3-4-1-6-08 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-4-1-6-08

Otsuse kuupäev

1. juuli 2008

Kohtukoosseis

Eesistuja Märt Rask, liikmed Peeter Jerofejev, Hannes Kiris,

Indrek Koolmeister, Harri Salmann

Kohtuasi

Lennundusseaduse § 71 lg 2 teise lause põhiseaduslikkuse

kontroll

Menetluse alus

Tallinna Ringkonnakohtu 11. aprilli 2008. aasta otsus haldusasjas

3-06-2026

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Tunnistada lennundusseaduse § 71 lõike 2 teine lause põhiseadusega vastuolus olevaks ja

kehtetuks osas, milles see ei taga kehtestatud avalik-õigusliku rahalise kohustuse elementide

kindlaksmääramist kooskõlas PS §-s 113 sätestatud seadusereservatsiooniga.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. AS Enimex tegi 27. aprillist 2006 kuni 16. oktoobrini 2006 erinevaid toiminguid, mis olid

suunatud Lennuametilt algselt Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriigis registreeritud

õhusõiduki BAe ATP kohta lennukõlblikkuse sertifikaadi ja lennukõlblikkuse kontrolli sertifikaadi

ning AS-i Enimex kohta jätkuvat lennukõlblikkust tagava organisatsiooni sertifikaadi saamisele.

2. 28. juunil 2006 esitas AS Enimex Lennuametile Euroopa Ühenduste komisjoni 20. novembri

2003. aasta määruse (EÜ) nr 2042/2003 õhusõidukite ja lennundustoodete ning nende osade ja

seadmete jätkuva lennukõlblikkuse ning sellega tegelevate organisatsioonide ja isikute

sertifitseerimise kohta (ELT L 315, lk 1; ELT eriväljaanne 7/07, lk 541), mida on muudetud

komisjoni 8. mai 2006. aasta määrusega (EÜ) nr 707/2006 (ELT L 122, lk 17) (edaspidi määrus

nr 2042/2003), kohaselt osa M jagu A alajagu G nõuetele vastava jätkuvat lennukõlblikkust tagava

organisatsiooni sertifikaadi taotluse ning sellega seotud taotlused jätkuvat lennukõlblikkust tagava

organisatsiooni käsiraamatu heakskiitmiseks ja õhusõiduki BAe ATP hooldusprogrammi

heakskiitmiseks.

3. 24. juulil 2006 esitas AS Enimex Lennuametile õhusõiduki BAe ATP määruse nr 2042/2003

punktile M.B.902 vastava taotluse aastaülevaatuse (lennukõlblikkuse kontrolli) tegemiseks ja

lennukõlblikkuse kontrolli sertifikaadi väljaandmiseks EASA (Euroopa Lennundusohutusamet)

vormil 15a.

4. 25. juulil 2006 esitas AS Enimex taotluse lennukõlblikkuse tuvastamiseks ja

lennukõlblikkussertifikaadi väljaandmiseks.

5. Lennuamet registreeris õhusõiduki BAe ATP, mis oli Eestisse saabunud 18. juulil 2006, riiklikus

registris 3. augustil 2006 registreerimistunnusega ES-NBA ja väljastas selle kohta

registreerimissertifikaadi.

6. 8. augustil 2006 teatas Lennuamet AS-le Enimex vastuseks viimase pöördumisele Lennuameti

viivitamise kohta taotluste menetlemisel muu hulgas, et Lennuamet tegeleb AS Enimex esitatud

osa M jao A alaosa G nõuetele vastava organisatsiooni sertifikaadi taotluse menetlemisega ja sellega

seonduvate dokumentide läbivaatamisega ning vastavasisuline audit on planeeritud septembrikuu

esimesse poolde. Lisaks teatas Lennuamet AS-le Enimex, et Lennuamet teeb osa M jao A alaosas G

sätestatud auditi ja õhusõiduki ES-NBA lennukõlblikkuse kontrolli koos Rootsi Kuningriigis

registreeritud äriühinguga AviaQ AB (edaspidi AviaQ).

7. AS Enimex tasus 22. augustil 2006 riigilõivu 11 763 krooni õhusõiduki BAe ATP lennukõlblikkuse

tuvastamise eest ning 9. oktoobril 2006 1000 krooni uue õhusõiduki BAe ATP registritunnustega ES-

NBA sisestamise eest lennuettevõtja sertifikaadi käitamistingimustesse, 2000 krooni jätkuvat

lennukõlblikkust korraldava organisatsiooni sertifikaadi väljaandmise eest ja 2945 krooni BAe ATP

lennukõlblikkussertifikaadi väljaandmise eest.

8. 30. augustil 2006 teatas Lennuamet, et koostöös AviaQ-ga auditeerib ta 12.-14. septembril 2006

AS-i Enimex, mille käigus teeb osa M jao A alaosas G sätestatud auditi, õhusõiduki ES-NBA

lennukõlblikkuse kontrolli ja kontrollib lennuettevõtja lennutegevuse vastavust kehtivatele nõuetele.

9. 21. septembril 2006 teatas Lennuamet AS-le Enimex, et Lennuameti lennutegevuse osakond

inspekteeris AS-i Enimex vastavust määruse nr 2042/2003 nõuetele ning esitas AS-le Enimex

auditeerimise tulemused. Samal kuupäeval teatati õhusõiduki lennukõlblikkuse kontrolli tegemisest

15. septembril 2006 ja edastati AS-le Enimex lennukõlblikkuse kontrolli protokolli koopia.

10. 26. septembril 2006 esitas Lennuamet AS-le Enimex arve nr 27, mille tasumise ajaks oli märgitud

6. oktoober 2006. Kõnesoleval arvel oli selle esitamise aluseks märgitud: audit

12.-14.09.2006, summa 120 870 krooni + käibemaks 21 756 krooni 60 senti (alus: AviaQ AB

arve E20063); lennupiletid 9993 kr (alus AS Estonian Air arve 21015388); majutus 3144 krooni

95 senti (alus OÜ Central Hotell arve 535261).

11. AS Enimex teatas auditi käigus avastatud puuduste kõrvaldamisest 29. septembril 2006 ja

5. oktoobril 2006.

12. AS Enimex esitas 12. oktoobril 2006 halduskohtule kaebuse taotlusega kohustada Lennuametit

väljastama talle õhusõiduki BAe ATP (registreerimistunnusega ES-NBA) kohta

lennukõlblikkussertifikaat, lennukõlblikkuse kontrolli sertifikaat ja AS Enimex kohta jätkuvat

lennukõlblikkust tagava organisatsiooni sertifikaat. Lisaks taotles ta sertifikaatide väljastamisega

viivitamisest tingitud varalise kahju hüvitamist summas 810 000 krooni.

13. 13. oktoobril 2006 esitas Lennuamet AS-le Enimex meeldetuletuse arve nr 27 tasumiseks. Ühtlasi

märkis Lennuamet, et lennukõlblikkust tõendavad sertifikaadid on võimalik AS-le Enimex väljastada

pärast arve tasumist.

14. AS Enimex vaidles 16. oktoobri 2006. aasta kirjas vastu esitatud kulude nõudele, pidades nõuet

õigusvastaseks. AS Enimex tasus 16. oktoobril 2006 arve nr 27 alusel 155 764 krooni 55 senti.

15. Samal kuupäeval väljastas Lennuamet AS-le Enimex lennukõlblikkussertifikaadi,

lennukõlblikkuse kontrolli sertifikaadi ja osa M jao A alaosa G nõuetele vastava jätkuvat

lennukõlblikkust tagava organisatsiooni sertifikaadi.

16. AS Enimex muutis sellest tulenevalt halduskohtule esitatud kaebuse taotlust ja taotles

sertifikaatide väljastamisega viivitamise õigusvastasuse tuvastamist ning viivitusega tekitatud

varalise kahju hüvitamist. Samuti leidis AS Enimex, et Lennuamet nõudis põhjendamatult ja

ebaseaduslikult lennukõlblikkuse kontrolli kulude 155 764 krooni 55 sendi tasumist ning on selle

tulemusena alusetult rikastunud.

17. Lennukõlblikkuse kontrolli kulude kohta leidis AS Enimex, et nende tasumise nõude aluseks olev

lennundusseaduse § 71 lõike 2 teine lause on vastuolus PS §-ga 113. Tema hinnangul oli kontrolli

tegemise kulude tasumise kohustuse näol tegemist selle sätte kaitsealasse kuuluva avalik-õigusliku

rahalise kohustusega, mille kohta peavad seaduses olema kindlaks määratud arvestamise alused ja

piirmäärad.

18. Lennuamet kaebusega ei nõustunud ja palus selle rahuldamata jätta. Tsiviilõhusõidukite ja neid

käitavate lennuettevõtjate kontrollimine, mis praktikas toimub tihti Lennuameti peadirektori ja

eraõigusliku juriidilise isiku vahel sõlmitud tsiviilõigusliku lepingu alusel, ei ole käsitatav

eraõigusliku isiku poolt temale delegeeritud avalik-õigusliku ülesande täitmisena. Kontrollimisel on

lepingupoolteks lennuettevõtja ja volitatud klassifikatsiooniühing. Lennuettevõtjalt kontrolli eest

võetav tasu on käsitatav eraõigusliku teenustasuna. Sellest tulenevalt ei ole lennundusseaduse § 71

lg 2 teises lauses sätestatu vastuolus PS §-ga 113. Lisaks märkis Lennuamet, et AS Enimex tasus

õhusõiduki lennukõlblikkuse tuvastamise eest riigilõivu 11 736 krooni ning lennukõlblikkuse

tuvastasid Lennuameti inspektorid. AviaQ-le tasutud summa on aga makstud jätkuvat

lennukõlblikkust korraldava organisatsiooni kontrollimise eest.

19. Tallinna Halduskohus jättis kaebuse rahuldamata. Lennundusseaduse § 71 lg 2 teise lause kohta

leidis halduskohus, et selles sätestatud nõue on põhiseadusega kooskõlas. Halduskohtu hinnangul ei

olnud tegemist avalik-õigusliku rahalise kohustusega, kuna lennundusseaduse § 71 alusel Lennuameti

poolt volitatud vastava pädevusega organisatsiooni tehtav kontroll ei ole avalik-õigusliku ülesande

täitmine. Kohus leidis, et Lennuameti korraldatavat sertifitseerimismenetlust on olemuslikult

võimalik jagada eraõigusliku teenuse osutamiseks, mille käigus tehakse kindlaks nii

tsiviilõhusõidukitele kehtestatud parameetritele vastavus kui ka lennuettevõtjate ja

hooldusorganisatsioonide vastavus kehtestatud nõuetele, ning avalik-õiguslikuks tegevuseks, mille

käigus Lennuamet, tuginedes muu hulgas eelnevalt tehtud kontrolli tulemustele, väljastab, pikendab

või tunnistab kehtetuks vastavad sertifikaadid. Tehniline kontroll on halduskohtu hinnangul seega

küll osa sertifitseerimismenetlusest, kuid selle käigus ei täideta avalik-õiguslikke ülesandeid.

Erinevalt riigilõivust, mille AS Enimex pidi tasuma riigi poolt avalik-õigusliku toimingu tegemise või

dokumendi väljastamise eest, on AviaQ-le tasutud summa halduskohtu hinnangul makstud jätkuvat

lennukõlblikkust korraldava organisatsiooni kontrollimise eest ning on käsitatav eraõigusliku

teenustasuna.

20. AS Enimex esitas 7. mail 2007 Tallinna Ringkonnakohtule apellatsioonkaebuse, milles väitis

endiselt, et tema suhtes oli haldusmenetlusega õigusvastaselt viivitatud ja et kulude hüvitamist on

temalt nõutud lennundusseaduse § 71 lg 2 teise lause alusel, mis on vastuolus põhiseadusega.

21. Lennuamet leidis, et halduskohtu otsus on põhjendatud ja palus jätta apellatsioonkaebuse

rahuldamata. Lennundusseaduse § 71 lg 2 teise lause kohta märkis Lennuamet, et see ei ole

põhiseadusega vastuolus.

22. Tallinna Ringkonnakohus rahuldas AS-i Enimex apellatsioonkaebuse 11. aprilli 2008. aasta

otsusega. Varalise kahju hüvitamise nõudes saatis ta asja esimese astme kohtule uueks

läbivaatamiseks. Alusetu rikastumise teel saadu tagastamise nõudega seoses tunnistas

ringkonnakohus lennundusseaduse § 71 lg 2 teise lause põhiseadusega vastuolus olevaks, jättis selle

kohaldamata ja algatas põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse. Ringkonnakohus rahuldas sellest

tulenevalt AS-i Enimex nõude Lennuameti vastu.

KOHTU JA MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

23. Tallinna Ringkonnakohus leidis, et Lennuameti avaliku halduse ülesanded seonduvad

lennuohutuse tagamise ja sellega kaasneva järelevalve korraldamisega ning järelevalvet teeb

Lennuamet ka kõnealuste sertifitseerimismenetlustega. Ringkonnakohtu hinnangul tuli neid menetlusi

käsitada ühtse haldusmenetlusena, mitte aga jagatuna eraõiguslikuks tehniliseks kontrolliks ja avalik-

õiguslikuks tegevuseks, milleks on sertifikaatide väljaandmine, mille eest tuleb tasuda riigilõivu.

Kontroll on avaliku halduse ülesande üks osa ning sertifitseerimismenetluses ei teki

lennundusseaduse §-s 71 märgitud kontrolli tegeva isiku ja lennuettevõtja vahel tsiviilõiguslikke

suhteid.

Ringkonnakohus oli seega seisukohal, et lennundusseaduse § 71 alusel kontrolli tegemine on avalik-

õigusliku ülesande täitmine (millele viitab ringkonnakohtu arvates ka lennundusseaduse § 10 lg 5,

mille kohaselt Lennuameti poolt õhusõiduki lennukõlblikkuse tuvastamise eest tuleb tasuda

riigilõivu) ning seetõttu on kontrollitavale ettevõtjale pandud tasu maksmise kohustuse puhul

tegemist avalik-õigusliku rahalise kohustusega PS § 113 mõttes.

Lennundusseaduse § 71 lg 2 teine lause ei ole kooskõlas PS §-ga 113, sest sisuliselt on sellega

delegeeritud avalik-õigusliku rahalise kohustuse kehtestamine eraõiguslikule isikule ilma, et seaduses

oleks kuidagi kindlaks määratud kontrollimise kulude arvestamise alused ja piirmäärad.

Samuti nõustus ringkonnakohus kaebajaga selles, et lennundusseaduse kõnealune regulatsioon

kehtestab ettevõtjale kahekordse tasu (riigilõiv ja kontrolli kulud) maksmise kohustuse, mis on

ettevõtjat ebamõistlikult koormav ja ebaproportsionaalne.

24. AS Enimex ei ole arvamust avaldanud.

25. Lennuamet ei ole oma seisukohta avaldanud.

26. Riigikogu poolt on arvamuse esitanud majanduskomisjon, kelle kirjale on lisatud Riigikogu

põhiseaduskomisjoni arvamus. Majanduskomisjon ei näe lennundusseaduse § 71 lõike 2 teise lause

puhul vastuolu põhiseadusega ning viitab sellega seoses õiguskantsleri 16. septembri 2005. aasta

arvamusele, mille viimane esitas lennundusseaduse § 71 lõike 2 põhiseaduspärasuse kohta Riigikogu

põhiseaduskomisjonile. Põhiseaduskomisjon möönab majanduskomisjoni arvamusele lisatud kirjas,

et lennukõlblikkuse ja sertifikaatide vastavuse kontrolli kulude hüvitamise kohustus vastab avalik-

õigusliku rahalise kohustuse tunnustele PS § 113 mõttes.

Riigikogu majanduskomisjon leiab, et kuigi õhusõiduki lennukõlblikkuse tuvastamine ja

lennukõlblikkussertifikaadi väljastamine on ühtne tegevus avaliku eesmärgi saavutmisel, ei tähenda

see, et järelevalve korraldamisel ei oleks võimalik kaasata lepingute alusel pädevaid isikuid.

Riigikogu majanduskomisjon tugineb siinkohal halduskoostöö seaduse § 3 lõikele 4, mille kohaselt

võib haldusülesande täitmiseks volitamise korral sõlmida tsiviilõigusliku lepingu, kui seadus ei näe

ette üksnes halduslepingu sõlmimist, lepinguga ei reguleerita avaliku teenuse kasutaja või muu

kolmanda isiku õigusi ega kohustusi, riiki või kohalikku omavalitsust ei vabastata tal lasuvatest

kohustustest ja ülesande täitmisel ei kasutata täidesaatva riigivõimu volitusi. Kui lepingust ei nähtu

selgelt poolte tahe sõlmida tsiviilõiguslik leping, eeldatakse, et tegemist on halduslepinguga.

Riigikogu majanduskomisjoni hinnangul on tegemist tsiviilõigusliku lepinguga, kuna kontrollimine

toimub koostöös Lennuametiga, kes väljastab sertifikaadi ja kes seaduses loetletud juhtudel võib ka

ise kontrollida, ning kuna kontrollimise hind on Lennuameti ja kontrollija vahelises kokkuleppes

fikseeritud ja tasumine toimub Lennuameti kaudu. Ta möönab siiski, et halduslepingule iseloomulike

tingimuste puudumises lõplikult veendumiseks on vaja kõnesolevate lepingutega lähemalt tutvuda.

Riigikogu majanduskomisjon lisab, et isegi kui oleks tegemist halduslepinguga, ei pea tasude

arvestamise alused ja piirmäärad olema PS §-st 113 tulenevalt seaduse tasemel kindlaks määratud.

Nimelt võimaldab halduskoostöö seaduse § 10 punkt 4 võetavate tasude arvutamise alused ja

piirmäärad kindlaks määrata ka halduslepingus, kui vastavas õigusaktis on ette nähtud võimalus

isikutelt, kelle suhtes haldusülesannet täidetakse, tasu võtta.

Riigikogu majanduskomisjon ei nõustu sellega, et iga avalik-õigusliku ülesande täitmise korral,

samuti selle käigus kontrollitavale ettevõtjale ette nähtud tasu maksmise puhul on tegemist avalik-

õigusliku rahalise kohustusega PS § 113 mõttes. Niisuguse rahalise kohustusega oleks tegemist, kui

kogu lennukõlblikkuse kontroll koos täidesaatva riigivõimu volitustega oleks delegeeritud ettevõtjale.

27. Justiitsminister leiab, et lennundusseaduse § 71 lg 2 teine lause ei ole asjassepuutuv säte ega anna

hinnangut õigusnormi põhiseaduspärasuse kohta.

Justiitsminister on seisukohal, et lennundusseaduse § 71 lg 2 teise lause kohaselt lasub ettevõtjal tasu

maksmise kohustus üksnes juhul, kui tema tegevus vastab selles sättes toodud tingimustele ja ta saab

ise vabalt eksperti valida. Niisugust tõlgendust toetavad kõnesoleva lõike esimene ja kolmas lause

nende koosmõjus. Selle lõike mõte eeldab, et ettevõtja valib ise eksperdi ja tasub kulud temale

vahetult eraõigusliku teenustasuna, mitte ei tasu neid Lennuametile.

Kuna Lennuamet valis ise eksperdi, siis tegutses ta lennundusseaduse § 71 lg 1 alusel. Seetõttu ei

olnud tal õigust nõuda kulude tasumist, mis on võimalik üksnes lennundusseaduse § 71 lg-s 2

sätestatud olukorras. Lennuamet kohaldas ebaõigesti lennundusseaduse § 71 lg-t 2, võttes sellest

üksnes tasu maksmise kohustuse, kuid jättes AS-i Enimex ilma võimalusest pädevat organisatsiooni

ehk eksperti vabalt valida.

Lennuamet kohaldas ebaõigesti lennundusseaduse § 71 lõikes 2 sätestatud tasu maksmise kohustust,

mistõttu ei ole lennundusseaduse § 71 lg 2 teine lause asjassepuutuv. Riigikohtu praktika kohaselt

saab asjassepuutuvaks lugeda üksnes sätet, mis vaatlusalust suhet või olukorda ka tegelikult

reguleerib.

28. Majandus- ja kommunikatsiooniminister on seisukohal, et lennundusseaduse § 71 lg 2 teine lause

ei ole vastuolus PS §-ga 113.

Õhusõiduki tehniline kontroll, mis on küll osa sertifitseerimismenetlusest, mille kaudu Lennuamet

avaliku halduse ülesandeid täites teeb järelevalvet lennuohutuse üle, ei ole iseseisvalt võetuna avalik-

õigusliku ülesande täitmine.

Lennundusseaduse § 71 lõigetes 1 ja 2 nimetatud kokkuleppe alusel kontrolli tegev pädev

organisatsioon ei kanna erinevalt Lennuametist seadusest tulenevat vastustust, mistõttu ei ole selle

kokkuleppe puhul tegemist halduslepinguga haldusmenetluse seaduse (HMS) § 95 tähenduses.

Kõnesolevais sätteis mainitud tehnilise kontrolli tegemisel ei kasutata lennuettevõtja suhtes avaliku

võimu volitusi.

Majandus- ja kommunikatsiooniministri hinnangul on Lennuameti ja kontrollija vahel tegemist

tsiviilõigusliku lepinguga. Lennundusettevõtja õiguste ja kohustuste tekkimise, muutmise või

lõpetamise üle otsustab Lennuamet kui haldusorgan. Haldusmenetluse raames võib aga riigivõimu

teostav Lennuamet vastavalt seaduse volitusele sõlmitud kokkuleppele kasutada eraõiguslikku teenust

vastavat pädevust omavalt organisatsioonilt.

Kontrolli eest võetav tasu ei ole eelnevast tulenevalt avalik-õiguslik tasu, vaid eraõiguslik

teenusepõhine kuluhüvitis. Riigilõivude tasumine on ette nähtud üksnes Lennuameti toimingute eest,

milleks on sertifikaatide väljastamine. Erand sellest on lennukõlblikkuse tuvastamine kui

suuremahuline tehniline toiming, kuid ka sel juhul tuleb riigilõivu lennundusseaduse § 10 lõike 5

kohaselt tasuda vaid siis, kui seda tuvastab Lennuamet.

Majandus- ja kommunikatsiooniminister leiab siiski, et kontrollimisel on mõningane seos avalik-

õigusliku ülesande täitmisega ning õigusselguse huvides tuleb lennundusseaduses täpsustada kontrolli

tegemise kulude määratlemist.

29. Õiguskantsler leiab, et lennundusseaduse § 71 lg 2 teine lause ei ole asjassepuutuv norm, mistõttu

ei ole ringkonnakohtu taotlus lubatav. Oma seisukoha toetuseks esitab ta alljärgneva põhjenduse.

Lennundusseaduse §-st 71 koosmõjus määrusega nr 2042/2003 tuleneb, et lennuettevõtja vastavust

selles määruses sätestatud nõuetele võib Lennuamet hinnata kas enda tehtud kontrolli põhjal või enda

valitud pädeva organisatsiooni tehtud kontrolli põhjal või ettevõtja poolt valitud ja Lennuameti poolt

tunnustatud pädeva organisatsiooni tehtud kontrolli tulemuste põhjal.

Lennuameti õigus ise kontrollida lennuettevõtja vastavust sertifikaadi väljastamiseks esitatud

eeldustele tuleneb lennundusseaduse § 71 lõigetest 1 ja 4 koosmõjus määrusega nr 2042/2003.

Lennuameti õigus kasutada faktilise kontrolli tegemiseks vastava pädevusega organisatsiooni või

Euroopa Ühinenud Lennuametite liikmesriigi lennundusadministratsiooni tuleneb otseselt

lennundusseaduse § 71 lõikest 1. Niisuguse variandi puhul on sertifitseerimismenetluses kasutatud

faktilist kontrolli tegeva isiku näol tegemist haldusorgani valitud ja menetlusse kaasatud eksperdiga,

kelle arvamus on käsitatav tõendina haldusmenetluses. Eksperdi kaasamisega kaasnevad kulud

hüvitab sellises olukorras HMS § 39 lõike 6 kohaselt Lennuamet, kuna ekspert kaasati menetlusse

tema taotlusel.

Lennuettevõtja õigus valida ise nõuetele vastavust kontrolliv pädev organisatsioon või Euroopa

Ühinenud Lennuametite liikmesriigi lennundusadministratsioon tuleneb lennundusseaduse § 71

lõike 2 lausetest nende koostoimes. Ettevõtjal, kes vastab lennundusseaduse § 71 lõike 2 esimeses

lauses sätestatud tingimustele, on õigus tellida ise mõnelt Lennuameti poolt tunnustatud

organisatsioonilt hinnang, kas ta vastab taotletava sertifikaadi nõuetele.

Kontrollimisega kaasnevad kulud kannab lennundusseaduse § 71 lõike 2 teise lause kohaselt

kontrollitav lennuettevõtja. Sama sätte kolmanda lause kohaselt väljastab kontrollija tulemused

lennundusettevõtjale, kes esitab need Lennuametile. Lennuamet otsustab nende põhjal, kas ettevõtja

vastab määruse nõuetele, ja väljastab jaatava vastuse korral sertifikaadi.

Tasu maksmise kohustust niisugusel juhul õigustab see, et ettevõtjal on ise vabadus valida erinevate

kontrolli tegevate organisatsioonide vahel, kellega kokkuleppe saavutamisel tekib tal iseseisev

eraõiguslik õigussuhe. Kui see ei oleks nõnda, siis ei oleks ettevõtjal kohustust edastada kontrolli

tulemusi Lennuametile. Selline tõlgendus on kooskõlas ka HMS § 39 lõikega 6, mille kohaselt tasub

eksperdi kaasamisega seotud kulud isik, kelle taotlusel ekspert menetlusse kaasati.

Lennundusseaduse § 71 lõike 2 niisuguse tõlgenduse toetuseks viitab õiguskantsler ka

keskkonnamõju hindamise menetlusele, mis on osa mitmete lubade väljastamise menetlusest ning

mille puhul ettevõtjal on vabadus valida litsentseeritud keskkonnamõju hindajate seast talle sobiv,

maksta hindamise eest ning mille puhul ta peab samuti esitama hindamise tulemused asjakohasele

haldusorganile heakskiitmiseks.

Õiguskantsler lisab, et lennundusseaduse § 71 lõikele 2 antud tõlgendus, et selle sätte alusel ei ole

võimalik Lennuametil enda valitud eksperdi kulusid sisse nõuda, vastab ka põhiseaduskonformse

tõlgenduse nõudele. Vastupidine tõlgendus oleks vastuolus PS §-ga 113, kuna eksperdile hüvitatavate

kulude määrasid ega kujunemise aluseid ei ole seaduse tasemel kindlaks määratud. Kui Lennuamet

otsustab ise eksperdi kaasamise, siis on selle puhul tegemist haldusakti andmiseks vajaliku eelneva

menetlustoiminguga. Haldusmenetluse käigus sooritatud menetlustoimingu eest tasu küsimine on

käsitatav avalik-õigusliku rahalise kohustusena. Sellise kohustuse suuruse kujunemise põhimõtted,

tasu alam- ja ülemmäär peavad tulenema seadusest. Lennundusseadus tasu arvestamise aluseid ei

reguleeri. HMS § 39 lg 4 kohaselt on eksperdil õigus oma ülesannete täitmise eest saada tasu või

hüvitist tsiviilkohtumenetluse seadustiku (edaspidi TsMS) §-de 153 ja 154 alusel. TsMS § 153 lg 1

kohaselt makstakse eksperdile tema ülesannete täitmise eest riigi arvel tasu tunnitasuna Vabariigi

Valitsuse määrusega kehtestatud alam- ja ülemmäära piirides. TsMS § 154 kohaselt võib välisriigi

eksperdile maksta ka kõrgemat tasu, kui selline tasu on tavaline tema elukohamaal ja isiku osalemine

menetluses on hädavajalik. HMS § 39 lg 5 kohaselt kehtestab eksperdile raha väljamaksmise korra

Vabariigi Valitsus.

Sõltumata kontrolli tegelikust tegijast jääb sertifikaati väljastav Lennuamet lõppastmes vastutavaks

selle eest, et ettevõtja vastaks määruses nr 2042/2003 sätestatud tingimustele.

Esitatud tõlgendust põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse aluseks oleva kohtuasja faktilistele

asjaoludele kohaldades leiab õiguskantsler, et lennundusseaduse § 71 lõike 2 kohaldamise tingimused

ei olnud täidetud - AS Enimex ei valinud ise eksperti, vaid Lennuamet sõlmis lennundusseaduse § 71

lõike 1 alusel kokkuleppe Rootsi ettevõtjaga AviaQ ja kontrollis koostöös selle ettevõtjaga AS-i

Enimex vastavust jätkuvat lennukõlblikkust tagavale organisatsioonile esitatavatele nõuetele.

Lennuametil ei olnud seetõttu võimalik nõuda kontrolli kulude tasumist AS-lt Enimex

lennundusseaduse § 71 lõike 2 alusel.

Õiguskantsler asub eelnevast tulenevalt seisukohale, et Lennuamet ning esimese ja teise astme kohus

kohaldasid valesti lennundusseaduse § 71 lõiget 2. See norm ei ole järelikult asjassepuutuv säte, kuna

ei reguleeri vaidlusalust suhet.

ASJASSEPUUTUV SÄTE

30. Lennundusseaduse § 71 sätestas 26. aprillist 2004 kuni 7. veebruarini 2007 kehtinud

redaktsioonis:

"(1) Tsiviilõhusõidukite lennukõlblikkuse tuvastamiseks, samuti lennuettevõtjate ja

hooldusorganisatsioonide siseriiklikele ja rahvusvahelistele nõuetele vastavuse kontrollimiseks

sõlmib Lennuameti peadirektor kokkuleppe vastavat pädevust omava organisatsiooniga või Euroopa

Ühinenud Lennuametite liikmesriigi lennundusadministratsiooniga.

(2) Tsiviilõhusõidukite ja neid käitavate lennuettevõtjate üle, kellele on välja antud "Ühtsetele

lennundusnõuetele" vastav lennuettevõtja või hooldusorganisatsiooni sertifikaat ja kelle

lennukõlblikkuse tuvastamisele kuuluva õhusõiduki, lennuettevõtja käitatava õhusõiduki või

hooldusorganisatsiooni hooldatava õhusõiduki maksimaalne lubatud stardimass (maximum

certificated take-off mass - MTOW) ületab 15 000 kg, "Õhusõiduki käitamiskäsiraamatus" ettenähtud

istekohtade arv ületab 30 või kasutamise eesmärgiks on rahvusvaheline regulaarne reisijatevedu,

teostab kontrolli käesoleva paragrahvi lõikes 1 loetletud juhtudel pädev organisatsioon või Euroopa

Ühinenud Lennuametite liikmesriigi lennundusadministratsioon. Kontrolli teostamise kulud tasub

ettevõtja. Pärast kontrolli teostamist väljastatakse ettevõtjale kontrolli lõppakt, mille ettevõtja esitab

Lennuametile.

(3) Käesoleva paragrahvi lõikes 1 nimetatud organisatsioon või Euroopa Ühinenud Lennuametite

liikmesriigi lennundusadministratsioon juhindub oma tegevuses Eestis kehtivatest õigusaktidest,

"Ühtsetest lennundusnõuetest" ning rahvusvahelistest konventsioonidest, millega Eesti Vabariik on

ühinenud.

(4) Käesoleva paragrahvi lõikes 1 nimetatud kokkuleppe lõpetamisel või juhul, kui organisatsioonil ei

ole võimalik nimetatud kokkuleppega võetud kohustust täita või kui kokkulepet ei sõlmita, täidab

ülesannet Lennuamet."

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

31. Kolleegium põhjendab kõigepealt, miks on lennundusseaduse § 71 lõike 2 teine lause käesolevas

põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluses asjassepuutuv säte (I). Seejärel lahendab kolleegium

küsimuse, kas kohustus tasuda kontrolli teostamise kulud kuulub PS § 113 kaitsealasse (II) ning

annab hinnangu asjassepuutuva sätte põhiseadusele vastavuse kohta (III).

I

32. Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 14 lg 2 esimese lause kohaselt

peab säte, mille põhiseadusele vastavust Riigikohus konkreetse normikontrolli raames hindab, olema

asjassepuutuv.

33. Riigikohtu praktika kohaselt on asjassepuutuv norm, mis on kohtuasja lahendamisel otsustava

tähtsusega. Norm on otsustava tähtsusega siis, kui kohus peaks asja lahendades normi põhiseadusele

mittevastavuse korral otsustama teisiti kui selle põhiseadusele vastavuse korral. Asjassepuutuvaks

saab lugeda üksnes isiku suhtes kohaldatud normi, mis tegelikult reguleerib vaatlusalust suhet või

olukorda (vt Riigikohtu 13. veebruari 2007. aasta otsus kohtuasjas nr 3-4-1-16-06 - RT III 2007, 6,

43, punkt 14).

34. Lennundusseaduse § 71 lõike 2 teine lause on asjassepuutuv norm, kuna sellel on otsustav tähtsus

käesoleva põhiseaduslikkuse järelevalve asja aluseks oleva õigusvaidluse lahendamisel. Kõnesoleva

normi põhiseadusele vastavuse korral oleks ringkonnakohus pidanud jätma

AS-i Enimex esitatud alusetu rikastumise teel saadu tagastamise nõude rahuldamata ehk otsustama

teisiti kui selle normi põhiseadusele mittevastavuse korral.

35. Kolleegiumi hinnangul ei saa lennundusseaduse § 71 lõiget 2 tõlgendada nii, et selle kohaselt on

lennuettevõtjal, kes vastab sättes loetletud tingimustele, ise võimalik valida organisatsioon, kes

kontrollib tema vastavust jätkuvat lennukõlblikkust tagava organisatsiooni sertifikaadi väljastamise

nõuetele.

Lennundusseaduse vaatlusalusest paragrahvist ei tulene, et lennuettevõtjal oleks võimalus valida ise

kontrolli tegev organisatsioon. Niisugust võimalust ei saa tuletada ka lennundusseaduse § 71 lõike 2

kolmandast lausest, mille kohaselt väljastatakse pärast kontrollimist ettevõtjale kontrolli lõppakt,

mille ettevõtja esitab Lennuametile. Sellise valikuvõimaluse olemasoluks peaks lennundusseadus

lennuohutuse tagamiseks sõnaselgelt reguleerima, millistel juhtudel peab kontrolli korraldama

Lennuamet ja millistel juhtudel peab lennuettevõtja ise valima kontrolli tegeva organisatsiooni.

Samuti peaks lennundusseaduses olema reguleeritud, millistele nõuetele niisugune organisatsioon

peab vastama. Lennundusseaduses seda tehtud ei ole.

36. Kolleegiumi hinnangul on seega õige ringkonnakohtu tõlgendus, mille kohaselt on lennuettevõtja

lennundusseaduse § 71 lõike 2 teise lause põhiseadusele vastavuse korral kohustatud tasuma

kontrollimise kulud.

II

37. Kolleegium analüüsib järgnevalt, kas vaidlusalune kulude tasumise kohustus on avalik-õiguslik

rahaline kohustus, mis kuulub PS § 113 kaitsealasse.

38. Lennundusseaduse § 71 lõike 2 teises lauses sätestatud kohustus tasuda kontrollimise kulud on

avalik-õiguslik rahaline kohustus. Vaidlusalune kohustus on sisuliselt lõiv, mille eesmärk on katta osa

kuludest, mis kaasnevad riigipoolse sooritusega ehk sertifikaadi väljastamisega. Sertifikaati taotleva

lennuettevõtja seisukohast vaadatuna on sertifitseerimise puhul tegemist ühtse haldusmenetlusega,

mille raames tekib avalik-õiguslik suhe üksnes Lennuameti ja lennuettevõtja vahel. Tähtsust ei ole

asjaolul, et Lennuamet võib lennundusseaduse § 71 alusel volitada seda sooritust osaliselt tegema

eraõiguslikku isikut, või asjaolul, et konkreetse juhtumi puhul tegi ta selle soorituse sama paragrahvi

alusel koostöös eraõigusliku isikuga. Lennuettevõtja ja kontrolliva organisatsiooni vahel ei teki

lennundusseaduse § 71 alusel õigussuhteid ning lennuettevõtjal ei ole võimalik mõjutada Lennuameti

peadirektori ja kontrolliva organisatsiooni vahelise kokkuleppe tingimusi.

39. PS § 113 kohaselt sätestab riiklikud maksud, koormised, lõivud, trahvid ja sundkindlustuse

maksed seadus. Riigikohus on leidnud, et PS § 113 kaitsealas on kõik avalik-õiguslikud rahalised

kohustused, sõltumata sellest, kuidas neid ühes või teises õigusaktis nimetatakse (Riigikohtu üldkogu

22. detsembri 2000. aasta otsus asjas nr 3-4-1-10-00 - RT III 2001, 1, 1, punkt 20).

40. PS § 113 eesmärgiks on saavutada olukord, kus kõik avalik-õiguslikud rahalised kohustused

kehtestatakse üksnes Riigikogus vastu võetud ja seadusena vormistatud õigusaktiga. (vt Riigikohtu

üldkogu 22. detsembri 2000. aasta eespool viidatud otsus, punktid 20 ja 21).

PS §-st 113 tulenev avalik-õigusliku rahalise kohustuse seadusega sätestamise nõue tähendab seda, et

avalik-õigusliku rahalise kohustuse elemendid peavad olema kindlaks määratud seaduses. Nende

elementide hulka võivad kuuluda kohustuse tekkimise alus ja kohustatud subjekt, kohustuse ulatus

või selle suuruse määramise tingimused, tasumise või sissenõudmise kord ja muud vastava kohustuse

olemuslikud tunnused.

41. Riigikohus on siiski möönnud, et seadusandaja võib delegeerida avalik-õigusliku rahalise

kohustuse kehtestamise täidesaatvale võimule, kui see tuleneb rahalise kohustuse iseloomust ja

seadusandja määrab kindlaks diskretsiooni ulatuse, mis võib seisneda kohustuse alam- ja ülemmäära

seadusega sätestamises, kohustuse suuruse arvestamise aluste kehtestamises või muus (vt Riigikohtu

19. detsembri 2003. aasta otsus kohtuasjas nr 3-4-1-22-03 - RT III 2004, 2, 14, punkt 19), mis tagab

selle suuruse kindlaksmääramise objektiivsetel alustel, võimaldab kohustatud subjektil piisava

täpsusega näha ette kohustuse ulatust ja selle täitmise üksikasju ning tagab isikute võrdse kohtlemise.

42. PS §-st 113 tuleneb isiku subjektiivne õigus riigi vastu (Riigikohtu üldkogu 22. detsembri

2000. aasta eespool viidatud otsus, punkt 22 ja Riigkohtu 26. novembri 2007. aasta otsus kohtuasjas

nr 3-4-1-18-07 - RT III 2007, 43, 341, punkt 25).

III

43. PS § 11 esimene lause lubab põhiõigusi riivata üksnes kooskõlas põhiseadusega. Põhiõigusi

riivav õigustloov akt on põhiseadusega kooskõlas, kui see on nii formaalselt kui materiaalselt

põhiseaduspärane. Formaalne kooskõla põhiseadusega tähendab, et põhiõigusi piirav õigustloov akt

peab

vastama

põhiseaduse

pädevus-,

menetlus-

ja

vorminõuetele

ning

määratuse

ja

seadusereservatsiooni põhimõtetele (vt Riigkohtu eespool viidatud otsus kohtuasjas nr 3-4-1-18-07,

punkt 35 ja selles viidatud kohtupraktika).

44. Kuna lennundusseaduse § 71 lõike 2 teine lause sätestab kontrolli kulude tasumise kohustuse,

kuid ei määra kindlaks selle kohustuse nõutavaid elemente, siis on see vastuolus PS §-s 113

sätestatud seadusereservatsiooniga ega ole seetõttu formaalselt põhiseaduspärane. Käsitletava avalik-

õigusliku rahalise kohustuse elemendid ei ole kindlaks määratud ühegi õigustloova aktiga. Selle

suurus otsustatakse vaidlustatud sätte kohaselt sisuliselt Lennuameti ja kontrolliva organisatsiooni

vahelise kokkuleppega.

45. Eelnevast tulenevalt tunnistab kolleegium lennundusseaduse § 71 lõike 2 teise lause PSJKS § 15

lõike 1 punkti 2 alusel põhiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks osas, milles see ei taga

kehtestatud avalik-õigusliku rahalise kohustuse elementide kindlaksmääramist kooskõlas PS §-s 113

sätestatud seadusereservatsiooniga.

Märt Rask, Peeter Jerofejev, Hannes Kiris, Indrek Koolmeister, Harri Salmann