3-4-1-3-07 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

ÜLDKOGU

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-4-1-3-07

Otsuse kuupäev

21. mai 2008

Kohtukoosseis

Eesistuja Märt Rask ja liikmed Tõnu Anton, Jüri Ilvest, Peeter

Jerofejev, Ott Järvesaar, Eerik Kergandberg, Hannes Kiris, Lea Kivi,

Indrek Koolmeister, Ants Kull, Lea Laarmaa, Jaak Luik, Priit

Pikamäe, Jüri Põld, Harri Salmann ning Tambet Tampuu

Kohtuasi

Õiguskantsleri taotlus tunnistada erakonnaseaduse sätted, milles ei

sätestata tõhusat kontrolli erakondade rahastamise üle, põhiseaduse

vastaseks ja kohustada Riigikogu looma kontrollorgan, mis vastab

miinimumnõuetele

Asja läbivaatamise kuupäev

20. november 2007

Istungil osalenud isikud

Riigikogu põhiseaduskomisjoni esimees Väino Linde ja Riigikogu

põhiseaduskomisjoni nõunik-sekretariaadijuhataja Janek Laidvee,

õiguskantsler Allar Jõks, õiguskantsleri asetäitja-nõunik Madis

Ernits, õiguskantsleri nõunik Nele Parrest ja justiitsminister Rein

Lang

RESOLUTSIOON

Jätta õiguskantsleri taotlus rahuldamata.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Riigikogu võttis erakonnaseaduse vastu 11. mail 1994 ning on seda hiljem mitmel korral

põhimõttelistes küsimustes muutnud.

2. 30. septembril 2003, kui Riigikogu menetluses oli eelnõu, millega kavatseti muuta erakondade

rahastamise süsteemi, juhtis õiguskantsler Riigikogule esitatud ülevaates õigustloovate aktide

kooskõlast põhiseaduse ja seadustega Riigikogu tähelepanu probleemidele, mis puudutavad

erakondade rahastamist. Õiguskantsler leidis, et annetuste keelamise asemel tuleks pearõhk panna

rahastamise läbipaistvusele ning kontrollile.

3. Riigikogu võttis 18. detsembril 2003 vastu erakonnaseaduse muutmise ja sellest tulenevalt teiste

seaduste muutmise seaduse, soovides korrastada erakondade rahastamisega seonduvat ning vältida

poliitilist korruptsiooni erakondade tegevuses. Selle seadusega muudeti oluliselt erakondade

rahastamise regulatsiooni, keelates erakonnal vastu võtta annetusi juriidiliselt isikult, lubades

erakondadel laenu võtta vaid krediidiasutuselt, kaotades sularaha annetusi puudutavad piirangud,

muutes rahastamise kontrolli reegleid annetuste kohta peetava registri avaldamise kohta ning muutes

valimiskulude aruandluse reegleid.

4. 30. septembril 2004 Riigikogule esitatud ülevaates õigustloovate aktide kooskõlast põhiseaduse ja

seadustega märkis õiguskantsler, et hoolimata vahepealsetest muudatustest erakonnaseaduse

erakondade rahastamise peatükis on erakondade rahastamisega endiselt mitmeid probleeme.

Õiguskantsleri arvates ei täitnud sel ajal kehtinud erakonnaseaduse regulatsioon nõrkade

kontrollimehhanismide ning lünklike regulatsioonide tõttu seatud eesmärke.

5. Õiguskantsler tegi 17. mail 2006 Riigikogule ettepaneku nr 2 erakonnaseaduse kooskõlla viimiseks

Eesti Vabariigi põhiseadusega, sest leidis, et erakonnaseadus on osas, milles ei sätestata piisavalt

tõhusat järelevalvet erakondade rahastamise üle, vastuolus põhiseaduses sätestatud demokraatia

põhimõttega ning erakonnapõhiõigusega.

6. Riigikogu täiskogu arutas õiguskantsleri ettepanekut 31. mai 2006. a istungil ja otsustas

ettepanekut toetada.

7. Riigikogu põhiseaduskomisjon algatas 4. detsembril 2006 erakondade rahastamise kontrolli

põhimõtete muutmiseks erakonnaseaduse ja teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu (1060 SE).

Vabariigi Valitsus otsustas 4. jaanuari 2007. a istungil eelnõu põhimõtteliselt toetada.

8. 11. jaanuari 2007. a istungil otsustas põhiseaduskomisjon suunata eelnõu Riigikogu täiskogu

istungile esimesele lugemisele. Eelnõu esimene lugemine toimus 16. jaanuaril 2007. Riigikogu

täiskogu otsustas saata eelnõu teisele lugemisele. Muudatusettepanekute esitamise tähtajaks määrati

5. veebruar 2007. Riigikogu põhiseaduskomisjoni 6. veebruari 2007. a istungil otsustati jätkata

eelnõu menetlemist komisjonis. Praeguseks on nimetatud eelnõu Riigikogu X koosseisu volituste

lõppemise tõttu Riigikogu menetlusest välja langenud.

9. Õiguskantsler esitas 16. veebruaril 2007 Riigikohtule taotluse tunnistada erakonnaseadus osas,

milles see ei sätesta tõhusat kontrolli erakondade rahastamise üle, põhiseadusega vastuolus olevaks

ning kehtetuks.

10. Õiguskantsler esitas põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 8. mai 2007. a istungil taotluse

anda arutatav põhiseaduslikkuse järelevalve kohtuasi üle üldkogule, kui Riigikohus peab vajalikuks

muuta oma seniseid seisukohti õiguskantsleri pädevuses vaidlustada seadusandja tegevusetust.

Kolleegium arutas õiguskantsleri taotlust ja andis 28. mai 2007. a määrusega, juhindudes

põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 3 lg-st 3, õiguskantsleri asja arutamiseks

Riigikohtu üldkogule.

11. Üldkogu istungi ajaks oli määratud 18. september 2007. Justiitsminister esitas 10. septembril

2007 taotluse lükata kohtuistung edasi, kuna ta täidab samal ajal töökohustusi Eesti esindamisel

rahvusvahelisel tasandil. Üldkogu rahuldas justiitsministri taotluse.

12. Riigikohtu üldkogu arutas õiguskantsleri taotlust 20. novembri 2007. a istungil. Kohtuistungil

muutis õiguskantsler taotlust ja palus tunnistada erakonnaseaduse sätted, milles ei sätestata tõhusat

kontrolli erakondade rahastamise üle, põhiseaduse vastaseks ja kohustada Riigikogu looma

kontrollorgan, mis vastab miinimumnõuetele. Lähtudes sellest, et seadusandja tegevusetusega

põhjustatud põhiseaduse vastases olukorras ei pruugi seadusandja asuda kohtu otsust täitma, tegi

õiguskantsler ettepaneku anda Riigikogule tähtaeg erakonnaseaduse regulatsiooni põhiseadusega

kooskõlla viimiseks.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

13. Õiguskantsler põhjendab oma taotlust järgmiselt.

Põhiseaduse §-s 10 ettenähtud demokraatia on esindusdemokraatia, kus riigivõim kuulub küll

rahvale, kuid seda teostavad rahva volitusel erinevad riigivõimuorganid. Tagamaks tuletatud

pädevusega riigivõimuorganite tegevuse legitiimsust, peab kogu riigivõimu tegevus olema

tagasiviidav rahva tahtele ning kontrollitav. Rahvas teostab kõrgeimat riigivõimu hääleõiguslike

kodanike kaudu Riigikogu valimise või rahvahääletusega. Selleks, et rahva kui kõrgeima

võimukandja tahe saaks valimiste kaudu realiseeruda, on vaja seda kujundada. Seda ülesannet

täidavad ühiskonnas erakonnad. Põhiseaduse demokraatia on ühtlasi ka erakonnademokraatia,

mistõttu erakonnad omavad põhiseaduslikku staatust, millega on määratletud erakondade roll

poliitilises süsteemis ja nende ülesanded ühiskonnas.

Põhiseaduse § 48 lõike 1 teises lauses on väljendatud erakonnapõhiõigus, mis koosneb

erakonnavabadusest ja erakonnavõrdsusest. Erakonnavabadus sisaldab nii asutamis- kui ka

tegevusvabadust. Tegevusvabaduse sisuks on erakonna vabadus määratleda oma poliitilised

eesmärgid, vabadus levitada omi vaateid ning koguda oma tegevuseks rahalisi vahendeid.

Erakonnavõrdsuse sisuks on erakondade võimaluste võrdsus. See tähendab, et poliitilise tahte

kujundamise protsessis peavad kehtima ausa mängu reeglid.

Erakonna ülesandeks on rahva tahte kujundamine ja valimistel kandidaatide ülesseadmine avaliku

võimu teostamiseks, kuid erakond ise vahetult avalikku võimu ei teosta. Seega kuulub erakond

ühiskonna, mitte avaliku võimu sfääri. Erakondadel peavad oma ülesannete täitmiseks olema

majanduslikud vahendid. Erakondade põhiseaduslikust staatusest tuleneb, et nende rahastamine peab

olema läbipaistev.

Demokraatlik poliitilise tahte kujunemise protsess peab olema vaba ja avatud. Üksnes siis, kui

erakonna rahaliste vahendite päritolu on läbipaistev, on võimalik hinnata, kes on erakondade toetajad,

kelle huve erakond esindab ning millist mõju võivad erakonna rahastajad avaldada erakonna

otsustele. Eesmärgiks on välistada, et poliitilisi protsesse juhivad varjatult anonüümsed huvigrupid.

Oluline on vältida korruptsiooni ja organiseeritud kuritegevuse võimalusi mõjutada poliitikat.

Erakonna rahastamise läbipaistvus on oluline poliitilise vastutuse toimimiseks. Valija peab teadma

mitte üksnes poliitilisest tahtest lähtuvalt elluviidud otsuseid, vaid ka nende otsuste tegelikku

motivatsiooni.

Erakondade rahastamise läbipaistvuse eelduseks on rahastamise tõhus kontroll. Tõhusaks kontrolliks

ei saa pidada üksnes formaalset kontrollivõimalust, kus sissetulekud ja väljaminekud on avalikud

ning avalikkusel on igal ajal võimalik pääseda andmetele juurde. Peab olema ka kontrollorgan, kellel

on ametiülesannetest tulenev õigus ja kohustus kontrollida erakondade rahastamise vastavust

seadusele. Kontrollorgani tõhusust tuleb hinnata eeskätt lähtudes selle staatusest, kontrolliesemest,

kasutatavatest mõõdupuudest, kontrollivahenditest, ajalisest dimensioonist, kontrolli intensiivsusest

ja väljunditest. Erakondade rahastamist kontrolliv organ peab olema poliitiliselt sõltumatu, sisuline ja

kõikehõlmav, aktiivne, asjatundlik, ennetav ning suunatud erakondade võimaluste võrdsuse

tagamisele.

Põhiseaduses sätestatud demokraatia põhimõte nõuab, et seadusandja kehtestaks erakondade

rahastamise üle tõhusa kontrolli. Kuni seda tehtud ei ole, on tegemist põhiseaduse vastase lüngaga.

Erakonnaseaduses on sätestatud nõuded ja piirangud erakondade rahastamisele, samuti

kontrollisüsteem. Järelevalvet erakonnaseaduse nõuete täitmise üle teevad audiitor ja Riigikogu

korruptsioonivastase seaduse kohaldamise erikomisjon. Rahastamise nõuete rikkumise korral sekkub

politsei süüteomenetluse raames. Ei eraldi võetuna ega koostoimes ei kontrolli nimetatud organid

tõhusalt erakondade rahastamist, nii et see vastaks demokraatia nõuetele ja tagaks erakondade võrdse

kohtlemise.

Audiitori järelevalve on laiaulatuslik raamatupidamislik järelevalve erakonna finantstegevuse üle.

Audiitor kontrollib formaalselt, kas erakonna finantstegevus vastab erakonnaseaduse nõuetele. Tal

puudub võimalus kontrollida erakonna varjatud rahastamist või uurida annetuste päritolu. Samuti ei

vasta audiitor oma staatuse poolest rahastamise kontrollorganile esitatavatele nõuetele, sest audiitor

on eraõiguslik isik, kelle valib audiitorkontrolli tegema ja kellele maksab tasu erakond ise. Seetõttu ei

pruugi audiitori tegevus näida sõltumatuna.

Riigikogu korruptsioonivastase seaduse kohaldamise erikomisjon teeb erakondade rahastamise üle

järelevalvet väga piiratult, kontrollides erakondade valimiskampaania kulutusi ja nende päritolu.

Kuna varjatud annetuste avastamiseks on komisjonil vaja ulatuslikku ülevaadet erakonna

sissetulekutest ja väljaminekutest, ei õnnestu erikomisjonil seda valdavalt andmete puudumise tõttu

teha. Komisjon saab kindlaks teha, kas erakonna valimiskampaania kulutused vastasid formaalselt

erakonnaseaduse nõuetele. Komisjon ei saa kindlaks teha annetuste päritolu. Komisjon

moodustatakse Riigikogus esindatud erakondade esindajatest. Järelevalveorgani moodustamine

üksnes poliitiliste erakondade esindajatest tekitab paratamatult küsimuse organi sõltumatuse kohta

poliitilistest huvidest ning loob ohu võimalikeks omavahelisteks nn kokkumängudeks. Kontrollorgan

ei pea mitte üksnes olema, vaid ka näima sõltumatu.

Politsei on organ, mis peab aktiivsust üles näitama üksnes rikkumise piisavalt tõenäolise olemasolu

puhul. Kuigi süüteomenetlustel on kindlasti ka tulevasi rikkumisi ära hoidev mõju, ei tee politsei

järjepidevat kontrolli, mis oleks suunatud kuritarvituste tekkimise võimaluse vältimisele üldiselt.

Teiseks pole politseiasutused institutsionaalselt sõltumatud, vaid on osa täitevvõimust.

Lisaks eeltoodud organitele võivad erakondade rahastamise probleemidega erinevatest aspektidest

kokku puutuda ka mitmed teised riigiasutused. Ükski neist ei kontrolli aga rahastamise vastavust

erakonnaseaduse nõuetele. Nii näiteks kontrollis Eesti Keskerakonna võlakirja emissiooni puhul

Finantsinspektsioon emissiooni vastavust üksnes väärtpaberituru seaduse nõuetele. Vastavust

erakonnaseaduses sätestatud nõuetele ei hinnatud, kuna inspektsioonil ei ole selleks pädevust.

Annetuste tegeliku päritolu tuvastamine võiks sisuliselt kuuluda Maksu- ja Tolliameti pädevusse.

Samas on ameti peadirektor leidnud järgmist: "Ülesannet valvata erakondade rahastamise õiguslike ja

eetiliste aspektide üle pole Maksuametile pandud. Õigusriigis ei saa Maksuamet sellist funktsiooni

endale ka ise võtta."

Kuigi erakondade rahastamist puudutavad andmed avalikustatakse ja asjast huvitatutel, sealhulgas

ajakirjanikel on võimalik nendega tutvuda ja algatada kontrollorgani järelevalvemenetlus, ei taga see

erakondade rahastamise üle tõhusat järelevalvet. Avalikkus ei suuda ilma tõhusa kontrollorganita

tõhusat järelevalvet tagada.

Erakondade rahastamise üle järelevalve tegemine on killustatud erinevate organite vahel. Puudub

organ, mis teeks laiaulatuslikku, sisulist, järjepidevat ja asjatundlikku sõltumatut kontrolli.

Kontrollikompetentsi killustatus hajutab vastutust ja vähendab kontrolli tõhusust.

Seetõttu on õiguskantsler seisukohal, et erakonnaseaduses ettenähtud erakondade rahastamise

kontroll ei ole tõhus ning ei vasta põhiseaduse demokraatia põhimõttest tulenevatele nõuetele.

Erakondade rahastamise üle tõhusa kontrolli puudumine toob kaasa erakondade ebavõrdse

kohtlemise ja rikub seega erakonnapõhiõigust.

Õiguskantsler käsitleb ka taotluse läbivaatamiseks vajalikke menetluslikke eeldusi ning põhjendab

taotluse lubatavust sellega, et Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium on asjas

nr 3-4-1-20-04 aktsepteerinud õiguskantsleri õigust vaidlustada seadusandja tegevusetus. Riigikohus

on leidnud, et seadusandja tegevusetuse vaidlustamise eelduseks on, et puuduvad normid, millele

taotluses viidatakse, peaksid kuuluma just vaidlustatud seaduse koosseisu või olema sellega

olemuslikult seotud. Erakonnaseadus reguleerib erakondade rahastamist ja rahastamise kontrolli

elemente, kehtestades samuti vastutuse rahastamise nõuete rikkumise eest. Seega kuuluksid

erakonnaseadusesse olemuslikult ka normid, mis tagaksid erakondade rahastamise tõhusa kontrolli.

14. Riigikogu põhiseaduskomisjoni arvates vaidlustab õiguskantsler õigustloova akti andmata jätmist,

kuigi põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seadus ei anna talle sellist õigust.

Põhiseaduskomisjon ei pea põhjendatuks õiguskantsleri seisukohta, et põhiseaduse nõuetele vastaks

üksnes selleks spetsiaalselt ellu kutsutud eraldiseisev organ. Seadusandja otsustada on, kuidas üles

ehitada erakondade rahastamise kontrollisüsteem.

Riigikogu korruptsioonivastase seaduse kohaldamise erikomisjon koosneb kõikide parlamendis

esindatud erakondade esindajatest, mis aitab ära hoida võimalikku ringkäendust, sest kõik erakonnad

on valimisprotsessis osalejatena huvitatud, et erakondade rahastamine lähtuks ausa mängu reeglitest.

Kuna kohtumenetluse seadused tagavad kohtueelsete uurimisasutuste iseseisvuse menetluses ning

välistavad poliitiliste suuniste andmise, tuleb sobivaks kontrollorganiks pidada ka politseid.

Korruptsioonivastase seaduse kohaldamise erikomisjon ei saa parlamendi tööorganina kohaldada

haldussundi, kuid tal on kuriteokahtluse korral alati võimalus edastada materjalid uurimisasutustele.

Erakonnaseaduse rikkumised on üsna laiaulatuslikult kriminaliseeritud.

Põhiseadus ei keela eristada valimisperioodi ja valimistevahelise perioodi rahastamist. Tuleb

arvestada, et erakonnad peavad majandusaasta aruandes kajastama ka valimistevahelise perioodi

rahastamist.

Põhiseadus ei nõua, et kontrollorganil peab olema ainult üks funktsioon, s.o erakondade rahastamise

kontrollimine. Ei saa välistada, et politsei kontroll on järjepidev ja tõhus.

Erakonnaseadus kohtleb kõiki erakondi võrdselt, tagades nii erakondade võrdsuse seaduse ees kui ka

sisulise võrdsuse. Kontrollikorraldus ei saa iseenesest viia erakondade erinevale kohtlemisele.

15. Justiitsminister möönab, et erakonnaseaduses sätestatud erakondade rahastamise järelevalve

süsteem võib vajada täiustamist, kuid leiab, et see ei tähenda, et Eesti õiguskorras puuduvad

põhijoontes tõhusad kontrollivõimalused poliitiliste jõudude rahastamise üle. Erakonnaseadus näeb

ette erakondade kohustuse avalikustada majandusaasta aruanded, annetuste register ja valimiskulude

aruanne. Sellega tagatakse avalikkuse kontrolli võimalus erakondade majandustegevuse üle.

Annetused tuleb avalikustada ka erakondade sidusorganisatsioonidel.

Riigieelarvest toetust saavad erakonnad on allutatud audiitorkontrollile. Riigikogu

korruptsioonivastase seaduse erikomisjon teeb järelevalvet erakondade valimiskulutuste üle.

Rahastamisreeglite rikkumise eest on ette nähtud väärteo- ja kriminaalkaristused. Erakondade

mõjutamisega võrreldes on ohtlikum konkreetsete ametiisikute mõjutamine kallutatud otsuseid

tegema.

Olemasolevat kontrollisüsteemi on võimalik oluliselt täiustada, eelkõige laiendades Riigikogu

korruptsioonivastase seaduse kohaldamise erikomisjoni kontrollipädevust ka valimis-

kampaaniavälisele rahastamisele. Teiseks on võimalik selle kontrollorgani järelevalvevolitusi

laiendada ning muude vahenditega järelevalvet tõhustada.

Samas ei vii praegused puudused siiski erakonnaseaduse põhiseadusevastasuseni. Põhiseadus ei

maini erakondade rahastamise järelevalvet. Erakondade rahastamise kontrollimehhanismi

kujundamine on Riigikogu poliitilises otsustuspädevuses ja õiguskantsleril pole alust sellesse

sekkuda.

Mitmes Euroopa riigis kontrollib erakondade rahastamist parlament. Korruptsioonivastase seaduse

kohaldamise erikomisjon on pideva avalikkuse tähelepanu all ja selle liikmed kannavad poliitilist

vastutust oma tegevuse eest. Komisjonil on võimalik vajadusel kaasata töösse eksperte.

Õiguskantsler tegi Riigikogule erakonnaseaduse põhiseadusega kooskõlla viimise ettepaneku

ebasoodsal ajal. Parlamendil puudus võimalus eelnõu ja valimiseelse poliitilise olukorra keerukuse

tõttu seda õiguskantsleri soovitud aja jooksul vastu võtta. Puudub vajadus survestada seadusandja

tegevust, määrates talle seaduse vastuvõtmiseks tähtaeg.

16. Erakonna Eestimaa Rohelised, Sotsiaaldemokraatliku Erakonna, Eestimaa Rahvaliidu ning

Isamaa ja Res Publica Liidu fraktsioonid jagavad õiguskantsleri seisukohta, et praegune erakondade

rahastamise kontrolli regulatsioon on vastuolus põhiseaduse mõttega, ning toetavad ettepanekuid,

tõhustamaks järelevalvet erakondade rahastamise üle. Eestimaa Rahvaliidu fraktsiooni arvates ei saa

Riigikogu korruptsioonivastase seaduse kohaldamise erikomisjon moodustamise põhimõtete tõttu

olla erakondade rahastamist kontrollivaks sõltumatuks komisjoniks. Isamaa ja Res Publica Liidu

fraktsioon lisab, et arusaamatuks jääb, millises osas taotleb õiguskantsler erakonnaseaduse kehtetuks

ja põhiseaduse vastaseks tunnistamist.

17. Eesti Reformierakonna fraktsioon leiab, et õiguskantsler pole suutnud Riigikohtule esitatud

taotlust veenvalt põhistada, esitatud argumendid on üldsõnalised ning kujutavad endast subjektiivseid

hinnanguid. Õiguskantsleri taotlust ei tule rahuldada, kuna seadusega kehtestatud kontroll erakondade

rahastamise üle ei ole põhiseadusega vastuolus. Reformierakonna fraktsioon rõhutab, et seadusandja

otsustada on, kuidas moodustada järelevalveorgan erakondade rahastamise üle valvamiseks.

Erakondade rahastamise kontrolli korraldus kohtleb kõiki erakondi ühetaoliselt.

18. Eesti Keskerakonna fraktsioon leiab, et õiguskantsleri taotlus tuleks jätta rahuldamata. Kehtiv

erakondade rahastamise kord on põhiseadusega kooskõlas. Keskerakonna fraktsioon juhib Riigikohtu

tähelepanu sellele, et õiguskantsler on taotluses lähtunud mitmest olulisest kaalutlusveast, mis võivad

põhjustada valesid lõppjäreldusi.

Tuleb äärmiselt ettevaatlikult hinnata riigi sekkumist erakondade tegevusse. Keskerakonna

fraktsioonil on kahtlusi selles, kas praegu nõutaval viisil seaduse täiendamine on põhiseaduspärane ja

proportsionaalne taotletava eesmärgiga. Erakondade arvestatav rahastamine riigieelarvest ei anna

riigile õigust käsitada erakondi nn riigierakondadena ja allutada nii nendesse kuuluvad üksikisikud

kui ka organisatsioonid juriidiliste isikutena erilisele riigi kontrollile. See riivab põhiõigusi ja

demokraatia tagamise mehhanisme.

Erakondade rahastamise läbipaistvuse tagamiseks võetud meetmed on piisavad. Lisaks on olemas ka

ajakirjanduse huvi ja mõju. Seega on kehtiva süsteemi puhul tegemist üksteist täiendava, samas ka

võimalikku riigi liigsekkumist välistava või selle mõju tasakaalustava süsteemiga. Taotletav

muudatus looks võimaluse nn meelsuspolitsei tekkimisele. Avalikkusele annaks demokraatia

olemusest vale signaali vaidlus selle üle, mil määral on rahastamise tõhus järelevalve eristatav

erakonna ja selle liikmete tõhusast järelevalvest.

Kuigi on mõistlik järjepidevalt hinnata erakonnaseaduse ja sellega seotud õigusaktide efektiivsust

ning neid vajadusel ka muuta, ei ole õiguskantsleri nõutav ainuvõimalik ja vaieldamatult

põhiseaduspärane. Õiguskantsleri ettepanekus sisalduvad ohud kaaluvad üles väidetava kasu, seades

vastupidiselt taotletavale ohtu demokraatia põhimõtte.

VAIDLUSTATUD SÄTTED

19. Õiguskantsler peab asjassepuutuvateks säteteks eelkõige erakonnaseaduse § 121-124.

Erakonnaseaduse §-d 121-124 sätestavad:

"§ 121. Erakonna vara ja vahendid

(1) Erakonna vara ja vahendite allikaks on üksnes tema poolt põhikirjaga kehtestatud liikmemaksud,

käesoleva seaduse alusel saadud eraldised riigieelarvest, füüsiliste isikute annetused ning tulu

erakonna varalt.

(2) Erakond ei tohi vastu võtta anonüümset ega varjatud annetust.

(3) Varjatud annetuseks loetakse mis tahes kaupade, teenuste, varaliste ja mittevaraliste õiguste

loovutamist erakonnale tingimustel, mis ei ole kättesaadavad teistele isikutele.

(4) Erakond võib sõlmida laenu- või krediidilepingu, kui laenuandja või krediidiandja on

krediidiasutus ning leping on tagatud erakonna varaga või tema liikme käendusega.

§ 122. Majandusaasta aruanne

(1) Majandusaasta aruande koostamiseks viib erakond, mis saab eraldist riigieelarvest, läbi

audiitorkontrolli.

(2) Erakonna üldkoosolek või põhikirja järgi seda asendav organ kinnitab igal aastal erakonna

majandustegevuse aruande ja avalikustab selle erakonna veebilehel. Aastaaruanne koos seadusega

ettenähtud lisadega avaldatakse Riigi Teataja Lisas.

§ 123. Annetuste avalikkus

(1) Erakonna poolt saadud annetuste kohta peab erakond registrit. Erakond avalikustab annetuste

registri oma veebilehel.

(2) Annetuste registris märgitakse annetaja nimi, tema kontaktandmed ning annetuse väärtus.

Mitterahalise annetuse korral määrab annetuse väärtuse annetaja.

(3) Annetuste registris toodud andmete õigsuse tagab erakonna juhatus.

(4) Erakond ei tohi vastu võtta anonüümset annetust ega juriidilise isiku annetust. Sellise annetuse

tagastab erakond võimaluse korral annetajale. Võimaluse puudumisel kannab erakond kümne päeva

jooksul annetuse riigieelarvesse, kus see lisatakse järgmisel eelarveaastal riigieelarvest erakondadele

eraldatava toetuse hulka.

§ 124. Valimiskampaania rahastamise avalikkus

(1) Erakond esitab aruande Riigikogu või kohaliku omavalitsuse volikogu või Euroopa Parlamendi

valimiskampaania läbiviimiseks erakonna, käesoleva seaduse §-s 126 nimetatud

mittetulundusühingute ja erakonna nimekirjas kandideerinud isikute poolt tehtud kulutuste ning

kasutatud vahendite päritolu kohta korruptsioonivastase seaduse § 14 lõikes 2 nimetatud komisjonile

ühe kuu jooksul, arvates valimispäevast.

(2) Käesoleva paragrahvi lõikes 1 nimetatud komisjonil on õigus nõuda täiendavaid dokumente

erakondade, käesoleva seaduse §-s 126 nimetatud mittetulundusühingute ja kandideerinud isikute

poolt tehtud kulutuste ning kasutatud vahendite päritolu kohta."

ÜLDKOGU SEISUKOHT

20. Otsuse I osas lahendab üldkogu küsimuse õiguskantsleri taotluse lubatavusest ning II osas

küsimuse sellest, kas õiguskantsleri vaidlustatud sätted on asjassepuutuvad. Üldkogu analüüsib otsuse

III osas õiguskantsleri väiteid, mis puudutavad olemasolevate kontrollorganite sõltumatust, ning IV

osas olemasolevate kontrollorganite seaduses sätestatud pädevusest tulenevat võimet kontrollida

erakondade rahastamist. Otsuse V osas võtab üldkogu seisukoha õiguskantsleri taotluse kohta.

I

21. Õiguskantsler palub Riigikohtul tunnistada põhiseaduse vastaseks erakonnaseaduse sätted, milles

ei sätestata tõhusat kontrolli erakondade rahastamise üle, ja kohustada Riigikogu looma

kontrollorgan, mis vastab miinimumnõuetele.

22. Seega koosneb õiguskantsleri taotlus kahest omavahel seotud osast - tuvastamisnõudest ja

kohustamisnõudest. Kohustamisnõude osas on üldkogul vaja võtta seisukoht, juhul kui

tuvastamisnõue on menetluslikult lubatav, tuvastamisnõudega hõlmatud sätted asjassepuutuvad ning

tuvastamisnõue tuleb rahuldada. Asja lahendamise menetluslikuks esmaeelduseks on seega

õiguskantsleri tuvastamisnõude lubatavuse kindlakstegemine.

23. Õiguskantsler peab tuvastamisnõudes põhiseaduse vastaseks seadusandja tegevusetust, mis tema

arvates seisneb kokkuvõtlikult selles, et seadusandja on küll kehtestanud õigusliku regulatsiooni

erakondade rahastamise allikate kontrollimiseks, kuid seadusandja valitud kontrollimehhanism ei

võimalda välja selgitada erakondade rahastamise tegelikke allikaid. Põhiseaduse nõuete kohase, s.o

erakondade rahastamise tegelike allikateni jõudva kontrollimehhanismi kehtestamata jätmine on

õiguskantsleri arvates seadusandja põhiseaduse vastane tegevusetus. Taotluse lubatavust põhjendades

väidab õiguskantsler, et põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium on 2. detsembri 2004. a otsuses

asjas nr 3-4-1-20-04 aktsepteerinud õiguskantsleri õigust vaidlustada seadusandja tegevusetust.

24. Küsimus õiguskantsleri taotluse lubatavusest tuvastamisnõude osas tekkis põhiseaduslikkuse

järelevalve kolleegiumil seonduvalt õiguskantslerile seadustega antud pädevusega siis, kui

kolleegium vaatas 2007. aastal viieliikmelises koosseisus avalikul kohtuistungil läbi õiguskantsleri

taotlust. Pärast Riigikohtu üldkogule asja üleandmist menetlusosaliste täiendavalt esitatud

seisukohtadest nähtub, et Riigikogu põhiseaduskomisjon ja justiitsminister ei pea õiguskantsleri

taotlust lubatavaks, sest nende väitel pole õiguskantsleril pädevust vaidlustada õigustloova akti

andmata jätmist (otsuse p-d 12 ja 13).

25. Taotluse lubatavusega seonduvalt on tarvis selgitada järgmist.

26. Esiteks, põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 6 lg 1 p-d 1, 2 ja 3

annavad õiguskantslerile õiguse esitada Riigikohtule taotlus tunnistada jõustunud seadusandliku või

täidesaatva riigivõimu või kohaliku omavalitsuse organi õigustloov akt või selle säte kehtetuks,

väljakuulutatud, kuid jõustumata seadus põhiseadusega vastuolus olevaks või täidesaatva riigivõimu

või kohaliku omavalitsuse organi jõustumata õigustloov akt põhiseadusega vastuolus olevaks.

Õiguskantsleri seaduse § 18 lg 1 sätestab, et kui õigustloova akti vastuvõtnud organ ei ole 20 päeva

jooksul arvates õiguskantsleri ettepaneku saamise päevast akti või selle sätet põhiseaduse või

seadusega kooskõlla viinud, teeb õiguskantsler Riigikohtule ettepaneku tunnistada õigustloov akt või

selle säte kehtetuks.

Seega sätestavad seadused selgesõnaliselt õiguskantsleri pädevuse vaidlustada olemasoleva

regulatsiooni kooskõla põhiseadusega, kuid lähevad vaikides mööda õiguskantsleri õigusest

vaidlustada akti vastuvõtnud organi tegevusetust.

27. Teiseks, seadusandja tegevusetusega on kaheldamatult tegemist siis, kui põhiseadusega nõutav

õigustloov akt on jäänud üldse andmata. Õigustloova akti andmata jätmise põhiseadusevastasuse

vaidlustamise ja põhiseaduse vastaseks tunnistamise võimalus sätestati esimest korda selgesõnaliselt

Riigikogus 28. aprillil 2004 vastu võetud riigivastutuse seaduse ja põhiseaduslikkuse järelevalve

kohtumenetluse seaduse muutmise seadusega. Seda tehti seoses riigivastutuse seaduse (RVS) § 14

lg 1 muutmisega.

RVS § 14 lg 1 varasem redaktsioon sätestas isiku võimaluse teatud tingimustel nõuda õigustloova

aktiga tekitatud kahju hüvitamist, kui Riigikohus on tunnistanud olemasoleva sätte põhiseaduse

vastaseks või kehtetuks. Uus redaktsioon võimaldab teatud tingimustel nõuda ka õigustloova akti

andmata jätmisega tekitatud kahju hüvitamist. Seaduseelnõu 357 SE seletuskirjast nähtuvalt on

RVS § 14 lg 1 eesmärgiks üksikisikule õiguste andmine. Seaduseelnõu seletuskirjas mõisteti

õigustloova akti andmata jätmist järgmiselt: "Siseriiklikult tähendab õigustloova akti andmata jätmine

juhtumeid, kui seadusandja ei ole kehtestanud põhiseaduses nõutavat korda või kui vaatamata

volitusnormi olemasolule seaduses jäetakse rakendusakt andmata."

28. Riigivastutuse seaduse ja põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse muutmise

seadusega täiendati põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seadust läbivalt.

PSJKS § 9 lg-t 1 täiendati selliselt, et esimese või teise astme kohus edastab vastava otsuse või

määruse Riigikohtule ka siis, kui ta tunnistab õigustloova akti andmata jätmise põhiseaduse

vastaseks. Riigikohtu haldus-, tsiviil- või kriminaalkolleegium, samuti erikogu sai õiguse anda asja

lahendamine Riigikohtu üldkogule ka siis, kui kolleegiumil või erikogul tekib põhjendatud kahtlus

kohtuasja lahendamisel asjassepuutuva õigustloova akti andmata jätmise põhiseadusele vastavuses

(PSJKS § 3 lg 3). Riigikohtu pädevust põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluses täiendati

eelnevaga seonduvalt õigusega tunnistada õigustloova akti andmata jätmine põhiseaduse vastaseks

(PSJKS § 15 lg 1 p 21).

Üldkogu märgib, et 28. aprillil 2004. a vastu võetud riigivastutuse seaduse ja põhiseaduslikkuse

järelevalve kohtumenetluse seaduse muutmise seadusega muudeti ka PSJKS § 24 lg-t 3, § 31 lg-t 2,

§ 36 lg-t 2 ning § 46 lg-t 4 selliselt, et Riigikohus saab erinevat liiki asjades, mida ta

põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluses lahendab ainsa kohtuinstantsina, tunnistada

õigustloova akti andmata jätmise põhiseaduse vastaseks.

29. Üldkogu arvates on PSJKS § 9 lg 1 ja § 15 lg 1 p 21 seotud RVS § 14 lg-ga 1 ning seetõttu

määratud toimima üksnes koos õigustloova akti andmata jätmisega tekitatud kahju hüvitamise

nõudega. Õiguskantsleril, kes teeb abstraktset normikontrolli, ei saa tekkida nõudeid, mis tulenevad

RVS § 14 lg-st 1. Neid nõudeid võivad esimese astme kohtus esitada füüsilised ja juriidilised isikud,

sh ka kohalikud omavalitsused. Kohalike omavalitsuste puhul on RVS § 14 lg-st 1 tulenevad nõuded

mõeldavad nii juhtudel, kui õigustloova akti andmata jätmine rikub kohaliku omavalitsuse

põhiseaduslikke tagatisi (näiteks pole riigieelarvega eraldatud raha riiklike ülesannete täitmiseks), kui

ka juhtudel, mil kohalikule omavalitsusele on muul viisil õigustloova akti andmata jätmisega

tekitatud kahju.

30. Õiguskantsleri pädevust puudutavas osas põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seadust

(§ 6) ei muudetud ning endiselt ei sätesta nimetatud seadus õiguskantsleri pädevust vaidlustada

põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluses õigustloova akti andmata jätmist. Õiguskantslerile ei

anna sellist õigust ka õiguskantsleri seadus. Seonduvalt õiguskantsleriga on üldkogu 19. aprilli

2005. a otsuses asjas nr 3-4-1-1-05 asunud seisukohale, et õiguskantsler saab tegutseda üksnes

seaduse alusel (p 49). Seega puudub kehtivas õiguses alus, millele tuginevalt õiguskantsler võib

põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluses vaidlustada sellise olukorra põhiseadusevastasust,

mis seisneb selles, et põhiseadusega nõutav õigustloov akt puudub.

Üldkogu märgib, et muutmata jäi ka kohaliku omavalitsuse volikogu pädevust reguleeriv PSJKS § 7.

Seega ei anna seadus kohaliku omavalitsuse volikogule abstraktse normikontrolli raames pädevust

vaidlustada Riigikohtus kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatiste teostamiseks nõutava

õigustloova akti vastu võtmata jätmist.

31. Kolmandaks tingib õiguskantsleri taotluse lubatavuse analüüsi see, et põhiseaduslikkuse

järelevalve kolleegium on 2. detsembri 2004. a otsuses asjas nr 3-4-1-20-04 (p-d 42-45) viidanud

sama aasta 21. jaanuari otsusele asjas nr 3-4-1-7-03 ja leidnud, et viimati nimetatud otsuses on

Riigikohus aktsepteerinud õiguskantsleri õigust vaidlustada seadusandja tegevusetust. Praeguses asjas

on õiguskantsler osutanud just sellele otsusele ja jõudnud järeldusele, et tema vastavasisulist pädevust

on Riigikohus juba aktsepteerinud.

32. Üldkogu leiab, et 2. detsembri 2004. a kohtuotsuses tehtud viide on ebatäpne. 21. jaanuari 2004. a

otsuses ei ole põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium võtnud selgesõnaliselt seisukohta, et

õiguskantsleri pädevuses on vaidlustada seadusandja tegevusetuse põhiseadusevastasust.

Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 21. jaanuari 2004. a otsusega lahendatud asjas käis vaidlus

sotsiaalhoolekande seaduse piirava normi üle, mis, sätestades eluasemekulude hüvitamise

tingimused, ei võimaldanud teatud eluasemekulude hüvitamist selle seaduse alusel. Riigikohus

tunnistas õiguskantsleri taotluse alusel sotsiaalhoolekande seaduses sätestatud piirava normi

põhiseaduse vastaseks. Sisuliselt pidasid nii õiguskantsler kui ka Riigikohus vajalikuks normi

täiendamist selliselt, et varem normist välja jäänud eluasemekulud saaksid hüvitatud.

33. Üldkogu on seisukohal, et seadusandja tegevust, mille tulemusena on sätestatud regulatsioon, mis

välistab õiguse kasutamise, saab üheaegselt käsitada nii põhiseaduse vastaselt piirava regulatsiooni

kehtestamisena kui ka põhiseadusega nõutava regulatsiooni kehtestamata jätmisena. Sellises

olukorras võib piirava normi vaidlustamine tähendada ka seadusandja tegevusetuse, mis seisneb

põhiseadusega nõutava regulatsiooni kehtestamata jätmises, vaidlustamist.

34. Õiguskantsleri pädevust määratlevad PSJKS § 6 lg 1 p-d 1, 2 ja 3 ning õiguskantsleri seaduse

§ 18 lg 1 võimaldavad õiguskantsleril vaidlustada ka õigustloova akti vastu võtnud organi

tegevusetust väitega, et olemasolev regulatsioon on põhiseaduse vastane põhjusel, et see ei sisalda

põhiseadusega nõutavat. Õiguskantsleri taotlusest nähtuvalt ongi praegu tegemist sellise olukorraga.

Erakondade rahastamist kontrollivate riigiorganite pädevus on määratletud normidega, mis on

üheaegselt vaadeldavad nii õigust andvatena kui ka keeluna teha kõike, mida norm ei luba.

35. Seega on õiguskantsleri taotlus tunnistada erakonnaseadus osaliselt põhiseaduse vastaseks

menetlusõiguslikult lubatav.

II

36. Järgnevalt vaatleb üldkogu seda, kas õiguskantsleri väidetud erakonnaseaduse normid (otsuse

p 17) on asjassepuutuvad. Õiguskantsler on seisukohal, et erakonnaseadus on valinud vahendid, mille

abil pole võimalik jõuda erakondade rahastamise tegelike allikateni.

Üldkogu arvates võib erakondade rahastamise allikate kontrollimehhanism olla sätestatud erinevates

seadustes. Sellesisulised normid ongi leitavad nii erakonnaseaduse §-dest 121, 122, 123 ja 124 kui ka

teistest seadustest. Kuid selle eest heaseismine, et jõuda erakonna rahastamise tegelike allikateni, on

ka üldkogu arvates eeskätt erakonnaseaduse ülesanne. Kuna erakonnaseadus on erakondi ja nende

rahastamist reguleeriv seadus, siis peab seadusandja just erakonnaseaduse vastu võtmisel kindlustama

erakondade rahastamise tegelike allikateni jõudva kontrollimehhanismi olemasolu. Sellisel juhul, kui

erakonnaseadus on määranud erakondade rahastamise kontrolli lähemalt reguleerima teised seadused,

on teiste seadustega sätestatud kontrollimehhanismi puudused just erakonnaseaduse puudused. Kui

teiste seadustega sätestatud kontrollimehhanism ei võimalda jõuda erakondade rahastamise tegelike

allikateni, siis tuleb olla seisukohal, et erakonnaseadus on põhiseaduse vastane osas, millega

erakonnaseadus ei taga erakondade rahastamise tegelike allikateni jõudmist.

Seega on erakonnaseadus üldkogu arvates asjassepuutuv seadus.

III

37. Õiguskantsler on taotluses kahtluse alla seadnud audiitori, Riigikogu korruptsioonivastase

seaduse kohaldamise erikomisjoni ja politsei sõltumatuse.

38. Üldkogu nõustub õiguskantsleriga, et kontrollorganid peavad mitte ainult olema sõltumatud, vaid

ka näima sõltumatud kontrollitavast. Üldkogu märgib, et erakondlikul alusel moodustatud organi,

näiteks isegi Riigikogu kodu- ja töökorra seaduse § 20 alusel moodustatud uurimiskomisjoni puhul

on õigusliku regulatsiooni abil raske saavutada seda, et organ ka näiks kõigile erapooletu. Näiv

sõltuvus ei saa aga üldkogu arvates kaasa tuua kontrollorganite asendit sätestava seaduse

põhiseadusevastasust.

39. Õiguskantsler väidab, et audiitor on eraõiguslik isik, kelle valib audiitorkontrolli tegema ja kellele

tasu maksab erakond ise, ning seetõttu ei pruugi audiitori kui kontrollorgani tegevus näida sõltumatu.

Hoolimata sellest, et õiguskantsler väidab audiitori näilist sõltuvust, analüüsib üldkogu seda, kas

seadusandja on kehtestanud regulatsiooni, et tagada audiitori tegelik sõltumatus.

Audiitorid tegutsevad audiitortegevuse seaduse alusel ja selle seaduse § 43 järgi seob klienti ja

audiitorit leping, millega muuhulgas määratakse kindlaks lepingut täitev audiitor ning juhtaudiitor,

nende ülesanded ja tasu. Audiitori ja erakonna vaheline õigussuhe ei erine millegi poolest näiteks

audiitori ja äriühingu vahelisest õigussuhtest. Pelgalt sellest, et audiitorit tasustatakse kliendiga,

praegusel juhul erakonnaga, sõlmitud lepingu alusel, ei saa aga üldkogu järeldada, et audiitori

tegevus ei pruugi näida sõltumatuna. Üldkogu meelest on selle piisavaks tagatisteks, et audiitori

tegevus oleks sõltumatu, mitte töö tasustamise viis, vaid audiitortegevuse seaduse §-ga 21 audiitorile

seatud nõuded, §-ga 39 sätestatud audiitori tegevuspiirangud, järeldusotsuse allkirjastamine

kliendilepingut täitnud audiitori ja juhtivaudiitori poolt (§ 33 lg 2), audiitori kutsetegevuse peatamise

võimalus § 28 lg 1 p 2 alusel, audiitori kutsetegevuse lõpetamise võimalus § 29 lg 2 p-de 2 või 6

alusel ning audiitori distsiplinaarvastutus § 45 järgi.

40. Riigikogu korruptsioonivastase seaduse kohaldamise erikomisjon moodustatakse Riigikogus

esindatud erakondade esindajatest.

Järelevalveorgani moodustamine üksnes poliitiliste erakondade esindajatest tekitab õiguskantsleri

sõnul paratamatult küsimuse organi sõltumatuse kohta poliitilistest huvidest ning loob ohu

võimalikeks omavahelisteks nn kokkumängudeks.

Riigikogu korruptsioonivastase seaduse kohaldamise erikomisjoni sõltumatuse saavutamiseks

erakondlikest huvidest on komisjon moodustatud pariteetsel alusel kõigist Riigikogu fraktsioonidest.

Eelduslikult on omavahel poliitilises konkurentsis olevad erakonnad huvitatud sellest, et ükski

erakond ei saavutaks võrreldes teistega konkurentsieelist kontrollimatute rahaliste vahendite arvel.

Õiguskantsler ei ole esitanud tõendeid, mis võimaldaksid üldkogul võtta seisukohta, et komisjoni

selline moodustamise viis ei taga komisjoni tegelikku sõltumatust ning et muudes küsimustes

poliitilises konkurentsis olevatel parlamendifraktsioonidel on komisjonile pandud ülesannete täitmist

võimatuks tegev ühishuvi mitte jõuda erakondade rahastamise tegelike allikateni. Kohtuotsus ei saa

rajaneda kontrollimatul kahtlustusel. Pigem viitavad kohtuasja materjalid sellele, et Riigikogu XI

koosseisusus, seega ka viimase moodustatud korruptsioonivastase seaduse kohaldamise erikomisjonis

on huvi jõuda erakondade rahastamise tegelike allikateni. Nimelt peavad Eestimaa Rahvaliidu

fraktsioon, Sotsiaaldemokraatliku Erakonna fraktsioon, Erakonna Eestimaa Rohelised fraktsioon ning

Isamaa ja Res Publica Liidu fraktsioon erakonnaseaduses sätestatud erakondade rahastamise kontrolli

mehhanismi põhiseaduse vastaseks.

41. Õiguskantsler väidab, et politseiasutused pole institutsionaalselt sõltumatud, vaid on osa

täitevvõimust.

Politseiasutused on osa täitevvõimust. Sellest ei saa aga kujundada usaldamatust politsei kui

institutsiooni vastu. Üldkogu on seisukohal, et õigusriigis tuleb eeldada, et politseiasutused on

kuritegude ja väärtegude menetlemisel sõltumatud poliitilistel alustel moodustatud valitsusest ning

poliitilisel alusel ametisse nimetatud siseministrist. Kui tekib kahtlus, et täitevvõim on õigusvastaselt

sekkunud kriminaal- või väärteoasja menetlusse, tuleb sellele reageerida selleks ettenähtud õiguslike

vahenditega. Samuti on võimalik kasutada Riigikogu kodu- ja töökorra seaduses sätestatud

parlamentaarse kontrolli vahendeid - moodustada Riigikogu uurimiskomisjon (§ 20), algatada

umbusalduse avaldamine (§ 133), esitada Vabariigi Valitsuse liikmele arupärimine (§ 139), esitada

Vabariigi Valitsuse liikmele infotunnis suulisi küsimusi (§ 143), esitada Vabariigi Valitsuse liikmele

kirjalik küsimus (§ 147).

42. Eeltoodud põhjendustel pole üldkogul alust olla seisukohal, et audiitor, Riigikogu

korruptsioonivastase seaduse kohaldamise erikomisjon ja politsei on erakondade rahastamise

seaduslikkuse kontrollimisel sõltuvad kontrollitavatest erakondadest. Põhiküsimuseks on üldkogu

arvates see, kas erakondade rahastamist kontrollivate organite pädevus võimaldab vajadusel jõuda

erakondade rahastamise tegelike allikateni.

IV

43. Järgnevalt analüüsib üldkogu erakondade rahastamise kontrolli süsteemi tervikuna, s.o

erakonnaseaduses (EKS) sätestatud nõudeid erakondade rahaliste allikate avalikustamiseks ning

Riigikogu korruptsioonivastase seaduse (KVS) kohaldamise erikomisjoni, audiitori, Maksu- ja

Tolliameti ning politsei pädevusi erakondade rahastamise kontrolliks. Seejuures hindab üldkogu

erakondade rahastamise kontrolli mehhanismi sätestava normistiku vastavust põhiseadusele.

44. Erakonnaseaduses on sätestatud üldised nõuded parteide rahastamisele. Erakonnaseaduse § 121

järgi on erakonna vara ja vahendite allikaks üksnes tema poolt põhikirjaga kehtestatud liikmemaksud,

erakonnaseaduse alusel saadud eraldised riigieelarvest, füüsiliste isikute annetused ning tulu erakonna

varalt. Erakond ei tohi vastu võtta anonüümset ega varjatud annetust. Seejuures loetakse varjatud

annetuseks mis tahes kaupade, teenuste, varaliste ja mittevaraliste õiguste loovutamist erakonnale

tingimustel, mis ei ole kättesaadavad teistele isikutele. Erakond ei tohi vastu võtta ka juriidilise isiku

annetust, mille erakond võimaluse korral tagastab annetajale, kuid võimaluse puudumisel kannab

kümne päeva jooksul riigieelarvesse, kus see lisatakse järgmisel eelarveaastal riigieelarvest

erakondadele eraldatava toetuse hulka (EKS § 123 lg 4). Erakonna piirangud annetuste vastuvõtmisel

ning annetuste avalikustamise nõuded laienevad ka mittetulundusühingule, mille liige erakond on

(EKS 126).

Seejuures ei selgita erakonnaseadus täpsemalt annetuse mõistet. Selle sisustamisel on oluline EKS

§ 121 lg-s 3 toodud varjatud annetuse mõiste, mille kohaselt loetakse varjatud annetuseks "mis tahes

kaupade, teenuste, varaliste ja mittevaraliste õiguste loovutamist erakonnale tingimustel, mis ei ole

kättesaadavad teistele isikutele". EKS § 121 lg-s 1 toodud loetelust järeldub, et erakonnaseadus ei

käsita annetusena ei eraldisi riigieelarvest ega erakonna liikmete liikmemakse. Seega võib annetuse

erakonnaseaduse tähenduses määratleda kui mis tahes kaupade, teenuste, varaliste ja mittevaraliste

õiguste loovutamist erakonnale, v.a liikmemaks ja eraldis riigieelarvest.

45. Parteide rahastamise kontrolli aluseks on erakonnaseaduses sätestatud nõuded parteide

rahastamise aruannetele. Seejuures näeb erakonnaseadus ette meetmed erakondade rahastamise

allikate avalikkuse tagamiseks nii valimis- kui ka valimistevahelisel perioodil.

Kehtib põhimõte, et erakonna saadud annetused on avalikud ja erakond peab nende kohta registrit

ning avalikustab annetuste registri oma veebilehel (EKS § 123 lg 1). Erakonna veebilehel

avalikustatavas erakonna saadud annetuste registris märgitakse annetaja nimi, tema kontaktandmed

ning annetuse väärtus, kusjuures mitterahalise annetuse korral määrab annetuse väärtuse annetaja

(§ 123 lg 2). Seejuures on erakonna juhatusel kohustus tagada annetuste registris toodud andmete

õigsus (§ 123 lg 3).

Igal aastal kinnitab erakonna üldkoosolek või põhikirja järgi seda asendav organ erakonna

majandustegevuse aruande ja avalikustab selle erakonna veebilehel, samuti avaldatakse aastaaruanne

koos seadusega ettenähtud lisadega Riigi Teataja Lisas (EKS § 122 lg 2).

Erakonnaseadus näeb ette ka aruandekohustuse valimistega seotud rahaliste vahendite osas. Nii esitab

erakond aruande Riigikogu või kohaliku omavalitsuse volikogu või Euroopa Parlamendi

valimiskampaania korraldamiseks erakonna, erakonnaseaduse §-s 126 nimetatud

mittetulundusühingute (mittetulundusühing, mille liige erakond on) ja erakonna nimekirjas

kandideerinud isikute tehtud kulutuste ning kasutatud vahendite päritolu kohta Riigikogu KVS

kohaldamise erikomisjonile ühe kuu jooksul arvates valimispäevast (EKS § 124 lg 1). Samasuguse

aruandluskohustuse sätestavad ka Riigikogu valimise seaduse § 65, kohaliku omavalitsuse volikogu

valimise seaduse § 59 ja Euroopa Parlamendi valimise seaduse § 63.

Üldkogu märgib, et avalikkuse põhimõte on oluliseks instituudiks, võimaldamaks jõuda erakondade

rahastamise tegelike allikateni.

46. Majandusaasta aruande koostamiseks korraldab erakond, mis saab eraldist riigieelarvest,

audiitorkontrolli (EKS § 122 lg 1).

Audiitortegevuse seaduse (AudS) § 2 lg 4 esimese lause kohaselt on auditeerimine

raamatupidamisaruande kontrollimine ja sellele hinnangu andmine auditeerimiseeskirjast lähtudes.

Auditeerimist reguleeriva eeskirja kohaselt on audiitori ülesandeks anda hinnang

raamatupidamisaruande kohta. Audiitor peab jõudma veendumusele, kas raamatupidamise

algandmed ja muu lähteinformatsioon on usaldusväärsed ja piisavad raamatupidamisaruande

koostamiseks.

Audiitor kontrollib, kas erakonna majandusaasta aruanne kajastab erakonna finantsmajanduslikku

seisundit kõigis olulistes aspektides õigesti. Sealjuures kontrollib audiitor ka seda, kas erakonna

majandusaasta aruanne on kooskõlas erakonnaseaduse nõuetega. Audiitor saab jälgida, kas erakonna

aruandes on kajastatud üksnes tulu, mis pärineb EKS § 121 lg-s 1 loetletud lubatud allikatest. Samuti

saab audiitor kontrollida, kas erakonna laenu- või krediidilepingud vastavad EKS § 121 lg-s 4

sätestatud nõuetele, seega kas laenu- või krediidiandjaks on krediidiasutus ning kas leping on

nõuetekohaselt tagatud.

Audiitorkontrolli raames on põhimõtteliselt võimalik tuvastada, kas erakonnale on laekunud tulu,

mida majandusaasta aruandes pole kajastatud. Auditeerimise seisukohalt on sellisel juhul tegemist

raamatupidamislike nõuete rikkumisega.

Audiitorite vastutus auditeerimistegevuse raames on ette nähtud AudS §-s 44 (järelevalve audiitori

tegevuse üle) ning AudS §-s 45 (audiitori distsiplinaarvastutus). Audiitori karistusõiguslik vastutus

on ette nähtud karistusseadustiku (KarS) § 379 lg-s 1 (audiitori või erikontrolli tegija poolt audiitor-

või erikontrolli käigus teatavaks saanud oluliste asjaolude aruandes esitamata jätmise või ebaõige

esitamise eest karistatakse rahalise karistuse või kuni üheaastase vangistusega). Mõlemal juhul

rakendub audiitori vastutus sellekohase teate või rikkumisele viitava muu teabe laekumisel. Samuti

pole välistatud audiitorkogu juhatuse kontroll omal initsiatiivil.

Eeltoodust saab järeldada, et audiitori järelevalve on laiaulatuslik raamatupidamislik järelevalve

erakonna finantstegevuse üle. Eksimuse eest selle tegemisel on ette nähtud audiitori vastutus

distsiplinaar- või kriminaalkorras.

Õiguskantsler leiab, et erakonnaseaduse nõuetele vastavuse osas piirdub audiitori järelevalve eeskätt

formaalse kontrolliga, kuna audiitor ei saa kontrollida erakonna varjatud rahastamist ega uurida

annetuste päritolu. Üldkogu arvates on oluline hinnata audiitorkontrolli osa erakonna majandusaasta

aruande koostamisel erakondade rahastamise kontrollisüsteemi kui terviku raames. Üksnes

audiitortegevuse raames ei ole võimalik saavutada erakondade rahastamise tegelike allikateni

jõudmist. Kuna audiitor tegeleb vaid majandusaasta aruannete auditeerimisega, tuleb audiitori

pädevust erakondade rahastamise kontrolli raames vaadelda koos teiste kontrollorganite pädevusega.

47. Riigikogu KVS kohaldamise erikomisjon on moodustatud KVS § 14 lg 2 alusel eelkõige

korruptsioonivastasest seadusest tulenevate ülesannete täitmiseks ning korruptsiooni ennetamise

abinõude ühetaolisele rakendamisele kaasa aitamiseks. Riigikogu KVS kohaldamise erikomisjoni

ülesandeks on seejuures ka valimiskampaania rahastamise avalikkuse tagamine. Riigikogu või

kohaliku omavalitsuse volikogu või Euroopa Parlamendi valimiskampaania korraldamiseks erakonna,

erakonnaseaduse §-s 126 nimetatud mittetulundusühingute ja erakonna nimekirjas kandideerinud

isikute tehtud kulutuste ning kasutatud vahendite päritolu kohta esitab erakond ühe kuu jooksul

arvates valimispäevast erikomisjonile aruande (EKS § 124 lg 1). Samasuguse kohustuse sätestavad

valimisseadused - kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seadus (KOVVS), Riigikogu valimise

seadus ja Euroopa Parlamendi valimise seadus. Näiteks KOVVS § 59 lg 1 kohaselt esitab erakond

Riigikogu KVS kohaldamise erikomisjonile ühe kuu jooksul arvates valimispäevast aruande

valimiskampaania kulude ning kasutatud vahendite päritolu kohta. Aruandes tuleb märkida vahendite

laekumise kuupäev, vahendite liik, väärtus kroonides ning nende eraldaja nimi ja isiku- või

registrikood (KOVVS § 60 lg 1). KOVVS § 60 lg-s 2 on loetletud vahendite liigid, mis võivad olla

erakonnale laekunud. Nendeks on erakonna põhikirjaga kehtestatud liikmemaksud, füüsiliste isikute

annetused, eraldised riigieelarvest, tulu erakonna varalt ja laen või krediit EKS § 121 lg-s 4 sätestatud

tingimustel.

Erikomisjoni tööd reguleerib Riigikogu kodu- ja töökorra seaduse § 22 lg 1, mille kohaselt on

komisjonil õigus nõuda Vabariigi Valitsuselt ja täidesaatva riigivõimu asutustelt oma tööks vajalikke

andmeid, samuti Vabariigi Valitsuse liikme komisjoni istungil osalemist valitsusliikme võimkonda

kuuluvate küsimuste kohta teabe saamiseks ning kutsuda komisjoni teavitamiseks ja nõustamiseks

komisjoni istungil osalema valitsusasutuste ametnikke ja teisi isikuid. Samuti on Riigikogu KVS

kohaldamise erikomisjonil õigus nõuda täiendavaid dokumente erakondade, erakonnaseaduse §-s 126

nimetatud mittetulundusühingute ja kandideerinud isikute tehtud valimiskampaania kulutuste ning

kasutatud vahendite päritolu kohta (EKS § 124 lg 2).

Ka Riigikogu KVS kohaldamise erikomisjoni rolli tuleb hinnata erakondade rahastamise kontrolli

süsteemi raames. Nimelt tegeleb Riigikogu KVS kohaldamise erikomisjon vaid osaga erakondade

rahastamise küsimustest, valimiskampaania kulude aruannetega. Seetõttu tuleb Riigikogu KVS

kohaldamise erikomisjoni pädevust erakondade rahastamise kontrolli raames vaadelda koos teiste

kontrollorganite pädevusega.

48. Maksu- ja Tolliameti (MTA) ülesandeks on Maksu- ja Tolliameti põhimääruse § 7 p 2 kohaselt

riiklike maksudega seotud maksuasjade menetlemine, riiklike maksude arvestamise ja tasumise

õigsuse kontrollimine ning seadusega sätestatud suuruses ja korras maksude tasumise ning

maksusoodustuste kohaldamise jälgimine, tasumisele kuuluva maksusumma ja intressi arvestamine

ning määramine.

Maksuhaldur kontrollib seega maksukorralduse seaduse (MKS) ja maksuseaduste täitmist, kasutades

talle selleks seadusega antud pädevust (MKS § 10 lg 1). Seejuures on maksuhalduri ülesanneteks: 1)

kontrollida maksude arvestamise ja tasumise õigsust ning jälgida, et makse tasutakse ja

maksusoodustusi kohaldatakse seadusega sätestatud suuruses ja korras; 2) arvestada ja määrata

seadusega sätestatud juhtudel tasumisele kuuluv maksusumma ja intress ning tagastada enammakstud

või hüvitatavad summad; 3) nõuda sisse maksuvõlad; 4) kohaldada maksuseaduste rikkujate suhtes

seadusega lubatud sunnivahendeid ja karistusi (MKS § 10 lg 2).

Tulumaksuseaduse (TuMS) § 27 lg 1 kohaselt on residendist füüsilisel isikul õigus

maksustamisperioodi tulust maha arvata TuMS § 11 lg-s 1 nimetatud nimekirja kantud või

TuMS § 11 lg-s 10 nimetatud erakonnale maksustamisperioodil tehtud dokumentaalselt tõendatud

kingitused ja annetused. Paragrahvi 11 lg-s 1 nimetatud nimekirja kantud erakond on kohustatud

Maksu- ja Tolliameti piirkondlikule struktuuriüksusele esitama deklaratsiooni kalendriaastal saadud

kingituste ja annetuste kohta, samuti nende kingituste, annetuste ja muude tulude kasutamise kohta

(TuMS § 571 lg 3).

MKS § 27 lg 1 p 7 kohaselt võib maksuhaldur maksukohustuslase nõusoleku ja teadmiseta avaldada

igaühele andmeid tulumaksusoodustusega mittetulundusühingute ja sihtasutuste nimekirja kantud

erakonna tulude (sealhulgas saadud kingituste ja annetuste) ning nende kasutamise kohta. Seega

võimaldab MKS § 27 lg 1 p 7 avalikkuse kontrolli erakondadele tehtud annetuste ja nende kasutamise

üle. Samas ei tulene sellest sättest, et maksuhaldur vastutaks teabe õigsuse eest või oleks kohustatud

kontrollima teabe õigsust.

49. Vastutus erakonna rahastamisega seotud nõuete ning piirangute rikkumise eest on sätestatud

erakonnaseaduse peatükis 22 "Vastutus" (kaks väärtegu §-des 1214 ja 1215) ning karistusseadustiku

21. peatüki 8. jaos "Erakonnaalased süüteod".

EKS § 1214 kohaselt karistatakse erakonnale tehtava annetuse registreerimise või avalikustamise

korra rikkumise eest rahatrahviga kuni 300 trahviühikut; sama teo eest, kui selle on toime pannud

juriidiline isik, karistatakse rahatrahviga kuni 50 000 krooni. EKS § 1215 kohaselt karistatakse

erakonna majandustegevuse aastaaruande või erakonnale laekunud vahendite kvartaliaruande või

erakonna valimiskampaania rahastamise avalikustamise korra rikkumise eest rahatrahviga kuni 300

trahviühikut; sama teo eest, kui selle on toime pannud juriidiline isik, karistatakse rahatrahviga kuni

50 000 tuhat krooni.

KarS § 4021 kohaselt karistatakse erakonna majandustegevusele või varale kehtestatud piirangute

rikkumise eest rahalise karistusega; sama teo eest, kui selle on toime pannud juriidiline isik,

karistatakse rahalise karistusega. KarS § 4022 kohaselt karistatakse erakonnale tehtava anonüümse,

varjatud või juriidilise isiku annetuse vastuvõtmise eest rahalise karistusega; sama teo eest, kui selle

on toime pannud juriidiline isik, karistatakse rahalise karistusega.

Erakonnaseaduses sätestatud väärtegude menetleja on politseiprefektuur (EKS § 1216 lg 2).

Kohtueelset menetlust kriminaalasjades toimetab Politseiamet, teatud juhtudel ka Kaitsepolitseiamet

(kriminaalmenetluse seadustiku (KrMS) § 212 lg 1). Politsei tegevust süüteoasjade menetlemisel

reguleerivad väärteomenetluse seadustik (VTMS) ja kriminaalmenetluse seadustik.

Tulenevalt kriminaalmenetluse kohustuslikkuse põhimõttest (KrMS § 6) on uurimisasutus ja

prokuratuur kuriteo asjaolude ilmnemisel kohustatud kriminaalmenetluse algatama.

Kriminaalmenetlus algatatakse, kui selleks on ajend ja alus - kuriteoteade või kuriteole viitav muu

teave (KrMS § 194 lg 1), milles sedastatakse kuriteotunnuste olemasolu (KrMS § 194 lg 2).

Kriminaalmenetluse ajendiks võib olla prokuratuuri või uurimisasutuse sedastatud teabelevis

avaldatud kuriteole viitav teave (KrMS § 197 lg 1), samuti võib kriminaalmenetluse ajend olla

kuriteole viitav teave, mille on sedastanud uurimisasutus või prokuratuur oma ülesandeid täites

(KrMS § 197 lg 2).

Seega võib kriminaalmenetluse ajendiks olla nii kuriteoteade kui ka kuriteole viitav muu teave, sh

kuriteokaebus, prokuratuuri või uurimisasutuse sedastatud teabelevis avaldatud kuriteole viitav teave

ning kuriteole viitav teave, mille on sedastanud uurimisasutus või prokuratuur oma ülesandeid täites.

Samuti on kriminaalmenetluse ajendiks audiitori, Riigikogu KVS seaduse kohaldamise erikomisjoni

ning MTA teade. Väärteomenetluse ajendile kohaldatakse samuti eelmainitud sätteid (VTMS § 2).

Politsei on kohustatud alustama menetlust, kui talle saabub teave, milles politsei sedastab

EKS §-des 1214 või 1215 sätestatud väärteo toimepanemise tunnused või KarS §-des 4021 või 4022

sätestatud kuriteo toimepanemise tunnused. Sel moel kontrollib politsei süüteomenetluse raames

erakonna rahastamise vastavust seaduse nõuetele.

Üldkogu lähtub eeldusest, et riigiametnikud, kellel on ühes või teises valdkonnas kontrollifunktsioon,

teavitavad süüteo tunnuste avastamisel pädevat riigiorganit, et oleks tagatud kahtlustuse

seadusekohane menetlemine.

50. Eelnevast tulenevalt leiab üldkogu, et Riigikogu KVS kohaldamise erikomisjoni,

audiitorkontrolli, MTA ja politsei pädevus koostoimes, arvestades erakonnaseadusest tulenevat nõuet

pidada annetuste registrit ning esitada majandusaasta aruanne, mis ka avalikustatakse, st erakondade

rahastamise kontrolli süsteem ning kontrollorganite pädevus koostoimes on piisav selleks, et jõuda

erakondade rahastamise tegelike allikateni.

Üldkogu arvates on erakondade rahastamise kontrollorganid erapooletud (vt otsuse p-d 37-42). Nende

pädevus on piisav kontrollimaks erakondade rahastamist (vt p-d 46-49), samuti on tagatud

erakondade rahaliste vahendite avalikustamine (vt p 45).

Kui ka möönda, et erakondade rahastamise kontrolli regulatsioon ei ole täiuslik, ei tulene sellest veel

iseenesest, et see on vastuolus põhiseadusega. Igasugune ebatäiuslikkus ei ole põhiseaduse vastane.

V

51. Tulenevalt eeltoodust jätab üldkogu õiguskantsleri taotluse tunnistada erakonnaseaduse sätted,

milles ei sätestata tõhusat kontrolli erakondade rahastamise üle, põhiseaduse vastaseks ja kohustada

Riigikogu looma kontrollorgan, mis vastab miinimumnõuetele, rahuldamata.

Märt Rask, Tõnu Anton, Jüri Ilvest, Peeter Jerofejev,

Ott Järvesaar, Eerik Kergandberg, Hannes Kiris, Lea Kivi,

Indrek Koolmeister, Ants Kull, Lea Laarmaa, Jaak Luik,

Priit Pikamäe, Jüri Põld, Harri Salmann, Tambet Tampuu