3-3-1-81-07 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-81-07

Otsuse kuupäev

16. jaanuar 2008

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Indrek Koolmeister ja Harri

Salmann

Kohtuasi

FIE Tamara Komlova ja FIE Tatjana Volkova kaebused Eesti

Haigekassa juhatuse 30. märtsi 2005. a otsuse nr 92 osaliseks

tühistamiseks ja Eesti Haigekassa kohustamiseks vaadata uuesti

läbi taotlused ravi rahastamise lepingu sõlmimiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Ringkonnakohtu 6. juuli 2007. a otsus haldusasjas nr 3-

05-475

Menetluse alus Riigikohtus

FIE Tamara Komlova ja FIE Tatjana Volkova

kassatsioonkaebused

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Rahuldada FIE Tamara Komlova ja FIE Tatjana Volkova kassatsioonkaebused osaliselt.

Tühistada Tallinna Ringkonnakohtu 6. juuli 2007. a otsus haldusasjas nr 3-05-475 ja saata asi

uueks läbivaatamiseks samale ringkonnakohtule.

Tagastada kautsjonid.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Eesti Haigekassa (edaspidi Haigekassa) juhatus kuulutas 17. detsembri 2004. a otsusega nr 259

välja valiku ravi rahastamise lepingu sõlmimiseks piirkondades ja erialadel, kus vajadus

tervishoiuteenuse järele ei olnud kaetud haiglavõrgu arengukavas loetletud teenusepakkujate poolt.

Muu hulgas kuulutati välja valik neuroloogia ja dermatoveneroloogia erialal Narva linnas.

FIE Tamara Komlova esitas 7. jaanuaril 2005 Haigekassa Viru osakonnale taotluse ravi rahastamise

lepingu sõlmimiseks Narva linnas dermatoveneroloogia erialal ajavahemikus 1. aprill 2005 kuni

31. märts 2008.

FIE Tatjana Volkova esitas 10. jaanuaril 2005 Haigekassa Viru osakonnale taotluse ravi rahastamise

lepingu sõlmimiseks Narva linnas neuroloogia erialal ajavahemikus 1. aprill 2005 kuni 31. märts

2008.

2. Haigekassa juhatuse 30. märtsi 2005. a otsuse nr 92 "Eesti Haigekassa Viru osakonna poolt

läbi viidud tervishoiuteenuse osutajate valiku kinnitamine Narva linnas" lisa 1 punkti 2

kohaselt keeldus Haigekassa Viru osakond ravi rahastamise lepingu sõlmimisest

dermatoveneroloogia erialal FIE T. Komlovaga. Keeldumise põhjenduste kohaselt ei osutunud ta

valituks teiste pakkujatega võrreldes hindamise tulemusena saadud väiksema punktide summa

osakaalu tõttu. Ravikindlustuse seaduse (RaKS) § 36 lg 4 p-s 2 sätestatud asjaolude hindamise

tulemusena sai FIE T. Komlova väiksema punktide summa seetõttu, et taotluse esitamise päeval

puudus tal päevaravi tegevusluba ning uuringute osakaal teenuse mahust oli väiksem kui 20%.

Sama otsuse lisa 1 punktiga 2 keeldus Haigekassa Viru osakond ravi rahastamise lepingu sõlmimisest

neuroloogia erialal ka FIE T. Volkovaga. Põhjenduste kohaselt ei osutunud ka tema valituks teiste

pakkujatega võrreldes hindamise tulemusena saadud väiksema punktide summa osakaalu tõttu. RaKS

§ 36 lg 4 p-s 2 sätestatud asjaolude hindamise tulemusena sai FIE T. Volkova väiksema punktide

summa seetõttu, et tal puudus päevaravi tegevusluba. Teenuse kättesaadavus on otsuse põhjenduste

kohaselt tagatud teise taotluse esitaja poolt.

3. Haigekassa jättis 16. mai 2005. a vaideotsustega rahuldamata T. Komlova ja T. Volkova vaided.

T. Volkova puhul märgiti vaideotsuse motivatsioonis, et Haigekassa juhatuse 30. märtsi 2005. a

otsuses nr 92 on ekslikult jäänud keeldumise põhjusena märkimata asjaolu, et uuringute ja

protseduuride osakaal FIE T. Volkova teenuste mahust on väiksem kui 20%. Vastav asjaolu on

märgitud neuroloogia eriala lepingupartnerite taotluste hindamise tabelis.

4. Kaebustes halduskohtule taotlesid T. Volkova ja T. Komlova Haigekassa 30. märtsi 2005. a

otsuse nr 92 tühistamist osas, millega keelduti nendega ravi rahastamise lepingute sõlmimisest ning

Haigekassa kohustamist taotluste uueks läbivaatamiseks. Kaebajad leidsid, et Eesti Haigekassa

seaduse (HKS) § 12 lg 1 p 23 ja Haigekassa nõukogu 28. oktoobri 2004. a otsus "Ravi rahastamise

lepingu sõlmimise ja lepingu tähtaja üle otsustamise asjaolude hindamise alused" (edaspidi "Alused")

tuleb jätta kohaldamata ning algatada põhiseaduslikkuse järelevalve menetlus. Alustel on üldaktile

omased tunnused, kuid Haigekassal puudub põhiseadusest tulenev üldaktide andmise õigus. Alused ja

ravikindlustuse seadus ei taga õiglast haldusmenetlust ning piiravad tervishoiuteenuste osutajate

ettevõtlusvabadust. RaKS § 36 lg 4 sätestab, milliseid asjaolusid hindab Haigekassa ravi rahastamise

lepingu sõlmimise ja tähtaja üle otsustades. Sätestatu on liialt üldsõnaline õiglaseks hindamiseks ning

kaalutlusruumi ulatus on ette nähtud abstraktselt. Vaidlustatud otsusest ei selgu, kuidas on kaebajatele

etteheidetud asjaolud (päevaravi tegevusloa puudumine ja uuringute ning protseduuride väike

osakaal) seotud RaKS § 36 lg-s 4 sätestatud tingimustega. Otsuses puuduvad kaalutlused, kuidas

kaebajatega lepingu sõlmimata jätmine tagab ravikindlustuse vahendite efektiivsema ja otstarbekama

jaotuse või miks leitakse, et ühe pakkuja poolt on tagatav kvaliteetse tervishoiuteenuse kättesaadavus

regioonis mõistliku hinnaga.

5. Tallinna Halduskohtu 23. jaanuari 2007. a otsusega haldusasjas nr 3-05-475 jäeti kaebused

rahuldamata järgmistel põhjustel:

1) Haigekassa nõukogu otsus on üksikakt ja volitus selle andmiseks tuleneb HKS § 12 lg 1 p-st 23.

Üksikakti suhtes ei ole võimalik algatada põhiseaduslikkuse järelevalve menetlust. Aluseid sisuliselt

ei ole kaebajad vaidlustanud;

2) Haigekassa juhatuse 24. novembri 2004. a otsusega nr 259 on sätestatud valikule kuuluvate

ravijuhtude arv neuroloogia ja dermatoveneroloogia alal Narva linnas. Sellele aktile on Haigekassa

osundanud ka vaidlustatud otsuses. Nimetatud akti ei ole vaidlustatud;

3) Alustest tuleneb piisava selgusega, kuidas hinnatakse RaKS § 36 lg-s 4 sätestatud asjaolusid.

Aluste kohaselt ei hinnata tervishoiuteenuste osutajate piirarvu (kuna seda pole kehtestatud) ega

teenuse osutamise võimalikkust vastavalt majutuse standardtingimustele (mõõdetavate asjaolude

puudumise tõttu). Kuna neid näitajaid ei hinnata ühegi taotleja puhul, pole mittehindamisel tegemist

mõne taotleja eelistamise või diskrimineerimisega. Ülejäänud RaKS § 36 lg-s 4 sätestatud

kriteeriume on hindamisel arvestatud;

4) ravi rahastamise lepingu sõlmimise ja tähtaja üle otsustamise menetlus ning kriteeriumid on

sätestatud (RaKS 3. peatüki 1. ja 2. jaotis, HKS 12 lg 1 p 23, Aluste ning haldusmenetluse seaduse

sätted) ja puudub vajadus algatada põhiseaduslikkuse järelevalve menetlust piisava menetluskorra ja

kriteeriumite puudumise tõttu;

5) kuna kaebajatel puudus päevaravi tegevusluba ning uuringute ja protseduuride osakaal nende

teenuste puhul ei ulatunud nõutava 20%-ni, ei olnud võimalik nende kriteeriumite eest punkte saada.

Vaidlustatud otsuses on selgelt ja arusaadavalt esitatud vastavad põhjendused;

6) erinevate taotlejate hindamise tulemused on kohtule esitatud ning pole alust arvata, et lepingud

tulnuks sõlmida kellegi teisega peale võitjate;

7) vaidlustatud otsus ei piira kaebajate ettevõtlus- või konkurentsivabadust ega õigust osutada

tervishoiuteenust võrdsetes konkurentsitingimustes. Kaebajatel on võimalus jätkata

tervishoiuteenuste osutamist ning tulenevalt RaKS §-st 36 ei ole Haigekassa kohustatud sõlmima

lepinguid kõigi taotlejatega.

Poolte menetluskulud jäeti nende endi kanda.

6. Apellatsioonkaebustes palusid T. Komlova ja T. Volkova tühistada halduskohtu otsus ja teha uus

otsus, millega kaebused rahuldatakse. Apellandid on jätkuvalt seisukohal, et Alused on üldakt, mille

andmiseks Haigekassa nõukogul puudus pädevus. Ravikindlustuse seadusest ega muudest

õigusaktidest ei tulene, et Haigekassa võiks jätta hindamata mõne RaKS § 36 lg-s 4 sätestatud

kriteeriumi. Apellantide hinnangul pole halduskohus sisuliselt analüüsinud kaebajate väiteid

ettevõtlusvabaduse, konkurentsi kahjustamise ja võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumise kohta.

7. Tallinna Ringkonnakohtu 6. juuli 2007. a otsusega muudeti osaliselt halduskohtu otsuse

põhjendusi. Ringkonnakohus nõustus apellantidega selles, et Aluste puhul on tegemist üldaktiga.

Kohus märkis, et põhiseadus ei sätesta otsesõnu küll õigustloova akti andmise delegeerimise

võimalust avalik-õiguslikele juriidilistele isikutele, kuid möönab selle lubatavust. Haigekassa

seaduses on sätestatud vastav volitusnorm ning sarnase volituse avalik-õiguslike juriidiliste isikute

jaoks sätestavad ka mitmed teised seadused. Alustega sätestatakse tingimused, millal on võimalik

ravi rahastamise lepingut sõlmida. See küsimus puudutab Haigekassa autonoomiat tema vara

kasutamisel ja käsutamisel. Haigekassa autonoomia eesmärk on tagada avaliku võimu poolt ravi

rahastamisel sõltumatus ja asjatundlike otsuste tegemine.

Ringkonnakohus leidis veel, et teenuste osutamise kvaliteedi ja tingimuste hindamisel on arvestatud

kõiki erinevaid sätestatud kriteeriume. Tervishoiuteenuse osutajate piirarvu pole kindlaks määratud,

seetõttu ei arvestata seda kriteeriumi ka hindamisel. Seejuures ei ole apellante koheldud teiste

taotlejatega võrreldes ebavõrdselt. Majutuse standardtingimused tervishoiuasutuses ei tulene

majandusministri määrusega kehtestatud nõuetest majutusasutustele ning selle akti kohaldamine

poleks olnud põhjendatud ega õiguspärane. Põhjendatud ja asjakohane on nii päevaravi tegevusloa

nõude kui ka uuringute osakaalu nõude arvestamine, kuna see on osa tervishoiuteenuse kvaliteedist.

Punktide andmine erinevate kriteeriumite hindamisel on Haigekassa kaalutlusotsus ja halduskohus ei

saa asuda Haigekassa asemel seda funktsiooni teostama. Kaalutlusõiguse piire ega eesmärke pole

taotlejate hindamisel ja otsustamisel rikutud ning kaalutlemisel pole piiratud ettevõtlusvabadust.

Ebaõige on seisukoht, et kriteeriumite hindamiseks pole loodud kohast menetluskorda.

ASJAOSALISTE PÕHJENDUSED RIIGIKOHTUS

8. Kassatsioonkaebustes esitavad T. Komlova ja T. Volkova alternatiivsed taotlused. Juhul, kui

Riigikohus leiab, et Aluste näol on tegemist üldaktiga, paluvad kassaatorid:

1) jätta vastuolu tõttu põhiseadusega kohaldamata Alused ning HKS § 12 lg 1 p23 osas, mis puudutab

RaKS § 36 lg-s 4 sätestatud asjaolude hindamise aluste kinnitamist;

2) tunnistada põhiseadusega vastuolus olevaks olukord, kus puudub RaKS § 36 lg 4 kohaldamiseks

vajalik rakendusakt;

3) tühistada Eesti Haigekassa juhatuse 30. märtsi 2005. a otsus nr 92 osas, mis puudutab

kassaatoritega ravi rahastamise lepingute sõlmimata jätmist. Kui kohus leiab, et nimetatud otsuse

tühistamiseks on vajalik tühistada ka Eesti Haigekassa 17. detsembri 2004. a otsus nr 259, ennistada

selle akti vaidlustamiseks kaebuse esitamise tähtaeg ja tühistada nimetatud akt;

4) kohustada Haigekassat välja andma vajalikud haldusaktid ravi rahastamise lepingu sõlmimiseks

kassaatorite taotletud piirkondades ja erialadel;

5) tuvastada Haigekassa tegevuse õigusvastasus kassaatoritega ravi rahastamise lepingute

sõlmimisest keeldumisel.

Juhul, kui Riigikohus leiab, et Aluste näol on tegemist üksikaktiga, taotlevad kassaatorid Aluste

vaidlustamiseks kaebuse esitamise tähtaja ennistamist ning Aluste punktide 2.3 ja 3 tühistamist.

Muus osas langevad kassaatorite taotlused kokku esimesena toodud alternatiivi punktides 3-5

loetletud nõuetega.

Kassaatorid leiavad järgmist.

1. Haigekassa nõukogul puudub üldaktide andmise pädevus.

2. Alustes ei arvestata kõiki ravikindlustuse seaduses sätestatud hindamiskriteeriume. Ekslik on

ringkonnakohtu lähenemine, et kohtu võimalus Haigekassa kaalutlusotsustuste kontrollimisel on

piiratud ning lõppastmes otsustab suures osas Haigekassa ise, millised kriteeriumid on ravi

rahastamise lepingute sõlmimisel määravad.

3. Alustes sisalduv päevaravi tegevusloa nõue ja uuringute osakaalu nõue rikuvad kassaatori õigusi.

Ringkonnakohus ei ole põhjendanud, kuidas on päevaravi tegevusloa olemasolu seotud taotletava

eesmärgiga, milleks on kvaliteetne raviteenus. Automaatne hindamine selle kriteeriumi alusel on

suunatud väiksemate teenuseosutajate turult väljatõrjumisele. Füüsilisest isikust ettevõtja ei suuda

konkureerida suure meditsiinikeskusega. Päevaravi võimaldamine tähendab pigem patsiendile

mugavuse kui teenuse parema kvaliteedi tagamist. Uuringute mahu arvestamine sunnib arsti tegema

põhjendamatuid uuringuid vaid seepärast, et tagada lepingute saamiseks vajalik tase.

Kassaatorid taotlevad ka menetluskulude väljamõistmist Haigekassalt.

9. Vastuses kassatsioonkaebusele leiab Haigekassa Aluste õigusliku olemuse osas, et tegemist on

üldaktiga ning Haigekassa nõukogu pädevus selle akti andmiseks tuleneb HKS § 12 lg 1 p-st 23.

Kassaatorite väidete osas, mis puudutavad üksikute kriteeriumite arvestamata jätmist, leitakse, et

RaKS § 36 lg 4 p-s 5 sätestatud tervishoiuteenuste osutajate piirarvu ei hinnata, kuna seda pole veel

õigusaktidega kehtestatud. Kuna mõõdetavad asjaolud puuduvad, saaksid kõik taotlejad võrdselt

punkte ja see ei mõjutaks lõpptulemust. RaKS § 36 lg 4 p 4 (teenuste osutamise võimalikkus

vastavalt majutuse standardtingimustele) osas on Haigekassa ka juba eelnevas menetluses leidnud, et

mõõdetavad asjaolud puuduvad, mistõttu neid ka ei hinnata. Samas on hindamisel kohaldatud kõiki

asjakohaseid õigusakte. Haigekassa märgib veel, et varasemas menetluses on kaebajad opereerinud

valdavalt väitega, et Alused on põhiseadusega vastuolus. Alles kassatsiooniastmes esitatakse

seisukoht, et teenuse osutamise kvaliteedi ja tingimuste hindamisel ei tuleks arvestada päevaravi

tegevusloa olemasolu ega uuringute osakaalu teenuste mahust. Seega ei tohiks neid väiteid

kassatsiooniastmes vastustaja arvates tähele panna.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

I

10. RaKS § 36 lg 1 näeb ette, et ravi rahastamise lepingu sõlmib Haigekassa tervishoiuteenuse

osutaja või tervishoiuteenuse osutajatega. Sama paragrahvi teisest lõikest tuleneb, et Haigekassa ei

ole kohustatud sõlmima ravi rahastamise lepingut kõigi tervishoiuteenuse osutajatega.

RaKS § 36 lg-s 4 sätestatakse asjaolud, mida haigekassa hindab ravi rahastamise lepingu sõlmimise

ning lepingu tähtaja üle otsustamisel. Nendeks on:

1) kindlustatud isikute vajadus teenuse järele ja teenuse kättesaadavus;

2) teenuse osutamise kvaliteet ja tingimused;

3) teenuse hind;

4) teenuse osutamise võimalikkus vastavalt majutuse standardtingimustele;

5) tervishoiuteenuse osutajate piirarv;

6) tervishoiuteenuse osutamise keskmise koormuse näitajad;

7) riigi tervishoiupoliitika arengusuunad;

8) varasemate ravi rahastamise lepingute või sellesarnaste lepingute nõuetekohane täitmine

tervishoiuteenuse osutaja poolt;

9) maksuvõlgnevuse olemasolu või puudumine ning tervishoiuteenuse osutaja üldine majanduslik

seisund;

10) ravikindlustust ja tervishoidu reguleerivate õigusaktide nõuetekohane täitmine tervishoiuteenuse

osutaja või temale tööd andva isiku poolt.

11. HKS § 12 lg 1 p 23 näeb ette, et Haigekassa nõukogu pädevuses on kinnitada RaKS § 36 lõikes 4

sätestatud asjaolude hindamise alused. Käesoleva vaidluse ajendanud Eesti Haigekassa juhatuse

otsuse andmise ajal kehtis Eesti Haigekassa nõukogu 28. oktoobri 2004. a otsus nr 21 "Ravi

rahastamise lepingu sõlmimise ja lepingu tähtaja üle otsustamise asjaolude hindamise alused"

(Alused).

12. Poolte vahel on vaidlus Aluste õigusliku olemuse osas ja Haigekassa pädevuse üle sellise akti

andmiseks. Alustega sätestatakse, millistel tingimustel ja milliseks tähtajaks otsustakse sõlmida ravi

rahastamise leping teenuseosutajaga ning sellekohane menetlus.

Alustes nähakse ette erinevat liiki tervishoiuteenuste rahastamise lepingute sõlmimise üle otsustamise

asjaolude hindamise alused (p-d 2-8). Punktis 9 sätestatakse, milliseks tähtajaks leping sõlmitakse,

olenevalt sellest, kas tegemist on isikuga, kes peab Vabariigi Valitsuse määrusega kehtestatud

haiglavõrgu arengukavas nimetatud haiglat või mitte. Aluste p 10 reguleerib hindamise protseduuri

ning p 11 menetlust, millega tehakse taotlejale lepingu sõlmiseks ettepanek.

Kassaatorid on seisukohal, et Aluste näol on tegemist üldaktiga (määrusega), kuid Haigekassa

nõukogul puudus pädevus sellise akti andmiseks.

Halduskohtu hinnangul on tegemist üldkorraldusega. Ringkonnakohus nõustus kaebajatega selles, et

akt on käsitatav määrusena, kuid erinevalt kaebajatest leidis, et volitusnorm sellise üldakti andmiseks

on seaduses olemas (HKS § 12 lg 1 p 23) ja üldakti andmise põhiseaduspärasus tuleneb ka

Haigekassa kui avalik-õigusliku juriidilise isiku autonoomiast. Samal seisukohal on ka Haigekassa.

13. Halduskolleegium leiab, et "Ravi rahastamise lepingu sõlmimise ja lepingu tähtaja üle

otsustamise asjaolude hindamise alused" on haldusesisene akt (halduseeskiri), mis on esmajärjekorras

suunatud haldusele enesele ning siduv haldusorganile.

Haigekassa valib kaalutlusõiguse alusel taotlejate hulgast välja isiku, kellega ravi rahastamise leping

sõlmitakse. Põhimõtteliselt peaks Aluste näol olema tegemist kaalutlusõiguse teostamist suunava ja

täpsustava aktiga, mis peab tagama Haigekassale RaKS § 36 lg-tega 1 ja 4 antud diskretsioonivolituse

ühtse ja ühetaolise realiseerimise.

Samas ei välista akti halduseeskirjadena kvalifitseerimine, et sätestatu avaldab mõju ka

haldusevälistele isikutele nende suhetes avaliku võimuga. Halduseeskirja normid omandavad faktilise

välismõju nende kohaldamise tulemusena. Alustes sätestatu omandab haldusest väljapoole suunatud

tähenduse ravi rahastamise lepingu sõlmimist taotlevate isikute suhtes, kelle vastavust hinnatakse

ravikindlustuse seaduse ja Aluste pinnalt ning otsustatakse nendega lepingu sõlmimine või

mittesõlmimine.

Kolleegium peab iseenesest põhjendatuks selliste kaalumisreeglite kehtestamist eelkõige haldusele

enesele suunatud halduseeskirja vormis. Halduseväliste isikute jaoks, kelle suhtes kõnealune

halduseeskiri mõju omab, on sellega tutvumise võimalus tagatud, kuna Alused on avaldatud

Haigekassa veebilehel.

14. Põhimõtteliselt on Aluste koostamisel teostatud juba esimene kaalumisetapp ning tehtud valikud

tüüpiliste juhtumite tarbeks. Kuigi halduseeskiri peab abistama haldusorganit edaspidise

kaalutlusõiguse teostamisel, ei tohi eeskiri kaalumist takistada ega välistada. Seega peab haldusel

olema põhjendatud juhtudel ning konkreetse juhtumi asjaolusid arvestades õiguspärase

kaalumisotsuse saavutamiseks võimalus ka halduseeskirjas sätestatud piire ületada. Seejuures tuleb

halduseeskirja kohaldades järgida võrdse kohtlemise ning proportsionaalsuse põhimõtet.

II

15. Käesolev vaidlus tuleneb ambulatoorse eriarstiabi osutamiseks ravi rahastamise lepingu

sõlmimiseks esitatud taotluste hindamisest ja otsustusest, kellega taotlejatest leping sõlmitakse. Ravi

rahastamise lepingu sõlmimise otsustamiseks realiseerib Haigekassa RaKS § 36 lg-s 4 ettenähtud

asjaolusid Alustes sätestatud alustel ja korras hinnates oma kaalutlusõigust.

Ravikindlustuse seadus ei sisalda üldviidet haldusmenetluse seaduse kohaldamiseks selles seaduses

ettenähtud haldusmenetlusele. Seda märkis kolleegium ka 22. detsembri 2005. a otsuses haldusasjas

nr 3-3-1-73-05. Samas osundas kolleegium, et RaKS § 35 lg 2 kohaselt on ravi rahastamise leping

haldusleping ja sellele kohaldatakse HMS 7. peatüki sätteid ravikindlustuse seaduses sätestatud

erisusi arvestades. Kolleegium on järjekindlalt leidnud, et eriseaduses ettenähtud haldusmenetluses

haldusmenetluse seaduse kohaldamisele viitamata jätmisel tuleb HMS regulatsiooni siiski kohaldada,

kui eriseadus ei reguleeri menetlust HMS-ga võrreldava mahu, tiheduse ja detailsusastmega ega taga

isikule HMS-ga võrreldavat menetluslikku õiguskaitset (vt nt 4. aprilli 2003. a määrus haldusasjas

nr 3-3-1-32-03, p 12, ja 5. mai 2005. a määrus haldusasjas nr 3-3-1-12-05, p-d 10, 11). Kolleegium

peab haldusmenetluse seaduse sätteid kohaldatavaks ka käesoleva vaidluse ajendanud

haldusmenetluse puhul.

16. HMS § 4 lg 2 kohaselt tuleb kaalutlusõigust teostada kooskõlas volituse piiride, kaalutlusõiguse

eesmärgi ning õiguse üldpõhimõtetega, arvestades olulisi asjaolusid ning kaaludes põhjendatud huve.

Juhul, kui haldusorgan on lähtunud sobimatutest või ebaõigetest kaalutlustest või jätnud mõne olulise

aspekti tähelepanuta, võib olla tegemist olulise kaalutlusveaga (vt ka näiteks 14. oktoobri 2003. a

otsus haldusasjas nr 3-3-1-54-03).

Kassaatorid seavad kahtluse alla Aluste punktis 3 sätestatud nõuete, mis puudutavad päevaravi

tegevusloa olemasolu ja uuringute ning protseduuride osakaalu, asjakohasuse ja põhjendatuse

käesoleva vaidluse esemeks oleva kaalutlusotsuse langetamisel.

Aluste punkt 3 sätestab, mida hinnatakse ambulatoorse eriarstiabi osutajatega ravi rahastamise

lepingu sõlmimise üle otsustamisel. Muu hulgas tuleneb punktist 3, et hindamisel võetakse arvesse,

kas tervishoiuteenuse osutajal on taotluse esitamise päeval tegevusluba päevaraviteenuse osutamiseks

või mitte ning kui suur on uuringute ja protseduuride osakaal pakutavate teenuste mahust

kalendriaastal.

Ebaõige on Haigekassa väide vastuses kassatsioonkaebustele, et nõuete (päevaravi loa olemasolu ja

uuringute osakaal) asjakohasus pole varasemas menetluses vaidluse objektiks olnud. Kaebajad on

kogu senise menetluse käigus küll välistanud Aluste kohaldatavuse, kuid seejuures on nad ka juba

kaebuses halduskohtule seadnud kahtluse alla nende kriteeriumite arvestamise asjakohasuse ning

kohtud on andnud vastavale väitele oma hinnangu.

17. Vastavalt RaKS § 36 lg 4 p-le 2 on teenuse osutamise kvaliteet ja tingimused üheks asjaoluks,

mida ravi rahastamise lepingu sõlmimisel arvestatakse. Ka Aluste punkti 3 sõnastusest ja

ülesehitusest tuleneb, et päevaravi tegevusloa olemasolu ja uuringute ning protseduuride osakaal

pakutavate teenuste mahust kalendriaastal on osaks teenuste osutamise kvaliteedist ja tingimustest.

Kolleegium nõustub ringkonnakohtuga selles, et nii päevaravi tegevusloa nõude kui ka uuringute ja

protseduuride osakaalu kriteeriumi arvestamine ravi rahastamiseks lepingupartneri leidmisel ei ole

iseenesest asjakohatu, kuna need moodustavad ühe osa tervishoiuteenuse kvaliteedist. Samas ei

pruugi need kriteeriumid igas olukorras olla ühtviisi oluliseks kaalumise aluseks, näiteks sõltumata

sellest, millise eriarstiabi valdkonnaga või milliste teenuseosutajatega on tegemist.

18. Aluste punktist 3 tuleneb muu hulgas, et kui tervishoiuteenuse osutajal on taotluse esitamise

päeval tegevusluba päevaraviteenuse osutamiseks, hinnatakse seda 3 punktiga, tegevusloa

puudumisel saab taotleja 0 punkti. Samast tuleneb ka, et kui uuringute ja protseduuride osakaal

pakutavate teenuste mahust kalendriaastal on mittekirurgilistel erialadel 20% ja enam, saab taotleja

hindamisel 4 punkti ning vähem kui 20% puhul 0 punkti.

Halduse diskretsiooniruum on Alustes sätestatud hindamiskriteeriumitega seega kahandatud

minimaalseks. Aluste regulatsioon ei luba arvesse võtta erinevaid asjaolusid ega hindepunkte

paindlikumalt jagada, kuna valikuvõimalus on piiratud vaid minimaalse ja maksimaalse

hindepunktiga. Alustes sätestatu ei võimalda teenuseosutaja individuaalset eripära arvesse võtta. Nii

ei võimalda sätestatud hindamisreeglid arvestada näiteks seda, kas päevaravi võimaluse hindamine on

konkreetse eriala puhul vähem või rohkem põhjendatud. Samuti pole võimalik näiteks arvesse võtta,

kas tervishoiuteenuse osutaja on juba asunud päevaravi tegevusluba taotlema, kui tõenäoline on selle

loa saamine, kas loa saamine viibib tervishoiuteenuse osutajast sõltuvatel põhjustel vms.

19. Alused kui haldusorgani sise-eeskiri ei ole iseseisvalt halduskohtus vaidlustatav akt. Seda, kas

Alustes sätestatud ja üksikjuhtumil aluseks olnud kriteeriumid on asjakohased ning kas kaalutlused,

mis tuginesid halduseeskirjas sätestatud kriteeriumitele, olid õiguspärased, saab välja selgitada

halduse üksikakti (Haigekassa otsuse) halduskohtuliku kontrolli käigus.

20. Halduskohus saab diskretsiooni õiguspärasust kontrollida lähtuvalt haldusakti põhjendustest.

Halduskolleegium on korduvalt rõhutanud põhimõtet, et mida ulatuslikum on halduse

diskretsiooniruum ja keerukam õiguslik ning faktiline olukord, seda põhjalikum peab olema

haldusakti motivatsioon. Haldusakti põhjendus peab ka kohut veenma, et haldusorgan on

diskretsiooni teostades arvestanud kõiki olulisi asjaolusid ja huve ning et kaalumine on toimunud

ratsionaalselt (vt näiteks halduskolleegiumi 6. novembri 2002. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-62-02).

Käesolevas asjas vaidlustatud otsuse motivatsioonis osundas Haigekassa RaKS § 36 lg 4 punktis 2

sätestatud asjaolu (teenuse osutamise kvaliteet ja tingimused) hindamisele ning põhjustele, mille tõttu

kaebajad said teiste pakkujatega võrreldes väiksema punktide summa ega osutunud seepärast

valituks. Otsuses viidatakse üldsõnaliselt ka Alustele.

Kaebajatele oli kättesaadav ka "Eesti Haigekassa Viru piirkonna 2005. a ambulatoorse eriarstiabi

lepingupartnerite taotluste hindamise tabel", millest selgub kõikide taotlejate puhul, kuidas erinevate

kriteeriumite hindamise tulemusena kujunes punktisumma. Toimiku materjalidest nähtuvalt sai see

dokument kaebajatele kättesaadavaks hiljemalt koos vaideotsusega.

Eeltoodu põhjal ei saa Haigekassa juhatuse vaidlustatud otsusele ette heita motiveerimatust. Asja

materjalidest nähtuvalt toimus kaalumine halduseeskirja alusel, kusjuures haldusorgan piirdus

kaalumisel enda kehtestatud jäikade reeglitega, mis ei pruugi võimaldada täies mahus kasutada

seadusest tulenevat diskretsioonivolitust ega lähtuda kõikidest olulistest asjaoludest.

Diskretsioonivolituse mittetäielik kasutamine ja olulistele asjaoludele mittetuginev kaalumine võivad

endast kujutada sellist olulist diskretsiooniviga, mis on kaalutlusotsuse tühistamise aluseks.

Selle haldusasja uuel läbivaatamisel peab ringkonnakohus Haigekassa juhatuse vaidlustatud

kaalutlusotsuse õiguspärasust hindama vastavalt käesolevas otsuses halduseeskirja õiguslikku

olemust ja halduseeskirjal tuginevat kaalumist puudutavatele seisukohtadele.

21. Selleks, et kohtumenetluses võtta seisukoht hindamise aluseks olnud kriteeriumite asjakohasuse

või hindamisvõimaluste piisavuse suhtes, võib osutuda vajalikuks kaasata HKMS § 14 lg 3 p 3 alusel

arvamuse andmiseks asjakohase riigiasutuse esindaja või kasutada eksperte.

III

22. Aluste ega RaKS § 36 lg 4 sõnastus ei võimalda sõnaselgelt hindajal valida, milliseid sätestatud

kriteeriumitest kohaldada ega luba ühtegi neist ka hindamisel arvestamata jätta. Nagu märgitud juba

eespool käesoleva otsuse punktis 16, peab kaalutlusotsus tuginema asjakohastele kaalutlustele.

Selleks, et tagada kaalutlusotsuse õiguspärasus, peab hindajal (Haigekassal) olema võimalik jätta

asjakohatu kriteerium üldse arvestamata, eeldusel, et ta kohtleb ühetaoliselt kõiki taotlejaid.

Kassaatorid väidavad, et käesoleval juhul ei hõlmanud hindamine kõiki RaKS § 36 lg-s 4 sätestatud

kriteeriume. Haigekassa vastuse kohaselt ei arvestata tervishoiuteenuse osutajate piirarvu (RaKS § 36

lg 4 p 5), kuna mõõdetavaid ja võrreldavaid näitajaid pole kehtestatud. Seetõttu pole niisuguse

asjaolu hindamine otstarbekas, kuna kõik taotlejad saaksid võrdse arvu punkte ja lõpptulemus sellest

ei sõltuks.

Kolleegium nõustub ringkonnakohtu seisukohaga, et kui kriteeriume arvestamata jättes pole rikutud

võrdse kohtlemise põhimõtet ja arvestamata jätmisel on ka ratsionaalne põhjendus, st pole

mõõdetavaid ega võrreldavaid näitajaid kehtestatud, ei too kriteeriumite mittearvestamine kaasa

ettevõtlusvabaduse õigusvastast piirangut ega muuda otsustust õigusvastaseks.

IV

23. Halduskohtule esitatud kaebuses taotleti Haigekassa juhatuse 30. märtsi 2005. a otsuse nr 92

tühistamist kaebajaid puudutavas osas ning taotluste uueks läbivaatamiseks kohustamist.

Kassatsioonkaebuste taotlustes soovivad kassaatorid varasemale lisaks ka Haigekassa juhatuse

17. detsembri 2004. a otsuse nr 259 (millega valik välja kuulutati) tühistamist ning selleks

kaebetähtaja ennistamist ning Aluste punktide 2.3 ja 3 tühistamist ning selleks kaebetähtaja

ennistamist. Esmakordselt on esitatud ka Haigekassa tegevuse õigusvastasuse tuvastamise nõue.

HKMS § 64 lg 1 kohaselt kontrollib Riigikohus kassatsioonkaebuse alusel, kas ringkonnakohus ja

esimese astme kohus on järginud kohtumenetluse seaduse sätteid ja õigesti kohaldanud seadust ning

ei ole lõikest 3 tulenevalt seotud kaebuse piiridega vaid HKMS §-s 45 nimetatud kohtumenetluse

normide rikkumise korral.

Seega ei saa Riigikohus võtta seisukohta nõuete suhtes, mida varasemas kohtumenetluses pole

esitatud, vaid saab kontrollida üksnes ringkonnakohtu otsuse õiguspärasust. Viimases antakse

hinnang halduskohtu otsusele, milles lähtuti halduskohtule esitatud kaebustest Haigekassa juhatuse

30. märtsi 2005. a otsuse nr 92 kaebajaid puudutavas osas tühistamiseks ning taotluste uueks

läbivaatamiseks kohustamiseks.

24. Eeltoodule tuginedes leiab kolleegium, et kassatsioonkaebused on võimalik rahuldada osaliselt

ning tühistab ringkonnakohtu otsuse, milles on võetud seisukoht Haigekassa juhatuse 30. märtsi

2005. a otsuse nr 92 õiguspärasuse suhtes kaebajaid puudutavas osas. Asi tuleb saata

ringkonnakohtule uueks läbivaatamiseks ning kautsjonid kuuluvad tagastamisele.

Tõnu Anton, Indrek Koolmeister, Harri Salmann