3-4-1-3-07 · Riigikohus

Riigikohtunik Jüri Põllu eriarvamus Riigikohtu üldkogu otsusele kohtuasjas nr 3-4-1-3-07,

millega on ühinenud riigikohtunikud Peeter Jerofejev, Hannes Kiris, Lea Kivi ja Jaak Luik

1. Nõustun üldkogu nende põhjenduste ja järeldustega, mis on esitatud otsuse I, II ja III osas.

2. Nõustun ka sellega, et üldkogu keskendus otsuse IV osas erakondade rahastamise kontrolli

mehhanismi sätestavale normistikule (otsuse punkt 43), jättes kõrvale kontrolliorganite

haldussuutlikkuse. Nimelt ei anna riigiorgani suutmatus täita seadust minu arvates üldjuhul põhjust

seada kahtluse alla seaduse põhiseaduspärasus. Kui riigiorgan ei suuda täita seadust, siis üldjuhul

tuleb tõhustada tema tegevust. Minu jaoks saab seaduse põhiseaduspärasus seonduda

haldussuutlikkusega vaid sellisel juhul, kui seadust pole ilmselgelt võimalik olemasoleva

haldussuutlikkuse juures täita ja haldussuutlikkust pole seejuures põhimõtteliselt võimalik kiiresti

viia seaduse täitmiseks vajalike nõueteni. Sel juhul oleks viga seadusandja tegevuses (seadusandja on

eesmärgini jõudmiseks valinud kõlbmatud vahendid). Sellise tegevuse tulemuseks olev seadus võib

teatud tingimustel olla põhiseadusevastane.

3. Ma ei saa aga nõustuda otsuse punkti 50 esimeses lõigus esitatud järelduse ja resolutsiooniga.

Nimelt ei veena mind üldkogu enamuse poolehoiu leidnud otsuse IV osa motiivid selles, et õige on

otsuse punkti 50 esimeses lõigus esitatud järeldus: "Eelnevast tulenevalt leiab üldkogu, et Riigikogu

KVS kohaldamise erikomisjoni, audiitorkontrolli, MTA ja politsei pädevus koostoimes, arvestades

erakonnaseadusest tulenevat nõuet pidada annetuste registrit ning esitada majandusaasta aruanne, mis

ka avalikustatakse, st erakondade rahastamise kontrolli süsteem ning kontrollorganite pädevus

koostoimes on piisav selleks, et tagada põhiseaduspärane kontrollimehhanism erakondade

rahastamise üle, sh jõuda erakondade rahastamise tegelike allikateni."

4. Enda seisukohtade selguse huvides täpsustan, mida ma mõistan regulatsioonina, mis võimaldab

jõuda erakondade rahastamise tegelike allikateni.

Enesestmõistetavalt ei suuda ükski seadus tagada seda, et kontrolli tegelikul teostamisel jõutaks iga

erakonna iga tegeliku rahastajani. Täpselt samuti ei suuda ka demokraatliku riigi maksuseaduste

ükski regulatsioon tagada seda, et avastatakse absoluutselt kõik maksuõiguse rikkumised. Küll aga

peab seadus sätestama kontrollorganite sellise pädevuse ja ülesehituse, mille abil on põhimõtteliselt

võimalik jõuda iga erakonna iga rahastajani. Kontrollorganite pädevuse puudumise tõttu ei tohi

kontrolli alt välja jääda erakondade ükski rahastamisallikas nagu ka maksustatava tulu mõni liik.

Kontrollimehhanismi osaks pean ka seadusega erakondadele pandud kohustusi, näiteks kohustust

avaldada rahastamise allikad. Selliselt mõistangi regulatsiooni, mis võimaldab jõuda erakondade

rahastamise tegelike allikateni.

5. Järgnevalt vaatlen, kuidas üldkogu jõudis otsuse punkti 50 esimeses lõigus esitatud järeldusele

(eriarvamuse punktid 6 kuni 8), ja põhjendan, miks ma ei pea üldkogu põhjendusi ja arutluskäiku

veenvaks (eriarvamuse punktid 9 kuni 12).

6. Jättes kõrvale seaduste refereeringud, mis moodustavad otsuse IV osa mahust enamuse, saab minu

arvates üldkogu mõttekäigu kokkuvõtlikult esitada järgmiselt:

1) avalikkuse põhimõte on oluline instituut, võimaldamaks jõuda erakondade rahastamise tegelike

allikateni (punkti 45 viimane lõik);

2) üksnes audiitortegevusega ei ole võimalik saavutada erakondade rahastamise tegelike allikateni

jõudmist. Kuna audiitor tegeleb vaid majandusaasta aruannete auditeerimisega, tuleb audiitori

pädevust erakondade rahastamise kontrolli raames vaadelda koos teiste kontrollorganite pädevusega

(punkti 46 viimase lõigu 2., 3. ja 4. lause);

3) ka Riigikogu korruptsioonivastase seaduse kohaldamise erikomisjoni rolli tuleb hinnata

erakondade rahastamise kontrolli süsteemi raames. Nimelt tegeleb see komisjon vaid osaga

erakondade rahastamise küsimustest, valimiskampaania kulude aruannetega;

4) makshaldur kontrollib maksukorralduse seaduse (MKS) ja maksuseaduste täitmist (otsuse punkti

48 teise lõigu esimene lause);

5) kuna maksuhaldur võib igaühele avaldada andmeid tulumaksusoodustusega mittetulundusühingute

ja sihtasutuste nimekirja kantud erakonna tulude, sh saadud kingituste ja annetuste ning nende

kasutamise kohta, siis võimaldab MKS § 27 lg 1 p 7 avalikkuse kontrolli erakondadele tehtud

annetuste ja nende kasutamise üle. Samas ei tulene sellest sättest, et maksuhaldur vastutab teabe

õigsuse eest või on kohustatud kontrollima teabe õigsust (otsuse punkti 48 neljas lõik);

6) politsei on kohustatud alustama menetlust, kui talle saabub teave, milles politsei sedastab

erakonnaseadus §-des 1214 või 1215 sätestatud väärteo või KarS §-des 4021 või 4022 sätestatud

kuriteo toimepanemise tunnused. Sel moel kontrollib politsei süüteomenetluses erakonna rahastamise

vastavust seaduse nõuetele (otsuse punkti 49 seitsmes lõik);

7) "Üldkogu lähtub eeldusest, et riigiametnikud, kellel on ühes või teises valdkonnas

kontrollifunktsioon, teavitavad süüteo tunnuste avastamisel pädevat riigiorganit, et oleks tagatud

kahtlustuse seadusekohane menetlemine." (Otsuse punkti 50 viimane lõik.)

7. Eeltoodust nähtuvalt on üldkogu enamus seisukohal, et avalikkusel on suur roll erakondade

rahastamise tegelike allikateni jõudmisel, audiitori ja Riigikogu korruptsioonivastase seaduse

kohaldamise erikomisjoni pädevus pole piisav, et jõuda erakondade rahastamise tegelike allikateni.

Kuid kogu süsteem, mille koostisosaks on politsei, võimaldab jõuda erakondade rahastamise tegelike

allikateni.

8. Nõustun üldkogu enamusega, et üksnes audiitori ja Riigikogu korruptsioonivastase seaduse

kohaldamise erikomisjoni pädevus ei võimalda jõuda erakondade rahastamise tegelike allikateni.

9. Ma ei nõustu üldkogu enamusega, et MKS § 27 lg 1 p 7 võimaldab avalikkuse kontrolli

erakondadele tehtud annetuste üle. Probleem pole niivõrd selles, et maksukorralduse seadusest ei

tulene, et maksuhaldur vastutab teabe õigsuse eest või on kohustatud kontrollima teabe õigsust. MKS

§ 27 lg 1 p 7 sõnastusest võib teha järelduse, et silmas on peetud ainult vormil INF9 avaldatud infot,

st annetajate nimesid avaldada ei tohi. See oleks seotud juba konkreetse isiku maksusaladusega.

Seepärast arvan, et MKS § 27 lg 1 p 7 ei võimalda avalikkuse tõhusat kontrolli erakondadele tehtud

annetuste üle. Pealegi tuleks minu arvates erakondade rahastamise tegelike allikateni jõudva

kontrollimehhanismi all mõista riiklikult institutsionaliseeritud süsteemi. Avalikkuse kontroll

erakondadele tehtud annetuste üle võib seda üksnes täiendada.

10. Ma ei saa pidada veenvaks seisukohta, et politseilike meetoditega on võimalik jõuda erakondade

rahastamise tegelike allikateni. Politsei pole kontrolliorgan, kes omal initsiatiivil asub kontrollima

seda, kas erakondade rahavood on õiguspärased. Politsei kasutada olevate vahenditega on võimalik

kontrollida vaid seda, kas teade ühe või teise võimaliku kuriteo või väärteo kohta oli õige, s.o seda,

kas vastav süütegu on toime pandud. Politsei asub asja menetlema n-ö juhuslikult saadud

informatsiooni alusel. Tõhusat ja pidevalt toimivat kontrollisüsteemi ei saa minu arvates üles ehitada,

lähtudes eeldusest, et riigiametnikud, kellel on ühes või teises valdkonnas kontrollifunktsioon, ja

kodanikud teavitavad süüteo tunnuste avastamisel pädevat riigiorganit, antud juhul politseid. Pealegi

ei sätesta ükski seadus kellegi kohustust teavitada politseid erakondade rahastamisega seonduvatest

süütegudest.

11. Üldkogu enamuse loogikat järgides võiks Maksu- ja Tolliamet vaid määrata maksu, maksustatava

summani jõudmine võiks aga olla politsei ülesanne. Siinkohal küsiksin: kas tõhusaks saab pidada

kontrollisüsteemi maksuseaduste rikkumiseni jõudmiseks, kui võtta maksuhaldurilt ära näiteks õigus

omal algatusel kontrollida teatavate maksude tasumise õigsust ja panna maksuhaldur töötama

kodanikelt ja riigiametnikelt võib-olla laekuvate avalduste alusel?

12. Otsuse punkti 50 kolmandas lõigus esitab üldkogu enamus otsuse põhjenduste kontekstis

ootamatu seisukoha, millega samuti ei tahaks nõustuda. Üldkogu enamus on siin seisukohal: "Kui ka

möönda, et erakondade rahastamise kontrolli regulatsioon ei ole täiuslik, ei tulene sellest veel

iseenesest, et see on vastuolus põhiseadusega. Igasugune ebatäiuslikkus ei ole põhiseaduse vastane."

Tsiteeritud lõigu esimese lause sõnastusest saab teha järelduse, et üldkogu enamus peab erakondade

rahastamise kontrollimehhanismi praegu reguleerivat normistikku otsesõnu täiuslikuks. Teisiti ei saa

ju mõista lauseosa "Kui ka möönda, et erakondade rahastamise kontrolli regulatsioon ei ole täiuslik.."

Sellisena ületab üldkogu enamuse seisukoht olemasoleva kontrollimehhanismi kõige tulisemate

pooldajate parimad lootused ja on otsuse pärliks.

13. Olen veendunud selles, et erakondade rahastamise praegune kontrollimehhanism pole piisav

selleks, et jõuda erakondade rahastamise tegelike allikateni ega suuda saavutada neid eesmärke

(eriarvamuse punkt 10), milleks on vajalik erakondade rahastamise kontrollimehhanism. Loomulikult

olen ma kaugel mõttest, et olemasolev kontrollisüsteem ei võimalda jõuda erakondade rahastamise

ühegi allikani.

Siinkohal märgin, et ka Vabariigi Valitsus ja GRECO (The Group of States against Corruption;

korruptsioonivastane riikide ühendus) ei pea erakondade rahastamise olemasolevat

kontrollimehhanismi selliseks, mis võimaldab jõuda erakondade rahastamise tegelike allikateni.

Valitsuse seisukohad on esitatud Vabariigi Valitsuse 3. aprilli 2008. a korraldusega nr 164 (RTL 2008,

29, 433) heaks kiidetud "Korruptsioonivastases strateegias aastateks 2008?2012" ja selle

rakendusplaanis. Strateegia, mille VII osa käsitleb korruptsiooni vältimist erakondade rahastamisel, ja

selle rakendamisplaan on avaldatud Justiitsministeeriumi veebilehel

(http://www.korruptsioon.ee/34935). Justiitsministeerium on veebilehel avaldanud ka GRECO III

aruande erakondade rahastamist puudutavad soovitused (http://www.korruptsioon.ee/34941).

14. Kuna nõustun üldkogu enamusega, et audiitori ja Riigikogu korruptsioonivastase seaduse

kohaldamise erikomisjoni pädevus ei võimalda jõuda erakondade rahastamise tegelike allikateni ja

arvan, et ka annetuste avalikustamine ning politsei ei aita jõuda soovitud eesmärgini, siis pole tarvis

pikemalt põhjendada, miks olen seisukohal, et erakondade rahastamise praegune kontrollimehhanism

ei võimalda jõuda erakondade rahastamise tegelike allikateni.

Suuremaid kordusi vältida püüdes märgin erakondade rahastamise praeguse kontrollimehhanismi

ebatõhususe kohta siiski alljärgnevat.

15. Alustan Vabariigi Valitsuse poolt heaks kiidetud korruptsioonivastase strateegia VII osa kahe

lõigu tsiteerimisega.

15.1. "Rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamise seadus ei hõlma erakondade ega teiste

mittetulundusühingute tegevust. See tingib olukorra, et minnes sularahaga erakonna kontorisse, ei

teki erakonnal kohustust tuvastada isikusamasust üle 100 000 kroonise sularahatehingu korral ega

informeerida rahapesu andmebürood sularahatehingust, mille puhul tekib rahapesukahtlus (v.a

erakonnaseaduse §-st 123 tulenev kohustus avalikustada annetaja nimi)."

15.2. "Praegu on Riigikogu korruptsioonivastase seaduse kohaldamise erikomisjoni pädevus

erakonnaseaduses ja valimisseadustes määratletud väga piiratuna. Sisuliselt kuulub komisjoni

pädevusse ainult valimiskulutuste ja annetuste aruannete kogumine ja nende formaalse seadusele

vastavuse hindamine. Komisjonil ei ole aga pädevust kontrollida erakondade rahastamist väljaspool

valimiskampaaniat ja annetuste aruannet. Komisjonil puuduvad ka volitused, mille abil tõhusat

järelevalvet teostada. Nii näiteks puuduvad komisjonil haldusõiguslikud sunnivahendid oma

korralduste jõustamiseks."

16. Piiratud ei ole mitte ainult valdkond, mida Riigikogu korruptsioonivastase seaduse kohaldamise

erikomisjon kontrollib erakondade rahastamisel. Ka komisjoni õigused selles valdkonnas, mida ta

kontrollib, on piiratud.

Erikomisjonil on Riigikogu töö- ja kodukorraseaduse § 22 lg-s 1 sätestatud õigused, mis kuuluvad nii

alalisele kui ka probleemkomisjonile. Lisaks sellele on Riigikogu korruptsioonivastase seaduse

kohaldamise erikomisjonil erakonnaseaduse § 124 lg-s 2 sätestatud õigus nõuda täiendavaid

dokumente erakondade, sama seaduse §-s 126 nimetatud mittetulundusühingute ja kandideerinud

isikute poolt tehtud kulutuste ning kasutatud vahendite päritolu kohta.

Erikomisjoni õigused on väiksemad kui uurimiskomisjonil, sest erikomisjonile ei laiene Riigikogu

töö- ja kodukorraseaduse § 22 lg 2, mis sätestab: "Uurimiskomisjonil on õigus kutsuda komisjoni ette

isikuid ning nõuda oma ülesannete täitmiseks vajalikke andmeid ja dokumente. Kutsutu on

kohustatud ilmuma, andma selgitusi ning vastama küsimustele. Komisjoni poolt nõutud andmed ja

dokumendid tuleb esitada komisjoni määratud tähtpäevaks." Märgin siiski, et seadus ei sätesta

sanktsioone juhuks, kui uurimiskomisjoni kutsutu jätab kohustused täitmata.

Seega ei saa Riigikogu korruptsioonivastase seaduse kohaldamise erikomisjon praeguste õigustega

jõuda erakondade rahastamise tegelike allikateni isegi selles valdkonnas, kus ta on pädev kontrolli

teostama.

17. Lisaks Maksu- ja Tolliameti kohta otsuse punktis 48 ja eriarvamuse punktis 9 märgitule pean

vajalikuks täiendavalt peatuda ameti pädevusel.

17.1. MKS § 10 lg 1 ütleb selgesõnaliselt, et maksuhaldur kontrollib maksukorralduse seaduse ja

maksuseaduste täitmist. Maksuseaduste reguleerimisalasse jääb vaid annetuste maksusoodustus

annetaja jaoks. Maksuseadused ei sätesta erakondadele keeldu võtta vastu varjatud annetusi ega

sellele korrespondeeruvat maksuhalduri kohustust kontrollida annetuse tegijat. Maksuhaldur saab

vaid kontrollida, kas see isik, kes on deklareerinud annetusega seotud maksusoodustust, on seda

teinud õigesti (st kas ta on annetuse teinud). Maksuhaldur ei saa kontrollida neid annetajaid, kes ei

ole maksusoodustust deklareerinud. Kui annetaja väidab, et ta on annetuse teinud ja erakond kinnitab

annetuse saamist ning ükski teine isik ei väida, et annetuse on tegelikult teinud tema, siis ei ole

maksuhalduril pädevust teha rohkem kontrolltoiminguid. Maksuhalduri pädevus saab realiseeruda

konkreetse haldusakti, toimingu või väärteokaristuse määramisega. Annetustega seoses saab

maksuhaldur keelata annetuse mahaarvamise tuludeklaratsioonis, korrigeerides vastavalt tulumaksu

arvutust. Erakondadele tehtud annetuste kontrollimise pädevus eeldab konkreetseid pädevusnorme,

sest kontrollitegevus piirab erakonna kui eraõigusliku juriidilise isiku õigusi, samuti annetaja või

varjatud annetuse kahtlusega isiku õigusi. See tähendab, et on vaja konkreetseid norme, mis

sätestaksid, milliseid kontrolltoiminguid on lubatud teha, millist teavet on kohustatud keegi esitama

jne.

17.2. Maksu- ja Tolliameti pädevus erakondi kontrollida piirdub seega erakondade

maksukohustusega. Varjatud annetuse saamine ei tekita erakonnale maksukohustust. Seega ei ole

Maksu- ja Tolliametil praegu pädevust ega huvi selgitada välja tegelik annetuse tegija. Varjatud

annetuse puhul võib maksukohustus tekkida annetuse tegijal (nt ettevõtlusega mitteseotud kulu,

kauba või teenuse müük turuhinnast erineva hinnaga, kingitus, vt tulumaksuseaduse §-d 49, 51, 52).

Seda saab Maksu- ja Tolliamet kontrollida, kuid sel juhul puudutab kontroll ühte konkreetset

annetuse tegijat ja tema kõiki varjatud annetusi, mitte ainult erakonnale tehtud annetusi.

18. Puudujäägid erakondade rahastamise kontrollisüsteemi reguleerivates seadustes, mis ei võimalda

jõuda erakondade rahastamise tegelike allikateni, ei tähenda minu jaoks otsemaid seda, et

erakonnaseadus on osalist põhiseadusevastane. Erakonnaseaduse saaks tunnistada osaliselt

põhiseadusevastaseks, kui on tuvastatud selle seaduse vastuolu põhiseadusega.

19. Selleks, et kontrollida, kas seadustega sätestatud kontrollimehhanism, mis ei võimalda jõuda

erakondade rahastamise tegelike allikateni, on ka põhiseaduspärane, tuleb välja selgitada, milleks on

tarvis jõuda erakondade rahastamise tegelike allikateni.

Arvan, et seadus peab sätestama erakondade rahastamise tõhusa kontrollimehhanismi selleks, et:

1) tagada erakondade võrdsus selles mõttes, et kõik erakonnad kasutaksid "ausat raha", s.o et

erakonnad oleksid läbi ausa mängu reeglite poliitilises konkurentsis võimaluste poolest võrdsed

(erakonnavõrdsus kui põhiseaduse § 48 lg-st 1 tuleneva erakonnapõhiõiguse komponent);

2) vältida, et poliitilisi otsuseid kontrolliks anonüümne raha, s.o vältida poliitilist korruptsiooni

(põhiseaduse § 1 demokraatia põhimõte);

3) tagada, et valijal oleks kindlus, et valimistel osalevat erakonda rahastatakse seaduslikult (aktiivne

valimisõigus põhiseaduse § 57; § 156);

4) tagada, et kandidaadil oleks kindlus, et seda erakonda, kelle valimisnimekirjas ta osaleb,

rahastatakse seaduslikult (passiivne valimisõigus põhiseaduse § 60 lg 2).

20. Seejärel saab analüüsida, kas kontrollimehhanism, mis ei jõua erakondade rahastamise tegelike

allikateni, on iga ülalloetletud eesmärki silmas pidades põhiseaduspärane. Eriarvamuses pole sellist

mahukat analüüsi siiski vaja teha, pidades silmas seda, kui kaugele üldkogu enamus oma aruteluga

jõudis. Seepärast piirdun vaid tõdemusega, et minu arvates on erakonnaseadus põhiseaduse vastane

osas, milles see ei sätesta tõhusat kontrolli erakondade rahastamise üle. Näen vastuolu põhiseaduse

§ 48 lg-st 1 tuleneva erakonnavõrdsusega ning ebaproportsionaalset sekkumist aktiivsesse ja

passiivsesse valimisõigusse, seega vastuolu põhiseaduse §-ga 57, §-ga 156 ja § 60 lg-ga 2. Samuti

leian, et erakonnaseadus on vaadeldavas osas vastuolus põhiseaduse §-s 1 sätestatud demokraatia

põhimõttega, sest ei väldi piisaval määral poliitilist korruptsiooni.

21. Pidades olemasolevat erakondade rahastamise kontrollisüsteemi põhiseadusevastaseks, leian

erinevalt õiguskantslerist, et olemasolevate kontrolliorganite puudulik pädevus ei tähenda veel

seadusandja kohustust luua uus riigiorgan uue pädevusega. Arvan, et seadusandja otsustada on, kas

luua selline organ või täiendada olemasolevate kontrollorganite (eeskätt Riigikogu

korruptsioonivastase seaduse kohaldamise erikomisjoni ja/või Maksu- ja Tolliameti) pädevust.

Jüri Põld, Peeter Jerofejev, Hannes Kiris, Lea Kivi, Jaak Luik