3-3-1-59-07 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

ÜLDKOGU

KOHTUMÄÄRUS

Kohtuasja number

3-3-1-59-07

Määruse kuupäev

30. aprill 2008

Kohtukoosseis

Eesistuja Märt Rask, liikmed Tõnu Anton, Jüri Ilvest, Peeter

Jerofejev, Henn Jõks, Ott Järvesaar, Eerik Kergandberg, Hannes

Kiris, Lea Kivi, Indrek Koolmeister, Villu Kõve, Lea Laarmaa,

Julia Laffranque, Jaak Luik, Priit Pikamäe, Jüri Põld, Harri

Salmann ja Tambet Tampuu

Kohtuasi

Ardi Šuvalovi kaebus justiitsministri 26. juuni 2006. a käskkirja

nr 233-k tühistamiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Halduskohtu 24. novembri 2006. a otsus haldusasjas

nr 3-06-1451 ja Tallinna Ringkonnakohtu 30. aprilli 2007. a

otsus haldusasjas nr 3-06-1451

Menetluse alus Riigikohtus

Ardi Šuvalovi kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Kaasata põhiseaduslikkuse järelevalve menetlusse Riigikogu, õiguskantsler ja justiitsminister.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Riigikohtu üldkogu tegi 6. juuni 2006. a otsusega nr 3-5-0-8-06 Vabariigi Presidendile ettepaneku

anda nõusolek kohtunik A. Šuvalovi kohta süüdistusakti koostamiseks karistusseadustiku (KarS)

§ 294 lg 2 p-de 2 ja 4 järgi. Vabariigi President andis 13. juuni 2006. a otsusega nr 1031 nõusoleku

kohtunik A. Šuvalovi kriminaalvastutusele võtmiseks.

2. Justiitsminister andis 26. juunil 2006. a käskkirja nr 233-k "Ardi Šuvalovile töötasu maksmise

peatamine", mis oli sõnastatud järgmiselt:

"Vabariigi Presidendi 13. juuni 2006. a otsuse nr 1031, avaliku teenistuse seaduse § 108 lg 10 ja

Vabariigi Valitsuse seaduse § 49 lg 1 p 9 alusel:

1. Peatan alates 13. juunist 2006 Harju Maakohtu kohtunik Ardi Šuvalovile töötasu maksmise kuni

tema suhtes algatatud kriminaalmenetluse asjaolude selgumiseni.

2. Justiitsministeeriumi finants- ja varahaldustalitusel teha vastavad muudatused Harju Maakohtu

eelarvevahendites."

3. Kaebuses halduskohtule palus A. Šuvalov tühistada justiitsministri käskkirja nr 233-k, väites

järgmist:

1) vaidlusalune käskkiri on vormivigadega ja ka sisuliselt õigusvastane. Käskkiri on motiveerimata,

vaidlustamisviiteta, töötasu maksmise peatamise ajaline piirang on ebaselge ning käskkirja pole

kaebajale nõuetekohaselt teatavaks tehtud;

2) käskkirja viited Vabariigi Presidendi otsusele, avaliku teenistuse seaduse (ATS) § 108 lg-le 10 ja

Vabariigi Valitsuse seaduse § 49 lg 1 p-le 9 on asjakohatud, sest ei seondu töötasu maksmisega;

3) justiitsministril puudub pädevus kohtuniku teenistussuhtesse sekkumiseks. Kohtuniku

ametikohustuste täitmise peatab kriminaalmenetluse seadustiku (KrMS) § 381 lg 3 kohaselt Vabariigi

Presidendi nõusolek süüdistamisakti koostamiseks. KrMS § 381 lg 3 kohast otsust pole Vabariigi

President vastu võtnud. Vabariigi Presidendi otsuses anti nõusolek kaebaja kriminaalvastutusele

võtmiseks, millest järeldub, et president on andnud nõusoleku üksnes süüdimõistva otsuse

tegemiseks. Presidendil pole pädevust nõustuda kellegi kriminaalvastutusele võtmisega;

4) regulatsiooni, millised on kohtuniku ametikohustuste täitmise peatamisega kaasnevad õiguslikud

tagajärjed, kehtiv õigus ei sisalda. Kohtute seadus (KS) ega avaliku teenistuse seadus ei näe ette

võimalust peatada töötasu maksmine ametis olevale kohtunikule. Kohtunikule, kelle ametikohustuste

täitmine on peatatud, pole avaliku teenistuse seaduse kitsendavad põhimõtted kohaldatavad

kohtuniku erilise staatuse tõttu, mis on seotud ka arvukate töökoha piirangutega (KS § 49).

Kohtunikule palga maksmise peatamine jätab ta ilma ainsast võimalikust sissetulekust.

Justiitsminister kaebusega ei nõustunud ja väitis järgmist:

1) ükski seadus ei reguleeri kohtuniku teenistussuhte peatumise üldaluseid ega tagajärgi, mistõttu KS

§ 8 lg 2 ja ATS § 12 lg 3 p 3 alusel tuleb selles küsimuses juhinduda avaliku teenistuse seadusest ja

nimelt ATS § 107 lg-st 2 ja § 108 p-st 10. Kohtuniku ametikohustuste täitmise peatamine KrMS

§ 381 lg 3 alusel tähendab ametikohustuste täitmisest vabastamist kuni kohtuotsuse jõustumiseni ja

see on samastatav ajutiselt teenistusülesannetest vabastamisega ATS § 108 p 10 mõttes;

2) ametipalga ja lisatasu säilitamine teenistussuhte peatumisel peab olema sätestatud seaduses. ATS ei

näe ette ametipalga ja lisatasude säilitamist, kui teenistussuhe peatub ATS § 108 p 10 alusel.

Presidendi otsusega peatati kaebaja ametivolitused. Justiitsministri käskkiri on dokument, mis annab

raamatupidajale aluse palga väljamakseid mitte teha. Kohtuniku ametipalga maksmise peatamise

küsimus ei ole antud ühegi teise ametiasutuse pädevusse, mistõttu on tegemist justiitsministri

pädevusse kuuluva küsimusega;

3) kaebaja viide töötamise piirangule ei ole asjakohane. KS § 95 lg 4 näeb ette, et kui

distsiplinaarkolleegium kõrvaldab kohtuniku distsiplinaarasja menetlemise ajaks teenistusest, võib

distsiplinaarkolleegium kohtuniku palka vähendada kuni poole võrra. Ei saa pidada mõistlikuks

olukorda, kus distsiplinaarmenetluse ajaks võib palka vähendada, kriminaalmenetluse ajaks aga palga

maksmist peatada ei saa;

4) käskkiri edastati kaebajale e-postiga. Vaidlustamisviite puudumine on vormiviga, mis käskkirja

sisulist õiguspärasust haldusmenetluse seaduse § 57 lg 2 järgi ei mõjuta.

4. Halduskohtule esitatud kaebuses palus A. Šuvalov ka kohaldada esialgset õiguskaitset, milleks

kohustada Justiitsministeeriumi tagama eelarvevahendid A. Šuvalovi senisest palgast 1/2

väljamaksmiseks.

Tallinna Halduskohus jättis 28. juuli 2006. a määrusega esialgse õiguskaitse taotluse rahuldamata.

A. Šuvalov esitas selle kohtumääruse peale Tallinna Ringkonnakohtule määruskaebuse, milles palus

tühistada halduskohtu määrus ja kohustada Justiitsministeeriumi esialgse õiguskaitse korras tagama

kriminaalmenetluse ajaks eelarvevahendid A. Šuvalovile senisest palgast 1/2 väljamaksmiseks.

Tallinna Ringkonnakohus palus 17. augustil 2006 A. Šuvalovit esitada andmed ja võimalusel tõendid

A. Šuvalovi praeguse majandusliku olukorra kohta, kuna esialgse õiguskaitse taotlust põhjendatakse

sisuliselt vajadusega tagada kaebaja majanduslik kindlustatus. A. Šuvalov esitas ringkonnakohtule

pangakonto väljavõtte ja abikaasade eelmise aasta ühise tuludeklaratsiooni.

Tallinna Ringkonnakohtu 25. augusti 2006. a määrusega jäeti määruskaebus rahuldamata ja

halduskohtu määrus muutmata. Ringkonnakohus ei pidanud A. Šuvalovi majanduslikku seisundit

selliseks, mis tingiks esialgse õiguskaitse kohaldamist.

5. Tallinna Halduskohus tõlgendas kaebaja nõuet kohustamisnõudena ametipalga säilitamiseks ja

maksmiseks või muu samaväärse hüvitise maksmiseks ning jättis 24. novembri 2006. a otsusega

kaebuse rahuldamata järgmistel motiividel:

1) avalike teenistujate, sh kohtunike palga saamise nõudeõiguse aluseks on ATS § 37 lg 1, mille

kohaselt on teenistujal õigus saada palka alates teenistusse astumise päevast kuni teenistusest

vabastamise päevani. Kohtute seaduses sätestatakse vaid kohtunike palgamäär. Kohtuniku õigus

saada palka tuleneb vahetult seadusest, tema ametisse nimetamise otsusest ja ametikohustuste

täitmisele asumisest ega vaja realiseerumiseks eraldi haldusakti andmist. Palga saamise nõudeõigus

lõpeb automaatselt ametist vabastamisega ja palga maksmise lõpetamise kohta ei ole tarvis koostada

eraldi haldusakti. Samamoodi katkeb palga saamise õigus teenistussuhte peatudes ning jätkub

teenistussuhte taastudes. Halduspraktikas koostatakse nn palgakäskkirju, milles fikseeritakse

seadusest tulenev palgamäär, kuid need on haldusõiguse mõttes internsed aktid, millest ei sõltu

kohtuniku õiguste tekkimine, peatumine või lõppemine. See tähendab, et kohtuniku õigus saada palka

ning selle õiguse peatumine ja lõppemine ei tulene palga kohta antud käskkirjast, vaid

teenistuskohustuste täitmisele asumisest, ametikohustuste täitmise peatamisest või lõppemisest,

mistõttu vaidlustatud käskkiri ei ole ega saagi olla aluseks kaebaja palgasaamisõiguse peatumisele.

Nimetatud dokument on üksnes haldusesisest tähtsust omav akt, millega jaotatakse raamatupidamises

eelarvevahendeid ning millel puudub siduv toime kaebaja suhtes. Kui kaebaja teenistussuhe ei ole

tegelikult peatunud, siis on tal õigus saada palka vaatamata justiitsministri vastupidise sisuga

käskkirjale. Sellepärast tuleb kaebaja nõuet tõlgendada kohustamisnõudena ametipalga säilitamiseks

ja maksmiseks pooles ulatuses või muu samaväärse hüvitise maksmiseks;

2) väär on kaebaja seisukoht, et Vabariigi Presidendi nõusolek tähendab, et president on päri üksnes

süüdimõistva otsuse tegemisega kaebaja suhtes. Vabariigi President on põhiseaduse § 153 lg-st 1

tulenevat pädevust kasutades andnud nõusoleku kaebaja kriminaalvastutusele võtmiseks ehk tema

kohta süüdistusakti koostamiseks kriminaalmenetluse seadustiku mõttes. KrMS § 381

terminikasutusele otseselt mittevastava, kuid sisult siiski põhiseadusega kooskõlas oleva sõnastuse

kasutamine on vormiviga, mis on põhimõtteliselt kõrvaldatav ega too kaasa otsuse sisulist

õigusvastasust ja kehtetust;

3) KrMS § 381 lg 3 kohaselt peatab Vabariigi Presidendi nõusolek ametiisiku kohta süüdistusakti

koostamiseks selle isiku ametikohustuste täitmise kuni kohtuotsuse jõustumiseni. Kohtuniku

ametikohustuste täitmise peatamine tähendab, et peatub kohtuniku teenistussuhe riigiga. Palka

makstakse ametikohustuste täitmise eest, mis tähendab, et palga maksmiseks aja eest, mil kohtunik

ametikohustusi ei täida, peab olema seaduslik alus. Ühestki õigusaktist ei tulene ametniku või

kohtuniku õigust saada palka aja eest, mil ta ei täida ametikohustusi käimasoleva kriminaalmenetluse

tõttu. ATS § 107 lg 2 sätestab, et teenistussuhte peatumise ajaks säilitatakse ametnikule seaduses

sätestatud juhtudel ja korras ametipalk koos lisatasudega või makstakse muud hüvitist. Asjakohased

ei ole kaebaja väited, et ATS § 107 lg-t 2 tuleb kohaldada vaid ATS §-s 108 ettenähtud alustel ning et

kaebajale ei ole teatavaks tehtud sama seaduse § 111 lg-s 1 sätestatud käskkirja ega korraldust

teenistussuhte peatamise kohta. Kaebaja teenistussuhe on peatunud ATS § 108 p 10 järgi, s.o muul

juhul, mil ametnik on seaduse alusel ajutiselt vabastatud teenistusülesannete täitmisest. Kaebaja

ametikohustuste täitmine peatati Vabariigi Presidendi otsusega kooskõlas KrMS § 381 lg-ga 3, mis on

ATS § 111 lg 1 suhtes eriregulatsioon ning millest tulenevalt ei vaja teenistussuhte peatumine lisaks

Vabariigi Presidendi otsusele täiendavat vormistamist käskkirja või korraldusega;

4) kohtunikule võib küll tema tööd iseloomustava konfliktsituatsiooni tõttu osaks langeda erinevaid

kahtlusi, kuid see ei õigusta töötasu säilitamist kriminaalmenetluse ajal. Vaatamata teenistussuhte

peatumisele säilib kohtunikul kohtuniku staatus ja ta ei või KS § 49 kohaselt väljaspool

kohtunikuametit töötada mujal kui õppe- või teadustööl, kuid ka see asjaolu ei anna alust kohelda

kohtunikku erinevalt teistest avalikest teenistujatest ning tema suhtes ATS § 107 lg-t 2 mitte

kohaldada. Ka ametnikel, kelle suhtes seadusest tulenevat töökohapiirangut ei kehti, on

kriminaalmenetluse ajal tõenäoliselt raske muud tööd leida;

5) väär on kaebaja seisukoht, et kaebajale tulnuks pakkuda võimalust täita kriminaalmenetluse ajal

õigusemõistmiseväliseid ülesandeid. Tulenevalt KS §-dest 2, 3, 6, 9, 37, 45, 56 on kõik kohtuniku

ametiülesanded vältimatult seotud õigusemõistmisega;

6) analoogiaks KS § 95 lg-ga 4 puudub alus, sest distsiplinaarmenetluse algatamine toimub teistel

juhtudel ja teistsugustel tingimustel kui kriminaalsüüdistuse esitamine kohtunikule. Pole põhjust

eeldada, et seadusandja on juhuslikult jätnud tähelepanuta, et kohtute seaduses puudub

kriminaalmenetluse osas KS § 95 lg-ga 4 sarnane norm. Ilmselgelt põhjendamatu süüdistusakti

koostamise peab välistama Vabariigi Presidendi nõusolek ja sellele eelnev menetlus Riigikohtu

üldkogus. See ei tähenda, et kohtunikku saaks juba kriminaalmenetluse ajal käsitada süüdiolevana,

kuid lükkab ümber kaebaja käsituse, nagu ohustaks alusetud kriminaalsüüdistused kohtunikke enam

kui muid ametiisikuid;

7) seega on palga mittesäilitamine seadusandja teadlik valik, millest kohus saaks kõrvale kalduda

vaid normi põhiseadusevastasuse korral. Kohtuniku sissetulekuta jätmine kriminaalmenetluse ajaks

võib koostoimes süütuse presumptsiooni põhimõttega (PS § 22 lg l) olla vastuolus seadusandja

kohustusega sätestada kohtuniku sõltumatuse tagatised (PS § 147 lg 4). Samas räägib palga

mittemaksmise kasuks avalik huvi vältida tasustamist ajal, mil kohtunik ei täida oma ametikohuseid.

Faktil, et kohtu poolt kuriteo toimepanemises süüdi mõistetud kohtunik (kurjategija) on kogu

kriminaalmenetluse aja, mis võib kesta aastaid, saanud riigi käest mittemidagitegemise eest

kohtuniku palka (maksumaksja raha), mis on tavainimese (maksumaksja) töötasust kordi kõrgem,

oleks ühiskonnas tohutult negatiivne kõlapind, see riivaks teravalt rahva õiglustunnet ning madaldaks

õiguskaitseasutuste usaldusväärsust ja autoriteeti. Avalik huvi kaalub siin üles PS § 147 lg 4 riive;

8) eeltoodust nähtuvalt ei ole kaebajal õigust palka saada. Justiitsminister ei ole õigusvastaselt

sekkunud kaebaja teenistussuhtesse ega rikkunud tema subjektiivseid õigusi. Kaebaja õigus nõuda

palga maksmist taastub alates õigeksmõistva otsuse või kriminaalmenetlust lõpetava määruse

jõustumisest ning seda õigust ei väära vaidlustatud käskkirja ebamäärane sõnastus, millega on

peatatud kaebajale palga maksmine kuni "kriminaalmenetluse asjaolude selgumiseni".

6. A. Šuvalov esitas halduskohtu otsuse peale apellatsioonkaebuse, milles palus tühistada otsus

materiaalõiguse ebaõige kohaldamise tõttu ning teha uus otsus, millega kaebus rahuldada. Apellant

väitis järgmist:

1) KS § 99, mis sätestab ammendavalt kohtuniku ametist vabastamise alused, ei näe ette võimalust

vabastada kohtunik ametist ajutiselt. Seetõttu ei ole võimalik ajutiselt peatada kohtunikule ka

ametipalga maksmist;

2) kui apellatsioonikohus leiab, et kohtuniku volitusi on võimalik peatada ATS § 108 p 10 alusel, siis

eeldab volituste peatamine ikkagi ATS § 111 p-s 1 sätestatud pädeva isiku käskkirja või korralduse

vormistamist. Teenistussuhet peatava haldusakti puudumisel on ka ametipalga väljamaksmise

peatamine õigusvastane;

3) kui apellatsioonikohus leiab, et palga mittesäilitamine tuleneb seadusest, siis palub apellant jätta

vastav säte kohaldamata selle vastuolu tõttu põhiseadusega. Kohtuniku staatusega isiku jätmine

sissetulekuta on vastuolus seadusandja kohustusega sätestada kohtuniku sõltumatuse tagatised (PS

§ 147 lg 4) koostoimes süütuse presumptsiooni põhimõttega (PS § 22 lg 1). Kaebaja suhtes kehtib

töökohapiirang, talle pole pakutud võimalust täita õigusemõistmiseväliseid ülesandeid ning

kohtuotsuses märgitud "mittemidagitegemine" ei sõltu kaebajast.

Justiitsminister palus jätta apellatsioonkaebuse rahuldamata. Minister väitis, et ekslik on kaebaja

arvamus, et kohtuniku teenistussuhte ajutine peatumine on võimatu. Näiteks peatub teenistussuhe

kohtuniku töövõimetuslehel viibimise ajaks. KrMS § 381 lg 3 kohaselt peatab Vabariigi Presidendi

otsusega antud nõusolek kohtuniku ametikohustuste täitmise kuni kohtuotsuse jõustumiseni. Seega on

kohtunik vabastatud sel ajavahemikul ametikohustuste täitmisest ning ametikohustustest vabastamine

on samastatav ajutiselt teenistusülesannetest vabastamisega ATS § 108 p 10 mõttes. Halduskohus

leidis õigesti, et KrMS § 381 lg 3 on ATS § 111 lg 1 suhtes eriregulatsioon, et teenistussuhte

peatamine ei vaja presidendi otsusele lisaks täiendava käskkirja vormistamist ning et vaidlusalune

käskkiri ei ole aluseks ei kaebaja palga maksmise ega teenistussuhte peatumisele.

7. Tallinna Ringkonnakohus jättis 30. aprilli 2007. a otsusega apellatsioonkaebuse rahuldamata ja

halduskohtu otsuse muutmata järgmiste põhjendustega:

1) apellatsioonkaebuse väited ei anna esimese astme kohtu otsuse muutmiseks alust. Halduskohus on

asja lahendamiseks tähtsust omavad asjaolud tuvastanud õigesti ega ole eksinud materiaalõiguse

kohaldamisel. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu otsusega ega korda selle põhjendusi;

2) halduskohus leidis õigesti ja põhjendas asjakohaselt, miks kohtuniku õigus saada palka ning selle

õiguse peatumine ja lõppemine tuleneb mitte palga kohta antud justiitsministri käskkirjast, vaid

kohtuniku teenistuskohustuste täitmisele asumisest, ametikohustuste täitmise peatumisest või

lõppemisest. Kuna kaebaja vaidlustatud justiitsministri käskkirjal kui haldusesisesel aktil puudub

siduv toime kaebaja jaoks, siis ei oma vaidluse lahendamise seisukohalt tähendust, kas ja millal see

kaebajale teatavaks tehti. Kaebaja soov on, et talle jätkataks palga (või muu samaväärse hüvitise)

maksmist. Kaebuse eesmärgist tulenevalt tõlgendas kohus õigesti esitatud nõuet kohustamisnõudena

ametipalga säilitamiseks või muu samaväärse hüvitise maksmiseks ning leidis põhjendatult, et

kaebajal puudub kohtuniku ametipalga saamise õigus tema suhtes alustatud kriminaalasja

menetlemise ajal;

3) apellandi viidatud KS § 99 ei ole asjassepuutuv säte, kuivõrd see reguleerib kohtuniku ametist

vabastamise aluseid ja korda. Kaebajat ei ole kohtunikuametist vabastatud, vaid tema volitused ja

teenistussuhe on KrMS § 381 lg 3 ja ATS § 108 p 10 alusel peatunud. Apellandi seisukoht, et ATS

§ 108 p 10 ei ole asjas kohaldatav ja et KrMS § 381 mõttes on presidendi nõusoleku tagajärjed

üksnes kriminaalõiguslikud ega peata kohtuniku ametivolitusi, on ekslik. Kohtute seadus ei sätesta

süüdistusakti koostamiseks antud nõusoleku tagajärgi kohtuniku volitustele ja teenistussuhtele, kuid

näeb § 8 lg-s 2 ette, et juhtudel, mida kohtute seaduses ei ole sätestatud, kohaldatakse kohtunikule

avaliku teenistuse seaduse sätteid. ATS § 108 p 10 räägib teenistussuhte peatumisest juhul, kui

ametnik on teenistusülesannete täitmisest seaduse alusel ajutiselt vabastatud. KS § 55 lg 1 järgi

nimetab esimese ja teise astme kohtuniku ametisse Vabariigi President Riigikohtu üldkogu

ettepanekul ning sama paragrahvi lõike 3 kohaselt Vabariigi Presidendi poolt ametisse nimetatud

esimese ja teise astme kohtuniku määrab kohtu teenistusse Riigikohtu üldkogu. Seega algavad

kohtuniku volitused presidendi poolt ametisse nimetamisega ning kohtuniku nõudeõigus palga

saamiseks tekib tema kohtuteenistusse määramisel. KS § 3 lg 3 sätestab, et esimese ja teise astme

kohtu kohtunikule võib tema ametisoleku ajal kriminaalasjas süüdistuse esitada ainult Riigikohtu

üldkogu ettepanekul ja Vabariigi Presidendi nõusolekul. KrMS § 381 lg 3 näeb ette, et presidendi

otsusega antud nõusolek peatab kohtuniku ametikohustuste täitmise. Eeltoodu tähendab, et presidendi

nõusolek süüdistusakti koostamiseks peatab kohtuniku volitused ning toimetatava

kriminaalmenetluse ajaks volituste peatumisega peatub seaduse alusel ka kohtuniku teenistussuhe.

Kuna volituste peatumisele järgneb teenistussuhte peatumine (ametiülesandeid saab täita vaid kehtiva

volitusega kohtunik), siis ei vaja see enam eraldi täiendava haldusaktiga vormistamist;

4) halduskohus märkis õigesti, et kohtunikule kriminaalmenetluse ajaks palga säilitamist ei näe ette

ükski õigusakt ning et tegemist on mitte õigusliku lüngaga, vaid seadusandja teadliku valikuga.

Vastuseks apellandi väitele, et seonduvalt kohtunikule kehtestatud ametikitsendustega on kohtuniku

staatusega isiku jätmine sissetulekuta vastuolus seadusandja kohustusega sätestada kohtuniku

sõltumatuse tagatised koostoimes süütuse presumptsiooni põhimõttega, jääb

ringkonnakohus 30. jaanuari 2004. a otsuses nr 2-3/97/04 avaldatud seisukoha juurde, et kuivõrd

kohtunik ei täida ametikohustusi ajal, kui Vabariigi Presidendi nõusolekul on peatunud tema

ametikohustuste täitmine kuni kohtuotsuse jõustumiseni, ja lähtudes ametikitsenduste piirangute

kehtestamise eesmärgist, võib kohtunik nagu ka muu ametnik teha sel ajal muud tööd, mis ei ole

seotud töötamisega kohtus ega riigi või kohaliku omavalitsuse ametiasutuses. Seega võib kohtunik,

kelle volitused ja teenistussuhe on kriminaalmenetluse tõttu peatunud, teha ka muud kui vaid õppe- ja

teadustööd ning kindlustada seeläbi sissetuleku.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

8. A. Šuvalov esitas kassatsioonkaebuse, milles palub tühistada justiitsministri 26. juuni 2006. a

käskkiri nr 233-k ja kohustada Justiitsministeeriumi maksma talle välja ametipalk aja eest, mil

ametikohustuste täitmine on peatatud. Kassaator väidab järgmist:

1) ebaõige on kohtute seisukoht, et A. Šuvalovi teenistussuhe on peatunud ATS § 108 p 10 alusel

Vabariigi Presidendi otsuse vastuvõtmisest ja tulenevalt ATS §-st 107 on justiitsminister õigesti

käskkirjaga peatanud A. Šuvalovile palga väljamaksmise. A. Šuvalov on kohtunik ja kohtuniku

ametikohustuste täitmisega seonduvat reguleerivad kohtute seadus ja kriminaalmenetluse seadustik.

KrMS § 381 lg 1 järgi peatab Vabariigi Presidendi nõusolek süüdistusakti koostamiseks kohtuniku

ametikohustuste täitmise kohtuotsuse jõustumiseni. Avaliku teenistuse seadus ei reguleeri

ametikohustuste täitmise peatumist kriminaalmenetluse tõttu. Kohtud tõlgendasid laiendavalt ATS

§ 108 p 10, kui leidsid, et kriminaalmenetlusele allutatud kohtuniku teenistussuhe peatub ATS § 108

p 10 alusel. Teenistussuhte peatumine ATS § 108 p 10 alusel eeldab vastava käskkirja vormistamist

ATS § 11 lg 1 alusel. A. Šuvalovile teadaolevalt pole tema suhtes vormistatud käskkirja

teenistussuhte peatamise kohta;

2) kohaldades ebaõigesti ATS § 108 p 10 ja § 107, on justiitsminister ja kohtud jõudnud ekslikule

järeldusele, et ametipalga maksmiseks kohtunikule ajal, mil tema ametikohustuste täitmine on

peatunud, puudub seaduslik alus. Kohaldamisele kuuluvad kriminaalmenetluse seadustik ja kohtute

seadus ei sätesta, et ametikohustuste täitmise peatumisega kaasneb ametipalga maksmise peatamine;

3) ekslik on ringkonnakohtu seisukoht, et teenistussuhte peatumise ajal võib kohtunik nagu iga muu

ametnik teha tööd, mis pole seotud töötamisega kohtus või kohaliku omavalitsuse ametiasutuses.

Ametikohustuste täitmise ajutine peatamine KrMS § 381 lg 1 alusel ei vabasta kohtunikku

kohustusest järgida kohtuniku ametipiiranguid muu töö või tegevuse tegemisel. Ametipiirangutega

kohtunikule ametikohustuste täitmise peatumisel palga maksmise peatamine võrduks isiku jätmisega

sissetulekuta, mis on vastuolus seadusandja kohustusega sätestada kohtuniku sõltumatuse tagatised.

9. Justiitsminister on seisukohal, et kassatsioonkaebus pole põhjendatud, ja väidab järgmist:

1) ebaõige on seisukoht, et kohtuniku ametikohustuste täitmisega seonduvat reguleerib üksnes

kohtute seadus ja kriminaalmenetluse seadustik. KS § 8 lg 2 järgi kohaldatakse avaliku teenistuse

seadust kohtunikele üksnes juhtudel, mida kohtute seadus ei reguleeri. Kohtute seadus ei piira

juhtumeid, millal avaliku teenistuse seadust kohaldada ja millal mitte kohaldada. Kuna kohtute

seadus ei reguleeri teenistussuhte peatumise aluseid, siis tuleb lähtuda avaliku teenistuse seadusest;

2) ametikohustuste täitmise peatamine KrMS § 381 lg 3 järgi on ühtlasi teenistussuhte peatamine

ATS § 108 p 10 alusel. Kohtuniku ametikohustuste täitmine on peatunud Vabariigi Presidendi otsuse

alusel ja justiitsministri täiendava haldusakti vormistamine pole vajalik;

3) ATS § 107 lg-st 2 tulenevalt säilitatakse teenistussuhte peatumise ajaks ametipalk või makstakse

muud hüvitist üksnes seaduses sõnaselgelt ettenähtud juhtudel. Seadus ei sätesta, et seda tehakse, kui

teenistussuhe on peatunud ATS § 108 p 10 alusel. Tuleb aga arvestada, et ATS § 108 p 10 alused

võivad tuleneda erinevatest õigusaktidest. KrMS § 381 ja ka kohtute seadus ei näe ette palga

säilitamist, kui kohtuniku ametikohustuste täitmine peatatakse kriminaalmenetluse ajaks.

10. Riigikohtu halduskolleegiumi 15. jaanuari 2008. a määrusega anti asi halduskohtumenetluse

seadustiku (HKMS) § 67 lg 1 alusel läbivaatamiseks halduskolleegiumi kogu koosseisule.

Halduskolleegiumi 24. jaanuari 2008. a määrusega anti asi HKMS § 70 lg 1 p 2 alusel

läbivaatamiseks Riigikohtu üldkogule. HKMS § 70 lg 1 p 2 näeb ette, et asi antakse lahendada

Riigikohtu üldkogule, kui see on tähtis seaduse ühetaolise kohaldamise seisukohast.

RIIGIKOHTU ÜLDKOGU SEISUKOHT

11. A. Šuvalov pole seadnud kahtluse alla Vabariigi Presidendi otsust anda nõusolek süüdistusakti

koostamiseks ega tema ametikohustuste täitmise peatamise õiguspärasust. Asjaolu, et A. Šuvalov

pole vaidlustanud Vabariigi Presidendi otsust, ei takista tal oma väidetavalt rikutud õiguse kaitsmist

halduskohtus.

12. A. Šuvalov taotles halduskohtus justiitsministri käskkirja tühistamist. Halduskohus ja

ringkonnakohus leidsid, et justiitsministri käskkiri on üksnes haldusesisene akt, millega jaotatakse

raamatupidamislikult eelarvevahendeid ning millel puudub siduv toime kaebaja jaoks. Halduskohus

ja ringkonnakohus tõlgendasid kaebaja nõuet kohustamisnõudena ametipalga säilitamiseks ja

maksmiseks või muu samaväärse hüvitise maksmiseks. A. Šuvalov ei ole kaebuse sellisele

tõlgendamisele vastu vaielnud. Tema kaebuse väidetest ning ka esialgse õiguskaitse taotlusest

nähtuvalt oli kaebus ühelt poolt suunatud sellele, et saavutada jätkuv kindlustamine

elatusvahenditega. Teisalt aga soovis kaebuse esitaja kohtulikku kaitset olukorras, kus tema õigusi

rikub talle seadusest tuleneva hüve - palga - maksmise peatamine.

Riigikohtu halduskolleegiumi praktikas (vt näiteks halduskolleegiumi 11. mai 2005. a määrus

haldusasjas nr 3-3-1-22-05 ja 26. mai 2000. a määrus haldusasjas nr 3-3-1-21-00) on korduvalt

rõhutatud halduskohtu kohustust tõlgendada esitatud kaebusi ning aidata kaebajal valida kaebuse liik,

mis aitab tal paremini soovitud eesmärki saavutada. Kuna kaebaja üheks eesmärgiks oli

elatusvahendite saamine teenistussuhte peatamise ajaks, on üldkogu arvates põhjendatud A. Šuvalovi

nõude tõlgendamine kohustamisnõudena.

13. Praeguse vaidluse puhul tuleneb alus kohtuniku ametikohustuste täitmise peatumiseks KrMS

§ 381 lg-st 3. Kohtunike teenistusküsimusi reguleerivaks eriseaduseks on kohtute seadus. Palga ega

muu hüvitise maksmise kohustust kriminaalmenetluse ajaks kohtuniku ametikohustuste täitmise

peatumise korral ei sätestata kohtute seaduses ega kriminaalmenetluse seadustikus.

14. ATS § 107 lg 2 kohaselt säilitatakse ametnikule teenistussuhte peatumise ajaks ametipalk koos

lisatasudega või makstakse muud hüvitist vaid seaduses sätestatud juhtudel ja korras. Tulenevalt KS

§ 8 lg-st 2 ning ATS § 12 lg 3 p-st 3 laieneb ATS § 107 lg 2 ka kohtunikele. ATS § 107 lg-st 2

tuleneb, et teenistussuhte peatumise korral on palga või muu hüvitise mittemaksmine reegel, millest

tehakse erandid seaduses sätestatud juhtudel. Avaliku teenistuse seadus ega ükski teine seadus ei

sätesta võimalust maksta kohtunikule palka või muud hüvitist kriminaalmenetluse ajaks ametist

kõrvaldamise juhtudel.

Seega ei võimalda kehtiv õigus rahuldada A. Šuvalovi kaebust.

15. Kaebuse esitaja on kohtuasjas osutanud, et kohtuniku ametikohustuste täitmise peatumisel palga

väljamaksmise peatamine võrdub isiku sissetulekuta jätmisega, mis on vastuolus seadusandja

kohustusega sätestada kohtuniku sõltumatuse tagatised.

Põhiseaduse § 147 lg 4 kohaselt sätestab kohtunike sõltumatuse tagatised ja õigusliku seisundi

seadus. Nii on kohtunikele võrreldes teiste riigiametnikega sätestatud erikord ametisse nimetamise,

ametist vabastamise ja tagandamise, kohtunikele esitavate nõuete ja nende suhtes kehtivate

ametikitsenduste kohta. Teenistussuhte eripära peab tagama kohtuotsuse autoriteedi ja

õigusemõistmise sõltumatuse.

Tallinna Ringkonnakohus leidis 30. aprilli 2007. a otsuses haldusasjas nr 3-06-1451, et kohtuniku

ametipiirangud ei kehti ajal, mil tema volitused ja teenistussuhe on kriminaalmenetluse tõttu

peatunud, ja et A. Šuvalov võib kindlustada endale sissetuleku, tehes ka muud tööd peale õppe- või

teadustöö.

Üldkogu ei nõustu ringkonnakohtu sellise järeldusega. Üldkogu on arvamusel, et KS §-s 49 sätestatud

kutsetegevuse piirangud laienevad kohtunikule ka ajal, mil tema ametikohustuste täitmine on

peatatud. Kohtuniku teenistussuhte peatumine ei tähenda kohtuniku ametist vabastamist. Põhiseaduse

§ 147 lg 2 ja KS § 101 järgi saab kohtunikku ametist tagandada üksnes kohtuotsusega ning kuni

süüdimõistva otsuseni kehtib kohtuniku suhtes sõltumata tema ametikohustuste peatumisest KS § 49

lg 1, mis keelab kohtunikul väljaspool kohtunikuametit töötada mujal kui õppe- või teadustööl.

16. Kohtunike sõltumatuse üheks tagatiseks on nende tasustamise tagamine seadusega. Kohtuniku

ametipalk on sätestatud Riigikogu ja Vabariigi Presidendi poolt nimetatavate riigiametnike

ametipalkade seadusega. Samuti on seadusandja pidanud vajalikuks reguleerida kohtuniku palga

vähendamist kohtuniku distsiplinaarmenetluse ajaks teenistusest kõrvaldamise korral (KS § 95 lg 4).

Analoogne regulatsioon kohtuniku suhtes algatatud kriminaalmenetluse tõttu tema teenistusest

kõrvaldamise ajaks puudub.

17. Eeltoodut arvesse võttes sõltub üldkogu arvates asja lahendamine sellest, kas regulatsioon, mis ei

võimalda maksta kohtunikule palka ajal, mil tema teenistussuhe on peatunud KrMS § 381 lg 3 alusel,

on põhiseadusega kooskõlas.

18. Tulenevalt põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 14 lg-st 3 lahendab

üldkogu kolleegiumi poolt üleantud asja kõigis asjassepuutuvates küsimustes, kohaldades samal ajal

asja liigile vastavat menetlusseadustikku ja põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seadust.

Kuna üldkogul tuleb A. Šuvalovi kassatsioonkaebuse lahendamisel võtta seisukoht ka selle kohta, kas

kohtute seadus, avaliku teenistuse seadus ja kriminaalmenetluse seadustik on põhiseaduspärased osas,

milles need ei võimalda maksta kohtunikule palka või muud hüvitist aja eest, mil tema

ametikohustused on KrMS § 381 lg 3 alusel peatunud, kaasab üldkogu PSJKS § 10 lg 1 alusel

menetlusse Riigikogu, õiguskantsleri ja justiitsministri.

Märt Rask, Tõnu Anton, Jüri Ilvest, Peeter Jerofejev, Henn Jõks, Ott Järvesaar, Eerik Kergandberg,

Hannes Kiris, Lea Kivi, Indrek Koolmeister,

Villu Kõve, Lea Laarmaa, Julia Laffranque, Jaak Luik, Priit Pikamäe, Jüri Põld, Harri Salmann,

Tambet Tampuu