegiumi 14. oktoobri 2003. a otsus asjas nr 3-3-1-54-03).

28. Samas on käskkirjas märgitud õiguslik alus, mille rikkumist pole PRIA tuvastanud (niide on

vedamata või hekseldamata) ja viidatud põllumajandusministri 20. aprilli 2004. a määrusega nr 49

vastu võetud "Ebasoodsamate piirkondade toetuse saamise täpsemad nõuded ning toetuse taotlemise,

taotluse menetlemise ja toetuse maksmise täpsemale korrale", mille sätted ei reguleeri

põllumajandusliku keskkonnatoetuse, vaid ebasoodsamate piirkondade toetuse saamise täpsemaid

nõudeid, taotlemise, taotluse menetlemise ja toetuse maksmise korda. Haldusakti põhjendamise

nõuete kohaselt tuleb tuvastatud faktilised asjaolud siduda neile vastava õigusnormi koosseisuga.

Haldusakti põhjendus ei eelda selle koormamist õiguslike alustega, mis ei ole asjakohased. Seetõttu

tuleb põhjendamise kohustusest lähtuvalt haldusorganil haldusaktis märkida need õiguslikud alused,

mille faktiline koosseis on tuvastatud.

III

29. Eeltoodud põhjustel tuleb Tartu Halduskohtu 28. märtsi 2008. a otsus ja Tartu Ringkonnakohtu

27. juuni 2008. a otsus asjas nr 3-07-2176 tühistada. Kolleegium peab võimalikuks teha asjas uue

otsuse, millega rahuldatakse OÜ Clarisson kaebus ja tühistatakse PRIA 25. jaanuari 2007. a käskkirja

nr 1-3.13-4/39 alapunkt 53.

30. Kuna kolleegium teeb ise uue otsuse ilma asja uueks arutamiseks saatmata, tuleb lahendada ka

menetluskulude jaotuse küsimus (HKMS § 93 lg 4). Kassaator taotleb kassatsiooniastmes kantud

6000 kr suuruste menetluskulude väljamõistmist, millest 400 kr on kautsjon ja 5600 kr õigusabikulud.

Kuludokumendid ja maksekorralduse on kassaator esitanud. Halduskohtus kandis kaebaja

menetluskulusid 17 272 kr ja 66 s (kuludokumendid ja maksekorraldus halduskohtule esitatud) (tl 86-

90). Toimikust ei nähtu, et OÜ Clarisson oleks apellatsiooniastmes kandnud menetluskulusid. Seega

tuleb PRIA-lt välja mõista kassaatori kantud menetluskulud esimese astme kohtumenetluses

17 272 kr ja 66 s ning kassatsioonimenetluses 5600 kr. Kautsjon tuleb tagastada (HKMS § 90 lg 2).

Tõnu Anton, Indrek Koolmeister, Jüri Põld