3-3-1-61-07 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-61-07

Määruse kuupäev

19. mai 2008

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Indrek Koolmeister, Julia

Laffranque, Jüri Põld ja Harri Salmann

Kohtuasi

Ants Ploompuu, Jaago Männiste, Margus Jõesaare (Jõesaar) ja

Mati Kooskora kaebused Saue Linnavolikogu 23. septembri

2004. a otsuse nr 142 ja Saue Linnavalitsuse 6. juuli 2006. a

korralduse nr 250 tühistamiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Ringkonnakohtu 30. mai 2007. a otsus haldusasjas nr 3-

04-356

Menetluse alus Riigikohtus

Krister Kaarlepa (Kaarlep), Toomas Paasi (Paas), Tiit Kirsipuu,

Ingmar Vesteri (Vester) ja Leana Einbergi (Einberg)

kassatsioonkaebused ning Saue Linnavolikogu

kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Jätta kassatsioonkaebused rahuldamata ning Tallinna Ringkonnakohtu 30. mai 2007. a otsus

haldusasjas nr 3-04-356 muutmata.

Arvata kautsjonid riigituludesse.

Mõista Saue Linnavolikogult Ants Ploompuu kasuks välja menetluskulud 20 000 krooni.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Saue Linnavolikogu 23. septembri 2004. a otsusega nr 142 kehtestati Saue linnas asuva

maaüksuse Tammetõru 39 detailplaneering. Nimetatud detailplaneering oli algatatud Enno Viidesele

(Viides) kuuluval maa-alal aadressiga Saue linn, Tammetõru 39 eesmärgil muuta kinnistu

maakasutuse sihtotstarvet, jagada kinnistu elamukruntideks ja teha juurdelõiked elamukruntide

Tammelehe 20, 22 (M. Kooskora kinnistu), Tammelehe 24 (M. Jõesaare kinnistu) ja Tammelehe 26

(J. Männiste kinnistu) kasuks.

2. Saue Linnavalitsuse 6. juuli 2006. a korraldusega nr 250 väljastati ehitusluba Endel Bärendsonile

Tammetõru 39 üksikelamu püstitamiseks.

3. Kaebajad A. Ploompuu, J. Männiste, M. Jõesaar ja M. Kooskora vaidlustasid Saue Linnavolikogu

23. septembri 2004. a otsuse nr 142 ning Saue Linnavalitsuse 6. juuli 2006. a korralduse nr 250

Tallinna Halduskohtus. Kaebajad leiavad, et detailplaneering rikub otseselt kaebajate kui Tammetõru

39 naaberkinnistute omanike õigusi.

Kaebuste põhjenduste kohaselt on Saue Linnavolikogu 23. septembri 2004. a otsus nr 142

õigusvastane alljärgnevatel põhjustel:

1) detailplaneering on vastuolus Saue linna üldplaneeringuga, mis on kehtestatud Saue Linnavolikogu

21. juuni 2001. a määrusega nr 57, samuti maakonna teemaplaneeringuga. Detailplaneering hõlmab

ala, millele üldplaneeringu kohaselt tuleb välja arendada võimalikult lai ja tihe mitmerindeline

okaspuude kaitsehaljastus. Üldplaneeringuga on detailplaneeringu alale ette nähtud ka puurkaevu

rajamine ning kaevu sanitaarkaitseala. Detailplaneeringu menetluses selle vastuolu üldplaneeringuga

ei kõrvaldatud. Detailplaneering ei sisaldanud ka üldplaneeringu muutmise ettepanekut;

2) detailplaneering ei ole kooskõlas mürakaitse normidega vastavalt sotsiaalministri 4. märtsi 2002. a

määrusele nr 42 "Müra normaaltasemed elu- ja puhkealal, elamutes ning ühiskasutusega hoonetes ja

mürataseme mõõtmise meetodid";

3) planeeringu kehtestamise otsus on motiveerimata ja kaalutlemata. Vaidlustatud haldusaktis

puuduvad mis tahes põhjendused ja motiivid.

Saue Linnavalitsuse 6. juuli 2006. a korraldust nr 250 peavad kaebajad õigusvastaseks, kuivõrd

ehitusluba on väljastatud kaebajate poolt vaidlustatud planeeringuotsuse alusel. Kooskõlas hea

haldustavaga ei tohiks kohalik omavalitsus teha toiminguid ja anda haldusakte vaidlustatud

planeeringu alusel kuni kohtuotsuse jõustumiseni.

4. Vastustaja vaidles kaebusele vastu, leides, et detailplaneering ei too kaasa haljastuse likvideerimist

ega ka mürataseme suurenemist kõnealuses piirkonnas. Kaebajate kinnistute taha on planeeritud

5340 m2 suuruse roheala säilimine. Kaebajate täiendava kaitse müra eest tagavad planeeringuga ette

nähtud mürasein ning ka rajatavad elamud. Pealegi jäävad kaebajate kinnistud detailplaneeringuga

elamumaaks ette nähtud piirkonnast kõrvale ja nende olukord planeeringu realiseerimisega ei muutu.

Vastustaja ei nõustunud seisukohaga, et detailplaneering on vastuolus maakonna teemaplaneeringuga

ja üldplaneeringuga. Planeeringu menetluse käigus tehti detailplaneeringusse muudatused, mille

tulemusena hõlmab see üksnes üldplaneeringuga ettenähtud elamuala ning ülejäänud osa kinnistust

on haljasala maa. Kuivõrd Tammetõru 39 kinnistust on 1/4 haljasala maa, on sinna võimalik

projekteerida ka vajaliku kaitsetsooniga puurkaev.

Vastustaja ei nõustu ka väitega, et vaidlustatud haldusaktis puuduvad motiivid ja põhjendused.

Viimased sisalduvad nii aktis kui ka selle seletuskirjas. Eeltoodust tulenevalt on õiguspärane ka Saue

Linnavalitsuse 6. juuli 2006. a korraldus nr 250. Ehitusluba väljastati kehtiva detailplaneeringu

alusel. Ehitusloa väljastamisest keeldumise alused on ammendavalt sätestatud PlanS § 26 lg-s 3.

5. Kolmandad isikud T. Kirsipuu, E. Bärendson, I. Vester, K. Kaarlep, L. Einberg ja E. Viides

nõustusid vastustaja seletusega ning palusid jätta kaebus rahuldamata. Kolmandad isikud leidsid, et

detailplaneeringut ei muuda õigusvastaseks asjaolu, et kaebajatele ei meeldi nende kinnistute kõrvale

uute elamute rajamine. Kolmandad isikud rõhutavad, et kuivõrd nad omandasid elamumaa otstarbega

kinnistud, on neil õiguspärane ootus, et nad saavad nendele kinnistutele ka ehitada. Sõlmitud on juba

elektri kasutamiseks liitumislepingud, hoonete rajamiseks projekteerimisleping, võetud laenu elamu

püstitamiseks. E. Bärendsoni ehitus on pooleli ning tema poolt on kulutusi tehtud enam kui 500 000

krooni.

6. Tallinna Halduskohtu 20. detsembri 2006. a otsusega haldusasjas nr 3-04-356 jäeti A. Ploompuu,

J. Männiste, M. Jõesaare ja M. Kooskora kaebused rahuldamata.

Kohtuotsuse põhjenduste kohaselt:

1) puudub detailplaneeringu vastuolu üldplaneeringuga. Üldplaneeringust nähtub, et kõnealust maad,

millele jääb ka Tammetõru 39 kinnistu, soovib linn kasutada nii elamumaana kui ka haljasmaana, s.o

konkreetselt väikeelamute maa-alana ja kaitsehaljastuse maana. Detailplaneeringuga haljastuse

asendamine hoonetega, kui maa-alal ei ole kaitsealuseid objekte, ei ole keelatud. Detailplaneeringust

nähtub, et viimasega on üldplaneeringus ettenähtud elamumaa-ala laiendatud osaliselt haljasmaale.

PlanS § 9 lg 7 kohaselt võib detailplaneering vajaduse korral sisaldada kehtestatud üldplaneeringu

muutmise ettepanekut. Vastustaja väidetel on koostamisel uus üldplaneering ja selles leiavad

kajastamist kõik detailplaneeringutega tehtud muudatused. Üldplaneering annab siiski kõigest

põhimõtted tulevikus koostatavate detailplaneeringute jaoks. Ühisveevärk ja -kanalisatsioon rajatakse

kohaliku omavalitsuse kinnitatud ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni arendamise kava alusel. 2002. a

valminud Saue linna vastava kava kohaselt rajatakse puurkaev Tammelehe tänava lõppu, mitte aga

Tammetõru 39 kinnistule. Asjaolu, et puurkaevu asukoht üldplaneeringuga võrreldes muutub, ei riku

ühtki kaebajate õigust;

2) kohtule esitatud dokumentidest nähtub, et Harjumaa ja Tallinna tervisekaitsetalitus on kinnitanud,

et planeeringu lahendus on kooskõlas tervisekaitse normidega. Detailplaneeringuga ettenähtud

müratõkke eesmärgiks on vähendada Keila maanteelt tulevat liiklusmüra nii, et see vastaks

elamukruntide jaoks kehtestatud normidele;

3) Saue Linnavolikogu 23. septembri 2004. a otsus nr 142 on õiguspärane ja sellega ei rikuta

kaebajate õigusi ega piirata nende vabadusi. Kohus nentis, et kaebajate tegelik kohtusse pöördumise

põhjus seisnes selles, et kaebajad ja E. Viides ei saavutanud kokkulepet kaebajate kinnistute

suurendamise küsimuses. Kaebajad on ise aastaid kasutanud planeeritavat ala kui omanikud,

likvideerides seal haljastust, rajades sinna peenraid, kasvuhooneid, lõkkeplatse jne;

4) taotluse osas tühistada Saue Linnavalitsuse 6. juuli 2006. a korraldus nr 250 puudub kaebuses

igasugune põhjendus selle kohta, kuidas vaidlustatud haldusakt kaebajate õigusi rikub ning milles

seisneb selle õigusvastasus. Detailplaneeringu vaidlustamine ei tekita kaebajatele kaitstavat

subjektiivset õigust nõuda ehitusloa aluseks oleva haldusakti tühistamist.

Kohus märkis täiendavalt, et E. Bärendson, kellele ehitusluba väljastati, ei ole ka kaebajate vahetu

naaber. Samuti on maa-ala, kuhu ehitamiseks on E. Bärendsonile ehitusluba antud, juba

üldplaneeringu kohaselt elamumaa.

7. Tallinna Halduskohtu 20. detsembri 2006. a otsuse peale esitasid A. Ploompuu, J. Männiste,

M. Jõesaar ja M. Kooskora apellatsioonkaebused, vaidlustades kohtuotsuse Saue Linnavolikogu

otsuse nr 142 osas.

Apellatsioonkaebuste põhjenduste kohaselt on kohus ebaõigesti kohaldanud materiaalõiguse norme ja

jätnud osa tõendeid hindamata. Apellandid leiavad, et detailplaneering ei ole kooskõlas

üldplaneeringuga ning see on piisav alus Saue Linnavolikogu 23. septembri 2004. a otsuse nr 142

tühistamiseks. Apellandid leiavad, et detailplaneeringuga ette nähtud kuuest rajatavast hoonest kaks

asuvad üldplaneeringuga määratud rohealal. Asjaomane detailplaneering ei sisaldanud üldplaneeringu

muutmise ettepanekut. Detailplaneeringusse ei ole sisse viidud ka maavanema poolt järelevalve

teostamisel vajalikuks peetud parandusi. Mis tahes raietööde tegemine üldplaneeringuga ette nähtud

rohealal ei ole üldplaneeringuga kooskõlas.

Apellantide väitel on planeeringu kehtestamise otsus motiveerimata ja kaalutlemata.

Apellandid leiavad, et kuni üldplaneeringut ei ole muudetud, on neil õiguspärane ootus eeldada, et

üldplaneeringuga ettenähtud rohealasid ei hoonestata. Planeeringuala naaberkinnistute omanikena on

apellandid huvitatud, et nende vahetus läheduses asuv roheala säiliks.

8. Kolmandad isikud K. Kaarlep, I. Vester, T. Paas ja L. Einberg leiavad oma vastustes

apellatsioonkaebustele, et Saue Linnavolikogu 23. septembri 2004. a otsus nr 142 on õiguspärane.

Kolmandad isikud nõustuvad väitega, et detailplaneering ei vasta täielikult Saue linna üldplaneeringu

plaanile. Samas on Saue linn käsitanud Tammetõru 39 detailplaneeringut kui üldplaneeringut muutvat

lepingut. Juhul, kui detailplaneeringuga nähakse ette üldplaneeringu muutmine, ei pea see toimuma

detailplaneeringu algatamise etapis. Üldplaneeringu kehtestamise menetlus on pikaajaline ja keerukas

ning seaduse mõtteks ei ole olnud, et igal põhjendatud vajadusel kehtestatakse kohe uus

üldplaneering või selle muudatused. Tammetõru 39 detailplaneeringust tulenevad muudatused

nähakse ette koostamisel olevas üldplaneeringus. Kolmandad isikud leiavad, et apellantidel ei ole

saanud tekkida õiguspärast ootust, et üldplaneering jääb igaveseks muutmata.

Kolmandate isikute T. Kirsipuu ja E. Bärendsoni vastustes apellatsioonkaebustele leitakse, et

halduskohtu vaidlustatud otsus on seaduslik ja põhjendatud. Apellatsioonkaebuse väidete osas leiavad

kolmandad isikud, et antud juhul detailplaneering üldplaneeringut ei muuda. Üldplaneeringus esitatud

põhimõtted ning kaardimaterjalil esitatud piirjooned ei määra katastriüksuste piire ning sihtotstarbeid.

Isegi kui väita, et kõnealune detailplaneering muudab üldplaneeringut, pole tegemist üldplaneeringut

muutva planeeringu kehtestamise nõuete rikkumisega. Üldplaneeringu korrigeerimine vastavalt

kehtestatud detailplaneeringutele toimub kohaliku omavalitsuse kaalutlusotsuse alusel uue

üldplaneeringu koostamise raames.

Puudub apellantide subjektiivsete õiguste rikkumine. Õiguspärast ootust ei saanud tekitada haldusakt,

mille osas apellandid teadsid, et seda võidakse muuta.

Kolmandad isikud leiavad, et planeeringu kehtestamise otsuse motivatsioon on tuletatav sellele

lisatud dokumentidest.

9. Vastustaja Saue Linnavolikogu leiab oma vastuses apellatsioonkaebusele, et detailplaneering ei

ole vastuolus üldplaneeringuga. Üldplaneeringuga ei saa kindlaks määrata katastriüksuste piire ja

sihtotstarbeid. Kas, kuidas, millises ulatuses ja mis asjaoludel võib eksisteerida detailplaneeringu ja

üldplaneeringu vastuolu, mis peaks kaasa tooma üldplaneeringu muutmise vajaduse ja vastava

menetluse algatamise, on kohaliku omavalitsuse kaalutlusotsus tulenevalt nende planeeringute

erinevatest eesmärkidest. Meelevaldne on seisukoht, et üldplaneeringu muutmise protsess tuleks

algatada iga juhul, kui detailplaneeringuga ette nähtud krundi piir osutub üldplaneeringu

kaardimaterjali alusel viimasega vastuolus olevaks kas või meetri jagu. Üldplaneeringu kui haldusakti

suhtes ei saa isikul tekkida õiguspärast ootust. Planeeringu kehtestamise otsuse motivatsioon on

tuletatav sellele lisatud dokumentidest.

10. Tallinna Ringkonnakohtu 30. mai 2007. a otsusega apellatsioonkaebused rahuldati.

Ringkonnakohus tühistas Tallinna Halduskohtu 20. detsembri 2006. a otsuse osas, millega kaebused

jäeti rahuldamata Saue Linnavolikogu 23. septembri 2004. a otsuse nr 142 tühistamise nõudes.

Ringkonnakohus tegi uue otsuse, millega tühistas Saue Linnavolikogu 23. septembri 2004. a otsuse

nr 142.

Kohtuotsuse põhjenduste kohaselt puuduvad vaidlustatud haldusaktis igasugused detailplaneeringu

kehtestamise motiivid. Üldplaneeringu ja detailplaneeringu võrdlemisel leidis ringkonnakohus, et

detailplaneering ei ühti üldplaneeringus kavandatuga. Ringkonnakohus leidis, et PlanS § 25 lg 5

kohaselt kannab kohalik omavalitsus vastavad muudatused üldplaneeringusse ning seejärel kehtestab

detailplaneeringu, kui kehtestatav detailplaneering sisaldab üldplaneeringu muutmise ettepanekut ja

maavanem on järelevalve käigus muudatustega nõustunud. Küll aga pole vajalik üldplaneeringu

jooniste muutmine enne detailplaneeringu kehtestamist. Üldplaneeringusse muudatuste kandmiseks ei

ole planeerimisseaduse kohaselt vajalik täiendavate haldusaktide kehtestamine ega (avatud)

haldusmenetluse läbiviimine. Muudatuste kandmist üldplaneeringusse detailplaneeringu ettepanekust

tulenevalt ei saa samastada üldplaneeringu muutmisega eraldi detailplaneeringust. Olukorras, kus

peatselt on kavas kehtestada uus üldplaneering, võib aga joonise muutmisest loobuda. Igal juhul on

aga nõutav detailplaneeringus ettepaneku tegemine üldplaneeringu muutmiseks.

Ringkonnakohtu arvates ei ole vaidlustatud otsuses esitatud põhjendusi vastuväidete kohta, mis

puudutavad suurenevat mürataset ja haljastuse asendamist elamutega. Kohtuotsuses ja planeeringus ei

ole osundatud, kas ja millisel viisil detailplaneeringu lahenduste elluviimine võrreldes praeguse

olukorraga mürataset võib mõjutada, mis on planeeringu kehtestamisel diskretsiooniveaks.

Vastustajad ei ole müra taset kavandatavate elamute piiril õigest mõõtnud, järgitud ei ole

sotsiaalministri 4. märtsi 2002. a määruse nr 42 § 10 lg 6 nõudeid.

Ringkonnakohus nendib, et apellantidel puudub õiguspärane ootus, et olemasolev kõrghaljastus jääb

püsima ning apellantide naabrusse uusi elamute maa-alasid juurde ei looda.

Kohus nendib samas, et kolmandate isikute omandiõigus ei saa olla kaalukam apellantide õigusest

kehtiva üldplaneeringuga kavandatud elukeskkonna säilimiseks ja huvist seaduslikkuse tagamiseks.

11. Tallinna Ringkonnakohtu 30. mai 2007. a otsuse peale esitasid kassatsioonkaebused kolmandad

isikud K. Kaarlep, T. Paas, T. Kirsipuu, I. Vester, L. Einberg ning vastustaja Saue Linnavolikogu.

Kassaatorid taotlevad Tallinna Ringkonnakohtu 30. mai 2007. a otsuse tühistamist ning Tallinna

Halduskohtu 20. detsembri 2006. a otsuse jõusse jätmist.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RIIGIKOHTUS

12. Kolmandate isikute kassatsioonkaebusi põhjendatakse järgmiselt:

1) Tallinna Ringkonnakohus on jätnud arvestamata Vabariigi Valitsuse 24. jaanuari 1995. a

määrusega nr 36 kinnitatud "Katastriüksuste sihtotstarvete liikide ja nende määramise aluste"

(edaspidi Aluste) sätted, mille kohaselt määratakse kruntide sihtotstarve. Ringkonnakohus on

ekslikult leidnud, et kuna detailplaneeringus ulatuvad krundid kuni tee piirini (paiknevad osaliselt

teekaitsevööndis), on tegemist detailplaneeringu mittevastavusega üldplaneeringule. Vaatamata

sellele, et kruntide alale jääb ka teekaitsevöönd, ei määrata krundi sihtotstarvet kooskõlas Alustega

sel põhjusel veel transpordimaaks;

2) Tammetõru 39 detailplaneeringus ettenähtud üldplaneeringu muudatused (elamukruntidele ette

nähtud juurdepääsude asukohad ja puurkaevu puudumine) on niivõrd väikesed, et ei too kaasa

elukeskkonna muudatusi naaberkinnisasjadel;

3) ringkonnakohus ei ole osundanud planeerimisseaduse sätetele, mida linn üldplaneeringut muutva

detailplaneeringu menetluses eiras ning mis oleksid takistanud linnal detailplaneeringu kehtestamise

otsuse vastuvõtmist. Nõustuda ei saa kohtu seisukohaga, et igal juhul on detailplaneeringu

kehtestamise otsuses nõutav ettepaneku tegemine üldplaneeringu muutmiseks ning kuivõrd seda

ettepanekut ei sisaldunud otsuses sõnaselgelt, on ebaõigesti kohaldatud kaalutlusõigust. Kassaatorid

leiavad, et PlanS § 24 lg-st 5 ei tulene selget vormi, milles ettepanek üldplaneeringu muutmiseks

peaks olema tehtud;

4) asjaolu, et vaidlustatud otsus on ebapiisava motiveerituse tõttu formaalselt õigusvastane, et saa olla

selle tühistamise ainsaks aluseks. Põhjendamine ja kaalutlemine on toimunud kogu detailplaneeringu

menetlemise vältel. Saue linn on vastuväidete esitajatele saatnud vastuseid, vastuväiteid on osaliselt

arvestatud ning menetluse käigus muudeti detailplaneeringu lahendust oluliselt. Ringkonnakohus on

vääralt hinnanud haldusakti vormivigade tagajärgi;

5) Tammetõru 39 detailplaneeringu menetlemisel puudub kaebuse esitajate subjektiivsete õiguste

rikkumine. Kohus on vääralt kohaldanud PlanS § 26 lg-t 1;

6) kolmandate isikute huvid ja linna huvid kaaluvad ilmselgelt üle vastustajate (apellantide) huvid.

Detailplaneeringu tühistamine ei too kaasa sihtotstarbe ja kruntide määramise korralduste tühisust ega

kohustust neid tühistada, samuti ei järgne sellele kinnistusregistrikannete kustutamine või muutmine.

Tammetõru 39 jagamise tulemusena on uued kinnisasjad juba moodustatud ning nende otstarbeks on

määratud elamumaa. Ringkonnakohtu otsuse jõustumisel ei saaks kassaatorid ehitada endale kuuluval

elamumaa sihtotstarbega kinnistul. Seega on kohtulahend vastuolus PS §-dega 11 ja 32;

7) ringkonnakohus on oma otsuses müraprobleemi käsitledes väljunud apellatsioonkaebuse piiridest

ja rikkunud HKMS § 34 lg-t 2.

13. A. Ploompuu, J. Männiste, M. Jõesaare ja M. Kooskora vastustes leitakse, et ringkonnakohus ei

ole ebaõigesti kohaldanud materiaalõiguse ja kohtumenetluse norme.

Saue Linnavolikogu vastuses kassatsioonkaebusele leitakse, et Saue Linnavolikogu nõustub

kolmandate isikute kassatsioonkaebustes toodud seisukohtadega selles osas, mis ei puuduta

üldplaneeringu muutmist detailplaneeringuga. Saue Linnavolikogu on jätkuvalt seisukohal, et Saue

Linnavolikogu kehtestas üldplaneeringuga kooskõlas oleva detailplaneeringu.

14. Saue Linnavolikogu kassatsioonkaebuses leitakse, et Tallinna Ringkonnakohtu 30. mai 2007. a

otsus on täielikult põhjendamatu ning oluliselt vastuolus seadusega, mistõttu see kuulub

tühistamisele. Kassatsioonkaebuse põhjenduste kohaselt:

1) ei ole õige ringkonnakohtu järeldus, et vaidlusalune haldusakt on motiveerimata ning selline

vormiviga võis mõjutada otsustamist. Detailplaneeringu kehtestamisel on kogu detailplaneeringu

dokumentatsioon ja selles sisalduv seletuskiri üheks haldusakti osaks;

2) olulisemaks küsimuseks on, kas üldplaneeringuga saab määrata kindlaks hoonestusalade,

põllumaade ja teiste maa-alade piire. Õige ei ole ringkonnakohtu järeldus, et perspektiivse elamute

maa-ala ja olemasoleva kaitsehaljastuse maa vaheline piir tuleb PlanS § 8 lg 3 p 6 kohaselt kindlaks

määrata üldplaneeringuga ning et üldplaneeringu joonise mõõtkava erinevus detailplaneeringu

joonisel kasutatavast mõõtkavast ei saa olla takistuseks alade piiride määramisele üldplaneeringuga.

Üldplaneeringu ja detailplaneeringu vastuolu tuvastamiseks tuleb esmalt tõlgendada

planeerimisseaduses sätestatud planeeringute eesmärke. Üldplaneeringu eesmärgiks on eelkõige valla

või linna ruumilise arengu põhimõtete kujundamine. Detailplaneeringu eesmärgiks on eelkõige

planeeritava maa-ala kruntideks jaotamine ja sihtotstarvete määramine. PlanS § 8 lg-t 7 ei saa

tõlgendada selliselt, et üldplaneeringuga saab määrata eksimatult maa-alade piire. Üldplaneeringu

eesmärgist tulenevalt ei lisata üldplaneeringu materjalide juurde täpset kaardimaterjali;

kaardimaterjali lisamise nõue sisaldub alles detailplaneeringu koostamise järgus vastavalt PlanS § 9

lg-le 6. Piire saab kindlaks määrata kruntide mõõdistamise ja katastrisse kantud kruntide piiripunktide

koordinaatide alusel. Kui nõustuda ringkonnakohtu otsuses toodud seisukohaga, siis tekiks olukord,

kus üldplaneeringu kaardimaterjali joone paksust on vaja hakata tõlgendama, tuvastamaks, kas

konkreetne detailplaneeringu lahendus on vastuolus üldplaneeringuga. Üldplaneeringu muutmise

vajaduse ja üld- ja detailplaneeringu vastuolu tuvastamine on kohaliku omavalitsuse

diskretsiooniotsustus. Kassaator ei nõustu ringkonnakohtu seisukohaga, et kohalik omavalitsus on

teinud diskretsioonivea, olles seisukohal, et üldplaneeringut ei muudetud, ja jättes kaalumata, kas ja

millisel põhjusel üldplaneeringut muuta;

3) ringkonnakohtu seisukohad on vastuolulised ka juhul, kui eeldada detailplaneeringu ja

üldplaneeringu vastuolu. Ringkonnakohus on leidnud, et sellisel juhul tuleb üldplaneeringu joonist

muuta pärast detailplaneeringu kehtestamist. Samas leiab kohus ka seda, et joonise muutmisest võib

loobuda tulenevalt HMS § 5 lg-st 2. Täiendavalt on kohus leidnud ka seda, et kui üldplaneeringusse

tulnuks muudatused kanda enne detailplaneeringu kehtestamist, oleks muudatuste kandmata jätmine

hinnatav sellise menetlusveana, mis ei mõjutanud asja otsustamist. Kassaator väidab, et

ringkonnakohus ei ole põhjendanud, kas detailplaneeringus sisalduv erinevus üldplaneeringust on

käsitatav ettepanekuna üldplaneeringu muutmiseks PlanS § 9 lg 7 mõttes;

4) ekslik on ringkonnakohtu seisukoht, et kohalik omavalitsus ei ole esitanud põhjendusi

vastuväidete, mis puudutavad suurenevat mürataset ja haljastuse asendamist elamutega arvestamata

jätmise kohta; ebaõige on kohtu järeldus, et planeering on õigusvastane ka siis, kui sellega

kavandatakse elamute püstitamist alale, kus müratase ületab lubatud piiri. See järeldus ei võta arvesse

müratõkke paigaldamist vaidlusaluse detailplaneeringu lahenduses;

5) kassaator ei nõustu kohtu põhjendusega, et kolmandate isikute omandiõigus ei saa olla kaalukam

kaebajate õigusest kehtiva üldplaneeringuga kavandatud elukeskkonna säilitamiseks ja huvist

seaduslikkuse tagamiseks.

15. Kolmandad isikud K. Kaarlep, I. Vester, T. Paas, L. Einberg ja T. Kirsipuu oma vastustes

kassatsioonkaebusele nõustuvad Saue Linnavolikogu kassatsioonkaebuses toodud seisukohtadega

selles osas, mis langeb kokku kolmandate isikute poolt nende kassatsioonkaebuses esitatud

seisukohtadega. Samas leiavad kolmandad isikud, et detailplaneering ei järgi täielikult kehtivat Saue

linna üldplaneeringut, kuivõrd juurdepääs uutele kinnistutele Tammelehe tänavalt on ümber tõstetud

sissesõiduks Tammetõru tänavalt ning detailplaneeringus on kaotatud ka üldplaneeringus ette nähtud

puurkaevu asukoht. Kolmandad isikud leiavad, et üldplaneeringu faktiline muutmata jätmine ei ole

piisavaks aluseks detailplaneeringu kehtestamise otsuse tühistamisele.

16. Kaebajate vastuses kassatsioonkaebusele leitakse, et ringkonnakohus ei ole ebaõigesti kohaldanud

materiaalõiguse ja kohtumenetluse norme.

17. Halduskolleegium vaatas asja läbi kohtuistungil 13. detsembril 2007 kolmeliikmelises koosseisus.

Kohtuistungil jäid menetlusosalised oma varasemate seisukohtade juurde. Halduskolleegiumi

26. veebruari 2008. a kohtumäärusega otsustati asi anda läbivaatamiseks halduskolleegiumi kogu

koosseisule. Kohtumääruses põhjendati asja andmist läbivaatamiseks kolleegiumi kogu koosseisule

seoses vajadusega veel kord kaaluda varasemates lahendites sisalduvat seisukohta, et maavanema

heakskiit üldplaneeringut muutvale detailplaneeringule on HMS § 16 lg 1 kohane siduva iseloomuga

kooskõlastus, samuti seda, kas sellise kooskõlastuse vaidlustamine planeeringuvaidluses on vajalik

ning kas maavanem peab olema kaasatud sellise planeeringuvaidluse lahendamise kohtumenetlusse.

Kolleegium pidas vajalikuks kujundada ühtne seisukoht ka PlanS § 26 lg-st 1 tuleneva kaebeõiguse

alustele.

18. Asja andmisega kolleegiumi kogu koosseisule esitasid oma seisukohad Saue Linnavolikogu ja

kaebuse esitajad (vastustajad).

Saue Linnavolikogu leiab, et maavanema heakskiit on käsitatav menetlustoiminguna, mida saab

vaidlustada üksnes koos lõpliku haldusaktiga. Seadusest tulenevalt on võimalikud KOV ja

maavanema vahelised vaidlused planeeringu üle. Eraldi maavanema menetlustoimingu -

järelevalveotsuse vaidlustamine ei ole sisuliselt põhjendatud. Vaidlustamise seisukohast vaadatuna on

samas võimalik maavanema heakskiitu käsitada eelhaldusaktina. Volikogu loeb põhjendatuks, kui

maavanema kooskõlastusele laieneb HMS § 16 regulatsioon. Maavanema igakordne kaasamine pole

vajalik. Maavanema kaasamine peaks jääma kohtu otsustada. Kui maavanema seisukoht on oluline

vaidluse lahendamiseks lähtuvalt konkreetse vaidluse faktilistest asjaoludest, siis peaks kohtul olema

kohustus maavanema kaasamiseks.

Linnavolikogu peab oluliseks ühtse seisukoha kujundamist nn populaarkaebuste menetlemisel.

Kaebajad oma seletuses leiavad, et maavanema järelevalveotsust tuleks käsitada menetlustoiminguna.

Maavanema seisukoht ei ole iseseisev haldusakt, sest sellel ei ole väljapoole suunatud mõju.

Järelevalve teostaja heakskiit on haldusorgani jaoks õiguslikult siduv toiming. Maavanema poolt

planeerimismenetluses tehtud toimingu vaidlustamata jätmine ei saa kaasa tuua planeeringu

menetleja poolt antud haldusakti vaidlustamise võimatust. HKMS § 14 lg 3 p-des 2 ja 3 nimetatud

isikute kaasamine on kohtuniku diskretsiooniotsus, mis sõltub konkreetse haldusasja spetsiifikast.

Põhjendatud oleks maavanema kaasamine järelevalveorganina. Maavanema kaasamata jätmine ei saa

kaasa tuua asjas tehtud kohtuotsuse tühistamist ja asja saatmist alama astme kohtule uueks

arutamiseks.

Kaebajad on seisukohal, et praegusel juhul on kaebus esitatud nii seoses õiguste rikkumisega kui ka

vastuolu tõttu seadusega abstraktselt. Kaebajate eesmärgi saavutamise seisukohast pole oluline, kas

kohus lähtub objektiivsest õigusvastasusest või isiku subjektiivsete õiguste rikkumise tõendatusest.

Kuna isikul on õigus vaidlustada planeering muu hulgas ka objektiivsest õigusvastasusest tulenevalt,

ei saa asja lahendamisel tõusetuda küsimust selle pinnalt, kas tegemist on üleminekuga õiguste kaitse

kaebuselt populaarkaebusele. Kaebeõiguse alus ei oma tähendust. Planeeringu kehtestamise otsuse

vaidlustamisel isiku poolt ei peagi kohus kontrollima, kas vaidlustatud akt isiku subjektiivseid õigusi

rikub või piirab.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

19. Tallinna Ringkonnakohus on leidnud, et Saue Linnavolikogu 23. septembri 2004. a otsusega

nr 142 kehtestatud detailplaneering on vastuolus kehtiva üldplaneeringu lahendustega. Kohus on

planeeringute lahknevuse tuvastanud kaardimaterjali hindamise alusel ning sellest järeldanud, et

detailplaneering muudab ka üldplaneeringuga määratud maa kasutamise sihtotstarvet.

Kolleegium nõustub Saue Linnavolikogu väitega, et üldplaneeringuga ei ole määratud kinnisasjade

piire ega ka konkreetsete katastriüksuste sihtotstarbeid. Üldplaneeringu kohane nn kaitsehaljastuse

maa ei kujuta endast Vabariigi Valitsuse 24. jaanuari 1995. a määrusega nr 36 kinnitatud Aluste

mõttes katastriüksuse sihtotstarbe liiki. Üldplaneering fikseerib maa-ala juhtfunktsiooni.

Maakatastriseaduse § 18 lg 2 kohaselt määrab detailplaneeringu koostamise kohustuse korral kohalik

omavalitsus katastriüksuse sihtotstarbe kehtestatud detailplaneeringu alusel. Samas ei käsitle

kolleegium neid kassaatori väiteid, mis seonduvad ringkonnakohtu poolt asjaoludele tõendite

hindamise alusel antud hinnangutega. HKMS § 52 lg 1 kohaselt kontrollib kolleegium

kassatsioonimenetluses kassatsioonkaebuse alusel üksnes seda, kas kohus on õigesti kohaldanud

materiaalõiguse normi ja järginud kohtumenetluse normi.

20. PlanS § 8 lg 7 kohaselt on kehtestatud üldplaneering aluseks detailplaneeringute koostamisele

detailplaneeringu koostamise kohustusega aladel. Samas võib PlanS § 9 lg 7 kohaselt detailplaneering

põhjendatud vajaduse korral sisaldada üldplaneeringu muutmise ettepanekuid. Eelnimetatud sätetest

tuleneb ühelt poolt nõue järgida üldplaneeringu lahendusi ning teiselt poolt ka võimalus teha

detailplaneeringu alusel muudatusi üldplaneeringusse. Sellisel juhul peab detailplaneering aga

sisaldama üldplaneeringu muutmise ettepanekut. Planeerimismenetluses teostab vastavalt PlanS § 23

lg 3 p-le 2 üldplaneeringu ning detailplaneeringute vastavuse üle järelevalvet maavanem. Juhul, kui

detailplaneeringu kehtestamine eeldab üldplaneeringu muutmist, on maavanema järelevalve

teostamine kohustuslik. Maavanem saab ka PlanS § 23 lg 2 p 3 alusel anda nõusoleku liigilt üldisema

planeeringu muutmiseks temale esitatud vastavat ettepanekut sisaldava planeeringu kehtestamisel.

PlanS § 24 lg 5 kohaselt teeb kohalik omavalitsus vastavad muudatused üldplaneeringus ja kehtestab

detailplaneeringu juhul, kui kehtestatav detailplaneering sisaldab üldplaneeringu muutmise

ettepanekut ja maavanem on järelevalve käigus muudatustega nõustunud. Vastavalt KOKS § 22 lg 1

p-le 33 kuulub sellise detailplaneeringu kehtestamine, mille puhul planeerimisseaduse kohane

järelevalve on kohustuslik, kohaliku omavalitsuse volikogu pädevusse.

21. Kohtuasja materjalidest nähtuvalt on maavanem detailplaneeringu menetluses teostanud

järelevalvet Saue Linnavalitsuse kahe erineva pöördumise alusel. Esimene järelevalvemenetlus

alustati Saue Linnavalitsuse 21. aprilli 2003. a kirja nr 12-6.1/172 alusel, millega detailplaneering

esitati PlanS § 23 alusel maavanemale järelevalve teostamiseks ning taotleti nõusolekut

üldplaneeringu muutmiseks detailplaneeringu alusel. Teine järelevalvemenetlus algas linnavalitsuse

19. mai 2004. a kirja nr 12-6.1/509 alusel, millega esitati detailplaneering maavanemale vastuväidete

lahendamiseks ja heakskiidu saamiseks.

Esimese kirja alusel teostatud järelevalve tulemusena leidis maavanem (22. mai 2003. a kiri nr 2.1-

13/2045), et ta ei pea põhjendatuks ja maakonna teemaplaneeringu eesmärkidega kooskõlas olevaks

Tammetõru 39 kinnistu detailplaneeringuga kavandatud ulatuses elamuala laiendamist ning Saue

linna üldplaneeringu vastavat muutmist. Maavanem ei nõustunud Saue linna üldplaneeringu

muutmisega ning tagastas detailplaneeringu projekti muutmiseks.

Teistkordselt esitatud detailplaneeringu osas leidis maavanem (16. juuli 2004. a kiri nr 2.1-13/3007),

et elamuehituse mahtu on võrreldes varasemaga vähendatud ning vastuolu teemaplaneeringuga ning

üldplaneeringuga pole. Samuti nentis maavanem, et puurkaevu sobivama asukoha määramine on

kohaliku omavalitsuse ainupädevuses ning koostatavas üldplaneeringus kavandatakse perspektiivse

puurkaevu asukoht Tammelehe tänava lõppu. Maavanem andis planeeringule heakskiidu ja tagastas

detailplaneeringu kohalikule omavalitsusele planeeringu kehtestamise otsustamiseks.

22. Vastustaja, Saue Linnavolikogu, on detailplaneeringu kehtestamise otsustamisel ning ka

järgnenud kohtuvaidluses olnud järjekindlalt seisukohal, et detailplaneering ei ole vastuolus kehtiva

üldplaneeringuga. Selle hinnangu üheks aluseks on ka maavanema järelevalvemenetluse järeldus

vastuolu puudumise kohta. Ringkonnakohus on jõudnud maavanema poolt järelevalvemenetluses

tuvastatust erinevale seisukohale.

23. Kolleegium peab eelnevaga seoses vajalikuks rõhutada, et kehtivas õiguses puudub piisav

materiaalõiguslik ning ka menetlusõiguslik regulatsioon olukorraks, kus haldusmenetluses tuleb akti

andmise tingimused kooskõlastada järelevalveorganiga. Kolleegium on ka 19. aprilli 2007. a otsuses

haldusasjas nr 3-3-1-12-07 leidnud, et maavanema heakskiit üldplaneeringut muutvale

detailplaneeringule on HMS § 16 lg 1 kohane siduva iseloomuga kooskõlastus. Sellise heakskiidu

andmine kujutab endast menetlustoimingut, mitte aga haldusakti andmist. Kolleegium ei pea

vajalikuks muuta seda seisukohta ka praeguses asjas.

Kolleegium rõhutab, et kuigi detailplaneeringu kehtestamise otsus on sisulises kooskõlas maavanema

heakskiiduga, ei saa sellest heakskiidust tuletada kohaliku omavalitsuse kohustust kehtestada

maavanema järelevalve läbinud planeering. HMS § 16 lg 1 kohane kooskõlastus ei tekita

haldusorganile kohustust akti andmiseks.

24. Praeguse asja menetluses ei ole esitatud kaebust maavanema järelevalvetoimingute peale ning

maavanem ei ole olnud menetlusosaliseks. Kuid kaebajad on kohtumenetluse käigus maavanema

järelevalve õiguspärasuse kahtluse alla seadnud, sealhulgas ka kohtuasja lahendamisel halduskohtus.

Tekkinud on olukord, kus kohtu järeldused ja riikliku järelevalve teostaja järeldusotsustus on

vastuolus. Kolleegium nõustub menetlusosaliste seisukohaga, et planeerimismenetluses on

maavanema ja kohaliku omavalitsuse õiguslik vahekord eelkõige haldusesisene. Seetõttu ei ole

maavanema poolt antava kooskõlastuse kui menetlustoimingu iseseisev vaidlustamine üldjuhul

võimalik. Järelevalveotsuse vaidlustamine eraldi on siiski võimalik juhul, kui järelevalveotsusest

tuleneb siduv keeld detailplaneeringu kehtestamiseks (vt Riigikohtu 19. aprilli 2007. a otsus

haldusasjas nr 3-3-1-12-07). Selles asjas ei oma maavanema nõusolek iseseisvat regulatiivset

tähendust. Planeeringu kehtestamise otsuse tühistamisel kaotab maavanema nõusolek tähenduse ka

planeeringu kehtestamise otsuse andnud kohaliku omavalitsuse jaoks.

25. Kolleegium peab vajalikuks käsitleda ka küsimust järelevalveorgani kaasamisest

kohtumenetlusse. Lähtudes sellest, et puudub võimalus järelevalveorgani otsustuse (kooskõlastuse)

vaidlustamiseks, on vajalik selgitada selle organi kaasamise võimalus ja vajadus. Võimalus tuleneb

HKMS § 14 lg 3 p-st 2, mille kohaselt on kaasatud isikuteks järelevalvet teostav asutus või ametnik.

Järelevalveorgani kaasamise üle otsustab kohus kaalutlusõiguse alusel. Kaasamise otsustamisel tuleb

arvestada konkreetse asja eripära. Praeguses asjas on kohus jõudnud detailplaneeringu ja

üldplaneeringu vastavuse hindamisel teisele seisukohale kui maavanem oma kooskõlastuses.

Seepärast on kolleegium seisukohal, et asja lahendav kohus pidanuks HKMS § 14 lg 3 p 2 alusel

kaasama maavanema kohtumenetlusse kui järelevalveorgani, mis taganuks viimasele võimaluse anda

arvamust. Samas ei ole maavanema selles asjas kaasamata jätmine käsitatav olulise menetlusveana,

mis tooks kaasa kohtulahendite tühistamise.

26. PlanS § 26 lg 1 kohaselt võib planeeringu kehtestamise otsust vaidlustada iga isik, kes leiab, et

otsus on vastuolus seaduse või muu õigusaktiga või selle otsusega on rikutud tema õigusi või piiratud

tema vabadusi. Nimetatud regulatsioon, mis loob ka nn populaarkaebuste esitamise võimaluse, ei

välista, vaid pigem toetab nõuet, et iga kaebuse esitanud isik määratleks kaebuse esitamise aluse.

Kohustus väljendada kaebuses oma seos vaidlustatud aktiga tuleneb HKMS §-de 7 ja 10 nõuetest.

Kolleegium juhib tähelepanu, et selles asjas on kohtud määratlenud kaebajate positsiooni

ebajärjekindlalt. Mõneti ebaselge on ka kaebajate endi seisukoht antud küsimuses.

Kolleegium on 9. juuni 2004. a otsuses haldusasjas nr 3-3-1-28-04 leidnud, et PlanS § 26 lg 1

kohaldamisel ei lasu kohtutel kohustust tuvastada, kas planeeringu kehtestamisega on rikutud isiku

subjektiivseid õigusi või õigusvastaselt piiratud tema vabadusi. Ringkonnakohus on praeguses asjas

juhindunud eelnimetatud põhimõttest. Kolleegium ei pea vajalikuks muuta oma varasemat seisukohta

selles küsimuses ka praegu. Sellest ei saa järeldada, et planeeringuvaidlustes ei tule kohaldada

halduskohtumenetluse seadustiku sätteid, mis nõuavad kaebajalt kaebeõiguse aluse esitamist.

27. Kolleegium leiab, et kassatsioonkaebuste väited ning ülalnimetatud asjaolud ei anna alust

ringkonnakohtu vaidlustatud otsuse tühistamiseks. Kolleegium nõustub ringkonnakohtu

põhjendustega ega korda neid.

Kassatsioonkaebused jäävad rahuldamata. Kolleegium jätab jõusse Tallinna Ringkonnakohtu 30. mai

2007. a otsuse haldusasjas nr 3-04-356. Kautsjonid tuleb arvata riigituludesse.

28. HKMS § 92 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus on tehtud. Riigikohtus

on menetluskulude väljamõistmise nõude esitanud A. Ploompuu (kaebaja), kes taotleb Saue

Linnavolikogult (vastustaja) 41 596,70 krooni kantud õigusabikulude väljamõistmist. Kohus loeb

kantud kulud põhjendatuks. Samas tuleb arvestada asjaolu, et menetlus Riigikohtus toimub nii Saue

Linnavolikogu kui ka kolmandate isikute kassatsioonkaebuste alusel. A. Ploompuu taotlusest ei

nähtu, et eelnimetatud kulud oleksid seotud ainuüksi Saue Linnavolikogu kassatsioonkaebuse

menetlemisega. Nendel asjaoludel ja juhindudes HKMS § 92 lg-st 10, rahuldab kohus A. Ploompuu

taotluse osaliselt ja mõistab Saue Linnavolikogult A. Ploompuu kasuks välja menetluskulud 20 000

krooni. Teiste menetlusosaliste kulud jäävad nende endi kanda.

Tõnu Anton, Indrek Koolmeister, Julia Laffranque, Jüri Põld, Harri Salmann