3-3-1-85-08 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-85-08

Otsuse kuupäev

19. jaanuar 2009

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Jüri Põld ja Harri Salmann

Kohtuasi

Ken Aaviku kaebus Gustav Adolfi Gümnaasiumi otsuste

õigusvastaseks tunnistamiseks ja tühistamiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Ringkonnakohtu 2. septembri 2008. a otsus haldusasjas

nr 3-07-1124

Menetluse alus Riigikohtus

Gustav Adolfi Gümnaasiumi kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Rahuldada Gustav Adolfi Gümnaasiumi kassatsioonkaebus osaliselt.

Tühistada Tallinna Ringkonnakohtu 2. septembri 2008. a otsus haldusasjas nr 3-07-1124 osas,

milles asi saadeti tagasi uueks läbivaatamiseks halduskohtusse. Selles osas saata asi

ringkonnakohtule uueks läbivaatamiseks. Ülejäänud osas jätta ringkonnakohtu otsus

muutmata.

Tagastada kautsjon.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Märtsis 2007 korraldas Gustav Adolfi Gümnaasium (edaspidi GAG) põhikooli viimase klassi

õpilastele katsed, et välja selgitada GAG 10. klassi õpilaskandidaadid. Katsetel osalenud Ken Aavik

ei osutunud 12. aprillil 2007 GAG veebilehel avalikustatud nimekirja kohaselt õpilaskandidaadiks.

2. K. Aavik esitas 31. mail 2007 halduskohtule kaebuse (haldusasi nr 3-07-1124), milles palus

tühistada GAG 12. aprilli 2007. a otsuse tema õpilaskandidaatide hulka arvamata jätmise kohta ning

kohustada GAG-i esialgse õiguskaitse korras esimesel võimalusel, lähtudes põhikooli- ja

gümnaasiumiseadusest (PGS), läbi vaatama tema taotluse 10. klassi vastu võtmiseks, jättes seejuures

tähelepanuta õpilaste vastuvõtu korra punkti 2.2.3.

Kaebaja leidis, et põhikooli- ja gümnaasiumiseadus ei sisalda volitusnormi, mis võimaldaks

gümnaasiumisse vastuvõtmiseks kehtestada täiendavaid nõudeid või kriteeriume. Otsuse aluseks olev

"Gustav Adolfi Gümnaasiumi õpilaste vastuvõtu kord" on õigusvastane ning muudab seetõttu

õigusvastaseks ka vaidlustatud otsuse. Vastuvõtu korras ei sätestata objektiivselt hinnatavaid

kriteeriume ning sellele tuginemine ei taga võrdset kohtlemist ega ole läbipaistev.

3. 29. juuni 2007. a otsusega nr 33-v tagastas GAG K. Aaviku 10. klassi vastuvõtmise avaldusele

lisatud põhikooli lõputunnistuse ja hinnetelehe ning teatas, et K. Aavik pole vastavalt GAG vastuvõtu

korra § 2 lg-le 1.5 arvatud õpilaskandidaatide nimekirja, kuna teised kandidaadid sooritasid

märtsis 2007 sisseastumiskatsed edukamalt, kohtade arv klassis on piiratud ja 10. klassid on

komplekteeritud.

K. Aavik esitas 3. augustil 2007 halduskohtule kaebuse (haldusasi nr 3-07-1565), milles palus

tühistada GAG 29. juuni 2007. a otsuse, kohustada vastustajat arvama kaebaja GAG

õpilaskandidaatide hulka ning võtma teda vastu 10. reaalklassi. Kaebuse kohaselt on 29. juuni 2007. a

otsuse aluseks olev kooli vastuvõtu kord õigusvastane, mis tingib ka otsuse enda õigusvastasuse.

Otsus on vastuolus ka võrdse kohtlemise põhimõttega ning kaalutlusreeglitega. Eiratud on seaduse

reservatsiooni põhimõtet.

4. Tallinna Ringkonnakohtu 8. augusti 2007. a määrusega haldusasjas nr 3-07-1124 rahuldati

K. Aaviku määruskaebus Tallinna Halduskohtu 18. juuni 2007. a määruse tühistamiseks, millega jäeti

rahuldamata 31. mai 2007. a kaebusega koos esitatud esialgse õiguskaitse taotlus. Ringkonnakohus

rahuldas K. Aaviku esialgse õiguskaitse taotluse ja kohustas vastustajat pärast kaebaja poolt kooli

vastuvõtmiseks vajalike dokumentide esitamist otsustama K. Aaviku GAG-sse vastuvõtmine

hiljemalt 27. augustiks 2007. Ringkonnakohus möönis esialgset õiguskaitset kohaldades 31. mail

2007 esitatud kaebuse eduväljavaateid, kuna õpilaskandidaatide nimekirja koostamisel on eiratud

PGS § 28. Ringkonnakohtu hinnangul tuleb gümnaasiumisse kandideerivate õpilaste pingerea

koostamisel lähtuda põhikooli lõpueksamite tulemustest ja keskmisest hindest ning ainult juhul, kui

õpilaste piirarvu piiril olevatel kandidaatidel on samaväärsed tulemused, arvestatakse märtsis 2007

toimunud kirjalike katsete tulemusi. Kaebaja arvamine õpilaskandidaatide nimekirja ja tema kooli

vastuvõtmise üle otsustamine ei kahjusta oluliselt kolmandate isikute õigusi, sest õpilaskandidaatide

kooli vastuvõtmine on veel lõplikult otsustamata. Võimalik on, et kõik sisseastumiskatsete alusel

õpilaskandidaatideks arvatud isikud ei esitagi avaldust GAG-sse õppima asumiseks. Juhul, kui

kaebaja tuleb kooli vastu võtta ja mõne õpilaskandidaadi väljajäämine vastuvõetute hulgast rikuks

selle õpilase õiguspärast ootust, on kool kohustatud klassi erandkorras komplekteerima ettenähtust

suurema õpilaste arvuga.

5. Tallinna Halduskohtu 16. augusti 2007. a määrusega liideti haldusasjad nr 3-07-1124 ja 3-07-

1565 (liidetud haldusasi nr 3-07-1124) ning jäeti rahuldamata 3. augusti 2007. a kaebuses esitatud

esialgse õiguskaitse taotlus.

6. GAG keeldus 28. augusti 2007. a otsusega K. Aavikut 10. klassi vastu võtmast. Arvestades

ringkonnakohtu määruse erinevaid tõlgendusvõimalusi, kasutas GAG kolme erinevat metoodikat,

võttes aluseks 10.b ja 10.d klassi kandideerinute põhikooli eksamite tulemusi ning aastahindeid ja

jõudis järeldusele, et ükski metoodika ei anna tulemust, mis võimaldaks PGS §-dele 22 ja 28

tuginedes K. Aavikut kooli vastu võtta. Otsusele lisati ka CD-plaat kandideerinute tulemustega, mis

olid isikuandmete kaitse seaduse §-st 5 ning § 6 p-dest 2 ja 3 lähtuvalt varustatud koodidega, kuid

võimaldasid hinnata K. Aaviku positsiooni pingereas.

28. septembril 2007 esitas K. Aavik kaebuse (haldusasi nr 3-07-1898), milles palus tühistada GAG

28. augusti 2007. a otsus ning kohustada teda vastu võtma GAG 10. klassi õpilaseks või kohustada

kooli K. Aaviku taotlust gümnaasiumisse vastuvõtmiseks uuesti läbi vaatama, arvestades seejuures

kohtuotsuse põhjendusi. Kaebaja märkis, et 26. juunil 2007 esitas tema seaduslik esindaja taotluse 10.

klassi vastuvõtmiseks. Enne K. Aaviku taotluse üle otsustamist kuulutati välja uued katsed 10. klassi

astuda soovijatele. Kaebaja pidas ebaõigeks, et olukorras, kus koolis oli vabu kohti, ei lähtunud GAG

esitatud taotlusest, vaid kuulutas välja täiendavad katsed. Kaebaja hinnangul kohaldas vastustaja

valesti PGS § 28 ning haridus- ja teadusministri 6. detsembri 2005. a määruse nr 52 § 2 lg-t 2 ning

järgis vääralt Tallinna Ringkonnakohtu 8. augusti 2007. a määruses antud juhiseid.

Tallinna Halduskohtu 8. oktoobri 2007. a määrusega liideti haldusasjad nr 3-07-1124 ja 3-07-1898

(haldusasi nr 3-07-1124).

7. Tallinna Halduskohtu 5. novembri 2007. a istungil täpsustas kaebaja esindaja, et kaebaja palub

tühistada GAG 12. aprilli 2007. a, 29. juuni 2007. a ja 28. augusti 2007. a otsused ning kohustada

GAG-i arvama kaebaja GAG 10. klassi õpilaskandidaatide hulka ilma täiendavate katseteta.

Tallinna Halduskohtu 17. märtsi 2008. a istungil loobus kaebaja kohustamisnõudest.

8. Tallinna Halduskohus rahuldas 4. aprilli 2008. a otsusega haldusasjas nr 3-07-1124 K. Aaviku

kaebused, tunnistas õigusvastaseks ning tühistas vaidlustatud otsused ning mõistis vastustajalt

kaebaja kasuks välja menetluskuludena 23 090 krooni (sh 80 krooni riigilõivu). Kohus leidis, et 10.

klassi õpilaskandidaatide nimekirja saab koostada alles pärast põhikooli lõpetamise tulemuste

selgumist. Kool peab kandideerivad õpilased seadma pingeritta põhikooli lõpueksamite tulemuste ja

keskmise hinde alusel ning üksnes õpilaste piirarvu piiril olevate õpilaskandidaatide ühesuguste

tulemuste korral saab arvestada varasemate katsete tulemusi. Kohus leidis, et GAG veebilehel

12. aprillil 2007 avalikustatud nimekiri on vastuolus PGS §-ga 28 ning haridus- ja teadusministri

määruse nr 52 § 4 lg-ga 1. GAG 29. juuni 2007. a kiri on haldusakt, millega jäeti rahuldamata

avaldus K. Aaviku 10. klassi õpilaseks vastuvõtmiseks. Seeläbi rikuti kaebaja õigust kandideerida ja

olla kooli vastu võetud. GAG 29. juuni 2007. a ja 28. augusti 2007. a otsustes esitatud põhjendused ei

vastanud tegelikule olukorrale, kuna nimetatud kuupäevadel polnud kümnendad klassid GAG-s

komplekteeritud. Viimatinimetatud otsused on vastuolus PGS §-ga 28 ning haridus- ja teadusministri

määruse nr 52 § 4 lg-ga 1.

9. Apellatsioonkaebuses palus GAG tühistada halduskohtu otsus ja teha uus otsus, millega jätta

K. Aaviku kaebused rahuldamata. Apellant leidis, et kohus kohaldas ebaõigesti PGS § 22 ja § 28.

Need sätted ei näe gümnaasiumisse sisseastumise alusena ette põhikooli lõpetamise keskmise hinde

ja eksamite tulemuste põhjal moodustatud pingerida. Selliselt moodustatud pingerida ei võimalda

arvestada õppesuundade ja õpilaskandidaatide eripära. GAG hinnangul võimaldab kehtiv õigus

õpilaskandidaadid varem välja selgitada, kuid vastu saab õpilased võtta alles pärast põhikooli

lõpetamise tulemuste selgumist. Asja lahendamisel kogutud tõenditest nähtuvalt ei olnud kaebaja

lõpueksamite, põhikooli keskmise hinde ja katsete tulemused kooli vastuvõtmiseks piisavalt head.

Põhjendatud ei ole õpilaste vastuvõtmine pelgalt avalduse alusel, nagu seda on õigeks pidanud

halduskohus. Apellandi arvates jättis halduskohus põhjendamatult tähelepanuta Haridus- ja

Teadusministeeriumi vastuse teabenõudele, mis puudutab PGS §-de 22 ja 28 tõlgendamist. Samuti on

tähelepanuta jäetud väide, et menetlusosaliseks peaks olema kooli pidaja, st kohaliku omavalitsuse

üksus, mitte kool ise. Seetõttu taotles apellant õige vastustaja kaasamist. Apellandi hinnangul

puudutasid kaebaja õigusi vaid 12. aprillil 2007 avaldatud katsete tulemused ning 1. mail 2007

avaldatud õpilaskandidaatide nimekiri. GAG 29. juuni 2007. a kirja ei pidanud apellant haldusaktiks,

mis tekitaks, muudaks või lõpetaks õigussuhteid.

10. Tallinna Ringkonnakohus rahuldas 2. septembri 2008. a otsusega GAG apellatsioonkaebuse

osaliselt. Ringkonnakohus jättis halduskohtu otsuse muutmata osas, millega tühistati GAG

28. augusti 2007. a otsus ning mõisteti välja õigusabikulud summas 7000 krooni. Ülejäänud osas

halduskohtu otsus tühistati ja saadeti asi halduskohtule uueks läbivaatamiseks. Ringkonnakohus leidis

järgmist:

1) GAG on asjas õige vastustaja. Gümnaasiumil on ainupädevus õpilase kooli vastuvõtmise

otsustamisel. Olles teovõimeline haldusmenetluses, omab kool teovõimet ka halduskohtumenetluses

vastustajana (vt Riigikohtu halduskolleegiumi määrus asjas nr III-3/1-29/95);

2) lähtudes praktilisest vajadusest selekteerida õpilasi erikallakuga kooli jaoks, ei saa kool tegutseda

vastuolus seadusega. PGS § 28 sätestab, et gümnaasiumisse vastuvõtt toimub põhikooli lõpetamise

tulemuste alusel. PGS § 22 annab haridus- ja teadusministrile volituse kehtestada gümnaasiumi

õpilaste vastuvõtmise kord. Haridus- ja teadusministri määrusega on kooli vastuvõtu korra

koostamine ja vastuvõtmine delegeeritud koolile ja kooli pidajale;

3) seadusandja on seadnud gümnaasiumisse astumise sõltuvusse eelkõige põhikooli lõpetamise

tulemustest. Ei seadusandliku ega täidesaatva võimu tasandil pole sätestatud, et gümnaasiumisse

vastuvõtmine sõltub muudest kriteeriumitest. Põhiseaduspäraseks tuleb pidada täiendavate katsete

lubatavust erandina erikallakuga (näiteks muusikakallakuga) koolides, kuid PGS §-de 22 ja 28

rakendamine ei saa toimuda viisil, mis välistab gümnaasiumisse astumisel põhikooli lõpetamise

tulemuste arvestamise. Isegi juhul, kui gümnaasium pakub süvaõpet, pole täiendavate

sisseastumiskatsete tegemine põhjendatud, kuid süvaõppe puhul võib kool näiteks mõnede õppeainete

tulemusi arvestada teistsuguse koefitsiendiga;

4) halduskohus ei rikkunud menetlusnorme, jättes arvestamata Haridus- ja Teadusministeeriumi

vastuse teabenõudele. Kohus tõlgendab seadust ise ega ole seotud haldusorgani esitatud

tõlgendustega;

5) 12. aprilli 2007. a ja 29. juuni 2007. a otsused tuginevad kooli vastuvõtu korrale. Kooli vastuvõtu

kord on üldkorraldus, mida on võimalik halduskohtus vaidlustada. Kuna kaebaja ei ole üldkorraldust

vaidlustanud, ei saa kohus tühistada kehtiva üldkorralduse alusel antud ja sellega kooskõlas olevaid

akte. Halduskohus oleks pidanud uurimispõhimõttest tulenevalt kaebajale selgitama üldkorralduse

vaidlustamise vajadust;

6) halduskohus peab asja uuel läbivaatamisel andma kaebajale võimaluse vaidlustada kooli vastuvõtu

korda, lahendama vastava kaebuse tähtaegsuse küsimuse ning vastustajana menetlusse kaasama

Tallinna Haridusameti;

7) halduskohus tühistas õigesti GAG 28. augusti 2007. a otsuse. Ringkonnakohtu 8. augusti 2007. a

määruse alusel, millega kohaldati esialgset õiguskaitset, uuesti K. Aaviku kooli vastuvõtmise

küsimust otsustades leidis GAG 28. augustil 2007, et isegi vastuvõtukatseid arvestamata ei osutu

kaebaja moodustunud pingeridade kohaselt kooli vastu võetuks. Õpilaste vastuvõtu korra kohaselt

tuli avaldus gümnaasiumisse astumiseks koos vajalike dokumentidega esitada hiljemalt 28. juuniks

2007. Kuna 28. augustiks 2007 oli koolile esitatud vähem avaldusi kui gümnaasiumiklassidesse

õpilasi vastu võtta kavatseti ning 28. augustil korraldati veel täiendavad katsed, arvestas GAG

28. augustil 2007 pingeridade koostamisel ka nende õpilaste tulemusi, kes polnud ettenähtud

kuupäevaks avaldust esitanud.

Ringkonnakohus otsustas, tuginedes Riigikohtu halduskolleegiumi otsusele asjas nr 3-3-1-5-08, et

menetluskulude kandmine apellatsiooniastmes pole tõendatud.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

11. Gustav Adolfi Gümnaasium palub kassatsioonkaebuses tühistada ringkonnakohtu otsus ning

jätta rahuldamata K. Aaviku kaebus ja lõpetada menetlus. Menetluskulud palub kassaator jätta

kaebaja enda kanda. Kassaator leiab järgmist:

1) ringkonnakohus on ebaõigesti kohaldanud PGS § 22 ja § 28. Need sätted paiknevad PGS

erinevates peatükkides ega viita teineteisele. Nimetatud sätetest ei tulene, et gümnaasiumisse

vastuvõtmine peab toimuma põhikooli lõpueksamite ja keskmise hinde põhjal kujuneva pingerea

alusel. PGS § 28 sätestab üldpõhimõtte, et gümnaasiumisse vastuvõtmine toimub eeldusel, et

põhikooli lõpetamisel on saadud positiivsed tulemused. PGS § 22 võimaldab kehtestada kooli

vastuvõtu korra (korralduse, esitatavad nõuded jms);

2) PGS § 22 kujutab endast volitusnormi ministri määruse andmiseks. Määruse nr 52 § 3 lg 2

omakorda võimaldab koolil kehtestada konkreetsemad vastuvõtutingimused ja nimekirjade

koostamise alused. Seega oli GAG 12. aprilli 2007. a otsus õiguspärane;

3) sarnaselt kassaatorile on PGS § 22 ja 28 tõlgendanud ka Haridus- ja Teadusministeerium ning

sellest põhimõttest lähtuvad gümnaasiumid üle Eesti. Põhjendamatult on jäetud arvestamata

ministeeriumi selgitus PGS §-de 22 ja 28 kohaldamise kohta;

4) kehtiva õigusega pole kooskõlas ringkonnakohtu seisukoht, et õpilaste vastuvõtmisel tuli arvestada

GAG vastuvõtu korras märgitud kuupäevaks esitatud avaldusi ja mitte arvesse võtta katsete tulemusi.

Samuti pole põhjendatud ringkonnakohtu seisukoht, et katsed on põhjendatud vaid erikallakuga (näit

muusikakallakuga) koolides. Kehtivas õiguses puudub regulatsioon, mis võimaldaks piiritleda, kuidas

seda põhimõtet kohaldada. Samuti ei ole kehtiva õigusega kooskõlas ringkonnakohtu seisukoht, et

süvaõppe puhul võiks gümnaasium arvestada mõnede ainete tulemusi koefitsiendiga;

5) koolide tegevuses tekitab ringkonnakohtu seisukoha järgimine olukorra, kus põhikooli eksamid

lõpevad ja tulemused selguvad juuni keskel või hiljemgi ning pärast põhikooli lõpetamist hakkavad

õpilased esitama avaldusi erinevatesse gümnaasiumitesse. Seejärel loobub osa kandideerijaid, kes on

võetud vastu juba teise kooli. Loobumiste kohta saabuva teabe analüüsimine, kusjuures kõik

kandideerijad ei pruugi oma loobumisest kooli korrektselt teavitada, ning nende tahte

väljaselgitamine toob täiendavat ajakulu ja võib kesta kuni uue õppeaasta alguseni;

6) ringkonnakohtu lähenemine ei võimalda järgida Vabariigi Valitsuse 25. jaanuari 2002. a määruse

nr 56 ("Põhikooli ja gümnaasiumi riiklik õppekava") § 11 lg-s 2 sätestatud põhimõtet, et kool

kujundab oma õppesuuna valikainete, valikkursuste ja mõne õppeaine süvaõppe kaudu, arvestades

oma võimalusi ja õpilaste soove;

7) gümnaasiumiharidus on vabatahtlik ja koolikohustuslik on õpilane vaid põhihariduse

omandamiseni (või kuni 17-aastaseks saamiseni). Seega on põhjendatud eelvalik või konkursi

korraldamine gümnaasiumisse astumiseks;

8) 29. juuni 2007. a vastus K. Aaviku avaldusele pole haldusakt, vaid selgitav kiri;

9) võttes arvesse, et kooli vastuvõtu korra kinnitamisest 28. veebruaril 2007 on möödunud juba

poolteist aastat ning käesoleval kohtulahendil pole enam reaalset tähendust K. Aaviku võimalusele

õppida GAG-s (kaebaja on loobunud kohustamistaotlusest), on põhjendamatu ja ebaotstarbekas

ringkonnakohtu poolt asja uueks läbivaatamiseks saatmine halduskohtule. Praeguseks vaidlevad

pooled vaid PGS §-de 22 ja 28 tõlgendamise üle ning sellest sõltub kaebaja gümnaasiumisse vastu

võtmata jätmise õiguspärasus. Arvestades asjaolu, et K. Aavikut on esindanud advokaat, tuleb korra

vaidlustamist pidada hilinenuks ning tähtaja ennistamine selleks pole põhjendatud.

12. K. Aaviku 27. oktoobril 2008 esitatud kirjalikus vastuses kassatsioonkaebusele leitakse, et

ringkonnakohus kohaldas õigesti PGS § 22 ja § 28. Põhikooli lõpetamise tulemuste all PGS § 28

mõttes ei saa silmas pidada üksnes põhikooli eksamite sooritamist positiivsetele tulemustele ja kooli

lõpetamise fakti. Halduse läbipaistvuse ja õiguskindluse põhimõttest tulenevalt ei saa seadusandja

eesmärgiks olla gümnaasiumisse vastuvõtu tingimuste kehtestamine vaid haldusorgani poolt.

K. Aavik taotleb ka kassatsioonimenetluses kantud menetluskulude väljamõistmist vastustajalt ning

on esitanud dokumendid õigusabi eest 19 057 krooni tasumise kohta (tl 131-138).

4. detsembril 2008 esitas K. Aavik täiendavad seisukohad, mille kohaselt ei pea ta GAG õpilaste

vastuvõtu korda üldkorralduseks, mis vajaks eraldi vaidlustamist, vaid määruseks, mis on tühine

HMS § 94 lg 2 p 1 alusel, kuna pole nõuetekohaselt avaldatud. Samuti märgiti, et haridus- ja

teadusministri 6. detsembri 2005. a määruses nr 52 puudus õiguslik alus edasivolitamiseks.

Sama esitas K. Aavik ka seoses seisukohtade täiendamisega kantud menetluskulude (16 048 krooni)

nimekirja. Menetluskulude väljamõistmist taotledes märkis K. Aavik, et ta ei nõustu vaidlustatud

otsuses ringkonnakohtu poolt viidatud Riigikohtu seisukohtadega, mille kohaselt hüvitatakse

halduskohtumenetluses üksnes "kantud" kulud ja menetluskulude kandmist ei saa tõendada advokaadi

kinnitusega arvete tasumise kohta.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

13. Menetluse jooksul loobus K. Aavik esitatud kohustamisnõuetest ning taotles jätkuvalt, et

tühistataks järgmised GAG aktid:

1) 12. aprillil 2007 teatavaks tehtud GAG katsete tulemustest nähtuv Ken Aaviku gümnaasiumi

õpilaskandidaatide hulka mittearvamise otsus;

2) GAG 29. juuni 2007. a otsus, millega K. Aaviku seaduslikule esindajale teatati pärast kooli

astumiseks avalduse esitamist GAG õpilaste vastuvõtu korrale tuginedes, et kuna teised

õpilaskandidaadid sooritasid sisseastumiskatsete kirjalikud tööd edukamalt ja kohtade arv klassides

on piiratud, ei osutunud K. Aavik õpilaskandidaadiks. Samuti märgiti otsuses, et 29. juuniks 2007

olid 10. klassid komplekteeritud ning Ken Aavik ei ole arvatud Gustav Adolfi Gümnaasiumi

õpilaskandidaatide nimekirja;

3) GAG 28. augusti 2007. a otsus, millega otsustati Ken Aavikut mitte vastu võtta GAG 10. klassi

ning milles GAG selgitas, et ka ringkonnakohtu esialgse õiguskaitse määruse alusel kolme erineva

metoodika kasutamine ei taga pingereas K. Aavikule positsiooni, mis võimaldaks teda kooli vastu

võtta.

Halduskohus tühistas kõik vaidlustatud otsused. Ringkonnakohus nõustus halduskohtuga GAG

28. augusti 2007. a otsuse tühistamise osas. Ülejäänud vaidlustatud otsuste puhul leidis

ringkonnakohus, et kuna need põhinevad GAG õpilaste vastuvõtu korral kui üldkorraldusel, tuleks

esmalt lahendada küsimus üldkorralduse vaidlustamise võimalikkusest ning kaasata menetlusse

Tallinna Haridusamet kui GAG õpilaste vastuvõtu korra kinnitaja.

14. Vaidlus kassatsiooniastmes keskendub eelkõige PGS § 22 ja § 28 tõlgendamisele.

PGS § 28 sätestab, et gümnaasiumisse vastuvõtt toimub põhikooli lõpetamise tulemuste alusel. PGS

§ 22 kohaselt kehtestab gümnaasiumi õpilaste vastuvõtmise, ühest koolist teise ülemineku, koolist

lahkumise ja väljaheitmise korra haridus- ja teadusminister määrusega.

15. Haridus- ja teadusministri 6. detsembri 2005. a määrusega nr 52 võeti vastu "Põhikooli ja

gümnaasiumi õpilaste vastuvõtmise, ühest koolist teise ülemineku, koolist lahkumise ja väljaheitmise

kord".

Korra § 2 lg 2 (käesoleva vaidluse lahendamisel kohaldatavas redaktsioonis) sätestas, et

gümnaasiumiastmele vastuvõtmist võib vastavalt korra § 3 alusel kehtestatud kooli

vastuvõtutingimustele taotleda põhihariduse või sellele vastava välisriigi haridustaseme omandanud

isik. Alates 17. veebruarist 2008 kehtivas sõnastuses on termin "vastuvõtutingimustele" asendatud

sõnadega "kooli vastuvõtu korrale". Korra § 2 lg 3 kohaselt otsustab isiku kooli vastuvõtmise kooli

direktor (juhataja) vastavalt kooli vastuvõtu korrale. Korra § 3 lg 3 kohaselt määratakse kooli

vastuvõtu korras vastuvõtmistaotluse esitamise kord, vastuvõtmisel esitatavad nõuded, vastuvõtu

korraldus, muud vastuvõtmisel tähtsust omavad asjaolud ning vastuvõtmisest või sellest keeldumisest

teavitamise kord. Kooli vastuvõtu korra eelnõu valmistab ette direktor (juhataja) ning vastuvõtu korra

kinnitab kooli pidaja. Enne vastuvõtu korra kinnitamist esitab kooli pidaja selle eelnõu kooli

hoolekogule arvamuse avaldamiseks (§ 3 lg 1).

Tallinna Haridusamet kinnitas 28. veebruari 2007. a käskkirjaga nr 1-2/116p Gustav Adolfi

Gümnaasiumi õpilaste vastuvõtu korra, mille punktides 2.2.3-2.2.6 sätestati, millised on nõuded

erineva õppesuunaga kümnendatesse klassidesse astujatele, millised kirjalikud katsed läbi viiakse

ning hindamise alused. Seega kinnitas kohalik omavalitsus ka kooli vastuvõtutingimused, mis

erinevalt PGS §-s 28 sätestatust ei seisne põhikooli lõpetamise tulemustes.

16. Kassaator sisustab PGS §-s 28 sätestatud mõistet "põhikooli lõpetamise tulemused" selliselt, et

gümnaasiumisse vastuvõtmiseks peaks põhikool olema üksnes positiivsete tulemustega lõpetatud. Ta

on seisukohal, et kuna PGS § 22 võimaldab koolidele ja kooli pidajale otsustusruumi

gümnaasiumisse vastuvõtu korra kehtestamiseks, võib kooli astuda soovijate pingeridade koostamisel

lähtuda peaasjalikult enne põhikooli lõpetamist kooli vastuvõtu korra alusel läbi viidud katsete

tulemustest. Põhikooli lõpueksamite ja tunnistuse hinded ei oma kooli astuda soovijate pingeridade

koostamisel kassaatori arvates enam tähtsust.

Samasugust lähenemist väljendab ka Haridus- ja Teadusministeerium, kes 2. novembri 2007. a

vastuses GAG teabenõudele (II kd tl 10) on PGS § 22 ja § 28 kohaldamise osas leidnud, et

gümnaasiumi sisseastumiseks korraldatavate vastuvõtukatsete olulisem põhjus kui õppekohtade

piiratud arv on tagada kandidaatidele õppesuunda arvestav huvide- ja võimetekohane õpe. Seetõttu

oleks ministeeriumi hinnangul väär tõlgendada PGS § 28 selliselt, et kooli vastuvõtt toimub pelgalt

lõpueksamite tulemuste alusel moodustatavate pingeridade alusel. Vastuse kohaselt tuleneb haridus-

ja teadusministri 6. detsembri 2005. a määrusega nr 52 vastu võetud "Põhikooli ja gümnaasiumi

õpilaste vastuvõtmise, ühest koolist teise ülemineku, koolist lahkumise ja väljaheitmise korra" § 3 lg-

st 1, et seadusandja on andnud koolile ja kooli pidajale pädevuse seaduse raames ise otsustada,

millistel tingimustel toimub õpilaste gümnaasiumiastmele vastuvõtt. Need tingimused peavad olema

avalikud ning tagatud peab olema kõigi kandidaatide võrdne kohtlemine.

17. PGS § 29 lg 1 kohaselt on põhikooli lõpueksamid ühtlustatud küsimuste ja ülesannetega eksamid

ning kooli direktori kinnitatud materjalidega eksamid. Samast tuleneb, et lõpueksamid põhikooli

lõpetamiseks korraldatakse vastavalt sama paragrahvi lõike 2 alusel kehtestatud haridus- ja

teadusministri määrusele. PGS § 29 lg 2 volitab haridus- ja teadusministrit kehtestama põhikooli

lõpueksamite korraldamise ning põhikooli ja gümnaasiumi lõpetamise tingimused ja korra.

Haridusministri 24. detsembri 2001. a määrusega nr 75 võeti vastu "Põhikooli ja gümnaasiumi

lõpueksamite korraldamise ning põhikooli ja gümnaasiumi lõpetamise tingimused ja kord", mille

§ 10 lg 1 sätestas, et põhikooli riikliku õppekava või põhikooli lihtsustatud riikliku õppekava

(abiõppe õppekava) järgi põhihariduse omandanud õpilasele, kelle õppeainete aastahinded on

vähemalt rahuldavad ning kes on kõik lõpueksamid sooritanud positiivselt, antakse õppenõukogu

otsusega põhikooli lõputunnistus. Sama sätestab ka uus, 20. detsembril 2008 jõustunud haridus- ja

teadusministri 3. detsembri 2008. a määrusega nr 70 kehtestatud "Põhikooli ja gümnaasiumi

lõpueksamite korraldamise ning põhikooli ja gümnaasiumi lõpetamise tingimused ja kord" § 12 lg-

s 1. Seega tulenes nii praeguse vaidluse esemeks olevate otsuste tegemise ajal kehtinud kui ka praegu

kehtivast õigusest, et põhikooli lõpetamise tulemuste all mõeldakse õppeainete aastahindeid ja

lõpueksamite hindeid.

18. Põhiseaduse § 3 kohaselt teostatakse riigivõimu üksnes põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate

seaduste alusel. Määrusandluse puhul tähendab nimetatud säte täitevvõimu jaoks kohustust järgida

talle delegatsiooninormiga antud volitusi ja neid mitte ületada. HMS § 90 lg 1 kohaselt võib määruse

anda ainult seaduses sisalduva volitusnormi olemasolul ja kooskõlas volitusnormi piiride, mõtte ja

eesmärgiga. Kohtupraktikas on rõhutatud, et volitusnormis sätestatakse määrusandliku volituse selge

eesmärk, sisu ja ulatus (põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 20. detsembri 1996. a otsus asjas

nr 3-4-1-3-96).

PGS § 22 annab haridus- ja teadusministrile pädevuse vaid õpilaste gümnaasiumisse vastuvõtmise

korra kehtestamiseks. HMS § 91 lg 1 kohaselt võib haldusorgan, keda on volitatud määrust andma,

määruse andmise teisele haldusorganile edasi volitada ainult juhul, kui see võimalus on volitusnormis

ette nähtud. Kohtupraktikas (põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 22. märtsi 2001. a otsus asjas

nr 3-4-1-5-01, p-d 15 ja 16) on asutud seisukohale, et volitusnormi alusel kehtestatud korraga pole

lubatav sätestada täiendavalt tingimusi, kui selline volitus delegatsiooninormist ei tulene.

Kolleegiumi hinnangul ei kujuta PGS § 22 endast volitusnormi, mis võimaldaks haridus- ja

teadusministril lisaks seaduses sätestatule kehtestada gümnaasiumisse vastuvõtmiseks PGS §-s 28

sätestatust erinevaid tingimusi. PGS §-st 22 ei tulene ka edasivolitamise õigust, mis võimaldaks

koolil ja kooli pidajal (käesoleva vaidluse puhul kohalikul omavalitsusel) kehtestada kooli vastuvõtu

sisulisi tingimusi ja kooli vastuvõtu korda.

Seega ei võimalda kehtiv regulatsioon gümnaasiumisse vastuvõtmiseks kandidaatide

paremusjärjestuse koostamisel lähtuda muudest tingimustest peale põhikooli lõpetamise tulemuste,

nagu sätestab PGS § 28. Seadusandliku ega täidesaatva võimu tasandil pole sätestatud, et

gümnaasiumisse vastuvõtmine sõltuks muudest kriteeriumitest ning õiguspäraseks ei saa pidada

lähtumist ilma vastava volitusnormita kooli vastuvõtu korras sätestatud vastuvõtutingimustest.

19. Samas nõustub kolleegium kassaatoriga selles, et kehtival õigusel ei põhine ringkonnakohtu

seisukoht, et sisseastumiskatsed on õigustatud vaid erikallakuga (näit muusikakallakuga) koolides.

Põhikooli- ja gümnaasiumiseadusest ega selle alusel antud Korrast ei tulene üksikasjalikumaid

tingimusi gümnaasiumisse astumiseks ning eelpool asus kolleegium seisukohale, et kooli pidajal

puudub pädevus neid kehtestada.

Samuti ei ole kehtiva õigusega kooskõlas ringkonnakohtu seisukoht, et süvaõppe puhul võib

gümnaasium arvestada mõnede ainete tulemusi koefitsiendiga või omistada osadele põhikooli

lõpetamise tulemustele kandidaatide paremusjärjestuse koostamisel teistest erinevat kaalu.

20. Kassaatori väite osas, et kohus on põhjendamatult jätnud arvestamata Haridus- ja

Teadusministeeriumi arvamuse PGS § 22 ja § 28 kohta, peab kolleegium õigeks ringkonnakohtu

seisukohta, et tegemist pole menetlusnormi rikkumisega. Kuigi selle arvamuse on GAG

menetlusosalisena esitanud oma väidete toetuseks, nõustub kolleegium ringkonnakohtuga selles, et

kohus pole õiguse tõlgendamisel seotud haldusorgani seisukohaga.

21. Ringkonnakohus leidis, et GAG 12. aprilli 2007. a ja 29. juuni 2007. a otsuste tühistamine pole

võimalik ilma üldkorralduseks olevat GAG õpilaste vastuvõtu korda vaidlustamata ning saatis asja

tagasi halduskohtule uueks läbivaatamiseks, mille käigus tuleb anda kaebajale võimalus vaidlustada

vastuvõtu korda ning kaasata vastustajana menetlusse Tallinna Haridusamet. Ringkonnakohtu

hinnangul rikkus halduskohus selgitamiskohustust, andmata kaebajale võimalust üldkorralduse

vaidlustamiseks.

Kolleegium nõustub kassaatoriga selles, et asja saatmine uueks arutamiseks halduskohtule oli

põhjendamatu. Arvestades kolleegiumi eeltoodud seisukohta PGS §-de 22 ja 28 tõlgendamise kohta

ning järeldust, et GAG-l puudus pädevus õpilaste vastuvõtu korras kooli vastuvõtmise tingimusi

sätestada, on võimalik hinnata vaidlustatud otsuseid ja lahendada tühistamiskaebused ka seaduse ning

haridus- ja teadusministri 6. detsembri 2005. a määrusega nr 52 vastu võetud "Põhikooli ja

gümnaasiumi õpilaste vastuvõtmise, ühest koolist teise ülemineku, koolist lahkumise ja väljaheitmise

korra" alusel ilma üldkorraldust vaidlustamata. Selles osas tuleb ringkonnakohtu otsus tühistada ning

saata asi uueks läbivaatamiseks ringkonnakohtule.

22. Kassaator leiab, et GAG 29. juuni 2007. a vastus K. Aaviku seaduslikule esindajale ei ole

haldusakt, vaid selgitav kiri. Kuigi kolleegium ei saa praeguses menetlusstaadiumis võtta seisukohta

kõnealuse akti õiguspärasuse kohta, kuna vastava tühistamiskaebuse peab ringkonnakohus lahendama

asja uuel läbivaatamisel, tuleb siiski märkida, et munitsipaalkooli vastuvõtmist otsustades täidab kool

avalik-õiguslikku ülesannet. Haldusaktiks, mille peale võib halduskohtusse kaevata, on HKMS § 4

lg 1 kohaselt avalik-õiguslikke haldusülesandeid täitva asutuse, ametniku või muu isiku korraldus,

käskkiri, otsus, ettekirjutus või muu õigusakt, mis on antud avalik-õiguslikes suhetes üksikjuhtumi

reguleerimiseks. Haldusaktiks on kohtupraktikas peetud iga otsustust, mis vastab HKMS § 4 lg 1

tunnustele ning haldusaktiga võib olla tegemist sõltumata sellest, kas ta on vormistatud

haldusaktidele sätestatud nõudeid järgides (vt näit Riigikohtu erikogu 20. detsembri 2001. a otsus

haldusasjas nr 3-3-1-15-01). Seetõttu kujutab kooli otsustus kooli vastuvõtmise või vastuvõtmata

jätmise kohta endast haldusakti ka siis, kui see ei vasta haldusaktile kehtestatud vorminõuetele.

23. Ringkonnakohus rahuldas kaebuse GAG 28. augusti 2007. a otsuse tühistamiseks põhjendusega,

et kooli vastuvõtmise otsustamiseks õpilaskandidaate paremusjärjestusse seades arvestas kool ka

nende õpilaskandidaatide tulemusi, kes selleks ajaks polnud kooli astumiseks avaldust esitanud. Asjas

on tuvastatud, et 24. augustiks 2007 olid koolile esitanud avalduse 10. klassi astumiseks vaid 118

õpilast ning 28. augustil 2007 korraldas GAG täiendavad katsed 10. klasside vabade kohtade

täitmiseks.

Seetõttu nõustub kolleegium ringkonnakohtu seisukohaga GAG 28. augusti 2007. a otsuse

õigusvastasuse osas.

24. Ringkonnakohtu otsus tuleb tühistada osas, milles asi saadeti GAG 12. aprilli 2007. a ja 29. juuni

2007. a otsuste tühistamiseks esitatud kaebuste uueks läbivaatamiseks halduskohtule. Kuna

ringkonnakohus pole võtnud seisukohta nende otsuste õiguspärasuse osas ning kolleegium ei pea

võimalikuks GAG kassatsioonkaebuse põhjal teha uut otsust, tuleb asi tühistatud osas saata uueks

läbivaatamiseks samale ringkonnakohtule. GAG 28. augusti 2007. a otsuse tühistamise osas tuleb

ringkonnakohtu otsus jätta muutmata. Kassatsioonkaebus rahuldatakse osaliselt ning tasutud kautsjon

tuleb HKMS § 90 lg 2 alusel tagastada.

Kuna Riigikohus ei tee asjas lõplikku lahendit, vaid saadab asja uueks läbivaatamiseks

ringkonnakohtule, ei lahendata käesoleva otsusega menetluskulude väljamõistmise küsimust.

Tõnu Anton, Jüri Põld, Harri Salmann