3-3-1-37-07 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-37-07

Otsuse kuupäev

11. oktoober 2007

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Indrek Koolmeister ja Julia

Laffranque

Kohtuasi

Eva Roostari (Roostar) kaebus keskkonnaministri 3. oktoobri

2000. a käskkirja nr 454 p 3.1 tühistamiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Ringkonnakohtu 8. märtsi 2007. a otsus haldusasjas

nr 3-05-170

Menetluse alus Riigikohtus

Eva Roostari kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Rahuldada Eva Roostari kassatsioonkaebus.

Tühistada Tallinna Halduskohtu 2. mai 2006. a otsus ning Tallinna Ringkonnakohtu 8. märtsi

2007. a otsus haldusasjas nr 3-05-170.

Teha asjas uus otsus, millega tühistada keskkonnaministri 3. oktoobri 2000. a käskkirja nr 454

p 3.1.

Mõista keskkonnaministrilt Eva Roostari kasuks välja menetluskulud 22 713,9 krooni.

Tagastada kautsjon.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Keskkonnaministri 10. juuli 1997. a käskkirjaga nr 172 jäeti kaitsealuse maana riigi omandisse

Tudulinna vallas asuv Riigimetsa majandamise keskuse Iisaku metskonna maatükk nr 22

katastritunnusega 81501:004:0180. Nimetatud maatükk moodustus endise kinnistu Männasaare A-50

maadest (63,51 ha ulatuses) ning 86%-st endise kinnistu Mõurasaare A-47 maadest (75,87 ha

ulatuses). Mõlema kinnistu tagastamise õigustatud subjektiks oli Eva Aas.

Keskkonnaministri 3. oktoobri 2000. a käskkirjaga nr 454 tunnistati 10. juuli 1997. a käskkiri

nr 172 kehtetuks, sama korralduse p-ga 3.1 otsustati uuesti jätta riigi omandisse maatükk nr 22

sihtotstarbega kaitsealune maa.

Tudulinna Vallavalitsuse 25. veebruari 2002. a korraldustega nr 17 ja 16 jäeti Eva Aasa avaldus

Männasaare A-50 maade tagastamiseks tervikuna rahuldamata ning avaldus Mõurasaare A-47 maade

tagastamiseks osaliselt rahuldamata.

2. Eva Roostar (endine Aas) esitas kaebuse keskkonnaministri 3. oktoobri 2000. a käskkirja nr 454

p 3.1 tühistamiseks. Kaebaja leiab, et maa riigi omandisse jätmine on kaalutlusõiguse alusel tehtav

otsus, kuivõrd Maareformi seadus (MRS) ei määra kindlaks riigi omandisse jäetavat maad ning selle

ulatust. Seega pidi keskkonnaminister käskkirja väljaandmisel haldusmenetluse üldiseid põhimõtteid

järgides arvestama ka kaebuse esitaja huviga maade täies ulatuses tagastamiseks. Vaidlustatud

käskkirjast ei nähtu ühtegi põhjendust, miks jäeti riigi omandisse just konkreetsed maatükid ning

kuidas on arvestatud maade tagastamise õigustatud subjekti huvidega. Oletada võib, et maatükk nr 22

jäeti riigi omandisse MRS § 31 lg 1 p 2 alusel kui riikliku kaitse all olev ja riikliku kaitse all olevate

objektide juurde kuuluv maa, mille suhtes kehtestatud kaitserežiim teeb võimatuks maa kasutamise

teise isiku poolt. Ei Looduskaitseseadus (LKS) ega varemkehtinud Kaitstavate loodusobjektide

seadus (KLoS) näe aga ette, et kaitsealust loodusobjekti sisaldav maa peaks igal juhul kuuluma

riigile. Ka kaitstavat loodusobjekti sisaldava kinnisasja omanikul lasub kohustus järgida kehtestatud

looduskaitselisi kitsendusi. Seega ei ole maade riigi omandisse jätmine kui kaebuse esitajat oluliselt

koormav abinõu looduskeskkonna kaitseks vajalik.

3. Tallinna Halduskohtu 2. mai 2006. a otsusega haldusasjas nr 3-05-170 jäeti kaebus rahuldamata.

Kohus leidis, et hoolimata sisuliste motiivide puudumisest vaidlustatud haldusaktis on selle

põhjendused tuletatavad aktist endast. Käskkirjast nähtub, et maa on jäetud riigi omandisse, kuna

tegemist on kaitsealuse maaga, millel on majandustegevus õigusaktidega keelustatud. Maa riigi

omandisse jätmise õigusliku alusena on käskkirjas märgitud küll MRS § 31 lg 1 p 1, kuid kõnealuse

maa sihtotstarbest nähtuvalt on asjassepuutuv MRS § 31 lg 1 p 2. Selle sätte rakendamisel peab

otsustaja kindlaks tegema, kas kehtestatud kaitserežiim teeb võimatuks maa kasutamise teise isiku

poolt.

Vaidlusalune maa paikneb Muraka looduskaitseala Muraka raba sihtkaitsevööndis. Käskkirja andmise

ajal kehtinud Kaitstavate loodusobjektide seaduse ja Muraka looduskaitseala kaitse-eeskirja alusel on

selle ala kaitse eesmärgiks metsa ökosüsteemi arengu tagamine üksnes loodusliku protsessina,

majandustegevus ja loodusvarade kasutamine on alal keelatud. Lubatud on hooldustööd kaitstavate

liikide elutingimuste säilimiseks. Kohtu hinnangul teeb selline kaitserežiim võimatuks maa

kasutamise teise isiku, sealhulgas omandireformi õigustatud subjekti poolt. Seega on käskkiri

vaidlustatud osas sisuliselt õiguspärane. Sisuliselt õiguspärast haldusakti ei saa tühistada põhjusel, et

selle andmisel rikuti menetlusnõudeid või et akt ei vasta vorminõuetele.

4. E. Roostar esitas apellatsioonkaebuse, milles palub halduskohtu otsuse tühistada. Apellant ei eita,

et Muraka looduskaitseala sihtkaitsevööndis paikneva maa kasutamine on oluliselt piiratud. Apellandi

huvi ei seisne aga eeskätt maa kasutamises, tema jaoks on oluline saada maa omanikuks.

Halduskohus on jätnud kontrollimata, kas maa riigi omandisse jätmisel teostati kohaselt

kaalutlusõigust ning kas maa riigi omandisse jätmine oli proportsionaalne. Maareformi seadusest ei

tulene, et riikliku kaitse alla võetud maad ei ole ühelgi juhul võimalik tagastada ning et asjaomane

riigiorgan on kohustatud maa igal juhul riigi omandisse jätma, kui kehtestatud kaitserežiim teeb

võimatuks maa kasutamise teise isiku poolt. Oma kaalutlusõigust ei ole keskkonnaminister aga

teostanud vastavalt kehtestatud nõuetele. Kõnealuste kinnistute riigi omandisse jätmine ei ole

proportsionaalne maa riigi omandisse jätmisel taotletava eesmärgiga kaitsta loodust. Kaitse-

eeskirjaga kehtestatud nõudeid on võimalik järgida ka olukorras, kus kinnistud on apellandi omandis.

5. Tallinna Ringkonnakohtu 8. märtsi 2007. a otsusega haldusasjas nr 3-05-170 jäeti

apellatsioonkaebus rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata. Kohtu hinnangul ei ole asjakohane

kaebaja väide, et ta ei olegi huvitatud maa kasutamisest, vaid selle omanikuks saamisest.

Kasutamispiirangutega maa üleandmise välistab MRS § 31 lg 1 p 2. Selle sätte kohaselt ei ole

oluline, kui intensiivselt isik soovib tagastatavat maad kasutada. Maareformi eesmärk on luua

eeldused efektiivseks maakasutuseks majanduslikus mõttes (MRS § 2). Abstraktne huvi saada tagasi

maa, mida ei ole võimalik kasutada, ei ole ühelgi juhul nii kaalukas, et selle ees peaks taanduma

avalik huvi tagada looduskaitseobjekti tõhusam kaitse. Seega on kasutusvõimalusteta maa

tagastamata jätmine alati proportsionaalne ning ministril ei ole maa riigi omandisse jätmise

otsustamisel kaalutlusõigust. Halduskohus on piisavalt põhjendanud, miks vaidlusaluse maa

kasutamine eraomaniku poolt oleks võimatu. Halduskohus on jõudnud õigesti järeldusele, et ministri

käskkiri on sisuliselt õiguspärane, mistõttu motiveerimispuudused ei anna HMS § 58 kohaselt alust

selle tühistamiseks.

ASJAOSALISTE PÕHJENDUSED RIIGIKOHTUS

6. E. Roostar esitas kassatsioonkaebuse, milles palub halduskohtu ja ringkonnakohtu otsused

tühistada. Kassaator leiab, et ringkonnakohus ei ole otsuse tegemisel lähtunud MRS §-st 2 tulenevast

eesmärgist riiklikul maaomandil rajanevate suhete ümberkorraldamiseks peamiselt maa eraomandil

põhinevaiks suheteks, lähtudes endiste omanike õiguste järjepidevusest. Igasugune maa riigile

jätmine peab olema põhjalikult motiveeritud. Kassaatori hinnangul tõi käesolevas asjas ainuüksi

õigustatud subjektide maa riigile jätmise menetlusse kaasamata jätmine kaasa õigusvastaste

haldusaktide andmise. Vaidlustatud käskkiri on motiveerimata. Kohtud ei ole kontrollinud, kas ja

millisel määral arvestati maa riigi omandisse jätmisel kassaatori sooviga saada tagasi õigusvastaselt

võõrandatud maa.

Kassaator on endiselt seisukohal, et kõnealuste kinnistute riigi omandisse jätmine ei ole

proportsionaalne eesmärgiga kaitsta loodust. Loodust on võimalik kaitsta ka olukorras, kus kinnistud

on kassaatorile tagastatud. Tudulinna Vallavalitsus on kassaatori esindajale väljastanud kirja, millest

selgub, et Muraka raba sihtkaitsevööndi servaalal on tagastatud kaks kinnistut. Isikute võrdse

kohtlemise tagamiseks tuleks seetõttu maa tagastada ka kassaatorile.

7. Keskkonnaministri vastuses kassatsioonkaebusega ei nõustuta. MRS § 31 lg 1 p 2 alusel maa riigi

omandisse jätmisel puudub riigil kaalutlusruum. Riigi ülesandeks on tuvastada, kas kehtestatud

kaitsekord on sedavõrd range, et välistab eraõigusliku isiku poolt maa kasutamise, ning seejärel jätta

maa riigi omandisse. Kaebuse esitaja ei ole esitanud tõendeid või argumente küsimuses, kas

kitsendused võimaldaksid kaebajal maad reaalselt kasutada, mistõttu selles küsimuses vaidlus

puudub. Maa riigi omandisse jätmise menetluse eesmärgiks on välja selgitada alad, mille kasutamine

pole teiste isikute poolt võimalik. Maa riigi omandisse jätmise korra kohaselt ei pea sellesse

menetlusse kaasama õigustatud subjekte. Kaasamisel saaks olla üksnes üks eesmärk - hinnata õigesti

maakasutuse kitsenduste rangust. Kohtumenetluses on leidnud tõendamist, et vaidlusaluse maa

kasutamine on piirangute tõttu võimatu, seega ei oleks keskkonnaministri hinnang kitsenduste

rangusele kaasamise tagajärjel muutunud.

Vastustaja ei nõustu ka kassaatori väitega maa riigi omandisse jätmise ebaproportsionaalsusest. Ükski

teine omandiõigust vähem piirav seaduslik moodus ei ole sama tõhus looduskaitsealuse maa

säilitamiseks endisel kujul, kui selle tsiviilkäibest väljajätmine.

Kassatsioonkaebuse lisas esitatud Tudulinna Vallavalitsuse kirjast nähtub, et viidatud maaüksused

asuvad väljaspool Muraka raba sihtkaitsevööndit ning tagastamine on toimunud enne maa riigi

omandisse jätmise otsustamist. Lisaks ei tekitaks ekslik halduspraktika isikule õiguspärast ootust

selle jätkumiseks. Seega tuleb kassaatori esitatud lisadokumendid jätta tähelepanuta.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

8. Käesolevas asjas käib vaidlus maa MRS § 31 lg 1 p 2 alusel riigi omandisse jätmise seaduslikkuse

üle. Kaebuse esitaja leiab, et keskkonnaminister ei ole maa riigi omandisse jätmisel teostanud

õiguspärast kaalumist. Kaebaja hinnangul on maa riigi omandisse jätmine meetmena

ebaproportsionaalne looduskaitse eesmärgi saavutamiseks, kuivõrd kaitserežiimi järgimine on tagatav

ka juhul, kui maa on eraomandis. Kohtud on aga leidnud, et ministril ei ole maa riigi omandisse

jätmisel kaalutlusõigust ning kasutusvõimaluseta maa tagastamata jätmine on alati proportsionaalne.

9. Riigikohtu halduskolleegium on oma lahendites korduvalt rõhutanud, et kuigi maa riigi omandisse

jätmine on MRS § 6 lg 2 p-st 4 tulenevalt prioriteetne sama maa tagastamise ees, peab maa riigi

omandisse jätmine toimuma kehtestatud menetlust järgides, vastavat otsust tuleb põhjendada ning

seda saab vaidlustada. Kolleegium märgib eelneva praktika täpsustamiseks, et maa riigi omandisse

jätmise prioriteetsus ei tähenda siinkohal piirangut otsustaja kaalutlusruumis, vaid määrab üksnes

maa riigi omandisse jätmise ja maa tagastamise otsuste tegemise ajalise järjestuse. Riigi omandisse

jätmise menetlus peab vastama haldusmenetlusele kehtestatud nõuetele. Maa riigi omandisse jätmist

tuleb motiveerida, kaaludes erinevaid huve (vt 15. märtsi 2006. a määrust haldusasjas nr 3-3-1-78-05,

11. detsembri 2006. a otsust haldusasjas nr 3-3-1-61-06 ja 5. märtsi 2007. a otsust haldusasjas nr 3-3-

1-102-06). Käesolevas asjas vaidlustatud käskkiri on küll vastu võetud enne Haldusmenetluse

seaduse jõustumist 1. jaanuaril 2002, kuid maa riigi omandisse jätmisel pidi ka siis lähtuma hea

halduse põhimõttest, mis hõlmab muuhulgas puudutatud isikute menetlusse kaasamist, nende

arvamuse ärakuulamist, asjaolude uurimist, tõendite kogumist ning erinevate huvide kaalumist.

10. Käesolevas asjas on maa jäetud riigi omandisse MRS § 31 lg 1 p 2 alusel, mille kohaselt jäetakse

riigi omandisse riikliku kaitse all olevate objektide juurde kuuluv maa, kui kehtestatud kaitserežiim

teeb võimatuks maa kasutamise teiste isikute poolt. Ka nimetatud alusel maa riigi omandisse jätmisel

tuleb haldusorganil läbi viia hea halduse põhimõtetele vastav haldusmenetlus ning teostada

õiguspärast kaalumist.

Omandireformi käigus maa riigi omandisse jätmise otsuse tegemisel tuleb paratamatult lähtuda

omandireformi eesmärgist, milleks ORAS § 2 lg 1 kohaselt on omandisuhete ümberkorraldamine

omandi puutumatuse ja vaba ettevõtluse tagamiseks, omandiõiguse rikkumisega tehtud ülekohtu

heastamine ning eelduste loomine turumajandusele üleminekuks, ja maareformi eesmärgist, milleks

MRS § 2 kohaselt on riiklikul maaomandil rajanevate suhete ümberkujundamine peamiselt maa

eraomandil põhinevateks suheteks, lähtudes endiste omanike õiguste järjepidevusest ja praeguste

maakasutajate seadusega kaitstud huvidest, ning eelduste loomine maa efektiivsemaks kasutamiseks.

Kolleegium on seisukohal, et üldjuhul ei takista maa eraomandis olemine kehtestatud

keskkonnakaitserežiimi täitmist. Looduskaitseseadusest ei tulene ka käesoleval ajal, et kaitsealasse

kuuluv maa peaks olema tingimata riigi omandis (vt ka Riigikohtu halduskolleegiumi 2. märtsi

2006. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-79-05, p 13). Seega ei ole MRS § 31 lg 1 p 2 rakendamisel vajalik

omandi- ja maareformi üldistest eesmärkidest kõrvale kalduda. Toodud eesmärkidest tulenevalt ei saa

maa riigi omandisse jätmise otsuse tegemisest jätta kõrvale maa tagastamisest huvitatud isikut.

Selline isik tuleb menetlusse kaasata ning anda talle võimalus asjakohaste selgituste andmiseks ja

vastuväidete esitamiseks.

11. Kaalumise teostamisel tuleb haldusorganil esmalt sisustada MRS § 31 lg 1 p-s 2 toodud

määratlemata õigusmõiste "maa kasutamise võimatus teiste isikute poolt". Kolleegium on seisukohal,

et maa teiste isikute poolt kasutamise võimatus ei ole kehtestatud kaitserežiimiga eelnevalt kindlaks

määratud objektiivne tunnus, vaid haldusorganilt igakordset analüüsimist ning tagastamist taotleva

isiku huvide arvesse võtmist nõudev kaalutlusotsustus. Konkreetse maa-ala kasutamise võimalikkuse

või võimatuse üle otsustamisel tuleb seega ühelt poolt analüüsida ja tõlgendada maa-alal

õigusaktidega kehtestatud kaitserežiimi ning teisalt võtta arvesse tagastamist taotleva isiku

põhjendatud huvi ning võimalusi sama maa kasutamise osas.

12. Käesolevas asjas oleks maa riigi omandisse jätmise otsuse tegemisel pidanud arvesse võtma nii

vaidlusalusel maa-alal seaduste ning kaitse-eeskirjaga kehtestatud kasutuspiiranguid (keelatud on

näiteks majandustegevus ning loodusvarade kasutamine, piirkonna metsa kaitse eesmärgiks on

ökosüsteemi arengu tagamine üksnes loodusliku protsessina) kui ka võimalikke tegevusi (näiteks

maa-alal viibimine ning marjade ja seente korjamine, erandina võib LKS § 30 lg 4 p 6 kohaselt

võimalikuks osutuda ka tootmisotstarbeta ehitise püstitamine), samuti Eva Roostari kui maa

tagastamise õigustatud subjekti põhjendatud huvi ning võimalusi sama maa kasutamiseks.

Kolleegium nõustub kaebajaga, et nimetatud asjaolusid arvesse võtvat kaalumist ei ole teostatud ning

vaidlustatud korraldus on täielikult motiveerimata. Ka ei ole kaebajat otsustusprotsessi kaasatud.

Kuivõrd eelnimetatud rikkumised võisid mõjutada maa riigi omandisse jätmise otsustamist, tuleb

keskkonnaministri 3. oktoobri 2000. a käskkirja nr 454 p 3.1 tühistada. Tallinna Halduskohtu 2. mai

2006. a otsus ja Tallinna Ringkonnakohtu 8. märtsi 2007. a otsus haldusasjas nr 3-05-170 tuleb

tühistada. Kolleegium peab võimalikuks asjas HKMS § 72 lg 1 p 4 alusel uue otsuse tegemist,

millega E. Roostari kaebus rahuldatakse.

13. Kuivõrd Riigikohus teeb asjas uue otsuse, millega rahuldab E. Roostari kaebuse, tuleb HKMS

§ 93 lg 4 alusel muuta menetluskulude jaotust. Vastavalt HKMS § 92 lg 1 kannab menetluskulud

pool, kelle kahjuks otsus tehti. Halduskohtus taotles E. Roostar vastustajalt riigilõivu ja

õigusabikulude väljamõistmist, kokku 19 703,75 krooni ulatuses (menetluskulude nimekiri toimikus

lk 81). Ringkonnakohtus taotles kaebaja riigilõivule ja õigusabile tehtud menetluskulude

väljamõistmist 3010,15 krooni ulatuses (menetluskulude nimekiri toimikus lk 117).

Kassatsioonkaebuses palus kaebaja kohtukulude jätmist vastustaja kanda, kuid kassatsiooniastme

menetluskulude nimekirja esitatud ei ole. Seega tuleb vastustajalt kaebaja kasuks välja mõista

menetluskulud kokku 22 713,9 krooni.

Kassatsioonkaebuse esitamisel on E. Roostar tasunud kautsjoni 1500 kr (kautsjoni tasumist tõendav

dokument toimikus lk 162). HKMS § 90 lg 1 kohaselt tuleb kassatsioonkaebuse esitamisel tasuda

kautsjon summas 400 krooni. Seega on kaebaja tasunud kautsjoni 1100 krooni võrra nõutust enam.

HKMS § 90 lg 3 kohaselt tagastatakse rohkem tasutud kautsjon kautsjoni tasunud isiku nõudel. Seega

saab Riigikohus enammakstud kautsjoni tagastada alles pärast seda, kui kaebaja on esitanud vastava

nõude. Tasutud summast kassatsioonikautsjonile vastav osa 400 krooni tuleb HKMS § 90 lg 2 alusel

tagastada.

Tõnu Anton, Indrek Koolmeister, Julia Laffranque