3-3-1-35-07 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-35-07

Otsuse kuupäev

21. juuni 2007

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Jüri Põld ja Harri Salmann

Kohtuasi

Vaike Karbuse kaebus Emmaste Vallavolikogu 1. aprilli 2005. a

otsuse nr 195 tühistamiseks.

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Ringkonnakohtu 1. märtsi 2007. a otsus haldusasjas

nr 3-05-338

Menetluse alus Riigikohtus

Emmaste Vallavolikogu kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

31. mai 2007

Kohtuistungil osalenud isikud

Emmaste Vallavolikogu esindaja vandeadvokaat Mikk Lõhmus

Vaike Karbuse esindaja vandeadvokaat Margus Lentsius

RESOLUTSIOON

Jätta Emmaste Vallavolikogu kassatsioonkaebus rahuldamata.

Jätta Tallinna Ringkonnakohtu 1. märtsi 2007. a otsus haldusasjas nr 3-05-338 muutmata.

Arvata kautsjon riigituludesse.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. ÕVVTK Hiiu maakonnakomisjoni 30. augusti 1994. a otsusega nr 3081 tunnistati Vaike Karbus

Hiiumaal Emmaste vallas Pärna külas asuva Kabeli nr 108 maaüksuse 1/2 osas omandireformi

õigustatud subjektiks. 4. oktoobri 1999. a avalduse kohaselt soovis V. Karbus osta sama maaüksuse

ülejäänud ning õigustatud subjektidele kompenseeritud osa, mille tagastamise nõudest viimased

loobusid. Emmaste Vallavalitsuse 7. juuni 2001. a korraldusega nr 332 tagastati V. Karbusele endisest

Kabeli nr 108 maaüksusest viis lahustükki kokku pindalaga 34,9 ha.

Vabariigi Valitsus jättis 23. märtsi 2004. a korraldusega nr 183-k rahuldamata Emmaste

Vallavolikogu taotluse, millega sooviti MaaRS § 28 lg 1 p 4 alusel sotsiaalmaana (Sõru sadamas

toimuvate mittetulunduslike ürituste läbiviimiseks) munitsipaalomandisse Pärna külas asuvat

maaüksust pindalaga 7,5 ha. Taotlus jäeti rahuldamata põhjusel, et maaüksus jääb osaliselt

õigusvastaselt võõrandatud maa territooriumile, mille tagastamist soovitakse ning tagastamata

jätmine õigustatud subjektile nimetatud alusel oleks põhjendamatu.

Vabariigi Valitsuse 5. augusti 2004. a korraldusega nr 611-k rahuldati Emmaste Vallavolikogu

26. märtsi 2004. a otsuse alusel esitatud taotlus 2,1 ha suuruse maaüksuse andmiseks

munitsipaalomandisse avalikult kasutatava supelranna maana. Munitsipaalomandisse antud maa

koosneb osaliselt V. Karbusele veel tagastamata maast.

V. Karbus esitas 27. jaanuaril 2005 Emmaste Vallavalitsusele taotluse Kabeli nr 108 maaüksuse

tagastamiseks, arvestades Vabariigi Valitsuse 5. augusti 2004. a korraldusest nr 611-k tulenevaid

piiranguid tagastatava kinnistu suurusele. Emmaste Vallavalitsuse 23. veebruari 2005. a vastuses

teatati V. Karbusele, et Pärna küla Sõru sadama piirkonnas on algatatud detailplaneering ning teavitati

teda võimalusest esitada detailplaneeringu menetluses kirjalikke ettepanekuid. 17. märtsil 2005 esitas

V. Karbus halduskohtule kaebuse, milles taotles vallavalitsuse kohustamist maa tagastamiseks

vajalike aktide vastuvõtmiseks ja toimingute sooritamiseks.

Emmaste Vallavolikogu 1. aprilli 2005. a otsusega nr 195 kehtestati Pärna külas asuva Sõru

sadama II etapi detailplaneering, mis muu hulgas hõlmab osaliselt ka maad, mille tagastamist taotleb

V. Karbus. Planeering näeb ette Sõru sadama uue juurdepääsutee rajamise. Detailplaneeringu

dokumentatsiooni hulka kuuluvast krundijaotusplaanist (tl 47) nähtuvalt märgiti tagastamistaotlusega

maa osas: "1. tagastatud Kabeli 108, 1,62 ha; 2. tagastamata Kabeli 108, 0,16 ha; 3. tagastamata

Kabeli 108, 0,22 ha".

2. V. Karbus esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse, mille palus tühistada Emmaste Vallavolikogu

1. aprilli 2005. a otsuse. Kaebuse kohaselt on volikogu vaidlustatav otsus võetud vastu eesmärgil

kahjustada kaebaja kui maa tagastamise õigustatud subjekti õigusi. Kaebaja arvates on

detailplaneeringu kehtestamisel rikutud planeerimisseadust ja haldusmenetluse põhimõtteid ning

eiratud Vabariigi Valitsuse 23. märtsi 2004. a korralduses nr 183-k ning 5. augusti 2004. a korralduses

nr 611-k maa tagastamisega seonduvalt sätestatut.

3. Tallinna Halduskohtu 21. aprilli 2006. a otsusega haldusasjas nr 3-05-338 jäeti kaebus

rahuldamata. Kohus leidis, et kaebajale oli antud võimalus aktiivselt osaleda detailplaneeringu

menetluses (osa võtta aruteludest, esitada ettepanekuid, arvmusi ja vastuväiteid). Asja materjalidest

nähtuvalt on kaebuse esitaja esindaja ja poeg osalenud detailplaneeringu avalikel aruteludel.

V. Karbus on pidanud vallavalitsusega ka läbirääkimisi tagastatava maa piiride osas, kuid kokkulepet

ei saavutatud. Kohtu arvates pole rikutud ka haldusmenetluse norme. Detailplaneeringu kehtestamine

kui eelmenetlustoiming maa tagastamise menetluses ei riku kaebuse esitaja subjektiivseid õigusi.

Oletuslik ja tõendamata on kaebaja väide, et detailplaneeringu kehtestamisel pole arvestatud

õigustatud subjekti soovi maa tagastamiseks.

4. Apellatsioonkaebuses palus V. Karbus tühistada halduskohtu otsus ja teha uus otsus, millega

kaebus rahuldada.

5. Tallinna Ringkonnakohtu 1. märtsi 2007. a otsusega tühistati halduskohtu otsus ja rahuldati

kaebus ning tühistati vallavolikogu vaidlustatud otsus. Kohus mõistis apellandi kasuks välja ka

halduskohtus ja apellatsioonimenetluses kantud advokaaditasu ja tasutud riigilõivu kokku 17 690

krooni. Ringkonnakohus leidis järgmist:

1) detailplaneeringu krundijaotusplaanist ja vallavalitsuse 17. mai 2005. a korraldusest nähtuvalt näeb

detailplaneering muu hulgas ette kolme katastriüksuse moodustamise, millest üks ("Kadakanurga")

jääb tervikuna ning kaks ("Uus tee" ja "Teeääre") kokku 0,38 ha ulatuses õigusvastaselt võõrandatud

maa territooriumile. Vaidlust ei ole selle üle, et detailplaneeringu eesmärk on määrata kindlaks

kaebajale tagastamisele kuuluva maa piir selliselt, et talle tagastataks planeeringualal paiknev

"Kadakanurga" maaüksus ja jäetakse tagastamata 0,38 ha, mis jääb ülejäänud maaüksuste

territooriumile;

2) detailplaneering, millega vähendatakse tagastatava maa piire, ei ole käesoleval juhul käsitatav

"planeeringu nõudena" MaaRS § 6 lg 1 neljanda lause tähenduses. Planeeringu kehtestamisel ei ole

viidatud planeeringu või maakorralduse nõuetest tulenevale erandlikule vajadusele vähendada

tagastatava maa pindala;

3) pärast detailplaneeringu kehtestamist on vallavalitsus vastu võtnud maa tagastamise korralduse ja

korralduse maa osaliselt tagastamata jätmise kohta. Neis põhjendatakse maa osaliselt tagastamata

jätmist riigimaantee rajamisega (0,16 ha osas) ja teisele isikule kuuluva sidekaabli, elektriliinide ja

veetrassi paiknemisega maal ning sellele laieneva muinsuskaitseobjekti ja kavandatava riigimaantee

kaitsevööndiga (0,22 ha);

4) avalikust huvist lähtuv vajadus rajada õigusvastaselt võõrandatud maale uus tee ei ole maareformi

seaduse kohaselt maa tagastamata jätmise alus. MaaRS § 6 lg-st 3 tulenevalt võib kavandatav ehitis,

sh rajatis olla maa tagastamata jätmise aluseks, kui väljastatud on ehitusluba. Käesoleval juhul

ehitusluba detailplaneeringu kehtestamise ajal puudus. Planeering on õigusvastane osas, millega

vähendati alusetult 0,16 ha ulatuses tagastatava maa suurust. Kuna maanteed ei saa ilma õigustatud

subjekti nõusolekuta vaidlusalusele maale rajada, ei ole uut maanteed tervikuna võimalik rajada

planeeringus ettenähtud viisil, mistõttu planeeringu kehtestamise otsus tuleb materiaalse

õigusvastasuse tõttu tervikuna tühistada;

5) muinsuskaitseobjekti (Sõru kabeliaed) ega kavandatava riigimaantee kaitsevööndi ulatumine

õigusvastaselt võõrandatud maale ei ole maa tagastamata jätmise aluseks. Tehnovõrgud ja -rajatised

ei takista maa tagastamist, kui nad võimaldavad maa otstarbekohast kasutamist; detailplaneeringu

kehtestamise korralduses ei ole põhjendatud, miks rajatised takistaksid kaebajale tagastatava maa

otstarbekohast kasutamist. Vallavalitsuse 29. mai 2006. a korralduses on vaid üldsõnaliselt

konstateeritud, et rajatiste olemasolust tulenevad kasutuspiirangud on ulatuslikud ja maatüki

otstarbekohane kasutamine ei ole võimalik. Vallavalitsus on jätnud selgitamata, miks kaitsevööndis

teatud tööde keelamine välistaks tagastatava maa kasutamise loodusliku haljasmaana. Seetõttu tuleb

detailplaneeringu kehtestamise otsus tühistada ka 0,22 ha suuruse maatüki tagastamata jätmise osas;

6) kuna detailplaneeringu kehtestamine oli sisulises vastuolus maareformi seadusega, tuleb kaebus

rahuldada sõltumata sellest, kas detailplaneeringu kehtestamisel järgiti menetluskorda.

ASJAOSALISTE PÕHJENDUSED RIIGIKOHTUS

6. Emmaste Vallavolikogu kassatsioonkaebuses palutakse tühistada ringkonnakohtu otsus ja jätta

jõusse halduskohtu otsus. Kassaator leiab järgmist:

1) ringkonnakohus on vääralt hinnanud planeerimismenetluse ja maa tagastamise menetluse

omavahelist suhet. Planeerimismenetluse eesmärk polnud kaebaja õiguste rikkumine ega maa

tagastamata jätmine, vaid tagada võimalikult paljude ühiskonnaliikmete huve arvestavad tingimused

maakasutuseks ja ehitamiseks Sõru sadama piirkonnas;

2) ringkonnakohus väljus apellatsioonkaebuse piiridest. Käesoleva kohtuvaidluse esemeks ei ole

korraldus maa tagastamiseks ega korraldus maa osaliselt tagastamata jätmiseks (need on hilisemad

haldusaktid kui planeeringu kehtestamise otsus). Ringkonnakohus on põhjendamatult hinnanud

vaidlustatud detailplaneeringu kehtestamise otsuse õiguspärasust maa tagastamisega seonduvatest

korraldustest ja nende põhjendustest lähtuvalt;

3) ringkonnakohtu lähenemine planeerimismenetluse ja maa tagastamata jätmise menetluse suhte

osas on vastuoluline. Esmalt on ringkonnakohus märkinud, et vaidlustatud planeering on osa maa

tagastamise menetlusest. Seejärel aga leidnud, et detailplaneering, millega vähendatakse tagastatava

maa pindala, ei ole planeeringu nõudeks tähenduses, mida peetakse silmas MaaRS § 6 lg 1 neljandas

lauses. Ringkonnakohus pole viimast seisukohta põhjendanud;

4) ringkonnakohus on vääralt hinnanud kaebajale maa osaliselt tagastamata jätmise põhjendusi.

Asjakohatu on Maa RS § 6 lg 3 kohaldamine ringkonnakohtu poolt käesolevas vaidluses. See ei ole

asjakohane planeeringu õiguspärasuse hindamisel, kuid võib olla asjakohane maa tagastamata jätmise

õiguspärasuse hindamisel, mis pole käesoleva vaidluse objektiks;

5) väär on seisukoht, et tee rajamise vajadus ei anna MaaRS alusel õigust jätta maad tagastamata.

Ringkonnakohus leidis, et kavandatav rajatis võib olla mittetagastamise põhjuseks vaid siis, kui on

antud ehitusluba, mis käesolevas asjas puudus. Olukorras, kus esmajärjekorras kehtestatakse

detailplaneering ja alles seejärel saab väljastada ehitusloa, polnud ehitusloa olemasolu võimalik;

6) detailplaneeringu kehtestamise otsuses ei pidanud vallavolikogu põhjendama, miks maa jäetakse

tagastamata ja kuidas rajatised (liinid ja trass) takistaksid kaebajal tagastatava maa otstarbekohast

kasutamist. Vastavad põhjendused on toodud detailplaneeringu kehtestamise järgselt vastu võetud

vallavalitsuse korraldustes.

7. V. Karbuse kirjalikus vastuses kassatsioonkaebusele leitakse, et Sõru sadama II etapi

detailplaneeringu menetlus on üks osa õigusvastaselt võõrandatud maa tagastamisest, mitte lihtsalt

planeerimismenetlus. Seega tuli detailplaneeringu kehtestamisel anda hinnang, kas maa piiride

määramine on kooskõlas maareformi õigusliku regulatsiooniga. Ka Emmaste Vallavolikogu

kassaatorina tunnistab nende menetluste omavahelist seotust, märkides, et sellise planeeringu

kehtestamist on muu hulgas põhjendatud hilisemas vallavalitsuse korralduses, millega otsustati maa

osaliselt tagastamata jätmine. Kassaator ei ole suutnud määratleda, mis põhjustab avaliku huvi ja

kohaliku elu arengu eelistamist V. Karbuse seadusega garanteeritud õigusele saada tagasi

õigusvastaselt võõrandatud maad soovitud ulatuses. Ringkonnakohus ei ole väljunud

apellatsioonkaebuse piiridest. Detailplaneeringu seaduslikkuse hindamise aspektist on

ringkonnakohus õigesti analüüsinud, millised planeeringuga seotud asjaolud saavad olla maa

mittetagastamise aluseks.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

8. Käesolevas asjas toimub vaidlus Emmaste Vallavolikogu 1. aprilli 2005. a otsuse nr 195

õiguspärasuse üle. Nimetatud otsusega kinnitati Sõru sadama II etapi detailplaneering. Planeeritav ala

hõlmab osaliselt ka maad, mille tagastamiseks on taotluse esitanud omandireformi õigustatud subjekt

V. Karbus. Detailplaneeringu kehtestamise järgselt on vastu võetud Emmaste Vallavalitsuse 17. mai

2005. a korraldus nr 128 (Õigusvastaselt võõrandatud maa tagastamine) ja 29. mai 2006. a korraldus

nr 116, millega otsustati maa osaline tagastamata jätmine ja kompensatsiooni määramine. Haldusasja

lahendamisel on tõusetunud küsimus sellest, mil määral on võimalik kohalikul omavalitsusel

lahendada detailplaneeringu menetluse käigus õigusvastaselt võõrandatud maa tagastamise või

tagastamata jätmisega seotud küsimusi ja milline on selliste otsustuste siduvus maa tagastamise

otsustamisel.

9. PlanS § 2 kohaselt on selle seaduse eesmärk tagada võimalikult paljude ühiskonnaliikmete

vajadusi ja huvisid arvestavad tingimused säästva ja tasakaalustatud ruumilise arengu kujundamiseks,

ruumiliseks planeerimiseks, maakasutuseks ning ehitamiseks.

Planeerimisseadusest ei tulene, et keelatud on sellise ala detailplaneerimine, mille suhtes on esitatud

õigusvastaselt võõrandatud maa tagastamise taotlus või toimub maa tagastamise menetlus. Seda pole

välistanud ka kohtupraktika, kuid kolleegium on oma senises praktikas väärtustanud vajadust

arvestada kõrvuti planeerimismenetluse nõuetega ka maa tagastamise õigustatud subjekti huve

(halduskolleegiumi 13. oktoobri 2005. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-44-05).

MaaRS § 3 lg 1 kohaselt tagastatakse või kompenseeritakse maareformi käigus endistele omanikele

või nende õigusjärglastele õigusvastaselt võõrandatud maa, antakse tasu eest või tasuta maa

eraõigusliku isiku, avalik-õigusliku juriidilise isiku või kohaliku omavalitsusüksuse omandisse ning

määratakse kindlaks riigi omandisse jäetav maa.

Vastavalt halduskolleegiumi varasematele seisukohtadele on maareformi eesmärk eeskätt

õigusvastaselt võõrandatud vara tagastamine (vt näiteks halduskolleegiumi 13. oktoobri 2005. a otsus

haldusasjas nr 3-3-1-44-05 ja 5. märtsi 2007. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-102-06, p 20), millest

munitsipaliseerimine või maa riigi omandisse jätmine moodustab erandi.

10. Detailplaneeringu eesmärgid on sätestatud PlanS § 9 lg-s 2 ja nende hulka ei kuulu maa

tagastamise või tagastamata jätmise otsustamine. MaaRS § 6 lg-st 1 järeldub, et maa tagastamise

otsustamisele eelnevalt võidakse küll läbi viia detailplaneerimine, mis puudutab ka maa-ala, mille

tagastamist õigustatud subjekt taotleb. Samuti võimaldab maareformi seaduse regulatsioon, et

seadusega kooskõlas toimuva planeerimismenetluse tulemusena tagastatakse maad tagastamisele

kuuluvast väiksemas või suuremas ulatuses ning et maa tagastamine võib toimuda detailplaneeringu

alusel.

Seejuures ei toimu aga maa tagastamise või tagastamata jätmise otsustamine planeerimismenetluse

käigus, vaid maa tagastamise menetluses vastavalt maareformi seadusele ja selle alusel antud aktidele

ning planeerimismenetluses ei saa võtta seisukohta, millises ulatuses maa õigustatud subjektile

tagastamata jääb.

Maa tagastamise menetluse tulemusena antava korralduse sisule on sätestatud nõuded Vabariigi

Valitsuse 5. veebruari 1993. a määrusega nr 36 kehtestatud Õigusvastaselt võõrandatud vara

tagastamise korra punktis 57, mis näeb muuhulgas alapunktis 12 ette, et valla- või linnavalitsuse

korralduses maa tagastamise kohta märgitakse tagastamisest keeldumise põhjus viitega maareformi

seaduse paragrahvi 6 lõike 2 vastavale punktile.

11. Vastavalt vaidlusaluse detailplaneeringu seletuskirjale on planeeringu eesmärgiks "planeeritava

maa-ala kruntideks jaotamine; planeeritaval maa-alal ehitusõiguse koos hoonestustingimustega

määramine; ehitiste arhitektuurinõuete seadmine; sadama liikluskorralduse määramine; tehnovõrkude

ja rajatiste põhimõttelise lahenduse planeerimine; kinnisomandi kitsenduste määramine."

Emmaste Vallavolikogu 1. aprilli 2005. a otsuse nr 195 punktis 1 märgiti. "Kehtestada Pärna külas

asuva Sõru sadama II detailplaneering vastavalt juurdelisatud plaanile". Planeeringu dokumentide

hulgas oleval krundijaotusplaanil (tl 47) on tagastamistaotlusega maa osas käsikirjaliselt märgitud

järgmist: "1. tagastatud Kabeli 108, 1,62 ha; 2. tagastamata Kabeli 108, 0,16 ha; 3. tagastamata

Kabeli 108, 0,22 ha".

Ringkonnakohus on teinud õige järelduse, et vaidlustatud detailplaneeringu eesmärk oli muu hulgas

kindlaks määrata tagastatava maa piir ning koos sellega ka kaebajale tagastamata jääv maa.

Kolleegium leiab, et detailplaneeringu menetluse käigus polnud kohalikul omavalitsusel õigust võtta

seisukohta tagastamata jääva maa kindlaksmääramise osas. Sellise otsustuse tegemiseks tuleb hinnata

maa tagastamise võimalikkust kompleksselt, sealhulgas välja selgitada mittetagastamise aluste

olemasolu ning vajadusel lahendada ka MaaRS § 6 lg 1 kohaldamise küsimus.

12. Kuna kolleegiumi hinnangul on kohalik omavalitsus planeerimismenetluses siduvalt otsustanud

küsimuse, mis ei saanud olla lahendatav planeerimismenetluses, on kehtestatud detailplaneering

õigusvastane. Seetõttu ei ole asjakohased ringkonnakohtu seisukohad maa tagastamata jätmise sisulist

põhjendatust ja vastavate otsustuste motiveeritust puudutavas osas ning kolleegium ei pea vajalikuks

käsitleda kassatsioonkaebuse vastavaid väiteid.

13. Eeltoodud põhjustel jääb Emmaste Vallavolikogu kassatsioonkaebus rahuldamata.

Ringkonnakohtu otsus tuleb jätta muutmata.

14. HKMS § 92 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kaebaja on

tasunud kaebuse esitamisel riigilõivu 10 krooni ja esimese astme kohtu menetluses advokaaditasu

7670 krooni. Apellatsiooniastmes on tasutud riigilõivu 10 krooni ja advokaaditasu 14 171 krooni ja

80 senti, kusjuures apellatsiooniastmes tasutud advokaaditasu hõlmas ka esialgse õiguskaitse

küsimuses esitatud määruskaebusega seotud kulud. Ringkonnakohus pidas apellatsiooniastmes

kantud advokaadikulu osaliselt põhjendatuks ja mõistis kaebaja kasuks välja 10 000 krooni. Lisaks

mõisteti välja esimese astme kohtus kantud advokaaditasu ja riigilõiv, kõik kokku 17 690 krooni.

Kassatsioonimenetluses ei ole täiendavaid taotlusi menetluskulude väljamõistmiseks esitatud. Seega

kuuluvad menetluskulud väljamõistmisele V. Karbuse kasuks vastavalt ringkonnakohtu otsusele.

Tõnu Anton, Jüri Põld, Harri Salmann