3-3-1-18-08 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-18-08

Otsuse kuupäev

12. mai 2008

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Jüri Põld ja Harri Salmann

Kohtuasi

Raivo Keersalu kaebus Lääne Politseiprefektuuri

edutamiskomisjoni 7. veebruari 2007. a otsuse osaliseks

tühistamiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Ringkonnakohtu 31. detsembri 2007. a otsus

haldusasjas nr 3-07-553

Menetluse alus Riigikohtus

Lääne Politseiprefektuuri kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Rahuldada Lääne Politseiprefektuuri kassatsioonkaebus.

Tühistada Tallinna Ringkonnakohtu 31. detsembri 2007. a otsus ja jätta jõusse Tallinna

Halduskohtu 22. juuni 2007. a otsus haldusasjas nr 3-07-553.

Tagastada kautsjon.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Lääne Politseiprefektuuri 24. jaanuari 2007. a käskkirja nr 32 alusel moodustatud

edutamiskomisjon arutas 7. veebruari 2007. a istungil kriminaalosakonna ettepanekut

kriminaalosakonna narkokuritegude talituse politseijuhtivinspektor Raivo Keersalu edutamiseks.

Komisjon otsustas kandidaati edutamiseks mitte esitada. Komisjoni istungi protokollilise otsuse

punktis 3.4. märgiti põhjusena "madalad töötulemused, võiks näidata rohkem initsiatiivi".

2. R. Keersalu esitas halduskohtule kaebuse, milles palus tühistada edutamiskomisjoni otsus teda

puudutavas osas. Kaebuse ja selle täienduste kohaselt rikkus edutamiskomisjon menetlusnõudeid.

Komisjon ei taganud kaebajale õigust olla ära kuulatud ega arvestanud tema vahetu juhi antud

iseloomustust. Kriminaalosakonda ajutiselt esindanud politseiametnik, kes polnud narkokuritegude

talituse töökorraldusega tuttav, mõjutas oma negatiivse arvamusega ka teisi komisjoni liikmeid.

Kriminaalpolitsei töötulemuste hindamiseks prefektuuris väljatöötatud tabel ei kajastanud kaebaja

tööülesannete iseärasuse tõttu täielikult tema panust ega võimalda tema tööalaseid näitajaid

objektiivselt hinnata. Kaebaja leidis, et tema teenistuskäik ja erialane taust vastasid edutamise

nõuetele ning tema ärakuulamine oleks võimaldanud komisjonil teha teistsuguse otsuse.

3. Tallinna Halduskohus jättis 22. juuni 2007. a otsusega haldusasjas nr 3-07-553 kaebuse

rahuldamata. Kohus märkis, et kuna edutamine on asutuse pädevuses, pole kohtul võimalik halduse

diskretsiooni asendada omapoolse kaalutlusotsusega ning kohus saab piirduda vaid menetluse

õiguspärasuse kontrollimisega. Kohus leidis, et politseiametnike edutamist sätestavatest aktidest ei

tulene ametniku õigust nõuda enda ärakuulamist komisjoni istungil. Kaebaja ei ole ka väitnud, et ta

on seda nõudnud. Komisjoni liikmetel oli enne istungit ülevaade edutamiseks esitatavatest isikutest ja

nende iseloomustused. Komisjoni istungil tutvustati ametnikku ja tema kohta kogutud materjale.

Seetõttu pole põhjendatud kaebaja väide, et tema kohta koostatud iseloomustust pole arvesse võetud.

Ebaõige on ka seisukoht, et otsustamisel ei arvestatud kõiki Politseiameti 19. jaanuari 2007. a

korralduse punktis 23 sätestatud kriteeriumeid. Kandidaadi vastavust neile kriteeriumitele kajastati

iseloomustuses ning komisjonil polnud nende arvessevõtmises põhjust kahelda. Kaebuse sisust ja

kaebaja väidetest nähtuvalt oli edutamiskomisjoni otsus arusaadav. Kohtu hinnangul on otsus

motiveeritud ja komisjoni istungi käiku kajastati protokollis. Halduskohus ei tuvastanud menetluse

rikkumisi, mis võinuks kaasa tuua edutamiskomisjoni ebaõige otsuse.

4. Apellatsioonkaebuses palus R. Keersalu tühistada halduskohtu otsuse ja teha uue otsuse, millega

tema kaebus rahuldatakse. Apellandi arvates hindas halduskohus vääralt asjas kogutud tõendeid ega

arvestanud apellandi esitatud tõenditega. Tõenditest nähtuvalt ei kajastanud otsustamisel aluseks

olnud töötulemuste tabel tööpanust õigesti. Asja materjalide kohaselt kujundas kriminaalosakonda

esindanud komisjoni liikme arvamus ka teisi struktuuriüksusi esindanud komisjoni liikmete arvamust,

kes ei puutunud kaebajaga kokku ega osanud hinnata tema töötulemusi.

5. Tallinna Ringkonnakohus rahuldas 31. detsembri 2007. a otsusega apellatsioonkaebuse, tühistas

halduskohtu otsuse ning tegi uue otsuse, millega tühistas edutamiskomisjoni protokollilise otsuse

kaebajat puudutavas osas. Ringkonnakohtu otsuse kohaselt on ametnike edutamise menetlus ja selle

tulemused kohtulikult kontrollitavad. Ringkonnakohus leidis, et komisjoni istungi protokollist ei

nähtu, et komisjon oleks arvesse võtnud kõiki Politseiameti 19. jaanuari 2007. a korralduse p-s 23

loetletud asjaolusid. Vaidlustatud otsusest ei selgu, kas komisjon võttis arvesse ka alapunktides 1, 3 ja

4 toodud asjaolusid. Tööarvestuse tabel ja iseloomustus sisaldasid vastandlikku informatsiooni ning

negatiivne otsus on langetatud vastuolulise materjali pinnalt. Ka kohtus üle kuulatud tunnistajad

möönsid, et tööarvestuse tabel ei anna päris adekvaatset ja võrreldavat teavet töötulemuste üle

otsustamiseks. Kandidaadi kohta esitati komisjonile positiivne iseloomustus, milles pole ühtegi

etteheidet kaebaja töösse suhtumise ja töötulemuste kohta. Istungi protokollist ei nähtu, milliste

dokumentide alusel hindas komisjon kaebaja töötulemusi ning kas ka iseloomustuses märgitut hinnati

ja arvestati. Edutamiskomisjoni otsus peab tuginema seaduslikel kaalutlustel ja õigetel andmetel.

Komisjonile pidi olema äratuntav vajadus koguda õiglase kaalumisotsuse tegemiseks täiendavat

informatsiooni.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

6. Lääne Politseiprefektuuri kassatsioonkaebuses palutakse ringkonnakohtu otsus tühistada ja jõusse

jätta halduskohtu otsus. Kassaatori arvates ei ole R. Keersalu edutamiseks ettepaneku tegemise üle

otsustamisel rikutud menetlusnorme ega kaalumisreegleid. Otsustamise aluseks oli materjal, mis

sisaldas nii subjektiivseid hinnanguid kui ka teavet objektiivselt mõõdetava tööpanuse kohta. Samade

põhimõtete alusel hinnati ka edutamiseks esitatud teisi ametnikke. Kassaator möönab, et vastuoluline

võib tunduda ühe komisjoniliikme käitumine, kes esmalt kinnitab vahetu ülemuse koostatud ülimalt

positiivse iseloomustuse ja seejärel suhtub istungil edutamisse eitavalt. Samas pole komisjoni

liikmetel ega komisjoni istungi ettevalmistajatel kohustust vastuolusid juba istungi eel kõrvaldada.

Eitav seisukoht edutamiseks esitamise taotluse suhtes oli üksmeelne ja seda ei saanud mõjutada ühe

komisjoniliikme vastuoluline käitumine. Kuna iseloomustuse koostamine ei ole kohustuslik

Politseipeadirektori poolt kehtestatud korra järgi, vaid selle nõude on Lääne politseiprefekt sätestanud

oma käskkirjaga kehtestatud Töökorras, on politseiprefekt niigi pidanud vajalikuks eelneva täiendava

informatsiooni kogumist, mis on tehtud kättesaadavaks ka komisjoni liikmetele. Ärakuulamisõiguse

osas märgib kassaator, et edutamiskomisjoni istungi protokollist nähtuvalt on kandidaati esmalt

tutvustatud, seejärel anti arvamuse avaldamise võimalus valdkonna juhile. Kassaator rõhutab veel, et

istungil viibis kandidaadi haiguslehel olev vahetu ülemus, kes ei saanud küll komisjonis

otsustusõigusega osaleda, kuid kes oleks saanud menetlusse sekkuda, kui see talle eriti ebaõiglane

oleks tundunud. Istung oli avalik ja selle toimumisest teatati kõigile politseiprefektuuri ametnikele.

7. R. Keersalu leiab kirjalikus vastuses kassatsioonkaebusele, et ringkonnakohus on tõendeid

igakülgselt hinnates teinud õiglase otsuse ning kassatsioonkaebus on põhjendamatu.

Edutamiskomisjoni ühe liikme vastuoluline tegevus enne komisjoni istungit ja istungi ajal tingis

ametniku jaoks ebasoodsa otsuse langetamise vasturääkivate andmete põhjal.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

8. Käesolev vaidlus on tõusetunud Lääne Politseiprefektuuri edutamiskomisjoni otsustusest, millega

kaebaja jäeti edutamiseks esitamata.

9. Avaliku teenistuse seaduse (ATS) § 82 lg 1 p 1 kohaselt loetakse ametniku edutamiseks tema

nimetamist kõrgema põhigrupi ametikohale samas ametiasutuses või ametiasutuse haldusala piires.

Ametniku edutamise õigus on isikul või ametiasutusel, kellel on õigus nimetada isik ametisse

ametikohale, millele ametnik edutatakse (ATS § 82 lg 2).

10. Ametnike edutamise üldine kord on sätestatud ATS §-s 83. Avaliku teenistuse seadus ei näe ette,

et edutamise menetlus peab olema asutusesiseselt täpsemalt reguleeritud. Samuti pole sätestatud, et

pädeva ametiisiku edutamisotsustusele peab eelnema kandidaadi sobivuse eelnev kollegiaalne

arutelu, näiteks vastava komisjoni poolt. Politseiteenistuse seadus edutamist eraldi ei reguleeri.

Juhised edutamise läbiviimiseks politseiasutustes on sätestatud Politseiameti 19. jaanuari 2007. a

korraldusega nr 10 "Politseiametnike kõrgemale ametiastmele 2007. aastal üleviimise tingimused ja

korraldamine". Korraldusega (p 20-27) sätestatakse kohustus moodustada Politseiametis või

allasutuses edutamiskomisjon, samuti edutamiskomisjoni tööpõhimõtted.

Lääne politseiprefekti 23. jaanuari 2007. a käskkirjaga nr 31 on kinnitatud Lääne Politseiprefektuuri

edutamiskomisjoni töökord (Töökord). Selles sätestatakse ka edutamiskomisjoni koosseis.

Avaliku teenistuse seadusest ei tulene täpsemat menetluskorda edutamise ettevalmistamiseks ning

otsustamiseks ega seda, millisele informatsioonile edutamisotsustus peab tuginema. Seetõttu tuleb

vaidlustatud otsustuse õiguspärasuse hindamisel lähtuda eelkõige ülalnimetatud Korraldusest ja

Töökorrast.

11. Avaliku teenistuse seadusest (eelkõige ATS § 82 lg 2 ning § 83 lg-d 1 ja 3) tuleneb edutamise

õigust omava isiku või asutuse jaoks ulatuslik kaalumisruum. Ametnikul puudub subjektiivne õigus

nõuda tema edutamist, kuid tal on õigus õiguspärasele ja õiglasele menetlusele otsustamisel.

Pädevus edutamise või edutamata jätmise otsustamiseks on ametiisikul, kellel on õigus nimetada isik

ametisse ametikohale, millele ta edutatakse (ATS § 82 lg 2). Erineva ametiastme politseiametnike

ametisse nimetamise pädevus sätestatakse politseiteenistuse seaduse §-s 12. Edutamiskomisjoni otsus

ei ole ametisse nimetamiseks pädevale ametiisikule lõplikult siduv. Seega võib kandidaadi õigusi

rikkuda pädeva ametniku otsus tema edutamata jätmise kohta, mida ametnikul on võimalus

halduskohtus vaidlustada. Samas on kandidaadil õigus nõuda, et komisjon, kes on prefekti

käskkirjaga volitatud tegema esmast valikut kandidaadi edutamiseks, langetaks oma otsuse

vastavuses kehtestatud menetluskorraga ning õiglase ja õiguspärase kaalumise tulemusena. Seetõttu

peab kolleegium ka selliselt moodustatud edutamiskomisjoni otsust vaidlustatavaks.

12. Edutamisotsused on hinnangulised otsustused, mille õiguspärasust saab halduskohus kontrollida

vaid piiratud ulatuses. Kohus ei saa kontrollida asutuse või ametiisiku selliste hinnanguliste otsustuste

sisulist põhjendatust ega otstarbekust, vaid saab võtta seisukoha üksnes menetluskorra ja

kaalumisreeglite järgimise ning motiveerimiskohustuse täitmise osas.

Kolleegium on varasemas praktikas seoses pankrotihalduri kutseeksami tulemuste õiguspärasuse

kohtuliku kontrollitavusega märkinud, et kohtuliku kontrolli võimaluse tagamiseks peavad eksami

kulg, selle tulemused ja komisjoni otsus olema hiljem reprodutseeritavad (halduskolleegiumi 20. mai

2000. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-20-00). Sama nõuet tuleb järgida ka hinnangulise edutamisotsuse

kohtuliku kontrollitavuse tagamiseks. Käesoleval juhul on edutamiskomisjoni istung protokollitud ja

istungi käik jälgitav.

13. Korralduse punktis 25 ja Töökorra punktis 19 sätestatakse edutamiskomisjoni kohustus

negatiivset otsust motiveerida. Sama tuleneb ka ATS § 83 lg-st 3.

Taoliste hinnanguliste otsustuste õiguspärasuse kontrollimise osas on kolleegium varem esitanud oma

seisukohad 8. mai 2001. a otsuses haldusasjas nr 3-3-1-27-01 seoses katseaja tulemuste hindamisega.

Kolleegium rõhutas selles lahendis, et kuna ametiasutuse juht on kohustatud tagama asutuse tõhusa

toimimise avaliku võimu teostamisel, mille üheks teguriks on tulemuslikult töötavad ning

asjatundlikud ametnikud, on põhjendatud ametisse nimetamise õigust omava isiku ulatuslik

kaalumisruum selliste hinnanguliste otsustuste tegemisel nagu katseaja tulemuste hindamine. Samuti

märgiti, et hinnang võib kujuneda lõppkokkuvõttes nii mõõdetavate tulemuste kui hinnanguliste

näitajate põhjal. Kõikide ametikohtade puhul ei olegi võimalik teenistusülesannetega toimetuleku

kohta hinnangut anda objektiivselt mõõdetavate tulemuste põhjal. Kui teenistusülesannete edukas

täitmine eeldab näiteks loovust ja initsiatiivikust, võib hinnangu andmisel olla üksikute

vajakajäämiste esiletoomisest olulisem vahetu ülemuse seisukoht, kas ametnikul on tema ametikoha

jaoks piisavad teadmised, kogemused, võimed ja muud isikuomadused.

Väga ulatusliku kaalumisruumi ja sisult hinnanguliste otsustuste puhul peab kolleegium vajalikuks

märkida, et oluline on küll motivatsiooni olemasolu, kuid selliste otsustuste omapärast tingitult ei ole

motiivid halduskohtus sisuliselt kontrollitavad. Motivatsioonist saab tuleneda otsustuse õigusvastasus

vaid juhul, kui selgub, et lähtutud on asjakohatutest ja täiesti sobimatutest kaalutlustest. Praeguse

vaidluse esemeks olevas edutamiskomisjoni protokollilises otsuses esitatud motivatsiooni tuleb

pidada piisavaks ja asjakohaseks.

14. Asjas on tuvastatud, et otsustamisel võttis komisjon aluseks kandidaadi isikut ja teenistuskäiku

puudutavad andmed, vahetu ülemuse iseloomustuse ja töötulemusi kajastavad arvulised näitajad.

Haldusmenetluse seaduse §-st 58 tulenevalt ei saa haldusakti kehtetuks tunnistamist nõuda üksnes

menetlus- või vorminõuete rikkumisel, kui need rikkumised ei võinud mõjutada asja otsustamist.

Käesoleval juhul oli kuueliikmelise komisjoni arvamus üksmeelselt eitav ja pole põhjust arvata, et

nende seisukohtade põhjalikum kajastamine komisjoni istungi protokollis oleks toonud kaasa

teistsuguse otsustuse.

Mis puudutab kandidaadi ärakuulamist edutamismenetluse käigus, siis on politseiprefektuur loonud

kandidaadile võimaluse oma seisukohtade esitamiseks vastuväidetena iseloomustusele ning

võimaldanud osaleda komisjoni avalikul istungil (tl 48).

15. Ringkonnakohtu hinnangul muutis komisjoni otsustuse õigusvastaseks asjaolu, et negatiivne

hinnang langetati vastuolulise teabe pinnalt ning komisjon pidanuks teadvustama vajadust koguda

otsustamiseks täiendavalt informatsiooni.

Ringkonnakohus leidis, et komisjoni istungi protokollist ei nähtu, et komisjon on arvesse võtnud

kõiki Politseiameti 19. jaanuari 2007. a korralduse p-s 23 loetletud asjaolusid ning vaidlustatud

otsusest ei selgu, kas komisjon võttis arvesse ka alapunktides 1, 3 ja 4 toodud asjaolusid.

Korralduse punkt 23 sätestab: "Edutamiskomisjon kontrollib kandidaadi vastavust käesoleva

korraldusega sätestatud nõuetele ning hindab ja võtab arvesse kandidaadi poolset

1) põhiväärtustele vastavat käitumist;

2) töösse suhtumist ja töötulemusi;

3) suhtumist enesetäiendamisse, sh osalemist täienduskoolitusel ja normatiivide täitmisel;

4) tegevust mentorina, eksamineerijana või sisekoolitajana."

Sama sõnastust korratakse ka Töökorra punktis 16. Komisjoni istungi protokollist ei nähtu tõepoolest,

et kandidaadi vastavust nimetatud kriteeriumitele on istungil eraldi arutatud. Samas tuleneb Töökorra

punktist 6, et samu kriteeriume arvestatakse ka kandidaadi kohta iseloomustuse koostamisel.

Iseloomustus koos muude kandidaati iseloomustavate materjalidega oli komisjoni liikmetele

eelnevalt tutvumiseks kättesaadav.

Korralduse punktis 23 ja Töökorra punktis 16 on sätestatud komisjoniliikmetele otsustamise aluseks

üldised orientiirid ning puudub vajadus iga üksiku kriteeriumi pinnalt kõikide komisjoni liikmete

põhjalikuma arvamuse avaldamiseks. Politseiprefekt on käskkirjaga moodustanud komisjoni, keda ta

volitab tegema esmast otsust edutamiseks esitatud kandidaadi kohta. Tuleb eeldada, et komisjoni

liikmed on pädevad sellist otsustust tegema ja oma hinnangulist seisukohta väljendama.

16. Eeltoodu tõttu nõustub kolleegium halduskohtu seisukohaga, et edutamiskomisjoni otsus on

piisavalt motiveeritud, otsuse kujunemine kajastub komisjoni istungi protokollis ja komisjoni

menetluses ei esine rikkumisi, mis võinuks põhjustada otsuse õigusvastasuse.

Neil põhjustel tuleb ringkonnakohtu otsus tühistada ja jätta jõusse halduskohtu otsus.

Tõnu Anton, Jüri Põld, Harri Salmann