3-4-1-5-08 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM

KOHTUMÄÄRUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-4-1-5-08

Määruse kuupäev

26. juuni 2008

Kohtukoosseis

Eesistuja Märt Rask, liikmed Peeter Jerofejev, Hannes Kiris,

Indrek Koolmeister, Harri Salmann

Kohtuasi

Riigihangete seaduse § 38 lg 1 p 4 alates 1. maist 2007 kuni

27. märtsini 2008 kehtinud redaktsiooni põhiseadusele vastavuse

kontroll

Menetluse alus

Tallinna Ringkonnakohtu 28. märtsi 2008. aasta otsus haldusasjas

nr 3-07-2391

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Tagastada Tallinna Ringkonnakohtu taotlus läbivaatamatult.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Riigi Kinnisvara AS (RKAS) avaldas 14. septembril 2007 riigihangete registris hanketeate, et

korraldada avatud hankemenetlus viitenumbriga 101475 "Lasnamäe tn 2 ehitise lammutamine ja

süvendi rajamine".

2. Aspen Grupp OÜ esitas 8. oktoobril 2007 pakkumuse riigihankel osalemiseks.

3. RKAS-i juhatuse liikme 17. oktoobri 2007. aasta otsusega nr 13/07 (edaspidi RKAS-i otsus)

kõrvaldati riigihangete seaduse (RHS) § 38 lg 1 p 4 alusel hankemenetlusest teiste seas Aspen Grupp

OÜ. Sama otsusega tunnistati RHS § 39 lg 6 ja § 47 alusel kvalifitseerunud pakkujaks AS Koger ja

Partnerid ning tunnistati tema pakkumus vastavaks ja edukaks.

4. RHS § 38 lg 1 p 4 sätestas otsuse tegemise ajal kehtinud redaktsioonis, et "[h]ankija ei sõlmi

hankelepingut isikuga ja kõrvaldab hankemenetlusest mis tahes ajal pakkuja või taotleja, [---] kellel

on olnud maksuvõlg viimase 12 kuu jooksul enne vastava tõendi esitamist hankijale kokku rohkem

kui 30 päeva vältel".

5. Pakkuja Aspen Grupp OÜ esitas RKAS-ile Maksu- ja Tolliameti tõendi, millest ei nähtunud, kas

tal oli maksuvõlg viimase 12 kuu jooksul rohkem kui 30 päeva vältel. RKAS tegi järelepärimise

Maksu- ja Tolliametile, kelle vastusest selgus, et Aspen Grupp OÜ-l oli maksuvõlg 12 kuu jooksul

47 päeva vältel. See tõend andis aluse tema hankemenetlusest kõrvaldamisele.

6. Aspen Grupp OÜ esitas 25. oktoobril 2007 tema hankemenetlusest kõrvaldamise ning AS Koger ja

Partnerid pakkumuse edukaks tunnistamise otsuse peale vaidlustuse Riigihangete Ameti juures

asuvale vaidlustuskomisjonile (vaidlustuskomisjon). Aspen Grupp OÜ tugines väitele, et tema

hankemenetlusest kõrvaldamiseks polnud õiguslikku alust, kuna RHS § 38 lg 1 p 4 on vastuolus Eesti

Vabariigi põhiseadusega (PS) ja Euroopa parlamendi ja nõukogu 31. märtsi 2004. aasta

direktiivi 2004/18/EÜ ehitustööde riigihankelepingute, asjade riigihankelepingute ja teenuste

riigihankelepingute sõlmimise korra kooskõlastamise kohta (ELT L 134, lk 114; ELT

eriväljaanne 06/07, lk 132; edaspidi direktiiv 2004/18) artikli 45 lõike 2 punktidega e ja f, mistõttu

RKAS oleks pidanud Eesti õiguse kõrvale jätma ja kohaldama vahetult direktiivi sätet.

7. Vaidlustuskomisjon jättis vaidlustuse 19. novembri 2007. aasta otsusega nr 120-07/101475

(edaspidi vaidlustuskomisjoni otsus) rahuldamata, kuna ta leidis, et Aspen Grupp OÜ

hankemenetlusest kõrvaldamine on toimunud seaduslikul alusel ja RHS § 38 lg 1 p 4 ei ole vastuolus

direktiiviga 2004/18, mistõttu ei tule seda ka vahetult kohaldada. Riigihangete seaduse põhiseadusele

vastavuse hindamise kohta märkis vaidlustuskomisjon, et see ei ole tema pädevuses.

8. Aspen Grupp OÜ esitas kaebuse Tallinna Ringkonnakohtule, milles ta palus tühistada

vaidlustuskomisjoni otsuse ja RKAS-i otsuse osas, millega ta menetlusest kõrvaldati ning AS Koger

ja Partnerid pakkumus edukaks tunnistati, ning algatada põhiseaduslikkuse järelevalve menetlus RHS

§ 38 lg 1 p 4 põhiseadusega vastuolus olevaks tunnistamiseks.

9. Kaebuse põhjenduseks märkis Aspen Grupp OÜ esiteks, et tema hankemenetlusest kõrvaldamiseks

puudus õiguslik alus, kuna asjaomane Eesti õigusnorm on vastuolus direktiivi 2004/18 artikli 45

lõike 2 punktidega e ja f, mistõttu oleks RKAS pidanud Eesti õiguse kõrvale jätma ja kohaldama

vahetult direktiivi. Teiseks leidis Aspen Grupp OÜ, et tema hankemenetlusest kõrvaldamise otsus on

ebaproportsionaalne, sest üldnorm, mille alusel see langetati, on põhiseadusega vastuolus

ebaproportsionaalsuse tõttu.

10. Vastuolu kohta direktiiviga 2004/18 täpsustas Aspen Grupp OÜ, et selle artikli 45 lõike 2

punkte e ja f, mis sätestavad, et lepingus osalemisest võib välja jätta iga ettevõtja, kes on täitmata

jätnud sotsiaalkindlustusmaksetega seonduvad kohustused ja maksukohustused, mis tal on vastavalt

oma asukohariigi või ostja riigi õigusaktidele, tuleb mõista selliselt, et isik peab olema

maksukohustused täitnud riigihankemenetluses pakkumuse esitamise ajaks. Riigihangete seadus aga

nõudis, et maksukohustused peavad olema nõuetekohaselt täidetud 12 kuu jooksul enne hankes

osalemist, mis on ilmselgelt direktiivis sätestatust karmim nõue. Direktiiv võimaldab aga kehtestada

siseriiklikus õiguses üksnes kas selles otsesõnu sätestatud tingimusi või leebemaid tingimusi. Seda

väites tugines Aspen Grupp OÜ Euroopa Kohtu 9. veebruari 2006. aasta otsusele liidetud

kohtuasjades C-226/04 ja C-228/04: La Cascina Soc. coop. arl jt (EKL 2006, lk I-1347).

11. Vastuolu kohta põhiseadusega täpsustas Aspen Grupp OÜ esiteks, et kuna RHS § 38 lg 1 p-l 4 on

tagasiulatuv õigusmõju, siis on see vastuolus PS §-s 10 sätestatud õiguskindluse põhimõttega. Ta

selgitas, et kuivõrd sisuliselt kohaldati RHS § 38 lg 1 p 4 nõuet alates seaduse jõustumisest 1. mail

2007 tagasiulatuvalt 1. maini 2006, siis kõrvaldati selle alusel menetlusest pakkujad, kellel oli

maksuvõlgnevusi 1. maile 2007 eelnenud 12 kuu jooksul ning kes varem võisid samadel asjaoludel

hankemenetlustes osaleda. Aspen Grupp OÜ lisas, et niisugune tagasiulatuv kohaldamine on

vastuolus ka direktiivis 2004/18 sätestatud võrdse kohtlemise ja menetluse läbipaistvuse nõuetega.

Teiseks märkis ta, et see säte riivab õigusvastaselt ja ebaproportsionaalselt pakkuja

ettevõtlusvabadust, olles nõnda vastuolus PS §-ga 31 koostoimes §-ga 11.

12. RKAS-i juhatuse liikme 10. jaanuari 2008. aasta otsusega nr 02/08 lõpetati riigihankemenetlus

RHS § 29 lg 3 p 6 alusel. Sellest tulenevalt muutis Aspen Grupp OÜ halduskohtumenetluse

seadustiku (HKMS) § 32 lõikele 8 tuginedes kaebuse taotlust ja palus RKAS-i 17. oktoobri

2007. aasta otsuse nr 13/07 punktide 2 ja 5 tühistamise asemel tuvastada nende õigusvastasus.

13. RKAS palus oma vastuses jätta Aspen Grupp OÜ kaebuse rahuldamata. Vastuolu kohta

direktiiviga 2004/18 märkis ta, et nõustub vaidlustuskomisjoni seisukohaga, et selle direktiivi

artikli 45 lõike 2 punktid e ja f lubavad liikmesriigil pakkuja hankemenetlusest kõrvaldamise aluseid

täpsustada. Lisaks leidis ta, et RKAS-il kui eraõiguslikul äriühingul ei ole seaduse ja direktiivide

tõlgendamise ega Euroopa Kohtult eelotsuse küsimise õigust. Põhiseadusele vastavuse kohta märkis

RKAS, et RHS § 38 lg 1 p 4 nõue on proportsionaalne ja asjakohane, kuivõrd maksuvõlgade

puudumine ka pakkumusele eelneval perioodil iseloomustab ettevõtte maksevõimet ja

finantsdistsipliini.

14. AS Koger ja Partnerid palus oma vastuses jätta kaebus rahuldamata. Ta leidis, et RHS § 38 lg 1

p 4 on kooskõlas nii direktiiviga 2004/18 kui ka põhiseadusega.

15. Riigikogu võttis 13. märtsil 2008 vastu riigihangete seaduse muutmise seaduse, mis jõustus

28. märtsil 2008. Selle seadusega jäeti RHS § 38 lg 1 p 4 sõnastusest välja tingimus, mille kohaselt

hankija ei sõlmi hankelepingut isikuga ja kõrvaldab hankemenetlusest mis tahes ajal pakkuja või

taotleja, kellel on olnud maksuvõlg viimase 12 kuu jooksul enne vastava tõendi esitamist hankijale

kokku rohkem kui 30 päeva vältel.

16. Ringkonnakohus rahuldas 28. märtsi 2008. aasta otsusega Aspen Grupp OÜ kaebuse, tühistas

vaidlustuskomisjoni otsuse ja tunnistas õigusvastaseks RKAS-i otsuse punktid 2 ja 5 Aspen Grupp

OÜ hankemenetlusest kõrvaldamise ja AS Koger ja Partnerid pakkumuse edukaks tunnistamise

kohta. Ringkonnakohus leidis, et RKAS-i otsuse mainitud punktide õiguslikuks aluseks olnud RHS

§ 38 lg 1 p 4, mis 1. maist 2007 kuni 27. märtsini 2008 kehtinud redaktsioonis nägi muu hulgas ette

tingimuse, et hankija ei sõlmi hankelepingut isikuga ja kõrvaldab hankemenetlusest mis tahes ajal

pakkuja või taotleja, kellel on olnud maksuvõlg viimase 12 kuu jooksul enne vastava tõendi esitamist

hankijale kokku rohkem kui 30 päeva vältel, on vastuolus PS §-ga 31 koosmõjus §-st 11 tuleneva

proportsionaalsuse põhimõttega. Ringkonnakohus tunnistas nimetatud sätte põhiseadusega vastuolus

olevaks, jättis selle kohaldamata ja edastas kohtuotsuse Riigikohtule, millega algatas

põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse.

Ringkonnakohtu otsuses märgiti, et selle otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule.

RKAS esitas Riigikohtule kassatsioonkaebuse. Riigikohtu halduskolleegium peatas 16. mai

2008. aasta kohtumäärusega asjas nr 7-1-3-193-08 RKAS-i kassatsioonkaebuse menetlusse võtmise

otsustamise Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi menetluses oleva asja nr 3-4-1-5-

08 lahendamise ajaks kuni Riigikohtu lahendi jõustumiseni.

RINGKONNAKOHTU JA MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

17. Ringkonnakohus leidis otsuses ja taotluses, et RHS § 38 lg 1 p 4 piirab ettevõtlusvabadust ja et

see piirang on maksuvõlglaste suhtes kehtestatud avalikes huvides, et tagada avalike vahendite

eesmärgipärane kasutamine. Kohtu hinnangul ei järgi see piirang aga nõuet vältida seadusega kaitstud

huvi või õiguse ulatuslikumat kahjustamist, kui seda normi legitiimse eesmärgiga saab põhjendada,

sest viidatud sättes sisalduv abinõu ei ole sobiv ega vajalik. Puudub mõistlik põhjendus, miks peaks

hankemenetlusest kõrvaldama isiku, kellel ei olnud maksuvõlga näiteks hanketeate avaldamise

hetkel. Ka selline piirang distsiplineeriks maksurikkujaid piisavalt, sest nad peaksid pidevalt

arvestama, et võidakse välja kuulutada neid huvitav hange, millest nad ei saa aga osa võtta

olemasoleva maksuvõla tõttu.

18. RHS § 38 lg 1 p 4 kooskõla kohta direktiiviga 2004/18 leidis ringkonnakohus, et kuna ta

tunnistab selle sätte HKMS § 29 lg 9 alusel põhiseadusega vastuolus olevaks, jätab selle kohaldamata

ja edastab kohtuotsuse Riigikohtule, mille tulemusena käivitub põhiseaduslikkuse järelevalve

menetlus, siis puudub vajadus hinnata sätte vastavust nimetatud direktiivile.

19. Aspen Grupp OÜ oma arvamust ei avaldanud.

20. RKAS on arvamusel, et asjassepuutuvast sättest tulenenud kitsendused olid eesmärgipärased ja

proportsionaalsed ega olnud seega vastuolus põhiseadusega. RKAS märgib esiteks, et kuna

riigihangete kaudu teenuste tellimine ja kaupade ostmine on suhteliselt väikese mahuga võrreldes

kauba ja teenuste kogukäibega, siis on kõigil teenuste osutamisest ja kaupade müümisest huvitatud

isikuil võimalus teostada oma majandustegevust ka väljaspool riigihankeid. Teiseks toob RKAS esile,

et RHS § 38 lg 1 p-s 4 sätestatud pakkujate kõrvaldamise aluse eesmärk oli avalike vahendite

kasutamise rangem ja põhjalikum reguleerimine ning hankelepingu partnerite hoolikas valik avalike

huvide tagamiseks. Seda arvestades on nimetatud sättes kehtestatud piirang asjakohane, kuna

võimaldab leida majanduslikult ja juriidiliselt korrektselt käituva partneri, kes on suuteline

hankelepingut nõuetekohaselt täitma. Maksuvõlgade puudumine pikema perioodi vältel iseloomustab

ettevõtte maksevõimet ja finantsdistsipliini, mida ei oleks võimalik tuvastada, kui selliste võlgade

puudumist kontrollitaks üksnes pakkumuse esitamise hetkel.

21. AS Koger ja Partnerid oma arvamust ei esitanud.

22. Riigikogu on seisukohal, et RHS § 38 lg 1 p 4 ei olnud vastuolus põhiseadusega. Ta märgib, et

riigihangete turul osalemise piiramine ei ole seotud üldise ettevõtlusvabaduse piiramisega ning

maksude õigeaegse tasumise kohustus ei saa tulla ühelegi maksukohustuslasele üllatusena.

Kõnesoleva sätte muutmise kohta märgib Riigikogu, et kuna riigihangete seaduse kõrvaleesmärgi -

tagada maksude õigeaegne laekumine - saavutamine hakkas takistama selle peamisi eesmärke tagada

hankija rahaliste vahendite otstarbekas ja säästlik kasutamine, isikute võrdne kohtlemine ning

olemasolevate konkurentsitingimuste efektiivne ärakasutamine riigihankel, siis tuli viimase 12 kuu

jooksul enam kui 30-päevase maksuvõla puudumise nõue RHS § 38 lõike 1 punktist 4 kaotada.

23. Justiitsminister on arvamusel, et RHS § 38 lg 1 p 4 oli vastuolus PS § 11 lõikega 2 koostoimes PS

§-ga 31, kuna see säte sisaldab ettevõtlusvabaduse ebaproportsionaalset piirangut.

Justiitsminister näeb sellel sättel kolme legitiimset eesmärki: peamiselt tagada avalike vahendite

võimalikult säästlik ning õiguspärane kasutamine, samuti tagada maksudistsipliin ja pakkujate võrdne

kohtlemine riigi poolt.

Justiitsminister leiab, et RHS § 38 lg 1 punktis 4 sisalduv abinõu on nende eesmärkide saavutamiseks

sobiv ja vajalik, kuid ei ole peamise eesmärgi saavutamiseks ehk avalike vahendite võimalikult

säästliku ning õiguspärase kasutamise tagamiseks mõõdukas. Nimelt ei pruugi igasuguse

maksukohustuse või maksuvõla olemasolu vaidlustatud normis nimetatud ajavahemiku jooksul ilma

kohustuse tekkimise asjaolusid ning täitmata kohustuste ulatust arvestamata anda a priori tunnistust

ettevõtja õiguskuulekuse puudumisest või majanduslikest probleemidest. Maksuvõla tekkimine ei

pruugi alati olla üheselt seostatav maksukohustuslase tegevusest objektiivselt sõltuvate asjaoludega.

Samuti ei pruugi see anda tunnistust ettevõtja majandusraskustest või anda talle konkurentsieeliseid

teiste pakkujate ees, kuna maksuvõlaks loetakse ka majanduskäibe seisukohalt väga väikesi ning

majandustegevusega vaid kaudselt seotud võlgnevusi. Viimasena märgib justiitsminister, et pakkujate

ringi kitsendamine ilma kaaluka õigustuseta vähendab pakkujate vahelist konkurentsi ja võib

kahjustada avalike vahendite säästlikuma kasutamise eesmärki.

24. Õiguskantsler leiab, et RHS § 38 lg 1 p 4 oli vastuolus PS §-ga 31 koostoimes §-ga 11

ettevõtlusvabaduse ebaproportsionaalse riive tõttu. Piirangu legitiimsed eesmärgid olid õiguskantsleri

hinnangul pakkujate ausa konkurentsi, usaldusväärsuse ja maksedistsipliini tagamine.

Asjassepuutuvas sättes sisalduv piirang oli õiguskantsleri arvates nende eesmärkide saavutamiseks

sobiv ja vajalik. Kõnesolev piirang ei olnud aga mõõdukas, kuna ettevõtlusvabadusse sekkumine oli

selle sekkumise eesmärkidega võrreldes liiga ulatuslik ja intensiivne. Õiguskantsler märgib selle

kohta esiteks, et isikute imperatiivne ja automaatne hankemenetlusest kõrvaldamine ei võimaldanud

arvestada maksuvõla suurust ega juhtumeid, mil õiguskuulekalt käitunud pakkuja maksu- ja

intressivõlgnevus oli tekkinud eksimusest või maksuseaduse väärast tõlgendamisest, mille ta hiljem

vabatahtlikult parandas. Teiseks viitab eemärkide tähtsuse ja riive intensiivsuse tasakaalustamatusele

ka olukord, kus mõnes valdkonnas puudusid täielikult hankelepingu sõlmimiseks sobivad isikud.

Kolmandaks toob õiguskantsler esile, et RHS § 38 lg 1 p 4 mõju ulatus minevikku ja muutis isikute

olukorra tagasiulatuvalt ebasoodsamaks, mis oli nende suhtes sõnamurdlik.

Direktiivi 2004/18 kohta märgib õiguskantsler, et kuna RHS § 38 lg 1 p 4 on tema hinnangul

ilmselgelt ebaproportsionaalne, ei pea ta sellel direktiivil peatumist vajalikuks.

KOHALDAMATA JÄETUD SÄTTED

25. Riigihangete seaduse (RT I 2007, 15, 76) § 38 lg 1 p 4 sätestas 1. maist 2007 kuni 27. märtsini

2008 kehtinud redaktsioonis:

"§ 38. Pakkuja ja taotleja hankemenetlusest kõrvaldamine

(1) Hankija ei sõlmi hankelepingut isikuga ja kõrvaldab hankemenetlusest mis tahes ajal pakkuja või

taotleja:

[---]

4) kellel ei ole nõuetekohaselt täidetud õigusaktidest tulenevad riiklike maksude või hankija asukoha

või enda elu- või asukoha kohalike maksude või sotsiaalkindlustuse maksete tasumise kohustused või

kellel on olnud maksuvõlg viimase 12 kuu jooksul enne vastava tõendi esitamist hankijale kokku

rohkem kui 30 päeva vältel;

[---]"

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

26. Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium peab vajalikuks esile tõsta, et Tallinna Ringkonnakohus

leidis, et kuna ta on tunnistanud RHS § 38 lõike 1 punkti 4 põhiseadusega vastuolus olevaks, siis ei

ole tal vajadust hinnata selle sätte vastavust apellandi viidatud direktiivile 2004/18.

27. Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium on seisukohal, et RHS § 38 lg 1 p 4 on EL-i õigusega

seotud säte. Kuna ringkonnakohus ei ole kontrollinud selle kooskõla EL-i õigusega ega selle sätte

põhiseadusele vastavuse kontrolli eeldusi, siis ei ole Riigikohtul võimalik kontrollida selle sätte

vastavust põhiseadusele.

28. Kolleegium selgitab kõigepealt, miks Riigikohtul ei ole üldjuhul pädevust lahendada taotlusi

kontrollida Eesti õigustloova akti EL-i õigusega seotud sätte vastavust põhiseadusele (I). Seejärel

käsitleb kolleegium Riigikohtu pädevust kontrollida EL-i õigusega seotud sätte vastavust

põhiseadusele (II). Edasi tuvastab kolleegium kohaldamata jäetud sätte seotuse EL-i õigusega (III) ja

lahendab taotluse lubatavuse küsimuse (IV).

I

29. Kolleegium märgib kõigepealt, et üldjuhul ei ole kohtute pädevuses EL-i õiguse põhiseadusele

vastavuse kontrollimine.

Eesti Vabariigi Euroopa Liiduga ühinemise lepingule lisatud ühinemisakti (RT II 2004, 3, 8) artikli 2

alusel muutusid alates Euroopa Liiduga ühinemise kuupäevast Eesti Vabariigi suhtes siduvaks

Euroopa Ühenduse asutamisleping ja Euroopa Liidu leping ning nende alusel vastuvõetud aktid.

Need aktid moodustavad Euroopa Kohtu hinnangul omaenda õiguskorra, mis on liikmesriikide

õigussüsteemide lahutamatu osa ja mida nende kohtud on kohustatud kohaldama (vt Euroopa Kohtu

15. juuli 1964. aasta otsus kohtuasjas 6/64: Costa vs. ENEL, EKL 1964, lk 1253).

Liikmesriikide kohtute pädevuse kohta kontrollida EL-i õiguskorda kuuluvate õigusaktide vastavust

liikmesriikide põhiseadustele on Euroopa Kohus leidnud, et ühenduse institutsioonide võetud

meetmete kehtivuse üle saab otsustada ainult ühenduse õiguse põhjal ja et ühenduse meetme

kehtivust ega selle toimet liikmesriigis ei saa mõjutada väited, nagu oleks see vastuolus kas kõnealuse

riigi põhiseaduses ettenähtud põhiõiguste või tema põhiseadusliku struktuuri põhimõtetega (Euroopa

Kohtu 17. detsembri 1970. aasta otsus kohtuasjas 11/70: Internationale Handelsgesellschaft,

EKL 1970, lk 1125, punkt 3). Sellele tuleb lisada, et EÜ asutamislepingu artiklite 230 ja 234 kohaselt

kontrollib EL-i teisese õiguse õiguspärasust Euroopa Kohus ning üksnes Euroopa Kohtul on võimalik

teisese õiguse akte kehtetuks tunnistada.

Järelikult oleks EL-i õigusega vastuolus, kui Riigikohus hindaks, kas EL-i teisese õiguse hulka

kuuluv õigusakt on vastuolus Eesti Vabariigi põhiseadusega.

30. Riigikohtu pädevuses ei ole üldjuhul ka Eesti õigustloova akti EL-i õigusega seotud sätte

põhiseadusele vastavuse kontroll ja selle sätte kehtetuks tunnistamine, kui vastav säte on kooskõlas

selle aluseks oleva EL-i õigusega.

Niisuguses olukorras hindaks Riigikohus sisuliselt EL-i õigusega kooskõlas oleva Eesti õigusakti

sätte kaudu selle sätte aluseks oleva EL-i õiguse vastavust põhiseadusele. See ei oleks aga kooskõlas

Euroopa Kohtu praktikas väljendatud põhimõttega.

Riigikohtu pädevus tunnistada mis tahes seadus või muu õigusakt kehtetuks, kui see on vastuolus

põhiseaduse sätte ja mõttega, tuleneb PS § 152 lõikest 2 ja selle rakendamiseks vastu võetud

põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seadusest. Kui Riigikohus kasutaks seda pädevust

õigustloovate aktide EL-i õigusega seotud sätete puhul, siis põhjustaks ta vastuolu Euroopa Liidu

õigusega.

Tulenevalt põhiseaduse täiendamise seaduse (PSTS) §-st 2, mille kohaselt kohaldatakse Eesti

kuulumisel Euroopa Liitu Eesti Vabariigi põhiseadust, arvestades liitumislepingust tulenevaid õigusi

ja kohustusi, saab nimetatud seaduse vastuvõtmise tulemusena kohaldada üksnes seda osa

põhiseadusest, mis on Euroopa Liidu õigusega kooskõlas või reguleerib suhteid, mida Euroopa Liidu

õigus ei reguleeri. Põhiseaduse nende sätete toime, mis pole Euroopa Liidu õigusega kooskõlas ja

mida seepärast kohaldada ei saa, aga peatub (Riigikohtu 11. mai 2005. aasta arvamus 3-4-1-3-06 -

RT III 2006, 19, 176, punkt 16).

Järelikult tuleb PS § 152 lg 2 ja selle rakendamiseks vastu võetud põhiseaduslikkuse järelevalve

kohtumenetluse seadus jätta kohaldamata osas, milles need võimaldavad põhiseadusega vastuolu

tõttu tunnistada kehtetuks mis tahes seaduse või muu õigusakti EL-i õigusega seotud sätte, mis on

kooskõlas selle kehtestamise aluseks oleva EL-i õigusega.

31. Riigikohtul ei ole võimalik lahendada taotlust kontrollida õigustloova akti EL-i õigusega seotud

sätte vastavust põhiseadusele, kui õigusvaidlust lahendav kohus ei ole kontrollinud selle sätte

kooskõla EL-i õigusega. Taotluse lahendamine sellisel juhul võib kaasa tuua olukorra, kus Riigikohus

hindaks EL-i õigusega kooskõlas oleva Eesti õigusakti sätte kaudu selle sätte aluseks oleva EL-i

õiguse vastavust põhiseadusele.

Kolleegium nõustub Riigikohtu halduskolleegiumi seisukohaga (vt Riigikohtu 7. mai 2008. aasta

määrus kohtuasjas nr 3-3-1-85-07, punkti 38 teine lõik), et olukorras, kus kohtuasja raames on

samaaegselt seatud kahtluse alla mingi sätte vastavus nii põhiseadusele kui ka EL-i õigusele, on asja

lahendaval kohtul esmalt kohustus kontrollida Eesti õiguse kooskõla EL-i õigusega.

Riigikohtul ei ole seda põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses võimalik teha, kuna niisugune

kontroll on osa õigusvaidluse lahendamisest ja väljuks seetõttu põhiseaduslikkuse järelevalve asja

lahendamise piiridest. See oleks aga vastuolus PSJKS § 14 lõike 2 teise lausega, mis sätestab, et

Riigikohus ei lahenda õigusvaidlust, mis tuleb lahendada asjas kohaldatavate kohtumenetluse sätete

järgi.

Kui õigusvaidlust lahendaval kohtul ei oleks kohustust kontrollida Eesti õiguse kooskõla EL-i

õigusega või ta ei täidaks seda kohustust, siis ei saaks avastada ka võimalikku vastuolu EL-i

õigusega. Seeläbi satuks aga ohtu võimalus täita ka Eesti kohtutel lasuvat EÜ asutamislepingu

artiklis 10 sätestatud kohustust tagada asutamislepingust või ühenduse institutsioonide võetud

meetmetest tulenevate kohustuste täitmine ja aidata kaasa ühenduse eesmärkide saavutamisele

(vt selle kohta Euroopa Kohtu 10. aprilli 1984. aasta otsus kohtuasjas 14/83: von Colson ja Kamann,

EKL 1984, lk 1891, punkt 26).

Kui kohtul ei oleks kohustust kontrollida Eesti õiguse kooskõla EL-i õigusega, siis ei saaks kohus

täita ka temal lasuvat kohustust tõlgendada Eesti õigust kooskõlaliselt Euroopa Liidu õigusega ehk

kohustust tõlgendada Eesti õigust võimalikult suures ulatuses Euroopa Liidu õiguse sõnastust ja

eesmärki arvestades (vt selle kohta Euroopa Kohtu 13. novembri 1990. aasta otsus kohtuasjas C-

106/89: Marleasing, EKL 1990, lk I-4135, punkt 8 ja 15. aprilli 2008. aasta otsus kohtuasjas C-

268/06: Impact, kohtulahendite kogumikus veel avaldamata, punktid 98-101).

EL-i õigusega kooskõla kontrollimise kohustuse puudumine seaks kahtluse alla ka Eesti kohtu

võimaluse tagada ühenduse õigusnormide täielik õigusmõju, jättes vajaduse korral omal algatusel

kohaldamata siseriikliku õigusakti sätte, mis on vastuolus ühenduse õigusega (vt Euroopa Kohtu

9. märtsi 1978. aasta otsus kohtuasjas 106/77: Simmenthal, EKL 1978, lk 629, punkt 24).

32. Kolleegium lisab, et kui õigusvaidlust lahendavas kohtus peaks Eesti õiguse EL-i õigusega

kooskõla kontrollimisel selguma, vajadusel Euroopa Kohtult eelotsuse küsimise abiga, et Eesti õigus

on vastuolus EL-i õigusega ja et seda vastuolu ei ole kooskõlalise tõlgendamise teel võimalik

kõrvaldada, siis peab kohus jätma selle sätte kohaldamata põhiseaduslikkuse järelevalve menetlust

algatamata (vt selle kohta Riigikohtu halduskolleegiumi eespool viidatud määrus kohtuasjas nr 3-3-1-

85-07, punkt 38). Võimalusel tuleb taolises kohtuasjas kohaldada vahetut õigusmõju omavat EL-i

õigust.

Tuleb märkida, et mingi sätte vastuolu EL-i õigusega ei tähenda iseenesest selle sätte vastuolu

põhiseaduse või põhiseaduse täiendamise seadusega. Kohtutele ei ole aga antud pädevust algatada

põhiseaduslikkuse järelevalve menetlust põhjusel, et õigustloov akt on vastuolus Euroopa Liidu

õigusega. Riigikohtu üldkogu on märkinud põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamise

vajaduse kohta olukorras, kus ilmneb Eesti õiguse sätte vastuolu EL-i õigusega, et siseriikliku õiguse

ning Euroopa Liidu õiguse kooskõlla viimiseks on erinevaid võimalusi ning ei põhiseaduse ega

Euroopa Liidu õiguse kohaselt ei pea selleks eksisteerima põhiseaduslikkuse järelevalve menetlust.

EL-i õigusega vastuolus olev siseriiklik õigus tuleb üksnes konkreetses vaidluses kohaldamata jätta

(vt Riigikohtu 19. aprilli 2005. aasta otsus kohtuasjas nr 3-4-1-1-05 - RT III 2005, 13, 128, punkt 49

ja selles viidatud Euroopa Kohtu 22. oktoobri 1998. aasta otsus liidetud kohtuasjades C-10/97-C-

22/97: IN.CO.GE'90 Srl, EKL 1998, lk I-6307).

II

33. Kolleegium esitab mitteammendava loetelu juhtudest, mille puhul on Riigikohtu pädevuses

lahendada taotlusi kontrollida EL-i õigusega seotud sätte vastavust põhiseadusele.

34. Esiteks on Riigikohtu pädevuses kontrollida EL-i õigusega seotud sätte vastavust põhiseadusele,

kui on vaidlustatud sellise sätte formaalne põhiseaduspärasus. Nõnda on see põhjusel, et EL-i õigus ei

reguleeri Eestis õigustloovate aktide andmiseks kehtestatud pädevus-, menetlus- ja vorminõudeid,

parlamendireservatsiooni järgimist ja õigusselguse nõudeid.

35. Teiseks on Riigikohtu pädevuses kontrollida niisuguse EL-i õigusega seotud sätte vastavust

põhiseadusele, mis reguleerib lisaks olukordi, mida EL-i õigus ei reguleeri, ja põhiseadusele

vastavuse kontrolli taotletakse neid olukordi reguleeriva osa suhtes.

36. Kolmandaks on Riigikohtul selline pädevus olukorras, kus EL-i õigus, sh Euroopa Kohtu praktika

võimaldab EL-i õiguse ülevõtmisel ja rakendamisel liikmesriigile diskretsiooniõigust, mille

teostamisel on liikmesriik seotud oma põhiseaduse ja sellest tulenevate põhimõtetega. Kui EL-i õigus

annab liikmesriigile eesmärgi, kuid vahendid selle saavutamiseks jäävad liikmesriigi kehtestada,

peavad valitud vahendid olema kooskõlas nii EL-i õigusega kui ka vastama Eesti põhiseadusele (vt

Riigikohtu eespool viidatud määrus kohtuasjas 3-3-1-85-07, punkt 39).

37. Loetletud juhtude võimaliku esinemise saab kohus tuvastada Eesti õiguse EL-i õigusega kooskõla

kontrollimisel.

III

38. Tallinna Ringkonnakohus on käesoleva põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse aluseks

olevas otsuses tunnistanud põhiseadusega vastuolus olevaks ja jätnud kohaldamata RHS § 38 lg 1

punkti 4 alates 1. maist 2007 kuni 27. märtsini 2008 kehtinud redaktsioonis. Kolleegium on

seisukohal, et nimetatud säte on EL-i õigusega seotud säte ning seda järgnevatel põhjustel.

39. Esiteks osutab sellisele võimalusele riigihangete seaduse pealkirja järel esitatud ülaindeks, mis

viitab seaduse lõpus olevale normitehnilisele märkusele, mille kohaselt on selle seaduse

vastuvõtmisel lähtutud mitmetest Euroopa Liidu õigusaktidest, muu hulgas ka direktiivist 2004/18.

Direktiivi 2004/18 põhjendusest 39 aga nähtub, et selles reguleeritakse "tingimusi, mille alusel

kontrollitakse pakkujate sobivust avatud menetluste puhul".

40. Teiseks kinnitab kolleegiumi seisukohta RHS-i eelnõu (816 SE) algtekstile lisatud "Euroopa Liidu

õigusallikate ja Eesti seaduse eelnõu võrdlustabel", milles on RHS-i eelnõu § 38 kohta märgitud, et

see vastab direktiivile 2004/17 ja direktiivi 2004/18 artiklile 45 pealkirjaga "Kandidaadi või pakkuja

isiklik olukord".

41. Kolmandaks on direktiivi 2004/18 artikli 45 lõike 2 punktides e ja f sarnaselt RHS § 38 lg 1

punktile 4 sätestatud, et lepingus osalemisest võib välja jätta iga ettevõtja, "kes on täitmata jätnud

sotsiaalkindlustusmaksetega seonduvad kohustused, mis tal on vastavalt oma asukohariigi või ostja

riigi õigusaktidele" (punkt e) või "kes on täitmata jätnud maksukohustused, mis tal on vastavalt oma

asukohariigi või ostja riigi õigusaktidele" (punkt f).

42. Kolleegium lisab, et tegemist ei ole nende asjaolude ammendava kirjeldusega, mis viitavad sätte

seotusele EL-i õigusega. Kohus peab omal algatusel kontrollima kohaldatava õiguse seotust EL-i

õigusega.

IV

43. Kuna RHS § 38 lg 1 p 4 on EL-i õigusega seotud säte, oleks ringkonnakohus pidanud käesoleva

määruse punkti 31 teise lõigu kohaselt esmalt kontrollima selle vastavust EL-i õigusele. Seda

ringkonnakohus teinud ei ole. Ringkonnakohus ei ole analüüsinud ka kõnesoleva sätte põhiseadusele

vastavuse kontrolli eeldusi (vt selle kohta käesoleva määruse II osa).

44. Lähtudes esitatud kaalutlustest ei ole Tallinna Ringkonnakohtu taotlus lubatav ja see tuleb

tagastada PSJKS § 11 lõike 2 alusel läbivaatamatult.

Märt Rask, Peeter Jerofejev, Hannes Kiris, Indrek Koolmeister, Harri Salmann