3-3-1-51-07 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-51-07

Otsuse kuupäev

24. oktoober 2007

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Jüri Põld ja Harri Salmann

Kohtuasi

Ago Tederi (Teder) kaebus Kuusalu Vallavalitsuse 22. oktoobri

2004. a korralduse nr 988 osalise tühistamise nõudes

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Ringkonnakohtu 13. aprilli 2007. a otsus haldusasjas

nr 3-04-391

Menetluse alus Riigikohtus

Kuusalu Vallavalitsuse kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Jätta kassatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Ringkonnakohtu 13. aprilli 2007. a otsus

haldusasjas nr 3-04-391 muutmata.

Arvata kautsjon riigituludesse.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Kuusalu Vallavalitsuse 1. detsembri 2003. a korraldusega nr 1054 algatati detailplaneering maa-

alale, mis hõlmas ka kinnistut Männimäe I. Sama korraldusega kinnitati detailplaneeringu

lähteülesanne. Kuusalu Vallavalitsuse 22. oktoobri 2004. a korraldusega nr 988 muudeti 1. detsembri

2003. a korraldust nr 1054, jättes sellest välja kinnistu Männimäe I. Seda korraldust põhjendas

vallavalitsus kokkuleppe puudumisega planeeringu kaasrahastamise kohta Männimäe I kinnistu

omaniku Ago Tederiga ja Lahemaa Rahvuspargi Administratsiooni 22. septembri 2004. a kirjaga.

Nimetatud kirjas selgitas rahvuspargi administratsioon, et kinnistu Männimäe I asub Läänemere

ranna piiranguvööndis ja valla üldplaneeringu kohaselt kogu ulatuses ranna ehituskeeluvööndis ning

juba varem on administratsioon andnud nõusoleku taastada tulekahjus hävinud hooned - elamu, saun

ja kuur. Administratsioon ei pidanud võimalikuks täiendavalt paadikuuri rajamist, küll aga seni

taastamata kuuri asukoha muutmist ja selle asemel paadikuuri või kuur-katlamaja rajamist.

2. Ago Teder esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles palus tühistada Kuusalu Vallavalitsuse

22. oktoobri 2004. a korralduse nr 988 alapunktid 1.1, 1.2 ja 1.4, mis puudutasid kinnistut Männimäe

I. Kaebaja on kinnistu Männimäe I omanik ja soovis oma kinnistule ehitiste rajamist. Vaidlustatud

korraldusega jäeti kaebaja kinnistu väljapoole detailplaneeritavat ala, kuid detailplaneeringuta ei ole

võimalik kooskõlastada ehitusprojekti ega järgnevalt saada ehitusluba. Kaebaja pole keeldunud

planeeringu kaasrahastamisest määras, mis vastab tema kinnistu pindala ja kogu planeeringuala

suhtele. Huvitatud isikutelt võrdsel määral rahastamise nõudmine pole A. Tederi suhtes õiglane.

3. Tallinna Halduskohtu 27. veebruari 2006. a otsusega jäeti kaebus rahuldamata kaebeõiguse

puudumise tõttu. Kohtuotsuses märgiti, et Riigikohtu 18. veebruari 2002. a otsuse asjas nr 3-3-1-8-02

kohaselt planeeringu algatamisega ei tekitata, muudeta ega lõpetata õigussuhteid. Planeeringu

algatamise korraldus ei ole haldusakt ning seda ei ole võimalik vaidlustada enne planeeringu

kehtestamist. Riigikohtu 13. oktoobri 2005. a otsuse asjas nr 3-3-1-44-05 kohaselt on planeeringu

algatamine menetlustoiming, mille tegemine on kohaliku omavalitsuse üksuse õigus. Kaebaja

esindaja poolt kohtuistungil väidetu kohaselt võib kaevatav korraldus kaasa tuua kaebaja õiguste

rikkumise tulevikus. Kohtusse ei saa tühistamiskaebusega pöörduda tulevikus võib-olla rikutavate

õiguste kaitseks.

4. Apellatsioonkaebuses palus Ago Teder tühistada halduskohtu otsus. Apellant oli seisukohal, et

halduskohtu otsus on sisuliselt motiveerimata ja kohus on rikkunud menetlusnorme. Kaebaja väitis, et

osundatud Riigikohtu lahenditest võib leida ka kaebeõiguse olemasolu kinnitavaid argumente. Asjas

nr 3-3-1-8-02 on jõutud seisukohtadele, et enne lõplikku haldusakti saab kaebuse esitada juhul, kui

menetlustoiming rikub õigusi, sõltumata menetluse lõpptulemustest. Riigikohus leidis, et

planeerimisdiskretsiooni teostamisele (planeeringu kehtestamisele) eelneva menetluse õiguspärasus

on kohtulikult kontrollitav. Asjas nr 3-3-1-44-05 jõuti seisukohtadele, et planeerimismenetluses on

menetlustoimingu või lõplikule haldusaktile eelneva haldusakti vaidlustamine erandlikult õigustatud;

enne lõpliku haldusakti andmist saab kaebuse esitada juhul, kui menetlustoiming rikub kaebaja õigusi

sõltumata menetluse lõpptulemusest. Apellant väitis, et kuna tema kinnistu kuulus algselt

detailplaneeritava ala hulka, tekkis tal õigus osaleda detailplaneeringu menetluses. Kaebaja soovis

detailplaneerimist ka temale kuuluva kinnistu osas, sest hiljem ja eraldi ei ole see tagatud.

5. Kuusalu Vallavalitsus palus jätta apellatsioonkaebus rahuldamata. Vastustaja, tuginedes

Riigikohtu lahenditele asjades nr 3-3-1-44-05 ja 3-3-1-8-02, leidis, et apellandi kinnistu väljajätmine

planeeringualast algatamise staadiumis ei riku apellandi õigusi ega ole kohtus iseseisvalt vaidlustatav.

Riigikohus on märkinud haldusasjas nr 3-3-1-15-01, et planeeringu koostamine,

planeerimismenetluse kulude kandmine ja planeeringu lähteülesande kinnitamine ei tekita kaitstavat

usaldust, et planeering algatatud kujul ka kehtestatakse.

6. Tallinna Ringkonnakohtu 13. aprilli 2007. a otsusega tühistati Tallinna Halduskohtu otsus ja

tehti asjas uus otsus, millega tühistati Kuusalu Vallavalitsuse 22. oktoobri 2004. a korralduse nr 988

punktid 1.1, 1.2 ja 1.4.

Ringkonnakohus leidis, et kohtu seisukoht kaebeõiguse puudumisest ei ole õige. Olukorras, kus

kaebaja kinnistu juba oli planeeringualas ja hiljem sealt välja arvati, riivab väljaarvamine kaebaja

omandiõigust, sest on selge, et kaebaja kinnistu ehitusõigust vaidlusaluse detailplaneeringuga ei

määrata. Ehitusõiguse puudumine tähendab aga kinnistu vaba kasutamise piirangut, seega

omandiõiguse riivet.

Vaidlustatud korraldusest ja vastustaja seletusest nähtuvalt põhjustas kaebaja kinnistu väljaarvamise

planeeringualast asjaolu, et kaebaja keeldus sõlmimast detailplaneeringu rahastamise lepingut ning

selge ei olnud kaebaja poolt soovitavate ja kaitseala valitseja poolt lubatavate uusehitiste maht ja

asukoht. Valla 2004. ja 2005. aasta eelarvetes oli nähtud ette raha detailplaneerimise läbiviimiseks.

Kaebaja kinnistu väljalülitamine planeeringualast raha puudumise ettekäändel polnud asjakohane,

sest detailplaneeringu koostamine oli jõudnud juba sellesse staadiumisse, kus see ei avaldanud

kuludele enam mingit mõju.

Kui kohalik omavalitsus on võtnud seisukoha detailplaneeringu vajalikkusest ja detailplaneeringu

algatanud, tuleb PlanS § 10 lg 7 kohaselt asuda detailplaneeringu koostamisele. Planeeringu

koostamise käigus ühe kinnistu väljaarvamine põhjendusega, et kinnistu omaniku soovide

realiseerimist ei pea kaitseala valitseja võimalikuks, ei ole kooskõlas planeerimismenetluse

eesmärgiga. Riigikohtu halduskolleegium on 6. novembri 2002. a otsuse asjas nr 3-3-1-62-02 punktis

18 leidnud: "Kui kohalik omavalitsus on planeeringu menetlemise käigus piisava tõhususega täitnud

Planeerimis- ja ehitusseadusest tulenevaid kohustusi avalikkuse kaasamisel, erinevate seisukohtade

arvessevõtmise võimalikkuse kaalumisel ja erinevate huvide vahel tasakaalustatud lahenduse

leidmisel ning teinud temast oleneva, et lahendada isikute (näiteks piirinaabrite) vahelisi erimeelsusi,

on kohaliku omavalitsuse volikogu õigustatud kasutama talle seadusest tulenevat

diskretsioonivolitust. Seejuures ei tule kohalikul omavalitsusel otsustada mitte ainult

detailplaneeringu kehtestamise või kehtestamata jätmise küsimus, vaid ka valiku tegemine võimalike

lahenduste vahel."

Neil motiividel asus ringkonnakohus seisukohale, et vastustaja on võtnud korralduse nr 988 andmisel

arvesse kaalutlusi, mis ei ole kooskõlas planeerimismenetluse eesmärgiga ning kaalutlusotsus on

seetõttu õigusvastane. Kuna kaebaja kinnistu planeeringualast väljaarvamine rikub kaebaja õigust

õiguslike hüvede, milleks on soovitav ehitusõigus, õiglasele kaalumisele, tuleb korraldus nr 988

vaidlustatud osas tühistada (HKMS § 26 lg 1 p 1).

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED RIIGIKOHTUS

7. Kuusalu Vallavalitsus palub kassatsioonkaebuses, et Riigikohus tühistaks ringkonnakohtu otsuse

ja jätaks jõusse Tallinna Halduskohtu otsuse.

Kassaator leiab, et ringkonnakohtu otsus on vastuolus Riigikohtu senise praktikaga, mis puudutab

planeeringuvaidlusi. Kaebeõiguse osas on Riigikohus asjas nr 3-3-1-8-02 määratlenud, milliseid

õigusi saab tühistamiskaebusega kaitsta. Vaidlustatud korraldus ei piira kaebaja selliseid õigusi.

Riigikohtu seisukoha järgi haldusasjas nr 3-3-1-44-05 ei ole halduskohtus võimalik vaidlustada

kohaliku omavalitsuse toiminguid planeeringu algatamisel. Veel leiab kassaator, et ringkonnakohus

pole pööranud piisavat tähelepanu asjaolule, et kaitseala valitseja keeldus andmast nõusolekut

kaebaja taotletud ulatuses ehitusõiguse laiendamiseks. Sellises olukorras oleks jäänud

planeerimismenetlus venima või olnud ebaefektiivne, mis on vastuolus HMS § 5 lg-ga 2 ja oleks

rikkunud teiste osapoolte huve.

8. A. Teder ei nõustu kirjalikus vastuses kassatsioonkaebusele selles esitatud väidete ja

seisukohtadega ning palub jätta kassatsioonkaebus rahuldamata.

A. Teder märgib, et detailplaneering oli tema kinnistu väljaarvamise ajal mitte algatamise, vaid

koostamise staadiumis. Vastustaja pole algatanud detailplaneeringut ka kaebaja kinnistu osas eraldi,

kuigi kaebaja on järjekindlalt taotlenud oma kinnistu osas detailplaneeringut. Seepärast on viide

võimalusele teha detailplaneering eraldi kaebaja kinnistu osas asjakohatu. Kaebajale on endiselt

ebaselge, kuidas ta takistas detailplaneeringu kiiret ja efektiivset menetlemist. Võimalikud

eriarvamused ja vastuolud tuli lahendada planeerimismenetluses, mitte aga kaebaja kinnistu

planeeringualast väljaarvamise teel.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

9. Selles asjas on kaebaja vaidlustanud talle kuuluva kinnistu planeerimisalast väljaarvamise, esitades

kaebuse vallavalitsuse vastava korralduse, millega muudeti detailplaneeringu algatamise korraldust,

osaliseks tühistamiseks. Kaebaja on seisukohal, et väljaarvamine oli alusetu ja kahjustab tema

õiguspärast huvi määrata ehitusõigus, mida tehakse vastavalt PlanS § 9 lg 2 p-le 2

detailplaneeringuga.

10. Riigikohtu halduskolleegiumi 3. mai 2007. a määruses asjas nr 3-3-1-41-06 on kolleegium asunud

seisukohale, et detailplaneeringu algatamisest keeldumine on haldusakt (vt määruse p-d 20 ja 21)

ning see haldusakt on vaidlustatav halduskohtus tühistamiskaebuse esitamisega. Kolleegium leiab, et

vallavalitsus on keeldunud detailplaneeringu menetluse jätkamisest kinnistule Männimäe I. Sisuliselt

viivad detailplaneeringu algatamisest keeldumine ja menetluse jätkamisest keeldumine ühesuguse

tulemuseni. Seepärast on ka vaidlustatud korraldus halduskohtus tühistamiskaebusega vaidlustatav.

Neil kaalutlustel peab kolleegium põhjendatuks ringkonnakohtu seisukohta, et kaebuse esitajal oli

kaebeõigus. Pealegi puudutab vaidlustatud korraldus erandliku olukorra tõttu otseselt ja selles

haldusmenetluses lõplikult kaebaja õiguspäraseid huve. Menetluse lõpptulemuse vaidlustamine oleks

ilmselgelt ebamõistlik ega võimaldaks efektiivset kaitset haldusorgani tegevuse vastu.

11. Kolleegium peab vajalikuks selgitada, kuidas tõlgendada PlanS § 10 lg-t 6 osas, mis sätestab, et

"Kohalik omavalitsus võib detailplaneeringu koostamisest huvitatud isikuga sõlmida lepingu

detailplaneeringu koostamise kohta. Lepinguga määratakse kohaliku omavalitsuse ja

detailplaneeringu koostamisest huvitatud isiku kohustused detailplaneeringu koostamisel ja

planeeringu koostamise rahastamisel."

"Võib sõlmida lepingu" ei tähenda iseenesest kohaliku omavalitsuse õigust nõuda planeeringu

koostamisest huvitatud isikult juba algatatud planeeringu koostamise rahastamist ning huvitatud

isikul puudub sellisel juhul kohustus planeeringu koostamist rahastada. Huvitatud isikule rahastamise

kohustuse panemine saab kolleegiumi arvates toimuda vaid enne planeeringu algatamist vastava

lepingu sõlmimisega. Selles asjas pole PlanS § 10 lg 6 kohaselt enne planeeringu algatamist

A. Tederiga vastavat lepingut sõlmitud. Seepärast on kolleegium seisukohal, et pärast planeeringu

algatamist kaebajalt planeeringu rahastamise nõudmine hoolimata sellest, et vastav leping puudub, on

vastuolus PlanS § 10 lg-ga 6.

12. Kolleegium leiab, et kinnistu Männimäe I väljaarvamine planeeringualast ei ole põhjendatav

Lahemaa Rahvuspargi Administratsiooni seiskohtadega ehitusõiguse kohta sellel kinnistul.

Kolleegium ei pea vajalikuks korrata selles osas ringkonnakohtu otsuses esitatud põhjendusi.

13. Kolleegium leiab, et ringkonnakohtu otsuse tühistamiseks ja Kuusalu Vallavalitsuse

kassatsioonkaebuse rahuldamiseks puudub alus.

Tõnu Anton, Jüri Põld, Harri Salmann