3-3-1-62-08 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-62-08

Otsuse kuupäev

14. jaanuar 2009

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Indrek Koolmeister ja Harri

Salmann

Kohtuasi

Viljandi Tarbijate Ühistu kaebus Tarvastu Vallavolikogu

2. novembri 2006. a otsuse nr 88 ja Tarvastu Vallavolikogu

tegevusetuse õigusvastaseks tunnistamiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tartu Ringkonnakohtu 20. mai 2008. a otsus haldusasjas nr 3-07-

2353

Menetluse alus Riigikohtus

Viljandi Tarbijate Ühistu kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Rahuldada Viljandi Tarbijate Ühistu kassatsioonkaebus osaliselt.

Tühistada Tartu Ringkonnakohtu 20. mai 2008. a otsus haldusasjas nr 3-07-2353 osas, millega

kohus mõistis Viljandi Tarbijate Ühistult Tarvastu Vallavolikogu kasuks välja menetluskulud

5841 krooni, ja Tartu Halduskohtu 12. veebruari 2008. a otsus osas, millega kohus mõistis

Viljandi Tarbijate Ühistult Tarvastu Vallavolikogu kasuks välja menetluskulud 6903 krooni.

Teha selles osas asjas uus otsus, millega jätta menetlusosaliste menetluskulud nende enda

kanda. Muus osas jätta ringkonnakohtu otsus muutmata.

Tagastada kautsjon.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Viljandi Tarbijate Ühistule kuulub Viljandi maakonnas Tarvastu vallas Mustla alevikus Posti 52A

kinnistu. Viljandi Tarbijate Ühistu esitas 2005. a Tarvastu Vallavalitsusele avalduse, milles taotles

eelnimetatud kinnistu detailplaneeringu koostamise algatamist. Tarvastu Vallavalitsuse 15. septembri

2005. a korraldusega nr 282 algatati detailplaneeringu koostamine Mustla kaupluse krundile

asukohaga Tarvastu vald Porsa küla ehitustingimuste määramiseks kaupluse ehitamiseks.

Detailplaneeringu tutvustamiseks toimusid arutelud 6. märtsil ja 11. aprillil 2006. Detailplaneering on

olnud vallavolikogu istungi päevakorras 16. märtsil ja 20. aprillil 2006. Tarvastu Vallavolikogu

2. novembri 2006. a otsusega nr 88 peatati Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) § 6

lg 1 alusel Posti 52 (praegune aadress Posti 52A) kinnistu detailplaneeringu kehtestamise

menetlemine Tarvastu valla üldplaneeringu kehtestamiseni ning Posti tänava renoveerimisprojekti

valmimiseni.

2. Viljandi Tarbijate Ühistu esitas 20. novembril 2007 Tartu Halduskohtule kaebuse, milles palus

tunnistada õigusvastaseks Tarvastu Vallavolikogu 2. novembri 2006. a otsus nr 88 ja Tarvastu

Vallavolikogu tegevus, mis seisneb Viljandi maakonnas Tarvastu vallas Mustla alevikus Posti 52A

kinnistu detailplaneerimise kehtestamisega põhjendamatus venitamises. Kaebaja leidis, et

vallavolikogu 2. novembri 2006. a otsus on haldusakt. Kaebuses taotletakse haldusakti ja volikogu

tegevuse õigusvastasuse kindlakstegemist eesmärgiga esitada kahju hüvitamise nõue. Haldusakt rikub

kaebaja õigusi ja piirab tema vabadust arendada äritegevust. Detailplaneeringu kehtestamise

menetluse peatamine ei võimalda kaebajal taotleda ehitusluba ja ehitustoimingute jätkamist.

Kaebaja alustas detailplaneeringu koostamise toimingutega Tarvastu Vallavalitsuse 15. septembri

2005. a korralduse nr 282 alusel, sõlmis AS-ga Viljandi EKE Projekt detailplaneeringu koostamiseks

lepingu ning esitas detailplaneeringu 26. jaanuaril 2006 vallavalitsusele koos kõigi vajalike

dokumentide, tehniliste tingimuste ja kooskõlastustega. Detailplaneering läbis avalikud arutelud, kus

ei esitatud ühtegi vastuväidet. Vallavalitsus esitas detailplaneeringu kehtestamiseks vallavolikogule.

Kaebaja on püüdnud saada selgust, mis takistab detailplaneeringu kehtestamist, kuid nii vallavalitsus

kui ka vallavolikogu ei ole andnud selget ja põhjendatud vastust. Detailplaneeringu täiendaval

arutelul 11. aprillil 2006 osales ka kaebaja esindaja ning arutelul leiti, et detailplaneeringu võib

kehtestada. 20. aprillil 2006 leidis vallavolikogu järjekordselt, et detailplaneeringut ei saa ikkagi veel

kinnitada, kuna vajab väljaselgitamist, millist mõju detailplaneering avaldab ja milliseid kohustusi

toob kaasa omavalitsusele. Selline põhjendus ei ole kohane, kuna detailplaneering hõlmab ainult

kaebajale kuuluvat kinnistut, kõik liitumispunktid on olemas ning kõik vastavad ametkonnad on

andnud oma kooskõlastused.

Vallavolikogu otsus ei vasta haldusakti sisu- ja vorminõuetele (HMS § 55; § 56 lg 1; § 57 lg 1).

Haldusaktist ei selgu, mis takistab detailplaneeringu kehtestamist enne Tarvastu valla uue

üldplaneeringu kehtestamist. Aktist puuduvad nii küllaldane põhjendus kui ka õiguslik alus.

Menetleja on rikkunud ka Haldusmenetluse seaduse (HMS) § 40 lg 1 sätteid, kuna ei ole arvestatud

kaebaja soovi osaleda kõikides detailplaneeringut puudutavate küsimuste aruteludes. Arvestatud ei

ole HMS § 5 lg 5 sätteid, mille kohaselt kohaldatakse menetluse alguses kehtinud õigusnorme, kui

haldusmenetlust reguleerivad õigusnormid menetluse ajal muutuvad. Kaebaja esitas taotluse

detailplaneeringu kehtestamiseks ajal, mil Tarvastu valla üldplaneering kehtis. Asjaolu, et menetluse

kestel varem kehtinud üldplaneering tühistati ja uut üldplaneeringut kehtestatud ei ole, ei anna alust

haldusmenetluse peatamiseks. Kaebaja on teostanud kõik vajalikud toimingud, on teinud

detailplaneeringu läbiviimiseks rahalisi kulutusi, on planeerinud ehituse alustamiseks rahalised

vahendid, mis seisavad kasutult. Haldusorgan on rikkunud võrdse kohtlemise põhimõtet, kuna

vallavolikogu on kinnitanud pärast vaidlustatud haldusakti andmist Mustla alevikus Posti 52F

kinnistu detailplaneeringu.

3. Tartu Halduskohus jättis 12. veebruari 2008. a otsusega kaebuse rahuldamata ja mõistis Viljandi

Tarbijate Ühistult Tarvastu Vallavolikogu kasuks välja menetluskulud summas 6903 krooni. Kohus

leidis, et kuna Tarvastu Vallavolikogu 2. novembri 2006. a otsus nr 88 ei ole suunatud ühegi isiku

õiguste ega kohustuste tekitamisele või muutmisele, ei ole vallavolikogu otsus haldusakt (HMS § 51

lg 1), vaid tegemist on haldusmenetluse toiminguga, mille volikogu on vormistanud otsusena. Kuna

kaebaja on palunud anda hinnangu Tarvastu Vallavolikogu tegevusele detailplaneeringu kehtestamisel

tervikuna, on kaebuse esimene taotlus sisuliselt hõlmatud teise taotlusega.

Menetlustoiminguid saab iseseisvalt vaidlustada, kui menetlusnõude rikkumine toob kaasa

menetlusosalise subjektiivse õiguse rikkumise sõltumata menetluse lõpptulemusest (nt saab viivituse

korral esitada kohustamiskaebuse). Samuti saab menetlustoiminguid vaidlustada, kui menetlusnõude

rikkumisel on nii oluline tähendus, et rikkumine mõjutab igal juhul hilisema haldusakti sisu. Kohus

leidis, et Tarvastu Vallavolikogu tegevus planeeringu kehtestamise menetlemisel, sh detailplaneeringu

kehtestamise peatamine kui menetlustoiming ei riku iseseisvalt kaebaja õigusi ega piira tema

vabadusi, sest see ei too iseenesest kaasa kaebajale õiguslikke tagajärgi. Planeeringu kehtestamine või

kehtestamata jätmine on volikogu kaalutlusotsus. Seadusest ei tulene kohaliku omavalitsuse

kohustust eelnevad menetluse etapid läbinud detailplaneering kindlasti kehtestada. Samuti ei sätesta

seadus tähtaega detailplaneeringu kehtestamise või sellest keeldumise otsuse tegemiseks. Volikogu

kaevatud otsus ja tegevus ei piira kaebaja ettevõtlusvabadust. Ka seda vabadust võib piirata volikogu

otsus, millega detailplaneering jäetakse kehtestamata. Seni, kuni lõplikku haldusakti pole antud, ei

ole kohtul võimalik hinnata, kas menetluslikud rikkumised võisid mõjutada asja otsustamist. Seetõttu

jättis kohus tähelepanuta kaebaja väited haldusmenetluse seaduses sätestatud menetlusnõuete ja

haldusakti kohta sätestatud vorminõuete rikkumise kohta.

Kohus leidis, et Tarvastu Vallavolikogu peatas põhjendatult Posti 52A detailplaneeringu kehtestamise

menetlemise kuni valla üldplaneeringu kehtestamiseni ja Posti tänava renoveerimisprojekti

valmimiseni. Menetlemist ei ole peatatud määramata ajaks. Tarvastu valla üldplaneering on valminud

ja selle menetlus lõppjärgus, samuti on paika pandud konkreetsed tähtajad Posti tänava

renoveerimistöödega alustamiseks. Kohus nõustus, et detailplaneeringu kehtestamise otsustuse

tegemise edasilükkamine aitab antud juhul vältida võimalikke planeerimisvigu ja kehtestatud

planeeringu muutmise vajadust.

Halduskohus asus seisukohale, et vallavolikogu ei ole Posti 52A kinnistu detailplaneeringu

kehtestamise või kehtestamata jätmise otsustamisega põhjendamatult viivitanud. Seadus ei sätesta

tähtaega, mille jooksul tuleb detailplaneeringu menetlus läbi viia. Lähtudes haldusmenetluse üldistest

põhimõtetest tuleb haldusmenetlus läbi viia mõistliku aja jooksul. Detailplaneeringu koostamise

algatas Tarvastu Vallavalitsus kaebaja taotlusel 15. septembri 2005. a korraldusega nr 282. Kaebusest

nähtuvalt olid detailplaneeringu menetluses läbitud planeeringu kehtestamiseks vajalikud etapid

11. aprilliks 2006. Volikogu on kaebajat informeerinud, mis põhjustel on asja lõplik otsustamine edasi

lükkunud.

Asjaolu, et Tarvastu Vallavolikogu kehtestas 2. augusti 2007. a otsusega nr 53 Sooääre katastriüksuse

(asukohaga Porsa küla Posti 52F) detailplaneeringu, ei tähenda, et kaebajat on koheldud ebavõrdselt.

Nimetatud detailplaneeringu kehtestamise eesmärgiks oli maa sihtotstarbe muutmine, mitte

ehitustingimuste määramine nagu kaebaja taotletud detailplaneeringu puhul.

Vastavalt HKMS § 92 lg 1 kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks kohtuotsus tehti. Tarvastu

Vallavolikogu on esitanud taotluse advokaadikulude väljamõistmiseks kaebajalt summas 6903

krooni. Kuna tegemist on keeruka planeerimisvaidlusega, pidas kohus advokaadi abi kasutamist

haldusorgani poolt põhjendatuks ja advokaadikulusid mõistlikuks.

4. Tartu Ringkonnakohus jättis 20. mai 2008. a otsusega Viljandi Tarbijate Ühistu

apellatsioonkaebuse rahuldamata ja Tartu Halduskohtu 12. veebruari 2008. a otsuse muutmata.

Ringkonnakohus nõustus halduskohtu otsuse põhjendustega ega pidanud vajalikuks neid korrata.

Ringkonnakohus nõustus halduskohtuga, et Tarvastu Vallavolikogu vaidlustatud otsus ei ole suunatud

ühegi isiku õiguste ega kohustuste tekitamisele või muutmisele ning ei ole seega haldusakt, vaid

haldusmenetluse toiming, mis on vormistatud volikogu otsusena.

Tarvastu Vallavolikogu tegevus planeeringu kehtestamise menetlemisel, sealhulgas detailplaneeringu

kehtestamise peatamine kui menetlustoiming, ei riku iseseisvalt kaebaja õigust ega piira tema

vabadusi, sest ei too iseenesest kaasa kaebajale õiguslikke tagajärgi. Detailplaneeringu kehtestamine

ja kehtetuks tunnistamine on kohaliku omavalitsuse pädevuses. Planeeringu kehtestamine või

kehtestamata jätmine on kaalutlusotsus. Seadus ei kohusta kohalikku omavalitsust, olles eelnevad

etapid läbinud, detailplaneeringut kindlasti kehtestama (vt ka Riigikohtu halduskolleegiumi

6. novembri 2002. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-62-02). Samuti ei ole seaduses antud tähtaega, mille

jooksul on kohustus detailplaneering kehtestada või sellest keelduda.

Ringkonnakohus nõustus halduskohtuga, et Tarvastu Vallavolikogu peatas põhjendatult Posti 52A

detailplaneeringu kehtestamise menetlemise kuni valla üldplaneeringu kehtestamiseni ja Posti tänava

renoveerimisprojekti valmimiseni. Tegemist ei ole määramata tähtajaks peatamisega. 6. veebruariks

2008 oli valla üldplaneering kehtestatud, samuti oli välja kuulutatud Posti tänava

renoveerimisprojekti hange. Detailplaneeringu eesmärgiks on üldplaneeringu elluviimine. Seega on

pärast üldplaneeringu kehtestamist võimalik otsustada, kas kavandatav detailplaneering on sobiv

üldplaneeringus ettenähtud kavade elluviimiseks.

Kaebaja suhtes ei ole rikutud ka võrdse kohtlemise põhimõtet. Tarvastu Vallavolikogu 2. augusti

2007. a otsusega nr 53 kehtestati Sooääre katastriüksuse detailplaneering, kuid selle eesmärk oli maa

sihtotstarbe muutmine, mitte ehitustingimuste määramine.

Halduskohus on õigesti leidnud, et kuna tegemist on planeerimisvaidlusega, siis on põhjendatud

haldusorgani poolt advokaadi abi kasutamine. Tarvastu Vallavalitsuses puudub juristi

kvalifikatsiooniga isik. Samuti ei ole kulutused õigusabile suured. Seega oli halduskohus õigustatud

vallavolikogu kasuks õigusabikulud välja mõistma. Kuna apellatsioonkaebus jäi rahuldamata, mõistis

Tartu Ringkonnakohus lisaks apellandilt Tarvastu Vallavolikogu kasuks välja põhjendatud ja

mõistlikud õigusabikulud apellatsiooniastmes 5841 krooni.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

5. Viljandi Tarbijate Ühistu palub kassatsioonkaebuses kohtute otsused tühistada ja saata asi uueks

arutamiseks esimese astme kohtule. Kassaator toob välja, et on pooleteise aasta jooksul esitanud

Tarvastu Vallavalitsusele ja volikogule kümneid teabenõudeid, et selgitada, kas ja millal Posti 52A

detailplaneering kehtestatakse ning millistel sisulistel põhjustel takistab uue üldplaneeringu

menetlemine detailplaneeringu vastuvõtmist, kuid adekvaatset vastust ta saanud ei ole. Seetõttu oli ta

sunnitud pöörduma kaebusega halduskohtusse.

Kassaator on seisukohal, et detailplaneeringu menetlemise peatamise korraldus on haldusakt (kuna

detailplaneering algatatakse haldusaktiga, saab ka selle toimet piirata üksnes haldusaktiga) ning selle

õigusvastasuse kindlakstegemiseks on olemas põhjendatud huvi, sest soovitakse esitada hiljem kahju

hüvitamise nõue. Kui ka leida, et tegemist on menetlustoiminguga, on ebaõige kohtute seisukoht, et

detailplaneeringu menetluse peatamine ei riku iseseisvalt kaebaja õigusi. Detailplaneeringu

kehtestamisega põhjendamatu venitamine takistab kaebajal alustada oma kinnistul ehitustegevust,

selleks on tehtud kulutusi ja planeeritud rahalised vahendid.

Tarvastu vald on rikkunud haldusmenetluse põhimõtteid, viivitades põhjendamatult detailplaneeringu

vastuvõtmise otsustamisega. Detailplaneeringu projektil olid olemas kõik nõutavad kooskõlastused,

avalik arutelu oli läbi viidud (ühtegi vastuväidet ei esitatud), vald ei ole taotlejale esitanud ühtegi

sisulist vastuväidet, miks planeeringut ei saa kehtestada. Seejuures viidi läbi ka seaduses mitte

ettenähtud täiendav avalik arutelu, kus leiti, et planeeringu kehtestamiseks pole takistusi, aga ikkagi

volikogu seda ei kehtestanud ning leidis, et tuleb veel uurida, mis mõju planeering avaldab ja

milliseid kohustusi toob kaasa omavalitsusele. Kassaatori arvates on see põhjendus absurdne, sest

planeering hõlmab ainult kaebajale kuuluvat kinnistut, kõik liitumispunktid ja kooskõlastused on

olemas.

Otsusest ei nähtu, kuidas takistab Tarvastu uue üldplaneeringu koostamine taotletud detailplaneeringu

kehtestamist. Kohtud on jätnud tähelepanuta, et peatamise otsus on täielikult motiveerimata. Kuigi

seadus ei sätesta tähtaega detailplaneeringu kehtestamiseks, on kaebajal haldusmenetluse põhimõtete

kohaselt õigus nõuda, et asi lahendatakse põhjendamatu viivituseta. Planeeringu kehtestamisega

venitamine on sisuliselt võrdne planeeringu kehtestamata jätmisega. Seda enam, et menetlus peatati

määramata ajaks. Väär on kohtute väide, et peatamine ei toimunud määramata ajaks. Mingit sisulist

takistust uuest üldplaneeringust (samuti selle varasemast eelnõust) ega ka alevikku läbiva tee

projekteerimisest detailplaneeringu kehtestamisele ei tulene. Kui nõustuda, et detailplaneeringu

menetlemine tuli peatada, et vältida võimalikku tekkivat vastuolu uue üldplaneeringuga, poleks

tohtinud ka Posti 52F detailplaneeringut kehtestada sellel ajal.

Ebaõige on ka vastustaja õigusabikulude väljamõistmine kaebajalt. Vald peab olema suuteline end

sellises küsimuses halduskohtus esindama ilma advokaadi abita. Haldusasi ei välju valla igapäevase

põhitegevuse raamidest ega esine ka muid erandlikke asjaolusid. Vabanduseks ei saa olla, et Tarvastu

vallal pole juristi ja et tegu on planeerimisasjaga. Kassaator leiab, et planeerimisasjad on igal juhul

üks kohaliku omavalitsuse põhiülesannetest ja ta peab olema suuteline ise oma seisukohti

halduskohtus põhjendama.

6. Vastustaja Tarvastu Vallavolikogu vaidleb kirjalikus vastuses kassatsioonkaebusele vastu ja

palub selle jätta rahuldamata ning kohtuotsused muutmata. Vastustaja leiab, et kõik

kassatsioonkaebuse väited on varasemas menetluses juba esitatud ja saanud ammendavad vastused.

Tarvastu Vallavolikogu 2. novembri 2006. a otsus nr 88 ei ole haldusakt, vaid haldusmenetluse

toiming. Selle toiminguga kaebaja subjektiivsete õiguste rikkumist ei ole tuvastatud, mistõttu ei ole

see halduskohtus vaidlustatav. Volikogu ei ole keeldunud detailplaneeringu kehtestamisest ega

lõpetanud menetlust, mistõttu otsus ei too kaebajale iseseisvalt kaasa õiguslikke tagajärgi.

Kaebajal ei saa olla õiguspärast ootust, et kõik planeerimismenetluse etapid läbinud detailplaneering

ka kehtestatakse. Detailplaneeringu menetluse peatamine oli põhjendatud, sest üldplaneeringu

eesmärk on valla territooriumi arengu põhisuundade määramine ning arengu planeerimine.

Detailplaneering koostataksegi üldjuhul selleks, et saavutada üldplaneeringuga kavandatu

elluviimine. Volikogu ei ole detailplaneeringu kehtestamise või kehtestamata jätmise otsusega

põhjendamatult viivitanud. Seadus ei sätesta tähtaega, mille jooksul detailplaneeringu menetlus tuleb

läbi viia. Asjaolusid arvestades on detailplaneeringut menetletud mõistliku ajaga. Menetlust ei ole

peatatud määramata ajaks. Valla üldplaneering kehtestati 6. veebruaril 2008 ja Posti tänava

renoveerimisprojekti saamiseks oli hange välja kuulutatud (käesoleval ajal on toimunud selle

eskiisprojekti esitlus). Renoveerimisprojektide valmimise järgselt on selge, millisel määral tuleb

Posti 52A kinnistu detailplaneeringu kehtestamisel arvestada kinnistuga külgneva riigimaantee

renoveerimiskavaga. Detailplaneeringu menetluse peatamisega sooviti vältida võimalikke vastuolusid

üldplaneeringuga ning Posti tänava (riigimaantee) renoveerimisprojektiga (sellega seonduvad

kanalisatsiooni, tänavavalgustuse ja muude tehnovõrkude rajamine ja ümberehitamine), millega

täpsustuvad detailplaneeringu tingimused.

Detailplaneeringu menetlemise peatamise ajal 2. novembril 2006 üldplaneeringut alles menetleti,

selle eelnõu veel koostatud ei olnud. Alles üldplaneeringu kehtestamise järgselt saab seda võrrelda

taotletud detailplaneeringu lahendustega. Eksitav on kassaatori väide, nagu oleks vallas varem

üldplaneering olemas olnud, tegelikult on 6. veebruaril 2008 kehtestatud üldplaneering esimene

üldplaneering Tarvastu vallas. Üldplaneeringuga sätestatakse Mustla aleviku miljööväärtus, kus tuleb

ehitamisel arvestada olemasoleva tänavavõrgu ja ehitustraditsioonidega. Kultuurmaastike kaitse

eeldab majandustegevuse ja uute rajatiste hoolikat planeerimist. Viljandi Tarbijate Ühistu soovib

detailplaneeringu projekti järgi lammutada vana ajaloolise kauplusehoone ja ehitada uue suure

kauplusehoone, mille sobivust Mustla miljööväärtuslikku alasse saab hinnata vaid üldplaneeringu

alusel. Kassaatori väide võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumise kohta on põhjendamatu.

Välise õigusabi kasutamine antud asjas oli Tarvastu Vallavolikogu poolt põhjendatud. Viljandi

Tarbijate Ühistu majanduslik olukord on hea, Tarvastu vallas puudub koosseisuline jurist ning

kulutused õigusabile ei ole suured. Seetõttu oli menetluskulude kaebajalt väljamõistmine

põhjendatud.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

7. Asjas on vaidlus eelkõige selle üle, kas Tarvastu Vallavolikogu peatas 2. novembri 2006. a

otsusega nr 88 õiguspäraselt Tarvastu vallas Mustla alevikus Posti 52A kinnistu detailplaneeringu

kehtestamise menetlemise ning on sidunud selle jätkamise Tarvastu valla üldplaneeringu

kehtestamise ning Posti tänava renoveerimisprojekti valmimisega.

8. Riigikohtu halduskolleegium nõustub kohtutega, et käesolevas haldusasjas vaidlustatud otsus ei ole

haldusakt, vaid tegemist on volikogu otsusena vormistatud haldusmenetluse toiminguga.

Vallavolikogu otsusel, millega otsustatakse peatada detailplaneeringu kehtestamise menetlus, puudub

iseseisev regulatiivne toime HMS § 51 lg 1 tähenduses. Kuna peatamisega ei otsustata

detailplaneeringu kehtestamise taotluse lahendamise üle, ei ole see suunatud isiku õiguste või

kohustuste tekitamisele, muutmisele või lõpetamisele. Kohtud on õigesti hinnanud ka seda, et antud

asjas on kaebaja taotlus suunatud nii peatamise kui ka menetlemisega viivitamise õigusvastaseks

tunnistamiseks.

9. Kolleegium nõustub kohtute seisukohaga, et planeeringu kehtestamise menetluse peatamine kui

menetlustoiming ei riku üldjuhul iseseisvalt planeeringu koostamist taotlenud isiku õigusi ega piira

tema vabadusi ning ei ole seetõttu halduskohtus vaidlustatav menetluse lõpptulemusena antavast

haldusaktist eraldi. Riigikohtu halduskolleegium asus samale seisukohale ka käesoleva asjaga

sarnases 16. detsembri 2008. a otsuses haldusasjas nr 3-3-1-56-08 (p 15). Kolleegium on varasemas

praktikas korduvalt märkinud, et haldusmenetluse käigus toimunud menetlusnormide rikkumist saab

üldjuhul halduskohtus vaidlustada vaid koos lõpliku haldusaktiga. Menetlustoimingu või lõplikule

haldusaktile eelneva haldusakti iseseisev vaidlustamine on samas erandina õigustatud, kui tegemist

on sedavõrd olulise ja ilmse menetlusveaga, mis vältimatult tingib antava haldusakti sisulise

õigusvastasuse või muudaks menetluslik rikkumine haldusakti sisulise õiguspärasuse suhtes hinnangu

andmise tagantjärele võimatuks. Enne haldusakti andmist saab kaebuse esitada ka juhul, kui

menetlustoiming rikub menetlusosalise subjektiivseid õigusi sõltumata menetluse lõpptulemusest (vt

nt 28. veebruari 2007. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-86-06, p-d 20 ja 21).

Nii võib näiteks menetluse peatamise tagajärjel tekkiv viivitus haldusmenetluse läbiviimisel kujutada

endast iseseisvat menetlusosalise subjektiivsete õiguste rikkumist sõltumata menetluse

lõpptulemusest, sest ebamõistlikult pikk menetlusaeg võib põhjustada menetlusosalisele ülemääraseid

kulusid jms. Samuti rikuks iseseisvalt menetlusosalise õigusi haldusmenetluse eesmärgipäratu

peatamine iseenesest, kuna selle tagajärjeks on igal juhul menetlusaja pikenemine. Eesmärgipäratu ja

õigusvastane oleks menetluse peatamine juhul, kui peatamise aluseks olevad asjaolud ei saaks

kuidagi mõjutada taotletud haldusakti andmist. Käesoleval juhul rikuks detailplaneeringu

kehtestamise menetluse peatamine iseseisvalt kaebaja subjektiivseid õigusi juhul, kui peatamise

aluseks olnud küsimuste lahendamine (valla üldplaneering ja Posti tänava renoveerimisprojekt) ei

saaks mõjutada kehtestatava detailplaneeringu sisu. Planeerimisseaduse (PlanS) § 8 lg 3 p 1 järgi on

üldplaneeringu eesmärk muu hulgas valla ruumilise arengu põhimõtete kujundamine ning PlanS § 8

lg 7 kohaselt on kehtestatud üldplaneering aluseks detailplaneeringute koostamisele. Teeseaduse

(TeeS) § 13 lg 5 näeb omakorda ette võimaluse laiendada detailplaneeringus tänava kaitsevööndit

ning TeeS § 19 lg-te 1 ja 6 kohaselt on avalikult kasutatava tee ehitamise ja remontimise aluseks tee-

ehitusprojekt, mis koostatakse kooskõlas üldplaneeringuga. Viidatud sätteid arvestades ei saa antud

asjas detailplaneeringu menetluse peatamist pidada eesmärgipäratuks, sest peatamise aluseks olnud

asjaolud võivad mõjutada Posti 52A detailplaneeringu sisu.

Riigikohtu halduskolleegium märkis ka 16. detsembri 2008. a otsuses haldusasjas nr 3-3-1-56-08

(p 20), et kuigi haldusmenetluse üldregulatsioon ega ka planeerimismenetluse sätted otseselt ei käsitle

menetluse peatamise võimalusi, on menetluse peatamine kooskõlas haldusmenetluse üldpõhimõtetega

olukorras, kus menetluse jätkamine tooks kaasa asja ebaõige otsustamise. Planeerimismenetluse

jätkamine ja lõppastmes planeeringu kehtestamine olukorras, kus planeeringu eesmärkide

saavutamise võimalikkus ei ole selge, võib oluliselt kahjustada avalikke huve ning tuua kaasa

planeeringuga hõlmatud isikute õiguste ja huvide ülemäärase riive.

Antud juhtumi puhul ei ole tegemist ka Riigikohtu halduskolleegiumi 24. oktoobri 2007. a otsuses

asjas nr 3-3-1-51-07 (p 10) kajastatuga sarnase olukorraga, kus haldusorgan keeldus detailplaneeringu

menetlemise jätkamisest lõplikult ning sisuliselt oli tegemist detailplaneeringu kehtestamisest

(haldusakti andmisest) keeldumisega, mis on HMS § 43 lg-st 2 tulenevalt haldusakt.

10. Kuivõrd Tarvastu Vallavolikogu 2. novembri 2006. a otsus nr 88 Posti 52A detailplaneeringu

peatamise kohta on menetlustoiming, mitte haldusakt, ei saa sellele otseselt laiendada HMS §-s 56

sätestatud nõudeid haldusaktide motiveerimisele. See ei tähenda siiski, et menetlustoiminguid ei

peaks üldse põhjendama. Motiveerimise nõue on haldusmenetluse üldine nõue, mis peab tagama

Põhiseaduse §-s 15 sätestatud kaebeõiguse reaalse teostamise võimaluse (vt nt Riigikohtu

halduskolleegiumi 7. novembri 1997. a määrus asjas nr 3-3-1-30-97). Kuna ülalkirjeldatud

tingimustel on menetlustoimingud halduskohtus vaidlustatavad ka iseseisvalt, tuleb ka neid isikute

õiguste kaitse võimaldamiseks vajalikul määral põhjendada.

Menetlustoimingute põhjendamise nõue tuleneb haldusmenetluse üldpõhimõtetest. HMS § 3 lg 1

kohaselt võib haldusmenetluses piirata isiku põhiõigusi ja -vabadusi ning tema muid subjektiivseid

õigusi ainult seaduse alusel. HMS § 5 lg 2 näeb ette, et haldusmenetlus viiakse läbi eesmärgipäraselt

ja efektiivselt, samuti võimalikult lihtsalt ja kiirelt, vältides üleliigseid kulutusi ja ebameeldivusi

isikutele. Kui seaduse või määrusega ei ole sätestatud teisiti, määrab menetlustoimingu vormi ja

muud haldusmenetluse üksikasjad haldusorgan kaalutlusõiguse alusel (HMS § 5 lg 1) ning

kaalutlusõigust tuleb teostada kooskõlas volituse piiride, kaalutlusõiguse eesmärgi ning õiguse

üldpõhimõtetega, arvestades olulisi asjaolusid ning kaaludes põhjendatud huve (HMS § 4 lg 2).

11. Kuna kolleegium asus eelnevalt seisukohale, et Posti 52A detailplaneeringu menetlemise

peatamine võis rikkuda kaebaja õigusi üksnes juhul, kui koostatav üldplaneering või ettevalmistatav

Posti tänava renoveerimisprojekt ei saaks kuidagi mõjutada kavandatava detailplaneeringu sisu, siis

oli Tarvastu Vallavolikogul kaebaja õiguste piisava kaitse võimaldamiseks kohustus põhjendada

menetluse peatamist ulatuses, mis lubaks dokumentide võimalikku mõju hinnata.

Halduskolleegium nõustub kassaatoriga, et vallavolikogu otsus detailplaneeringu peatamise kohta on

ebapiisavalt motiveeritud. Vaidlustatud otsuses on küll välja toodud peatamise alused, kuid pole

selgitatud, kuidas need võivad mõjutada kavandatava detailplaneeringu sisu ning seega takistavad

planeeringu menetlemise jätkamist. Otsuses ei pidanud küll üksikasjalikult selgitama, millises osas ja

millises ulatuses täpselt valla üldplaneering ja Posti tänava renoveerimisprojekt kavandatava

detailplaneeringu sisu mõjutavad, sest see ei saanud olla eelnevalt ammendavalt teada, kuid otsuses

tulnuks põhjendada, et üldplaneeringu ja renoveerimisprojektiga detailplaneeringu sisu mõjutamine

on reaalselt võimalik ning seetõttu ja senikaua ei saa detailplaneeringu menetlemist jätkata.

Vaidlustatud otsuses sellised põhjendused puuduvad. Haldusasja toimikus olevate andmete kohaselt

on aga Viljandi Tarbijate Ühistu ja Tarvastu vald vahetanud pärast menetluse peatamise otsuse

tegemist, kuid enne kassaatori poolt halduskohtusse kaebuse esitamist mitmeid kirju. Omapoolsetes

vastustes kaebaja järelepärimistele on vastustaja selgitanud peatamise põhjuseid mõnevõrra täpsemalt

ning lisanud ka peatamise aluseks olnud dokumendid (Tarvastu Vallavolikogu esimehe 19. aprilli

2007. a kiri nr 1-1.1/495 - tl 42; Tarvastu Vallavolikogu esimehe 24. mai 2007. a kiri nr 1-1.1/625 -

tl 44; Tarvastu Vallavolikogu esimehe 30. juuli 2007. a kiri nr 1-1.1/887 - tl 48). Eelnevast nähtub, et

Tarvastu Vallavolikogu tegi detailplaneeringu menetlemise peatamise motiivid Viljandi Tarbijate

Ühistule teatavaks enne viimase poolt halduskohtusse pöördumist. Esitatud põhjendused olid piisavad

selleks, et võimaldada kaebajal oma õigusi kaitsta. Seetõttu puudub alus tunnistada õigusvastaseks

Tarvastu Vallavolikogu tegevus Posti 52A detailplaneeringu menetlemise peatamisel.

12. Kuigi halduskolleegium leidis eespool, et Posti 52A detailplaneeringu menetlemise peatamine oli

iseenesest õiguspärane, ei saa sellest veel järeldada, et planeerimismenetluse seiskumine oli

õiguspärane ka kogu järgneva perioodi kestel. Menetluse peatumine või seiskumine võib muutuda

õigusvastaseks kasvõi seeläbi, et langevad ära menetluse peatamist tinginud asjaolud

(menetlustakistused) või menetluse seiskumisest menetlusosalistele tekkiv kahju ületab märgatavalt

selle kasu, mida võib saavutada menetlustoimingutest hoidudes. Kui haldusorgani kasutuses on

menetlustakistuse kõrvaldamiseks õiguspärased ja tulemuslikud vahendid, on haldusorgan kohustatud

neid ka kasutama (vt ka Riigikohtu halduskolleegiumi 16. detsembri 2008. a otsus asjas nr 3-3-1-56-

08, p-d 21, 24 ja 25).

Eelmises lõigus viidatud otsuses leidis kolleegium veel, et planeerimismenetluse peatamine on

kohaliku omavalitsuse kaalutlusotsustus ning põhimõtteliselt eksisteerib peatamise kõrval ka

alternatiiv jätkata planeerimismenetlust. PlanS § 17 lg-st 1 tulenevalt on kohalikul omavalitsusel

õigus keelduda planeeringu vastuvõtmisest. Mõistlik on eeldada, et planeeringu võib jätta vastu

võtmata siis, kui see ei vasta seaduse nõuetele või planeeringu lähteeesmärgile ja -tingimustele, ei ole

saanud nõuetekohast kooskõlastust, on vastuolus kõrgemat järku planeeringuga, samuti muudel

olulistel asjaoludel. Kolleegium luges üheks planeeringu vastvõtmata jätmise otsuse õiguspäraseks

aluseks objektiivse võimatuse planeeringut ellu viia või selle suure tõenäosuse. Planeeringu

vastuvõtmata jätmine ei välista planeerimismenetluse jätkumist, kui tegemist on kõrvaldatava

puudusega. Seega puuduvad mõistlikud alused eeldada, et planeerimismenetluse jätkamisel oleks

võimalik planeeringu vastu võtmata jätmise otsus huvitatud isiku jaoks planeerimismenetluse

peatamisest vähem koormav. Planeerimismenetluse jätkamine iseendast ei oleks taganud kaebaja

huvide kaitset.

13. Punktis 12 toodud seisukohad on kohaldatavad ka käesolevas kohtuasjas. Planeerimisseadus ei

sätesta tähtaega, mille jooksul detailplaneeringu menetlus tuleb läbi viia. Samuti ei ole õigusaktides

üheselt piiratud tähtaega, milleks haldusmenetlust võib peatada. Peatamine on õiguspärane senikaua,

kui selleks on olemas objektiivsed ja mõjuvad põhjused ning peatamine on proportsionaalne

võrreldes taotletava eesmärgiga. Kolleegium nõustub kohtutega, et menetluse peatamise lõppemise

võib siduda ka mõne tulevikus aset leidva toimingu või sündmusega ning sellisel juhul ei ole tegemist

menetluse peatamisega määramata ajaks. Oluline on eelkõige see, et menetluse peatamine oleks

jätkuvalt sisuliselt põhjendatud.

Käesoleval juhul vormistati planeerimismenetluse peatamine 2. novembril 2006 ning peatamise

lõppemine seoti Tarvastu valla üldplaneeringu kehtestamise ning Posti tänava renoveerimisprojekti

valmimisega. Tarvastu valla üldplaneeringu koostamine algatati vallavolikogu 18. mai 2006. a

määrusega nr 10 (tl 64) ning üldplaneering kehtestati vallavolikogu 6. veebruari 2008. a määrusega

nr 10 (tl 138). Viljandi-Rõngu maantee Mustla asula lõigu remontimine aastal 2009 nähti ette

Vabariigi Valitsuse 31. mai 2006. a korraldusega nr 323 kinnitatud "Teehoiukavas aastateks 2006-

2009" (tl 80-82). Hanketeade nr 103178 riigimaantee nr 52 Viljandi-Rõngu Mustla asula lõigu ehituse

tehnilise projekti koostamiseks avaldati 20. detsembril 2007 (tl 83-87). Hankelepingu kavandatav

lõppkuupäev oli 31. märts 2009. Seega oli menetluse peatamise aeg iseenesest küllaltki pikk, kuid

selle lõppemine siiski seotud ettenähtavas tulevikus aset leidvate sündmustega. Kaebaja ei ole ära

näidanud, et tema huvi menetluse jätkamiseks oleks olnud oluliselt kaalukam kui avalik huvi selle

suhtes, et detailplaneeringus ettenähtavad ehitusõigus ja muud tingimused oleksid vastavuses valla

üldplaneeringuga ega takistaks riigi maanteevõrgu arendamist. Neil asjaoludel ei olnud ega ole

Tarvastu Vallavolikogu poolt Posti 52A detailplaneeringu menetlemise peatamine õigusvastane.

Kohaliku omavalitsuse üksus otsustas põhjendatult menetluse peatada selleks, et kehtestatav

detailplaneering ei satuks vastuollu ettevalmistatava üldplaneeringuga või koostatava tee-

ehitusprojektiga.

14. Kassaator on kogu menetluse kestel viidanud ka võrdse kohtlemise põhimõtte võimalikule

rikkumisele tulenevalt asjaolust, et samal ajal, kui Posti 52A suhtes algatatud detailplaneeringu

menetlemine oli peatatud, kehtestas vastustaja Posti 52F detailplaneeringu.

Riigikohtu halduskolleegium nõustub selle väite osas esimese ja teise astme kohtutega ega pea

vajalikuks kohtute põhjendusi korrata. Kuna Tarvastu Vallavolikogu 2. augusti 2007. a otsusega nr 53

kehtestatud Sooääre katastriüksuse detailplaneeringu eesmärk oli erinevalt kaebaja initsiatiivil

algatatud detailplaneeringust üksnes maa sihtotstarbe muutmine, mitte ehitustingimuste määramine,

ei ole võrdse kohtlemise põhimõtet rikutud.

15. Asjas on vaidlus ka selle üle, kas kohtud on õigesti ja põhjendatult mõistnud Tarvastu

Vallavolikogu kasuks Viljandi Tarbijate Ühistult välja vallavolikogu halduskohtumenetluses

esindanud advokaadi õigusabikulud.

Riigikohtu halduskolleegium on oma praktikas korduvalt väljendanud seisukohta, et haldusorganil ei

ole küll halduskohtumenetluses välise õigusabi kasutamine keelatud, kuid selleks, et õigustada

halduskohtumenetluses kantud haldusvälise õigusabi teenuse kulude väljamõistmist, peab kohtuasi

olema reeglina haldusorgani igapäevase põhitegevuse raamidest väljuv, mistõttu võivad haldusorgani

menetluskulud jääda tema kasuks välja mõistmata ka kaebuse rahuldamata jätmise korral (vt nt

6. novembri 2007. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-52-07 ja 19. juuni 2007. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-

24-07).

Eeltoodu ei välista siiski vastustajaks oleva haldusorgani kasuks välise õigusabi teenuse kasutamiseks

kantud vajalike ja põhjendatud kulude kaebajalt väljamõistmist. Sellele võimalusele on Riigikohtu

halduskolleegium osutanud näiteks 14. mai 2007. a otsuses asjas nr 3-3-1-16-07 (p 13) ja 15. oktoobri

2004. a otsuses asjas nr 3-3-1-49-04 (p 10). Riigikohus on kaebajalt haldusorgani kasuks

menetluskulude väljamõistmise võimalikkust aga piiranud mitmete tingimustega, nagu näiteks välise

õigusabi vajalikkus haldusorgani jaoks, kooskõla proportsionaalsuse põhimõttega, haldusorgani enda

ametnike või töötajate kvalifikatsioon, kaebuse esitaja majanduslik olukord jne.

16. Riigikohtu halduskolleegium leiab, et käesolevas asjas on kohtud ebaõigesti mõistnud kaebajalt

välja vastustaja kasutatud välise õigusabiteenuse kulud ning kassatsioonkaebus on selles osas

põhjendatud ja tuleb rahuldada. Vastustaja on selgitanud, et Tarvastu vallas puudub koosseisuline

jurist ning kohtud on seda pidanud üheks põhjuseks, mis õigustab kaebajalt valla kasuks viimase

menetluskulude väljamõistmist. Kolleegium kohtute selle seisukohaga ei nõustu. Kassaator märgib

õigesti, et käesolev planeerimisvaidlus ei välju kohaliku omavalitsuse üksuse igapäevase

põhitegevuse raamidest. Kolleegiumi arvates ei ole asi ka materiaal- ega menetlusõiguslikult

sedavõrd keerukas, et teised kohaliku omavalitsuse üksuse ametnikud peale koosseisulise juristi ei

oleks ilmselgelt olnud suutelised halduskohtus vaidlustatud haldusmenetluse toimingu tegemise

aluseks olnud asjaolusid ja kaalutlusi põhjendama.

Õigusabikulude väljamõistmist vastustaja kasuks ei saa iseseisvalt õigustada ka asjaolu, et

advokaadikulud ei ole suured ning kaebuse esitaja on juriidiline isik, kelle majanduslik olukord on

hea, vaid väljamõistmine peab alati olema esmalt põhjendatud sisuliselt. Taotletavate õigusabikulude

suurus ja kaebaja majanduslik seisund võiksid üksnes olla aluseks väljamõistetavate õigusabikulude

täiendavaks piiramiseks või nende väljamõistmata jätmiseks olukorras, kus kohtuvaidluse olemust ja

keerukust arvestades olnuks haldusorgani kasuks advokaadikulude väljamõistmine põhjendatud.

17. Eeltoodust lähtuvalt tuleb Viljandi Tarbijate Ühistu kassatsioonkaebus rahuldada osaliselt.

Riigikohtu halduskolleegium tühistab kohtumenetluse normi olulise rikkumise tõttu Tartu

Ringkonnakohtu 20. mai 2008. a otsuse ja Tartu Halduskohtu 12. veebruari 2008. a otsuse osas,

milles kohtud mõistsid kaebajalt vastustajaks oleva haldusorgani kasuks välja lepingulise esindaja

õigusabikulud. Selles osas tuleb HKMS § 72 lg 1 p 4 ning § 92 lg-te 1 ja 10 alusel teha uus otsus ning

menetlusosaliste menetluskulud tuleb jätta nende enda kanda, sest Viljandi Tarbijate Ühistu kaebus

jääb sisuliselt rahuldamata. Ka kassatsioonimenetluse kulud jäävad menetlusosaliste enda kanda.

Ülejäänud osas jäävad kohtuotsused muutmata. Kautsjon tuleb tagastada.

Tõnu Anton, Indrek Koolmeister, Harri Salmann