3-3-1-61-07 · Riigikohus

Kohtunik Indrek Koolmeistri eriarvamus

Leian, et käesolev kohtuotsus on ekslik alljärgnevatel asjaoludel:

I

1. Asjaolu, et maavanem on järelevalvemenetluse tulemusena jõudnud järeldusele, et vastuolu

üldplaneeringuga puudub ning on andnud detailplaneeringule heakskiidu, on käesoleva asja

lahendamisel määrava tähendusega. Kolleegium on varasemas (Riigikohtu halduskolleegiumi

19. aprilli 2007. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-12-07) leidnud, et maavanema heakskiit üldplaneeringut

muutvale detailplaneeringule on HMS § 16 lg 1 kohane siduva iseloomuga kooskõlastus. Nimetatud

otsuses on kolleegium sellist kooskõlastust käsitanud menetlustoiminguna, mida saab teatud juhtudel

vaidlustada koos lõpliku haldusaktiga, s.o detailplaneeringu kehtestamise otsusega. Ka käesolevas

asjas on kolleegium asunud samale seisukohale.

2. Võib möönda, et teatud juhul saab järelevalveorgani poolt kooskõlastuse andmine esineda ka

menetlustoiminguna. Nimetatud käsitlust ei saa pidada piisavaks aga käesoleval juhul.

PlanS § 23 lg 2 p 2 ja 3 alusel on maavanema järelevalvemenetluse ülesandeks nii planeeringu liigilt

üldisemale kehtestatud planeeringule vastavuse kontrollimine kui ka nõusoleku andmine liigilt

üldisema planeeringu muutmiseks liigilt konkreetsema planeeringu kehtestamisel. Maavanema

järelevalvepädevus eelnimetatud juhtudel seondub planeeringute õiguspärasuse kontrollimisega.

Tulenevalt planeerimismenetlusele omasest laialdasest diskretsiooniruumist, puudub maavanemal

võimalus hinnata planeeringute otstarbekust. Teostades planeeringute õiguspärasuse kontrolli saab

maavanem aga hinnata muu hulgas ka kohaliku omavalitsuse poolt diskretsioonivolituste kasutamise

õiguspärasust.

Kohaliku omavalitsuse poolt esitatud planeeringudokumentide laekumisel alustab maavanem

järelevalvemenetlust. Planeerimisseadus ei sätesta üldjuhul selle menetluse läbiviimise täpsemaid

reegleid. PlanS § 23 lg 3 p 5 kohaselt kuulab maavanem järelevalvemenetluses ära kirjalikke

vastuväiteid esitanud isikud, samuti planeeringu koostamist korraldava kohaliku omavalitsuse.

Seadus ei sätesta seda, millises vormis esitab maavanem oma järeldusotsuse. Asjaolust, et

maavanema järelevalvemenetlus toimub planeerimismenetluse raames ja on lõppastmes allutatud

planeerimismenetluse eesmärkidele, ei saa veel järeldada, et maavanema järeldusotsuse näol on

tegemist õiguslikus tähenduses pelgalt (planeerimismenetluse) menetlustoiminguga.

3. Nõustudes seisukohaga, et maavanema järelevalvemenetlust lõpetav järeldusotsustus on kohalikule

omavalitsusele siduva iseloomuga, mille pinnalt tekkivaid kohaliku omavalitsuse ja maavanema

lahkarvamusi saab lahendada vastavalt PlanS § 23 lg-le 5 Siseministeerium, on põhjendatud lugeda

selline järeldusotsustus, mis muu hulgas siduvalt tuvastab ka õiguslikke asjaolusid, haldusaktiks.

Seda vaatamata konkreetsele vormile (kiri vms), milles konkreetsel juhul otsustus on väljendatud.

Planeerimismenetluse kui terviku aspektist on maavanema järelevalveotsustus käsitatav

eelhaldusaktina. Väide, et tegemist on üksnes haldusesisese, regulatiivset mõju mitteomava aktiga, ei

ole veenev.

Nimetatud järeldusotsus määrab kindlasti haldusorgani võimaliku tegevuse iseloomu. Kohalik

omavalitsus on planeerimisakti andmisel seotud maavanema järeldusotsusega, sh tuvastatud

asjaoludega. Teisiti öeldes, kohalik omavalitsus ei saa kehtestada sellist planeeringut, mis erineb

maavanema poolt heakskiidetust. Kolleegiumi poolt väljendatud seisukoht, et kohalik omavalitsus ei

pea kehtestama planeeringut, mille on heaks kiitnud maavanem, on asjakohatu. Kohalik omavalitsus

peab vaieldamatult planeerimismenetluse lõpule viima (kas keelduma planeeringu kehtestamisest või

kehtestama planeeringu) ning selles tegevuses on ta seotud maavanema otsustusega. Hüpoteetiline

situatsioon, kus kohalik omavalitsus keeldub planeeringu kehtestamisest, pidades õigusvastaseks

motiive, mis on saanud heakskiidu maavanemalt, on praktikas mõeldamatu. Planeerimistegevuses

kohalik omavalitsus omab küll arvestatavat diskretsiooniruumi, kuid tegutseb sealjuures riigi poolt

määratud järgult kõrgemate planeeringute raames ja riigi järelevalve all. Maavanem on riigi

esindajaks, kes järelevalve vormis teostab eelnimetatud aspektides riigipoolset kontrolli. Tuleb

rõhutada, et riiklik järelevalve laieneb ka avalikku võimu teostavatele asutustele. Selliseid

järelevalvesuhteid, vaatamata asjaolule, et suhte mõlemaks subjektiks on haldusorgan, ei saa aga

käsitada halduse sisesuhetena.

Maavanema järeldusotsustus omab samas regulatiivset mõju ka isiku suhtes, kelle avalduse alusel on

planeering alustatud. Juhul, kui maavanem keeldub planeeringule heakskiitu andmast, et ole soovitud

planeeringu kehtestamine, seega ka isiku taotluse rahuldamine võimalik. Kolleegium möönab, et

maavanema keelduv otsustus võib olla iseseisvalt vaidlustatav. Järeldus, et maavanema keeldumine

planeeringu heakskiidust on kohtulikult vaidlustatav, ei tekita vastuväiteid. Samas on raskesti

mõistetav, kuidas saab otsustuse vaidlustatavus sõltuda selle akti resolutsiooni liigist.

Õiguslikult on nonsenss väide, et maavanema heakskiit kaotab oma kehtivuse ja regulatiivse toime

planeeringu kehtestamise otsuse tühistamisel. Kohtuotsus, mis on tehtud kohaliku omavalitsuse

konkreetse akti suhtes, ei saa mõjutada selles kohtasjas mittevaidlustatud teise ja sealjuures

menetlusse kaasamata haldusorgani poolt antud akti õiguslikke omadusi.

4. Ei saa nõustuda ka maavanema järelevalvemenetluses tehtava otsustuse käsitamisega

kooskõlastusena HMS § 16 tähenduses. HMS § 16 ei ole kohaldatav õigussuhetele, kus üheks suhte

pooleks on riikliku järelevalve organ ning suhte sisuks ongi riikliku järelevalve teostamine. Siinjuures

pole neile suhetele kohaldatav ka HMS § 16 lg 2, mis võimaldab haldusorganil tegutseda (oma tahet

avaldada) n-ö "vaikimisi". Üldjuhul halduse tegevus "vaikimisi" ei ole õiguspärane ka muudes

õigussuhetes.

5. Seega olen seisukohal, et maavanema heakskiitu detailplaneeringule väljendav dokument on

käesolevas asjas käsitatav haldusaktina, mis planeeringu kehtestamise otsuse suhtes esineb

eelhaldusaktina. Selline eelhaldusakt on vaidlustatav halduskohtus.

II

6. Ringkonnakohtu poolt on tuvastatud detailplaneeringu ja üldplaneeringu vastuolu.

Ringkonnakohus on seega asunud maavanema poolt tuvastatust erinevale seisukohale ning

kohtuotsusest saab järeldada maavanema otsustuse õigusvastasust. Loomulikult oleks ebamõistlik

arvata, et järelevalveorganite otsustused on alati õiguspärased. Järelevalveorganite otsustused, mis

omavad haldusakti tähendust, peavad olema ka kohtulikult vaidlustatavad. Ringkonnakohtu

konkreetne lahend ei kõrvalda aga järelevalveotsustuse siduvust ja kehtivust. Järelevalveotsustus ei

ole olnud iseseisvaks kohtuvaidluse esemeks ning maavanem ei ole saanud osaleda asja menetluses.

Kujunenud on õiguslikult ebaselge situatsioon, kus ühel ajal omavad õiguslikku kehtivust ja siduvust

teineteist sisuliselt välistavad haldusakt kui ka kohtuotsus. Ühelt poolt puuduvad vastustajal nendes

oludes mõistlikud võimalused edasiseks õiguspäraseks käitumiseks. Volikogu ei saa muuta

üldplaneeringut kohtuotsusest tulenevalt, sest üldplaneeringu muutmine detailplaneeringuga eeldab

maavanema sellekohast nõusolekut, st maavanema senise ja jätkuvalt kehtiva järelevalveotsustuse

muutmist. Teiselt poolt ringkonnakohtu lahendist ei tulene ega saagi tuleneda maavanema kohustust

sama detailplaneeringu osas uue järelevalvemenetluse alustamiseks.

7. Olen seisukohal, et juhul kui kohtuasja lahendamisel tuleb anda sisuline hinnang ka

planeerimisjärelevalve menetluses tehtud ja õiguslikult kehtivale järeldusotsusele, on nõutav ka selle

järeldusotsustuse vaidlustamine koos detailplaneeringu kehtestamise otsusega. Maavanem tuleb

sellisel juhul kaasata menetlusse vastustajana. Käesoleva asja menetluses ei ole esitatud kaebust

maavanema järelevalveotsustuse peale ning maavanem ei ole olnud menetlusosaliseks. Kaebajad on

kohtumenetluse käigus maavanema järelevalve õiguspärasuse kahtluse alla seadnud, sealhulgas ka

kohtuasja lahendamisel halduskohtus. Samas ei ole asja lahendavad kohtud juhtinud kaebaja

tähelepanu vajadusele vaidlustada ka maavanema järelevalveotsustus. Tuleb märkida, et planeeringu

kehtestamise otsuse tühistamine iseendast ei saa mõjutada järelevalvemenetluse otsust. Viimane otsus

ei kaota seeläbi automaatselt oma kehtivust ja omab kohaliku omavalitsuse jaoks jätkuvat

regulatiivset mõju. Olukorda ei lahenda ka kolleegiumi käesolevas otsuses vajalikuks peetud

maavanema kui järelevalveorgani kaasamine kohtumenetlusse, milleks õigusliku aluse võib anda

HKMS § 14 lg 3 p 2. Järelevalvet teostava organi kaasamine menetlusse eeltoodud alusel loob küll

organile võimaluse anda arvamusi, kuid ei võimalda kohtul anda õiguslikku hinnangut selle isiku

tegevusele.

Tuleb tähelepanu juhtida ka asjaolule, et riikliku järelevalve teostamisel on äärmiselt oluline roll

avaliku huvi ja õiguskorra tagamisel. Valides praktika, kus kohus saab vaikimisi ületada

järelevalveotsustusi, vähendame me alusetult õiguslikult sätestatud järelevalveorganite tegevuse

tähtsust ja nende otsustuste õiguslikku kaalu. Seega on käesoleval juhul kohus rikkunud oluliselt

menetlusnorme, tegemata kaebajatele ettepanekut ka maavanema akti vaidlustamiseks ning jättes

maavanema kaasamata.

III

8. Ka sellisel juhul, kui eeldada, et õige on kolleegiumi poolt väljendatud seisukoht, mille kohaselt

maavanema heakskiit kujutab endast menetlustoimingut, pole kohus järginud menetlusnorme.

Maavanema järeldusotsustus on lisatud kohtuasja toimikusse ja on eelnimetatud lähenemise korral

dokumentaalseks tõendiks TsMS § 272 lg 2 tähenduses. Maavanema järelevalveotsustuses on

maavanem põhjendanud, miks ta leiab, et detailplaneering ei muuda kehtestatud üldplaneeringut.

HKMS § 16 lg 3 kohaselt hindab kohus kõiki tõendeid nende kogumis ja vastastikuses seoses.

Kõikide tõendite igakülgse, täieliku ja objektiivse hindamise kohustus tuleneb ka TsMS § 232 lg 1

nõuetest. Käesoleval juhul ei ole kohus nimetatud tõendit hinnanud, kõrvaldamata on ka

tõenditevaheline vastuolu. Tõendite hindamata jätmine nagu ka tõenditevahelise vastuolu

kõrvaldamata jätmine on oluline menetlusõiguse rikkumine, mis toob kaasa kohtuotsuse tühistamise.

Riigikohus ei saa kehtiva õiguse kohaselt hinnata tõendeid. Samas saab kohus siiski kontrollida, kas

tõendeid on ringkonnakohtu poolt hinnatud objektiivselt ning kas kohtu järeldused tuginevad asjas

hinnatud tõenditele. Sellega seoses jagan kassaatori kahtlust selles, kas plaanimaterjali visuaalsel

võrdlemisel tehtud järeldused on ja saidki olla objektiivsed või on tegemist n-ö "joonepaksuse"

probleemiga. Üldplaneeringu ja detailplaneeringu vastavuse tuvastamine ei ole pelgalt

kaardimaterjali võrdlemise küsimus, vaid peab lähtuma esmalt nendes planeeringutes sätestatud

territoriaalse arengu eesmärkidest.

Seega on ringkonnakohus oluliselt rikkunud kohtumenetluse nõudeid tõendamismenetluse osas.

IV

9. Ringkonnakohtu lahendist tuleneb, et Saue Linnavolikogu detailplaneeringu kehtestamise otsuse

põhipuuduseks on see, et detailplaneeringu kehtestanud Saue Linnavolikogu otsuses puudub

ettepanek üldplaneeringu muutmiseks. Ringkonnakohus on leidnud, et käesoleval juhul oli

detailplaneeringu kehtestamisel nõutav ettepaneku tegemine üldplaneeringu muutmiseks (otsuse p 11:

"Kuid igal juhul on detailplaneeringu kehtestamisel nõutav ettepaneku tegemine üldplaneeringu

muutmiseks."). Halduskolleegium ei ole ringkonnakohtu nimetatud seisukohta ümber lükanud.

Ringkonnakohtu selle seisukohaga ei saa aga täielikult nõustuda. Üldplaneeringu muutmise ettepanek

peab esmalt sisalduma detailplaneeringus ja seeläbi käivitub järelevalvemenetlus. Nimetatud

ettepaneku tegemine alles detailplaneeringu kehtestamise otsuses on vastuolus selle ettepaneku

eesmärgiga ning planeerimismenetluse kehtiva regulatsiooni mõttega. See aga ei välista, et

detailplaneeringu kehtestamise otsuses fikseeritakse üldplaneeringu muutmine.

Kehtestatud detailplaneering sisaldas ettepanekut üldplaneeringu muutmiseks ning nimetatud

ettepanekut on menetletud vastavalt kehtivale õigusele. Planeeringu kehtestamise otsus ei sisaldanud

kohaliku omavalitsuse otsustust muuta üldplaneeringut juba seetõttu, et nii maavanem kui ka akti

andnud haldusorgan ei tuvastanud vastuolu üldplaneeringuga.

10. Planeerimisseadusest (§ 24 lg 5) tuleneb kohaliku omavalitsuse volikogu kohustus kanda

detailplaneeringust tulenevad muudatused üldplaneeringusse. Tuleb möönda, et planeerimisseadusest

ei ilme, millises korras volikogu nimetatud kohustuse peab täitma ja kas üldplaneeringu muutmine

sellisel juhul on toiminguks või seondub haldusakti andmisega. Ilmselt saab volikogu seda teha

üksnes talle omastes õiguslikes vormides ja eelduslikult haldusakti andmise teel. Samas asja

materjalidest nähtub, et detailplaneeringu kehtestamise hetkeks puudus selliste muudatuste tegemise

kohta otsus ning detailplaneeringust tulenevad muudatused ei olnud kantud üldplaneeringusse ka

faktiliselt. Omavalitsusorgan kavandas teha vajalikke muudatusi uude koostatavasse

üldplaneeringusse. Käesolevas kohtuasjas ei ole vaidlustatud volikogu tegevusetust üldplaneeringu

muutmisel. Ringkonnakohus oma põhistustes on leidnud, et selliseid muudatusi võib faktiliselt

teostada ka detailplaneeringu kinnitamise järgselt. Sellise seisukohaga võib nõustuda, kuid silmas

tuleb pidada seda, et üldplaneeringu faktiline muutmise ei ole käesoleva vaidluse raames sisulist

tähtsust omav küsimus.

Täiendavalt tuleks rõhutada, et planeerimisseaduse regulatsioon üldplaneeringu muutmise kohta

detailplaneeringu alusel ei ole detailne ega käsitle sealhulgas kuigivõrd üksikasjaliselt vastavat

menetlust ega sätesta täpset vastava muutmisettepaneku esitamise ja menetlemise korda. Samas võib

PlanS § 9 lg-st 7, § 23 lg 3 p-st 3 ning § 24 lg-st 5 nende koosmõjus järeldada järgmist:

üldplaneeringu muutmise ettepanek peab sisalduma detailplaneeringus; muutmise ettepaneku

olemasolul on kohustuslik maavanema järelevalve teostamine; maavanem võib anda nõusoleku

üldplaneeringut muutva detailplaneeringu kehtestamiseks; maavanema nõusolekul olemasolul saab

volikogu kehtestada üldplaneeringut muutva detailplaneeringu, kusjuures volikogu pädevuses on ka

vastava muudatuse tegemine üldplaneeringu lahendustesse.

Eelnimetatud õiguslik mehhanism ei sisalda nõuet, et detailplaneeringu kehtestamise otsus sisaldaks

ettepanekut üldplaneeringu muutmiseks. Selline ettepanek formuleeritakse detailplaneeringu koostaja

poolt ning peab sisalduma detailplaneeringus. Detailplaneeringu vastu võtnud ja tema avalikku

väljapanekut korraldav omavalitsusorgan on kohustatud sellist ettepanekut sisaldava

detailplaneeringu enne selle kinnitamist edastama maavanemale järelevalve teostamiseks, sealhulgas

nõusoleku saamiseks. Olen eelnevast tulenevalt seisukohal, et nõue vormistada üldplaneeringu

muutmise ettepanek detailplaneeringu kehtestamise korralduses ei tugine kehtivale õigusele ega ole

ka sisuliselt põhjendatud.

V

11. PlanS § 26 lg 1 kohaselt võib planeeringu kehtestamise otsust vaidlustada iga isik, kes leiab, et

see otsus on vastuolus seaduse või muu õigusaktiga või selle otsusega on rikutud tema õigusi või

piiratud tema vabadusi. Kohtupraktika eelnimetatud sätte kohaldamisel on vastuoluline. Mõningatel

juhtudel kohtud kontrollivad kaebaja puutumust planeeringuga, mõningatel juhtudel aga mitte.

Riigikohtu halduskolleegiumi seisukohale tuginevalt pole PlanS § 26 lg 1 alusel esitatud kaebustes

(s.o sisuliselt planeeringukaebustes tervikuna) vajalik tuvastada, kas planeering riivab isiku õigusi ja

vabadusi.

Nõustun kolleegiumiga, et nimetatud regulatsioon, mis loob avalikes huvides esitatavate nn

populaarkaebuste võimaluse, ei välista nõuet, et iga kaebuse esitanud isik määratleks kaebuse

esitamise aluse. PlanS § 26 lg 1 sõnastusest tulenevalt eristatakse selles normis kahte kaebuse

võimalikku alust. Sellisel eristamisel puuduks mõte, kui erinevatest alustest tulenevalt ei oleks

kohtumenetluse sisu erinev. Kohustus väljendada kaebuses oma seos vaidlustatud aktiga tuleneb muu

hulgas HKMS § 7 ja § 10 nõuetest.

Samas ei jaga ma kohtu seisukohta, et ka juhul, kui kaebus on esitatud subjektiivsete õiguste

rikkumise või vabaduste piiramise motiivil, ei pea kohus hindama, kas vaidlustatud akt saab

eelnimetatud õigusi ja vabadusi rikkuda või riivata ning kas selline rikkumine või riive on faktiliselt

aset leidnud.

Käesolevas asjas on kaebajad leidnud, et detailplaneering rikub nende kui naaberkinnistute omanike

õigusi, sh privaatsust. Oma õiguste rikkumisele tuginesid kaebajad ka apellatsioonkaebuses, väites, et

neil on õiguspärane ootus üldplaneeringu kehtimajäämise suhtes ja nad on huvitatud, et naabruses

asuv roheala säiliks. Kaebajad on menetluse käigus (ka vastuses kassatsioonkaebusele) rõhutanud, et

planeeringu kehtestamise otsusest ei nähtu, et haldusorgan oleks teostanud kaalumist, s.o nende

huvide ja detailplaneeringuga hõlmatud kinnisasjade omanike huvide hindamist.

Halduskohus on käesoleva kohtuasja lahendamisel leidnud, et kaebus on esitatud motiivil, et

haldusakt rikub isikute õigusi ja piirab nende vabadusi. Halduskohus jõudis järeldusele, et nimetatud

aktiga ei rikuta kaebajate õigusi ega piirata nende vabadusi. Siinjuures on halduskohus nentinud, et

kaebajaid ei kaitse ka üldplaneeringust tulenev usaldus või ootus. Ka ringkonnakohus on käsitlenud

sisuliselt kaebust isiku õiguste ja huvide riive aspektist. Mööndes üldplaneeringust tuleneva kaitstava

usalduse või ootuse puudumist, on ringkonnakohus samas väitnud, et kolmanda isiku omandiõigus ei

saa olla kaalukam apellantide õigusest kehtiva üldplaneeringuga kavandatud elukeskkonna

säilimiseks.

Käesolevas asjas ei ole tuvastatud, et vaidlustatud detailplaneeringu kehtestamise otsus rikuks

kaebajate õiguslikult kaitstavaid õigusi või riivaks nende huve. Kolleegium on varasemas märkinud

(vt 19. aprilli 2007. a otsus asjas nr 3-3-1-12-07), et kehtestatud üldplaneering ei tekita isikutele

abstraktselt kaitstavat usaldust sellega kindlaks määratud tingimuste muutmatuna säilimiseks. Selles

planeeringuasjas ei esine ka selliseid planeerimismenetluse vigu, mis tingiksid kaebuste rahuldamise

juhul, kui neid käsitada populaarkaebustena.

12. Eeltoodust tulenevalt pean vajalikuks rõhutada, et planeerimisseaduse § 26 lg 1 alusel esitatud

kaebuse kohtulikuks läbivaatamiseks ettevalmistamisel peavad kohtud kontrollima, kas on täidetud

HKMS §-s 10 sätestatud nõuded, sealhulgas, kas kaebusest nähtub, millised taotlused on kaebaja

arvates seotud tema õiguste ja vabaduste rikkumisega. Juhul, kui kaebaja on kohtusse pöördumise

põhjusena näidanud ainuüksi oma õiguste rikkumist, puudub kohtul alus omal algatusel üle minna

populaarkaebusele ning menetleda kaebust osas, mis väljub kaebaja poolt nimetatud kaebuse esemest

ja alusest.

13. Populaarkaebuse esitamisel saab kohus kaebuses esitatud nõuete ulatuses kontrollida üksnes akti

kooskõla seadustega, eelkõige planeerimismenetlusele kehtestatud nõuete täitmist. Populaarkaebuse

rahuldamine ning planeerimisotsuse tühistamine ei saa iseendast olla vahetuks aluseks ka

kahjunõudele. Populaarkaebuse eesmärgiks ei ole abstraktsete kolmandate isikute erahuvide kaitse.

Populaarkaebus teenib üksnes avalike huvide kaitset. Populaarkaebuse korral on kitsendatud kohtu

volitused kontrollida kaalutlusõiguse kasutamist ning hinnata akti motiveerituse piisavust. Juhul, kui

tegemist on populaarkaebusega, ei saa kohus tuletada erahuvisid, mida haldusorgan oleks pidanud

kaaluma ja hindama koosmõjus avalike huvidega. Käesolevas kohtuasjas on ringkonnakohus

käsitlenud etteheidetavana asjaolusid (nt müra), mis selles asjas saavad seonduda üksnes isikute

subjektiivsete õiguste rikkumisega, hindamata sealjuures, kas isikul on vastav subjektiivne õigus ning

kas planeering reaalselt rikub sellist õigust.

VI

14. Ringkonnakohus on asunud seisukohale, et vaidlustatud korraldus on õigusvastane ka seetõttu, et

ta pole motiveeritud ning sellest ei nähtu kaalutlusõiguse teostamine. Käesolevas otsuses Riigikohus

ei muutnud seda hinnangut.

Kaalutlemine ja vastavate põhjenduste esitamine on oluline ulatusliku diskretsiooni alusel antavates

haldusaktides eelkõige selleks, et akt oleks kontrollitav ja puudutatud isik saaks aru, miks on antud

sellise sisuga, s.o tema õigusi ja vabadusi mõjutav akt. Populaarkaebuste puhul, nagu ülal nimetatud,

puudub eeldus kaalutlusõiguse kasutamise õiguspärasuse ja ka akti motivatsiooni piisavuse

hindamiseks eelnimetatud alustel.

15. Planeerimisotsuste motivatsiooni hindamisel tuleb arvestada, et detailplaneeringu kehtestamise

otsuse põhjendused võivad olla tuletatavad haldusaktile lisatud dokumentidest. Tuleb nõustuda

kohtupraktikas kujunenud seisukohaga, et ulatuslikumate aktide, sh detailplaneeringute kehtestamise

otsuste korral on põhjendatud nõuda põhimotiivide esitamist ka otsuses endas (Riigikohtu

halduskolleegiumi 14. oktoobri 2003. a otsus asjas nr 3-3-1-54-03). Kolleegium on varasemates

lahendites (vt Riigikohtu halduskolleegiumi 17. oktoobri 2007. a otsus haldusasjas nr 3-3-39-07)

leidnud, et HMS § 56 vastaselt haldusakti motiveerimata jätmine tähendab üldjuhul alati selle

haldusakti õigusvastasust ning on haldusakti tühistamise aluseks. Siiski võib esineda olukordi, mille

puhul motiveeringu haldusaktis esitamise ebapiisavus ei too vältimatu järelmina kaasa haldusakti

tühistamist (vt Riigikohtu halduskolleegiumi 17. mai 2005. a otsus asjas nr 3-3-1-16-05). Kohtud

peavad igal konkreetsel juhul hindama, kas planeerimisotsuse motiivid sisalduvad asja materjalides,

on nad huvitatud isikutele piisaval määral kättesaadavad ja kas isikutel on võimalik piisava selgusega

saada aru neid puudutava akti andmise eesmärgist ja asjaoludest. Juhul, kui kohus leiab, et

vaidlustatud haldusakt on motiveerimata, peab kohus osutama ka sellele, millises osas on vajalikud

motiivid ebapiisavad või puuduvad hoopiski. Ebaõige on praktika, kus kohtud piirduvad abstraktse

järeldusega motivatsiooni ebapiisavusest. Kohtu poolt kaalutlemise ja motiveerimise nõude esitamine

väljaspool konkreetse juhtumi asjaolusid võib viia ebamõistliku, ülemäärase motivatsiooni ja

kaalutlemise nõude seadmisele.

16. Ringkonnakohtu arvates seisneb diskretsiooniviga selles, et "...akti andnud organ, olles

seisukohal, et üldplaneeringut ei muudetud, jättis teostamata kaalutlusõiguse, kas ja millisel põhjusel

üldplaneeringut muuta" (otsuse p 12). Kahjuks ei ole nimetatud väitest võimalik ratsionaalselt aru

saada. Ringkonnakohtu poolt ei ole selles asjas minu arvates ka muudes aspektides usutavalt

näidatud, et haldusorgan oleks ületanud kaalutlusõiguse piire või muul viisil väärkasutanud

kaalutlusõigust.

Käesolevas asjas ei ole vaidluse all ka see, et detailplaneeringu kehtestamise motiivid ilmnevad nii

detailplaneeringu kehtestamise otsuse seletuskirjast, Saue Linnavolikogu 23. septembri 2004. a

istungi protokollist kui ka detailplaneeringu toimiku muudest materjalidest. Kaebajate vastuväiteid

detailplaneeringule on käsitlenud maavanem järelevalvemenetluses. Kõik eelnev võib anda

kaebajatele piisava informatsiooni planeeringu kehtestamise motiivide kohta. Kaebajad ei ole

osundanud, millist tähendust omab nende jaoks motiivide mitteesitamine vahetult haldusaktis ning

millised nõutavad motiivid puuduvad. Siinjuures on alusetu ringkonnakohtu väide, et motiividest

oleks pidanud nähtuma, kuidas on kaalutud kinnistu omanike ja kaebajate huve. Kuivõrd minu

arvates kaebajatel sellised kaitstavad õigused või huvid antud asjas puudusid, puudus vajadus ka

kaaluda nimetatud huve. Kordan, et minu veendumuse kohaselt on selles asjas tegemist kaebusega,

mida saab käsitada üksnes populaarkaebusena ja sellise kaebuse korral oleks alusetu nõuda, et

haldusorgan kaalutlemisel ja motiveerimisel lähtuks kaebajate huvidest.

17. Vajalik on rõhutada ka seda, et kohaliku omavalitsuse volikogu näol on tegemist kollegiaalse ja

oma olemuselt poliitilise esindusorganiga. Selline esindusorgan ei või oma otsuseid langetada

meelevaldselt. Samas selliste organite aktide põhistamise nõuded ei ole samastatavad täitevorganite

aktidele esitatavate nõuetega kahel põhjusel: ulatusliku poliitilise diskretsiooni tõttu ning akti

vastuvõtmise menetluse eripära tõttu. Õiguspäraseks tuleb lugeda levinud praktikat, kus

esindusorganite poolt vastuvõetavate aktide põhjendused sisalduvad reeglina vastavatele aktidele

lisatud materjalides (seletuskirjades jne). Ringkonnakohtu poolt ei ole väide, et põhjendused

sisalduvad planeeringuasja materjalides, veenvalt ümber lükatud. Käesolevas asjas ei näe ma seetõttu

haldusorgani olulist eksimust kaalutlusõiguse teostamisel ning ka akti motiveerimisel. Võimalikud

puudused ei ole aga ühelgi juhul oma laadilt sellised, mis tingiksid akti tühistamise.

Indrek Koolmeister