3-3-1-87-08 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-87-08

Otsuse kuupäev

15. jaanuar 2009

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Indrek Koolmeister ja Jüri Põld

Kohtuasi

Malle Jaanikesingu (Jaanikesing) kaebus Põltsamaa

Vallavolikogu 18. oktoobri 2007. a otsuse nr 148 tühistamiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tartu Ringkonnakohtu 10. septembri 2008. a otsus haldusasjas

nr 3-07-2411

Menetluse alus Riigikohtus

Malle Jaanikesingu kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Rahuldada Malle Jaanikesingu kassatsioonkaebus.

Tühistada Tartu Halduskohtu 4. aprilli 2008. a otsus ja Tartu Ringkonnakohtu 10. septembri

2008. a otsus haldusasjas nr 3-07-2411. Teha asjas uus otsus, millega tühistada Põltsamaa

Vallavolikogu 18. oktoobri 2007. a otsus nr 148.

Mõista Põltsamaa Vallavolikogult Malle Jaanikesingu kasuks välja menetluskulud 47 531 kr ja

70 senti.

Tagastada kautsjon.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Põltsamaa Vallavolikogu kehtestas 18. oktoobri 2007. a otsusega nr 148 Põltsamaa vallas Mõhküla

külas asuva Rehe kinnistu detailplaneeringu. Detailplaneeringu eesmärgiks on hoonestustingimuste

määramine raudbetoonelementide tehase ehitamiseks ning lahenduste andmine selle vajalike

tehnovõrkudega varustamiseks. Detailplaneeringuga tehakse ettepanek üldplaneeringu muutmiseks

seoses Rehe maaüksuse maakasutuse sihtotstarbe muutmisega maatulundusmaast tootmis-, äri- ja

liiklusmaaks.

2. Malle Jaanikesing esitas Tartu Halduskohtule kaebuse planeeringu kehtestamise otsuse

tühistamiseks. Kaebuse kohaselt on vaidlustatud otsus õigusvastane järgmistel põhjustel:

a) kaebuse esitaja elamu asub Rehe kinnistust ligikaudu 200 m kaugusel. Vaidlustatud otsusega

kujundatakse senine maapiirkond ümber tööstuspiirkonnaks. Tehas ei sobi kokku Mõhküla senise

miljööga. Sellega rikutakse kaebaja ja teiste külaelanike omandiõigust ning õigust era- ja pereelu

puutumatusele, samuti õigust puhtale elu- ja looduskeskkonnale. Tehase tööga kaasnev õhu- ja

mürareostus hakkab kaebaja elu ja omandi kasutamist häirima isegi juhul, kui see jääb õigusaktidega

kehtestatud normide piiresse;

b) piisavalt pole uuritud põhjavee kasutamisega seonduvaid mõjutusi ümbruskonna kaevudele;

c) keskkonnamõju strateegilise hindamise (KSH) aruande kohaselt suunatakse tehnoloogiline vesi

Põltsamaa jõkke. Sellega väheneb kohaliku supluskoha kasutatavus;

d) Mõhküla senine liikluskoormus suureneb oluliselt. Liiklusmüra ning mootorsõidukitest lähtuv

õhureostus kahjustab kaebaja omandit ja elukvaliteeti;

e) püstitatavad rajatised võivad hakata naaberkinnistutel valgust varjama. Samuti võib kaebaja

elukeskkonda mõjutada tehase valgustamisest tulenev valgusreostus;

f) väheneb tehasega piirnevate kinnistute turuväärtus;

g) vaidlustatud otsus ei ole proportsionaalne seatud eesmärkide suhtes. Kaalutud ei ole alternatiivseid

võimalusi tehase asukohaks. KSH aruanne kajastab üksnes 0-alternatiivi (mitte midagi tegemise

võimalust), mis ei aita kaasa tehase jaoks sobivaima asukoha leidmisele. Tehase rajamisega

taotletavat eesmärki - 50 uue töökoha tekkimine - oleks mõnes muus asukohas võimalik saavutada

ilma kaebuse esitaja ja teiste kohalike elanike õiguste riiveta. Lisaks on Põltsamaa piirkonnas

täheldatud pigem tööjõu kui tööpuudust;

h) vaidlustatud otsus on motiveerimata;

i) planeeringumaterjalidest ei nähtu, et maavanem oleks detailplaneeringu kehtestamisel andnud

nõusoleku üldplaneeringu muutmiseks;

j) Põltsamaa Vallavalitsus ei ole kirjalikult vastanud kaebaja poolt planeeringu avaliku väljapaneku

käigus esitatud ettepanekutele ja vastuväidetele. Samuti pole Põltsamaa Vallavalitsus põhjendanud,

miks kaebaja ettepanekuid ja vastuväiteid pole detailplaneeringu koostamisel arvesse võetud;

k) toimunud ei ole kaebaja esitatud planeeringulahenduses arvestamata jäetud vastuväidete

menetlemist maavanema juures - maavanem ei ole kaebajat ära kuulanud ning kaebajale pole

saadetud maavanema seisukohta vastuväidete kohta.

3. Tartu Halduskohus jättis 4. aprilli 2008. a otsusega haldusasjas nr 3-07-2411 kaebuse rahuldamata.

Kohus leidis:

a) Põltsamaa Vallavalitsus ei ole kaebaja poolt planeeringu avaliku väljapaneku käigus esitatud

kirjalikele vastuväidetele kirjalikku vastust saatnud. Asja materjalidest nähtub aga, et esitatud

vastuväiteid arutati detailplaneeringu avaliku arutelu koosolekul, millest võttis osa ka kaebuse esitaja.

Tehase negatiivsete mõjutuste leevendamiseks tehtud ettepanekuid on arutelu protokollist nähtuvalt

arvesse võetud. Üksikasjalik ülevaade avalikust arutelust avaldati kohalikus ja maakonnaajalehes.

Kohus asus eeltoodust tulenevalt seisukohale, et käesoleval juhul ei ole kirjaliku vastuse saatmata

jätmine selline rikkumine, mis tingib detailplaneeringu kehtestamise otsuse tühistamise;

b) põhjendatud pole kaebaja seisukoht, et puudub maavanema nõusolek liigilt üldisema planeeringu

muutmiseks. Vaidlustatud otsuses on viidatud Jõgeva Maavalitsuse 15. oktoobri 2007. a kirjale nr 9-

5/4357-4. Kohtule antud arvamuses kinnitas Jõgeva maavanem, et on andnud planeeringule

heakskiidu. Eeltoodust järeldas kohus, et maavanema heakskiit oli olemas;

c) põhjendatud pole kaebaja väide, et vaidlustatud otsus ei ole proportsionaalne seatud eesmärgiga.

Planeeringu menetlemisel on kohalikul omavalitsusel suur diskretsiooniruum. Kohtul ei ole pädevust

otsustada planeeringulahenduse otstarbekuse üle. Huvide tasakaalustamise tagas antud juhul nõuetele

vastavalt läbi viidud avalik menetlus.

d) vaidlustatud otsuse põhjendused on napisõnalised. Samas ei too motiveeringu ebapiisavus alati

kaasa haldusakti tühistamist. Planeeringulahenduse kehtestamise põhjendused tulenevad otsuses

viidatud dokumentidest;

e) tehase asukohaalternatiivide kaalumise osas leidis kohus, et vald ei saa eraõiguslikele isikutele ette

kirjutada, kuhu ja mida peaks ehitama. Vastustaja on juhtinud kohtu tähelepanu asjaolule, et kohalikul

omavalitsusel ei olnud võimalik tehase asukohavalikusse sekkuda. Vald arutas detailplaneeringu

algatajaga ka teisi võimalikke asukohti, kuid need ei leidnud heakskiitu. Rehe kinnistu

detailplaneeringu algatamisel lähtuti AS Tartu Maja Betoontooted soovist ning ärihuvidest;

f) kaebaja väited tema põhiõiguste rikkumise kohta senise elukeskkonna muutumise tõttu on

oletuslikud ja tõendamata. Samuti on tõendamata väide, et tehasega piirnevate kinnistute turuväärtus

väheneb. KSH aruandest nähtuvalt muutub tehase rajamisega Mõhküla senine elukeskkond. Samas

on välja toodud erinevate ohtude leevendamiseks või minimeerimiseks vajalikud abinõud, mida on

detailplaneeringu koostamisel arvestatud. KSH aruande kohaselt puudub mõju ümbruskonna kaevude

veetasemele. Tekkiv õhusaaste on väike. Tehase ehitamisel kasutatakse heli summutavaid materjale,

mis võimaldavad vähendada müra taset. Kavandatava tegevusega ei kaasne heitvee juhtimist

pinnasesse ja põhjavette. Osa tehnoloogilisest veest plaanitakse taaskasutada, osa juhitakse pärast

puhastussüsteemi läbimist Põltsamaa jõkke. Kavandatud on suuremast liikluskoormusest lähtuvate

ohtude vähendamise meetmed.

4. Malle Jaanikesing esitas apellatsioonkaebuse, milles palus Tartu Halduskohtu otsuse tühistada.

Apellatsioonkaebuse põhjendused on järgmised:

a) kaebaja vastuväidetele kirjaliku vastuse saatmata jätmine ei olnud väheoluline rikkumine. Tegemist

on planeerimisseadusega (PlanS) kohustuslikuna ette nähtud toiminguga, mida ei asenda ettepanekuid

või vastuväiteid esitanud isiku aktiivne osalemine planeerimismenetluses. Kohaliku omavalitsuse

seisukoht peab olema teada juba enne planeeringu avaliku arutelu toimumist, mitte kujunema välja

selle tulemusel. Kirjaliku vastuse edastamine aitab isikul avalikuks aruteluks paremini valmistuda.

Kirjaliku vastuse puudumise tõttu polnud kaebajal võimalik üheselt mõista, miks kohalik omavalitsus

tema vastuväidetega ei nõustunud. Käesoleval juhul on kirjaliku vastuse puudumine kaasa toonud ka

planeeringu kehtestamise otsuse motiveerimatuse;

b) Jõgeva Maavalitsuse 15. oktoobri 2007. a kiri nr 9-5/4357-4, millega väidetavalt anti nõusolek

üldplaneeringu muutmiseks, ei sisaldu detailplaneeringu materjalide hulgas ega käesoleva haldusasja

toimikus. Seega ei ole kaebaja kahtlus nõusoleku olemasolu osas põhjendamatu;

c) vaidlustatud otsus on motiveerimata. Otsuses viidatud dokumentidest ei nähtu põhjendused, miks

kohalik omavalitsus planeeringulahenduse kehtestas. Otsusest ei nähtu, milline osa viidatud

dokumentidest sisaldab planeeringu kehtestamise motiive. Seejuures ei nähtu põhjendustest, miks

peeti otstarbekaks tehase rajamist just Rehe kinnistule, mitte mõnda alternatiivsesse asukohta;

d) kohalik omavalitsus peab planeerimismenetluses välja selgitama, kas planeeringulahenduse järgi

kavandatava ehitise rajamiseks esineb alternatiivseid asukohti, mis on ehitise jaoks sobivamad.

Sobivaima asukoha väljaselgitamisel ei saa lähtuda üksnes planeeringu algataja soovidest ja

ärihuvidest;

e) planeeringulahenduse kehtestamisega kaasnevad muutused kaebaja elukeskkonnas riivavad

intensiivselt kaebaja põhiõigusi;

f) kohus ei andnud hinnangut kaebaja väitele, mille kohaselt maavanem ei ole teostanud planeeringu

koostamise üle järelevalvet seoses kaebaja esitatud vastuväidete arvestamata jätmisega. Tegemist on

planeerimismenetluse nõuete olulise rikkumisega.

5. Tartu Ringkonnakohus jättis 10. septembri 2008. a otsusega apellatsioonkaebuse rahuldamata ja

halduskohtu otsuse muutmata. Ringkonnakohus nõustus halduskohtu otsuses toodud põhjendustega.

Apellatsioonkaebuses esitatud väidete osas leidis ringkonnakohus järgmist:

a) kaebaja esitatud ettepanekutele ja vastuväidetele kirjaliku seisukoha esitamata jätmine ei olnud

oluline planeerimismenetluse rikkumine. Kaebajale oli tagatud võimalus oma seisukohtade

esitamiseks. Millegagi pole põhjendatud kaebaja arvamus, et viidatud rikkumine oleks mõjutanud

vallavolikogu otsust;

b) nõustuda ei saa apellandi väitega, et maavanema nõusolek üldplaneeringu muutmiseks puudub,

kuna vastavat kirja pole haldusasja materjalide hulgas. Maavanem on halduskohtule esitatud

kirjalikus vastuses nõusoleku olemasolu kinnitanud;

c) kohalikul omavalitsusel puudub kohustus välja selgitada, kas planeeringulahenduse järgse ehitise

rajamiseks esineb alternatiivseid asukohti. Vald ei saa teha eraõiguslikule isikule ettekirjutusi, kuhu ja

mida ehitada;

d) vaidlustatud otsus on piisavalt motiveeritud. Motiveeringu ebapiisavus ei too vältimatu järelmina

kaasa haldusakti tühistamist, kui detailplaneeringu kehtestamise otsuse põhjendused on tuletatavad

haldusaktile lisatud dokumentidest;

e) senise elukeskkonna muutumine võib küll iseenesest riivata kaebaja põhiseaduse §-des 32 ja 26

sätestatud õigusi, kuid õiguste rikkumine on oletuslik;

f) halduskohus on andnud hinnangu kaebaja väitele, et maavanem ei ole teostanud detailplaneeringu

üle järelevalvet. Kohus on seda väidet analüüsinud osas, milles on välja toodud maavanema poolt

nõusoleku andmine üldplaneeringu muutmiseks. Nõusoleku andmine tähendab, et maavanem on

detailplaneeringuga tutvunud ning pidanud selle menetlemist nõuetekohaseks.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

6. Malle Jaanikesing esitas kassatsioonkaebuse, milles palub asjas uue otsuse tegemist, millega

Põltsamaa Vallavolikogu 18. oktoobri 2007. a otsus nr 148 tühistataks. Kassaator leiab:

a) kohtud on vääralt kohaldanud PlanS § 20 lg-t 2, mille kohaselt on planeerimismenetluses esitatud

ettepanekutele ja vastuväidetele kirjaliku vastuse esitamine kohustuslik;

b) kohtud on vääralt kohaldanud PlanS § 21 lg-t 4 ja § 23 lg-d 1, 2, 3 ja 6, mis reguleerivad

maavanema järelevalvet seoses planeerimismenetluses arvestamata jäänud ettepanekute ja

vastuväidetega. Üksnes üldplaneeringu muutmiseks nõusoleku andmine ei saa sisuliselt tähendada

detailplaneeringu üle järelevalve teostamist olukorras, kus kohalik omavalitsus ei ole arvestanud

avalikul väljapanekul esitatud vastuväidetega. Tegemist on olulise menetlusveaga, mis toob

vältimatult kaasa planeeringu kehtestamise otsuse õigusvastasuse;

c) kohtud on vääralt kohaldanud haldusmenetluse seaduse (HMS) § 56 lg-t 1, mille kohaselt kirjalik

haldusakt peab olema kirjalikult põhjendatud. Vaidlustatud aktist puuduvad põhimotiivid ning selles

sisalduvad viited teistele dokumentidele pole piisavad mõistmaks, milline viidatud dokumendi osa

sisaldab haldusakti motiive;

d) kohtud on vääralt kohaldanud PlanS § 4 lg 2 p 2, leides, et kaebaja põhiõiguste riivel on legitiimne

põhjendus. Kuivõrd kohalik omavalitsus ei ole läbi viinud õiguspärast planeerimismenetlust, ei ole

tagatud põhiõiguste riive proportsionaalsus. Väär on kohtute seiskoht põhiõiguste rikkumise

oletuslikkuse kohta, kuivõrd kaebaja põhiõigusi riivavad keskkonnamõjud on loetletud ka KSH

aruandes. Kohalikul omavalitsusel on kohustus isikute huvide tasakaalustamiseks, mistõttu oleks

tulnud välja selgitada, kas on võimalik tehase rajamine alternatiivsesse asukohta;

e) ringkonnakohtu otsuse kirjeldavas osas ei ole kajastatud kaebaja poolt kirjalikus

apellatsioonimenetluses täiendavalt esitatud seisukohti. Samuti ei ole ringkonnakohus nimetatud

seisukohti analüüsinud otsuse põhjendavas osas.

7. Põltsamaa Vallavolikogu palub kirjalikus vastuses kassatsioonkaebuse rahuldamata jätta.

Planeerimismenetluses esitatud vastuväidetele eraldi kirjaliku vastuse saatmata jätmine ei mõjutanud

detailplaneeringu kehtestamise otsust. Vastuväidetele vastati suuliselt planeeringu avalikul arutelul.

Vallavolikogu ei nõustu väitega, et maavanem ei teostanud planeerimismenetluse üle järelevalvet.

PlanS § 23 lg 3 p 5 kirjeldab maavanema pädevust, mitte ei sätesta maavanema kohustusi järelevalve

protsessis. Vaidlustatud otsus on piisavalt motiveeritud. Betoontoodete tehase rajamiseks on suur

avalik huvi, mis kaalub üles üksikisikute huvi tehase rajamata jätmiseks.

8. Kolmas isik Põltsamaa Vallavalitsus palub kirjalikus vastuses kassatsioonkaebuse rahuldamata

jätta.

9. Jõgeva Maavalitsus palub kirjalikus vastuses kassatsioonkaebuse rahuldamata jätta. Vastuse

kohaselt oli maavanem järelevalve teostajana veendunud, et esitatud ettepanekutele kirjaliku vastuse

saatmine ei oleks muutnud kohaliku omavalitsuse ega maavanema seisukohti. Seega on maavanem

teostanud sisulist järelevalvet planeerimismenetluses.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

10. Kassatsioonkaebuse lahendamiseks käsitleb kolleegium esmalt M. Jaanikesingu ettepanekutele ja

vastuväidetele vastamist planeerimismenetluses (I osa), seejärel maavanema järelevalvemenetlusega

seonduvaid küsimusi (II osa) ning haldusakti motiveerimise ja kaalutlusõiguse teostamise küsimusi

(III osa). Viimaks lahendab kolleegium kassatsioonkaebuse taotlused (IV osa).

I

11. M. Jaanikesing esitas Rehe kinnistu detailplaneeringu avaliku väljapaneku ajal 4. septembril 2007

kirjalikud ettepanekud ja vastuväited detailplaneeringule (koopia haldusasja toimiku I kd lk-del 116-

119). Kirjas on väljendatud muret Mõhküla senise elukeskkonna muutumise ja tehasega kaasneva

reostuse üle, mistõttu leitakse, et tehase rajamine Rehe kinnistule on põhjendamatu. Kohalikule

omavalitsusele heidetakse ette tehase jaoks alternatiivsete asukohtade kaalumata jätmist. Kirja lõpus

on esitatud kaks ettepanekut detailplaneeringu lahenduse täiendamiseks juhuks, kui esitatud

vastuväiteid planeerimismenetluses arvesse ei võeta.

M. Jaanikesing osales planeeringu avalikul arutelul 10. septembril 2006 (protokoll toimiku I kd lk-del

177-180). Protokollist nähtuvalt otsustati arvestada M. Jaanikesingu ettepanekuid

planeeringulahenduse täiendamiseks.

12. PlanS § 20 lg 1 kohaselt on igal isikul õigus esitada planeeringu avaliku väljapaneku ajal

ettepanekuid ja vastuväiteid planeeringu kohta. PlanS § 20 lg 2 kohaselt teatab planeeringu

koostamist korraldav kohalik omavalitsus avaliku väljapaneku ajal kirjalikke ettepanekuid ja

vastuväiteid esitanud isikutele oma seisukoha ettepanekute ja vastuväidete kohta ning avaliku arutelu

toimumise aja ja koha kahe nädala jooksul pärast planeeringu avaliku väljapaneku lõppemist. PlanS

§ 21 lg 1 kohaselt korraldab kohalik omavalitsus juhul, kui detailplaneeringu kohta on selle avaliku

väljapaneku käigus laekunud kirjalikke ettepanekuid ja vastuväiteid, planeeringu avaliku arutelu ühe

kuu jooksul pärast avaliku väljapaneku lõppemist.

Kolleegium on oma praktikas rõhutanud avalikkuse nõuetekohase kaasamise olulisust

planeerimismenetluses. 6. novembri 2002. a otsuses haldusasjas nr 3-3-1-62-02 tõi kolleegium

planeerimismenetluse eesmärgina välja planeeringuga seotud erimeelsuste lahendamise ja erinevate

isikute huve ning avalikku huvi arvestava tasakaalustatud lahenduse saavutamise. Kolleegium

märkis, et planeeringu menetlemise käigus tuleb kohalikul omavalitsusel piisava tõhususega täita

planeerimis- ja ehitusseadusest tulenevaid kohustusi avalikkuse kaasamisel, erinevate seisukohtade

arvessevõtmise võimalikkuse kaalumisel ja erinevate huvide vahel tasakaalustatud lahenduse

leidmisel. 14. oktoobri 2003. a otsuses haldusasjas nr 3-3-1-54-03 leidis kolleegium, et ettepanekute

tegemise õiguse mõte seisneb eeskätt selles, et isikutel oleks võimalik kaitsta oma või avalikke huve,

mis võivad olla vastuolus planeeringu algatajate eesmärkidega. Ettepanekule vastamine on osa

ettepaneku tegija ja kohaliku omavalitsuse avalikust diskussioonist tulevase planeeringu üle.

Vastusele võib ettepaneku esitaja omakorda vastu vaielda, saates täiendava märgukirja. Vastus

võimaldab arendada ettepaneku üle avalikku diskussiooni ajakirjanduses, isikute ühendustes,

huvigruppides jne. Ettepanekut saab kaitsta planeeringu avaliku arutelu käigus.

13. M. Jaanikesingu esitatud ettepanekutele ja vastuväidetele planeeringu koostamist korraldav

kohalik omavalitsus kirjalikult ei vastanud. Kohtud on möönnud planeerimismenetluse normide

rikkumist Põltsamaa Vallavolikogu poolt, kuid on leidnud, et rikkumine ei mõjutanud planeeringu

kehtestamise otsust, kuna kaebaja ettepanekuid käsitleti planeeringu avaliku arutelu käigus.

HMS § 58 kohaselt ei saa haldusakti kehtetuks tunnistamist nõuda üksnes põhjusel, et haldusakti

andmisel rikuti menetlusnõudeid, kui rikkumine ei võinud mõjutada asja otsustamist. Kolleegium

leiab, et käesoleval juhul ei olnud tegemist sellise menetlusnõuete rikkumisega, mille mõju lõplikule

otsusele oleks välistatud. Ettepanekutele ja vastuväidetele kirjaliku seisukoha esitamise nõue

kindlustab neile piisava tähelepanu pööramise kohaliku omavalitsuse poolt ning aitab kaasa sisulise

diskussiooni tekkimisele planeeringulahenduse osas. Kirjalikele ettepanekutele ja vastuväidetele alles

avaliku arutelu käigus ning suulises vormis vastuste andmine seda samal tasemel ei taga ega ole

seega planeerimismenetluse eesmärkide täitmiseks piisav. Käesolevas asjas saaks HMS § 58

sätestatud põhimõtet kohaldada üksnes juhul, kui kõiki M. Jaanikesingu esitatud ettepanekuid ja

vastuväiteid oleks arvestatud või kui M. Jaanikesing oleks oma vastuväitest loobunud. Kuna

M. Jaanikesingu vastuväidet tehase mittesobivuse kohta planeeringualale ei ole planeeringu

kehtestamisel arvestatud, ei saa välistada, et nimetatud vastuväite nõuetekohane menetlemine oleks

võinud lõplikku otsust mõjutada.

II

14. PlanS § 23 lg 1 p 2 ning lg 2 p 1 kohaselt teostab maavanem detailplaneeringute üle järelevalvet

juhul, kui detailplaneering ei ole koostatud vastavuses kehtestatud üldplaneeringuga või kui kõigi

avaliku väljapaneku käigus esitatud vastuväidetega ei ole arvestatud. Sama paragrahvi 3. lõike

kohaselt on maavanema pädevuses nõusoleku andmine üldplaneeringu muutmiseks

detailplaneeringuga (p 3) ning arvestamata jäetud vastuväiteid esitanud isikute ning kohaliku

omavalitsuse ärakuulamine (p 5) eesmärgiga suunata isikut ja kohalikku omavalitsust kokkuleppele

jõudma. Kui järelevalve käigus kokkulepet ei saavutata, saadab maavanem mõlemale poolele oma

kirjaliku seisukoha vastuväidete kohta (PlanS § 23 lg 4).

M. Jaanikesing on seisukohal, et käesolevas asjas puudub maavanema nõusolek üldplaneeringu

muutmiseks. Sellist nõusolekut sisaldavat dokumenti ei ole planeeringumaterjalide hulgas ega ole

esitatud ka kohtumenetluse kestel. Samuti leiab kaebaja, et maavanem ei ole lahendanud

planeerimismenetluse käigus arvestamata jäänud vastuväiteid.

15. Kohtud on leidnud, et maavanema nõusolek üldplaneeringu muutmiseks oli olemas. Selle

seisukoha aluseks on Jõgeva maavanema poolt halduskohtule esitatud kirjalik vastus, milles

maavanem kinnitab, et andis nõusoleku 15. oktoobri 2007. a kirjaga, samuti vaidlustatud otsuses

sisalduv viide Jõgeva Maavalitsuse 15. oktoobri 2007. a kirjale nr 9-5/4357-4.

Halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 16 lg 2 kohaselt peab menetlusosaline halduskohtus

tõendama neid asjaolusid, millele tuginevad tema väited. Halduskohus teeb menetlusosalistele

ettepaneku esitada vajalikud tõendid või kogub vajadusel tõendeid omal algatusel. HKMS § 16 lg 1

kohaselt on halduskohtumenetluses tõenditeks kõik tsiviilasja hagimenetluses lubatud tõendid.

Tsiviilkohtumenetluse seadustiku (TsMS) § 229 lg 2 kohaselt võib tsiviilasja hagimenetluses tõendiks

olla tunnistaja ütlus, menetlusosalise vande all antud seletus, dokumentaalne tõend, asitõend, vaatlus

ning eksperdiarvamus.

Käesolevas asjas on kohtud maavanema nõusoleku olemasolu tõendatuks lugemisel tuginenud eeskätt

menetlusosalise (järelevalvet teostava isikuna kaasatud Jõgeva maavanema) kirjalikule vastusele.

Kolleegium on seisukohal, et Jõgeva maavanema vastuses märgitud kinnitusel nõusoleku andmise

kohta ei ole tõenduslikku tähendust. Tegemist on menetlusosalise väitega, mida menetlusosalisel

tuleb HKMS § 16 lg 2 kohaselt tõendada. Maavanema nõusoleku olemasolu tõendamine oleks

eelkõige võimalik Jõgeva maavanema 15. oktoobri 2007. a kirja nr 9-5/4357-4 abil. Kohtud ei ole

vastustajale ega kaasatud isikule teinud ettepanekut selle kirja esitamiseks ega nõudnud seda välja ka

omal algatusel. Kolleegium leiab eeltoodu alusel, et kohtud on rikkunud ülalviidatud menetlusnorme.

16. Kolleegium leiab, et kohtud on jätnud sisuliselt käsitlemata kaebaja väite, mille kohaselt ei ole

vaidlustatud planeering läbinud maavanema järelevalvet kaebaja poolt esitatud ja

planeerimismenetluses arvestamata jäetud vastuväidete osas. Ringkonnakohus leidis, et halduskohus

on kaebaja nimetatud väidet käsitlenud otsuse selles osas, kus asus seisukohale, et maavanem on

andnud nõusoleku üldplaneeringu muutmiseks. Kolleegium märgib, et üldplaneeringu muutmise

ettepaneku sisaldumine detailplaneeringus ning isiku poolt esitatud vastuväite arvestamata jätmine

planeeringu koostamisel on planeerimisseaduse järgi kaks erinevat järelevalve teostamise alust, mis

mõlemad nõuavad vastava menetluse läbiviimist.

PlanS § 23 lg 3 p-s 5 ning lg-s 4 reguleeritud vastuväidete lahendamise protseduuri näol on tegemist

kohustusliku menetlusega, mille eesmärgiks on osapoolte vahelise vaidluse lahendamine. Maavanem

saab planeeringule heakskiidu anda üksnes pärast vastuväidete suhtes kokkuleppe saavutamist või

nende kohta seisukoha andmist (PlanS § 23 lg 6).

Halduskohtule esitatud kirjalikus vastuses märkis Jõgeva maavanem, et oli detailplaneeringule

heakskiitu andes veendunud, et kõigi planeerimismenetluses esitatud vastuväidete osas on saavutatud

kokkulepped. PlanS § 21 lg 6 kohaselt võib avaliku väljapaneku käigus kirjalikke ettepanekuid või

vastuväiteid esitanud isik loobuda oma ettepanekutest või vastuväidetest, teatades sellest kirjalikult

planeeringu koostamist korraldavale kohalikule omavalitsusele hiljemalt kahe nädala jooksul

planeeringu avaliku arutelu toimumise päevast arvates. Kuna M. Jaanikesing ei olnud

planeerimismenetluses arvestamata jäetud vastuväitest loobunud, oli kohustuslik selle menetlemine

maavanema järelevalve käigus. Kohalik omavalitsus ei olnud õigustatud vastavat

järelevalvemenetlust mitteläbinud detailplaneeringut kehtestama. Kolleegium on seisukohal, et

tegemist on planeerimismenetluse normide olulise rikkumisega.

III

17. Kohtud on möönnud vaidlustatud otsuse vähest motiveeritust, kuid leidnud, tuginedes Riigikohtu

halduskolleegiumi 17. mai 2005. a otsusele haldusasjas nr 3-3-1-16-05, et tegemist ei ole

rikkumisega, mis toob kaasa haldusakti tühistamise. Lisaks on kohtud leidnud, et detailplaneeringu

kehtestamise põhjendused on tuletatavad aktile lisatud dokumentidest.

18. HMS § 56 lg 1 sätestab: "Kirjalik haldusakt /.../ peab olema kirjalikult põhjendatud. Haldusakti

põhjendused esitatakse haldusaktis või menetlusosalisele kättesaadavas dokumendis, millele on

haldusaktis viidatud." Sama paragrahvi 3. lõige sätestab: "Kaalutlusõiguse alusel antud haldusakti

põhjendustes tuleb märkida kaalutlused, millest haldusorgan on haldusakti andmisel lähtunud."

Halduskolleegium on korduvalt rõhutanud põhjendamise olulisust planeeringute kehtestamisel, kuna

tegemist on ulatusliku kaalutlusruumiga otsustega. 10. oktoobri 2002. a otsuses haldusasjas nr 3-3-1-

42-02 leidis kolleegium, et planeerimisdiskretsiooni teostamisel peab kohalik omavalitsus piisavalt

põhjendama, miks menetlusosaliste poolt esitatud argumente või tõendeid pole aktsepteeritud või

piisavaks peetud. Haldusakti põhjendus peab kohut veenma, et haldusorgan on diskretsiooni teostades

arvestanud kõiki olulisi asjaolusid ja huve ning et kaalumine on toimunud ratsionaalselt. 14. oktoobri

2003. a otsuses haldusasjas nr 3-3-1-54-03 selgitas kolleegium täpsemalt, kuidas tuleb rakendada

HMS § 56 lg 1 teises lauses sätestatut, mille kohaselt võib haldusakti põhjenduse esitada ka

menetlusosalisele kättesaadavas dokumendis, millele on haldusaktis viidatud. Selles otsuses leidis

kolleegium, et ka juhul, kui haldusakti motivatsioon esitatakse selle mahukuse tõttu mõnes teises

dokumendis, peavad haldusaktis olema ära toodud vähemalt põhimotiivid. Samuti leiti, et kui tehakse

viide mõnele teisele dokumendile, siis peab lõppkokkuvõttes olema arusaadav, milline selles

dokumendis sisalduv informatsioon kujutab endast osa haldusakti põhjendusest.

Kohtute poolt viidatud 17. mai 2005. a otsuses asjas nr 3-3-1-16-05 võetud seisukoha kohaldamist

selgitas kolleegium 17. oktoobri 2007. a otsuses haldusasjas nr 3-3-1-39-07, kus märkis, et nimetatud

seisukoht oli esitatud erandina üksnes selles haldusasjas ja nende faktiliste asjaolude kontekstis ega

kujutanud endast Riigikohtu praktika muutmist.

19. Kolleegium nõustub kaebajaga, et 18. oktoobri 2007. a otsuses nr 148 puuduvad isegi

põhimotiivid. Samuti puuduvad otsuses viited muudele menetlusosalistele kättesaadavaile

dokumentidele, milles sisalduv konkreetne informatsioon võiks endast kujutada osa planeeringu

kehtestamise põhjendustest. Otsuses on viidatud Jõgeva Maavalitsuse 15. oktoobri 2007. a kirjale

nr 9-5/4357. Nimetatud dokumenti, millega Jõgeva maavanem andis väidetavalt nõusoleku

planeeringu kehtestamiseks, ei saa käsitada Põltsamaa Vallavolikogu motiividena planeeringu

kehtestamisel.

Kuna vaidlustatud otsus on nõuetekohaselt motiveerimata, ei ole kolleegiumil võimalik kontrollida

diskretsiooni teostamise õiguspärasust. Vaidlustatud otsus on seetõttu õigusvastane ning tuleb

tühistada.

Kolleegium märgib veel, et planeerimisotsuse motiveerimisel ei saa haldusorgan piirduda üldsõnalise

viitega avaliku huvi eksisteerimisele näiteks piirkonda töökohtade loomiseks. 14. oktoobri 2003. a

otsuses haldusasjas nr 3-3-1-54-03 leidis kolleegium: "HMS § 4 lg-st 2 ja §-st 6 ei tulene, et

kaalutlusõiguse teostamisel peaks mõjutusi hindama igal juhul rahalises vääringus ja täpselt. /---/

Kuid mõjude hindamine ei või olla ka pelgalt oletuslik ja üldsõnaline. Eeldatavat positiivset mõju

võivad kinnitada eksperdi hinnang, muud tõendid, haldusorgani teostatud majanduslik analüüs või

senine praktiline kogemus. Samuti peab õige diskretsiooniotsuse tegemiseks olema võimalik selle

mõju suurust hinnata ja kirjeldada vähemalt ligikaudselt."

Rehe kinnistu detailplaneeringu keskkonnamõju strateegilise hindamise aruandes on välja toodud

detailplaneeringulahenduse negatiivsed tagajärjed - muu hulgas õhu ja vee saasteohu suurenemine,

liikluskoormuse suurenemine ning harjumuspärase külamiljöö muutumine. Mõhküla elanikud on

kogunud tehase ehitamise vastu allkirju (vt toimiku I kd lk 122-124). Sellises olukorras tulnuks

kohalikul omavalitsusel planeeringulahenduse kehtestamisega kaasnevad positiivsed mõjutused eriti

selgelt välja tuua ning põhjalikult analüüsida nende kaalu võrreldes kohalike elanike huviga senise

elukeskkonna säilimiseks.

20. M. Jaanikesing on kogu planeerimismenetluse kestel heitnud kohalikule omavalitsusele ette

tehase jaoks alternatiivsete asukohtade kaalumata jätmist. Halduskohus ja ringkonnakohus asusid

seisukohale, et kohalikul omavalitsusel puudub kohustus välja selgitada, kas kavandatava tehase

rajamiseks esineb alternatiivseid asukohti.

21. Keskkonnamõju hindamise ja keskkonnajuhtimissüsteemi seaduse § 40 lg 2 kohaselt tuleb

keskkonnamõju hindamisel selgitada, kirjeldada ja hinnata peamisi alternatiivseid meetmeid, tegevusi

ja ülesandeid kavandatava tegevusega taotletavate eesmärkide saavutamiseks, arvestades seejuures

planeerimisdokumendiga käsitletavat territooriumi. Kolleegium nõustub kohtutega, et juhul, kui

detailplaneeringuga reguleeritakse eraõiguslikule isikule kuuluva maa kasutamist, ei ole

keskkonnamõju strateegilisel hindamisel ja planeerimisdiskretsiooni teostamisel kohustuslik kaaluda

alternatiivseid asukohti kavandatava tegevuse läbiviimiseks väljaspool planeeritavat ala.

22. Maa-ala üldiste kasutus- ja ehitustingimuste valik tehakse üldplaneeringuga (PlanS § 8 lg 3 p 3).

Üldplaneering koostatakse kogu valla või linna territooriumi või selle osade kohta (PlanS § 8 lg 1).

Üldplaneeringu menetlemisel on kohalikul omavalitsusel võimalik kogu valla või linna territooriumi

silmas pidades otsustada selle üle, milline piirkond sobib elamumaaks, milline tootmismaaks, milline

maatulundusmaaks jne. Detailplaneering koostatakse üldjuhul selleks, et saavutada üldplaneeringuga

kavandatu elluviimine. Samas võib detailplaneering PlanS § 9 lg 7 kohaselt põhjendatud vajaduse

korral sisaldada kehtestatud üldplaneeringu muutmise ettepanekut. Kuivõrd detailplaneeringu

koostamisel vaadeldakse vaid väikest osa üldplaneeringuga hõlmatud alast, ei ole selle menetlemisel

võimalik samaväärselt arvesse võtta kogu linna või valla territooriumil valitsevat olukorda. Seetõttu

peaks detailplaneeringuga üldplaneeringu muutmine jääma erandlikuks võimaluseks, mis tagab

paindlikuma reageerimisvõimaluse muutuvatele oludele ja vajadustele (vt ka Riigikohtu

halduskolleegiumi 19. aprilli 2007. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-12-07).

Käesoleval juhul oli detailplaneeringuala maakasutuse sihtotstarbeks üldplaneeringu alusel määratud

maatulundusmaa. Vaidlustatud detailplaneeringus tehti ettepanek Rehe maaüksuse maakasutuse

sihtotstarbe muutmiseks tootmis-, äri- ja liiklusmaaks. Detailplaneeringu kehtestamisel ei ole aga

põhjendatud maakasutuse muutmise vajadust. Kuna tegemist on erandliku võimalusega, oleks

kohalik omavalitsus pidanud põhjalikult kaaluma ning motiveerima detailplaneeringulahenduse

vajalikkust ning tootmishoone sobivust alale, mille kasutamine on üldplaneeringu alusel ette nähtud

maatulunduse otstarbel. Kohtud leidsid käesolevas asjas, et vald ei saa eraõiguslikele isikutele ette

kirjutada, kuhu ja mida nad peavad ehitama. Kolleegium leiab, et ka eraõiguslikust isikust

maaomanik või arendaja peab maa kasutamist kavandades arvestama kehtestatud üldplaneeringuga

ning sellega, et üldplaneeringut mõjuva põhjuseta muuta ei saa.

IV

23. Kolleegium rahuldab M. Jaanikesingu kassatsioonkaebuse ning tühistab haldus- ja

ringkonnakohtu otsused. Kuna tuvastatud rikkumised detailplaneeringu kehtestamise otsuse andmisel

on sellised, mis tingivad otsuse tühistamise, ei pea kolleegium vajalikuks asja saatmist alama astme

kohtule kohtumenetluse normide rikkumise kõrvaldamiseks. Kolleegium teeb seetõttu HKMS § 72

lg 1 p 4 alusel otsuse asja uueks arutamiseks saatmata ning tühistab Põltsamaa Vallavolikogu

18. oktoobri 2008. a otsuse nr 148.

24. HKMS § 93 lg 4 kohaselt muudab kõrgema astme kohus menetluskulude jaotust, kui ta teeb

lahendi asja uueks arutamiseks saatmata. HKMS § 92 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle

kahjuks otsus tehti.

Halduskohtus taotles M. Jaanikesing menetluskulude väljamõistmist 22 378 kr ulatuses (vt toimiku

I kd lk 271), millest 80 kr moodustas riigilõiv (maksekorraldus toimiku I kd lk 125) ning ülejäänud

osa õigusabikulud (arvete tasumist tõendavad maksekorraldused toimiku I kd lk 277 ja 279).

Ringkonnakohtus taotles M. Jaanikesing menetluskulude väljamõistmist 10 076 kr ulatuses (vt

toimiku I kd lk 362), millest 80 kr moodustas riigilõiv (maksekorraldus toimiku I kd lk 329) ning

ülejäänud osa õigusabikulud (arvete tasumist tõendavad maksekorraldused toimiku I kd lk 364 ja

365).

Riigikohtus taotles M. Jaanikesing menetluskulude väljamõistmist 15 477 kr ja 70 sendi ulatuses,

millest 400 kr moodustab kassatsioonikautsjon, ülejäänud osa õigusabikulud (menetluskulude

nimekiri, menetluskulude väljamõistmise taotlus ning arvete tasumist tõendavad dokumendid toimiku

II köites). HKMS § 90 lg 2 kohaselt tagastatakse kautsjon kaebuse rahuldamise korral, seega

kautsjonile vastavat summat vastustajalt välja ei mõisteta. Kaebaja menetluskulud Riigikohtus on

seetõttu 15 077 kr ja 70 senti.

Kolme kohtuastme peale kokku on kaebaja menetluskulud 47 531 kr 70 senti. Nimetatud summa

mõistab kolleegium Põltsamaa Vallavolikogult Malle Jaanikesingu kasuks välja.

Tõnu Anton, Indrek Koolmeister, Jüri Põld